UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (seitsemäs jaosto)
9 päivänä syyskuuta 2020 (*)
Sopimussuhteen ulkopuolinen vastuu – Kehitysyhteistyö – Unionin talousarvion toteuttaminen välillisen hallinnoinnin kautta – Päätös, jolla keskeytetään kantajan mahdollisuus tehdä komission kanssa uusia valtuutussopimuksia välillisestä hallinnoinnista – Lainvastaisuus – Sellaisen oikeussäännön, jolla annetaan oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeinen rikkominen – Vaatimus määräyksen antamiseksi – Esittäminen liian myöhään – Vaaditun korvauksen luonteen muuttaminen – Tutkimatta jättäminen
Asiassa T‑381/15 RENV,
International Management Group (IMG), jonka kotipakka on Bryssel (Belgia), edustajinaan asianajajat L. Levi ja J.-Y. de Cara,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään J. Baquero Cruz ja J. Norris,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 268 artiklaan perustuvasta vaatimuksesta sen vahingon korvaamiseksi, joka kantajalle on väitetysti aiheutunut 8.5.2015 päivättyyn kirjeeseen sisältyvästä komission päätöksestä olla tekemättä sen kanssa uusia valtuutussopimuksia välillisestä hallinnoinnista ”siihen saakka, kunnes [sen] asemasta kansainvälisenä järjestönä on täysi varmuus”,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja R. da Silva Passos sekä tuomarit L. Truchot (esittelevä tuomari) ja M. Sampol Pucurull,
kirjaaja: hallintovirkamies L. Ramette,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 12.3.2020 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Asian taustalla olevat tosiseikat
Kantajan esittely
1 Kantaja International Management Groupin (IMG) perustamisasiakirjojen, sellaisina kuin ne sisältyvät oikeudenkäyntiaineistoon, mukaan se on perustettu 25.11.1994 kansainvälisenä järjestönä nimeltään ”International Management Group – Infrastructure for Bosnia and Herzegovina”, jonka kotipaikka on Belgrad (Serbia) ja jonka tarkoituksena on mahdollistaa se, että Bosnia ja Hertsegovinan jälleenrakentamiseen osallistuvilla valtioilla on tätä varten siihen tarkoitettu yhteisö. Tuon jälkeen kantaja on vähitellen laajentanut toimialaansa, ja se teki 13.6.2012 Belgian kuningaskunnan kanssa sopimuksen kotipaikasta.
2 Kantaja on tehnyt toimintansa yhteydessä useita sopimuksia Euroopan komission kanssa erityisesti sen Euroopan unionin talousarvion toteuttamistavan mukaisesti, jota kutsutaan ”välilliseksi hallinnoinniksi tai yhteistyössä hallinnoinniksi”, josta säädetään unionin varainhoitolainsäädännössä (jäljempänä valtuutussopimukset välillisestä hallinnoinnista) ja jota kuvaillaan jäljempänä.
Talousarvion toteuttaminen yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa (välillinen hallinnointi)
3 Välillinen hallinnointi on unionin talousarvion toteuttamistapa, joka johtuu Euroopan yhteisöjen yleiseen talousarvioon sovellettavasta varainhoitoasetuksesta 25.6.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY, Euratom) N:o 1605/2002 (EYVL 2002, L 248, s. 1) 53 ja 53 d artiklasta, sellaisena kuin tämä asetus on muutettuna 13.12.2006 annetulla neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 1995/2006 (EUVL 2006, L 390, s. 1), ja asetuksen 1605/2002 soveltamissäännöistä 23.12.2002 annetun komission asetuksen (EY, Euratom) N:o 2342/2002 (EYVL 2002, L 357, s. 1), sellaisena kuin se on muutettuna 23.4.2007 annetulla komission asetuksella (EY, Euratom) N:o 478/2007 (EUVL 2007, L 111, s. 13), 43 artiklasta (jäljempänä yhdessä asetuksen N:o 1605/2002 kanssa vuoden 2002 varainhoitolainsäädäntö).
4 Asetuksen N:o 1605/2002 53 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Komissio toteuttaa talousarviota 53 a–53 d artiklan mukaisesti:
a) keskitetysti;
b) yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa tai hajautetusti;
c) yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa.”
5 Tämän asetuksen 53 d artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Kun komissio toteuttaa talousarviota yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa, tiettyjä toteuttamistehtäviä siirretään kansainvälisille järjestöille – –
– –
2. Kansainvälisten järjestöjen kanssa rahoituksen myöntämisestä tehdyissä sopimuksissa on oltava yksityiskohtaiset määräykset kyseisille järjestöille annettujen tehtävien toteuttamisesta.
– –”
6 Asetuksen N:o 2342/2002 43 artiklan 2 kohdan sisältö on seuraava:
”[Asetuksen N:o 1605/2002] 53 d artiklassa tarkoitetut kansainväliset järjestöt ovat seuraavat:
a) hallitustenvälisillä sopimuksilla perustetut kansainväliset julkisoikeudelliset järjestöt sekä niiden perustamat erityisjärjestöt;
– –”
7 Asetus N:o 1605/2002 on korvattu 1.1.2013 alkaen unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 1605/2002 kumoamisesta 25.10.2012 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksella N:o 966/2012 (EUVL 2012, L 298, s. 1). Asetuksen N:o 966/2012 212 artiklan a alakohdassa säädetään kuitenkin, että asetuksen N:o 1605/2002 53 ja 53 d artiklaa sovelletaan edelleen kaikkiin viimeistään 31.12.2013 tehtyihin sitoumuksiin.
8 Asetus N:o 2342/2002 on korvattu 1.1.2013 alkaen asetuksen N:o 966/2012 soveltamissäännöistä 29.10.2012 annetulla komission delegoidulla asetuksella (EU) N:o 1268/2012 (EUVL 2012, L 362, s. 1) (jäljempänä yhdessä asetuksen N:o 966/2012 kanssa vuoden 2012 varainhoitolainsäädäntö).
9 Asetus N:o 966/2012 tuli sen 214 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisesti voimaan 27.10.2012. Mainitun artiklan toisen kohdan mukaan asetusta sovelletaan 1.1.2013 alkaen lukuun ottamatta erityisiä soveltamisen alkamispäivämääriä, joista säädetään saman asetuksen muissa artikloissa.
10 Näiden muiden artiklojen joukossa on 58 artikla, jonka otsikkona on ”Talousarvion toteuttamistavat” ja jota sovelletaan sellaisiin sitoumuksiin, jotka tehdään 1.1.2014 tai sen jälkeen; tämän artiklan 1 kohta on sanamuodoltaan seuraava:
”Komissio toteuttaa talousarviota:
a) suoraan, jäljempänä ’suora hallinnointi’, jolloin toteutuksesta vastaavat sen yksiköt – –
b) yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa, jäljempänä ’hallinnointi yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa’; tai
c) välillisesti, jäljempänä ’välillinen hallinnointi’, – – siirtämällä talousarvion toteuttamistehtäviä:
i) kolmansille maille tai niiden nimeämille elimille;
ii) kansainvälisille järjestöille ja niiden erityisjärjestöille;
– –”
11 Delegoidun asetuksen N:o 1268/2012 43 artiklan, jonka otsikkona on ”Välillistä hallinnointia yhteistyössä kansainvälisten järjestöjen kanssa koskevat erityissäännökset”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”[Asetuksen N:o 966/2012] 58 artiklan 1 kohdan c alakohdan ii alakohdassa tarkoitetut kansainväliset järjestöt ovat seuraavat:
a) hallitustenvälisillä sopimuksilla perustetut kansainväliset julkisoikeudelliset järjestöt sekä niiden perustamat erityisjärjestöt;
– –”
OLAFin tutkimus ja sen seuraukset
12 Petostentorjuntavirasto (OLAF) ilmoitti 17.2.2014 komissiolle Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1073/1999 ja neuvoston asetuksen (Euratom) N:o 1074/1999 kumoamisesta 11.9.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU, Euratom) N:o 883/2013 (EUVL 2013, L 248, s. 1) 7 artiklan 6 kohdan mukaisesti, että se oli aloittanut tutkimuksen (tutkimus OF/2011/1002) kantajan oikeudellisesta asemasta vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä tarkoitettuna ”kansainvälisenä järjestönä”.
13 OLAF laati 9.12.2014 loppukertomuksensa (jäljempänä OLAFin kertomus), jonka komissio sai 15.12.2014. OLAFin kertomus sisälsi joukon suosituksia hallinnollisista ja taloudellisista toimista.
14 Kertomuksessaan OLAF katsoo pääasiallisesti, että kantaja ei ole vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä tarkoitettu ”kansainvälinen järjestö” ja että se ei mahdollisesti edes ole oikeussubjekti. OLAF siis suosittelee komissiolle hallinnollisten ja taloudellisten seuraamusten määräämistä kantajalle ja sille maksettujen summien perimistä takaisin.
15 Komissio osoitti 8.5.2015 kantajalle kirjeen (jäljempänä 8.5.2015 päivätty kirje), jolla sille ilmoitettiin toimista, joihin komissio aikoi ryhtyä OLAFin kertomuksen johdosta.
16 Komissio ilmoitti ensinnäkin 8.5.2015 päivätyssä kirjeessä hyväksyneensä OLAFin suosituksen, joka koski vahvistettuja tilintarkastus- sekä valvontatoimia, ja että ennakkovaroitusjärjestelmässä oli annettu todentamisilmoitus kantajan suhteen.
17 Toiseksi komissio ilmoitti, ettei se vaatisi kantajalle suoraa hallinnointia koskevan sopimuksen mukaisesti myönnettyjen varojen takaisinmaksua ja ettei se aikonut käytettävissä olevien todisteiden perusteella vaatia kantajalle välillisen hallinnoinnin kautta myönnettyjen varojen takaisinperintää. Siten komission mukaan kantajan kanssa tehtyjen voimassa olevien sopimusten täytäntöönpano jatkuisi siten, että komissio maksaisi kantajalle kuuluvat rahasummat vastikkeena viimeksi mainitun todella toteuttamista toiminnoista. Komissio täsmensi kuitenkin, että voimassa olevien sopimusten täytäntöönpanoon kohdistuisi ”tehokasta valvontaa” ja ”asianmukaisia lisätoimenpiteitä” unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi.
18 Kolmanneksi komissio ilmoitti, että ”siihen saakka, kunnes [kantajan] asemasta kansainvälisenä järjestönä on täysi varmuus”, komission yksiköt eivät tee sen kanssa uusia valtuutussopimuksia välillisestä hallinnoinnista.
Aikaisemmat oikeudenkäyntimenettelyt unionin yleisessä tuomioistuimessa ja unionin tuomioistuimessa
19 Kantaja nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 14.7.2015 jätetyllä kannekirjelmällä kanteen, joka on kirjattu numerolla T-381/15. Tällä kanteella vaadittiin pääasiallisesti 8.5.2015 päivätyn kirjeen kumoamista siltä osin kuin komissio yhtäältä määräsi siinä vahvistettujen tilintarkastus- ja valvontatoimien suorittamisesta sekä ennakkovaroitusjärjestelmässä annettavasta todentamisilmoituksesta ja toisaalta epäsi siltä vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä tarkoitetun kansainvälisen järjestön aseman. Lisäksi kantaja vaati korvausta aineellisista ja aineettomista vahingoistaan.
20 Komissio vaati, että kanne jätetään tutkimatta kokonaan tai osittain, ja toissijaisesti, että kanne hylätään perusteettomana.
21 Tuomiossa 2.2.2017, IMG vastaan komissio (T-381/15, ei julkaistu, jäljempänä alkuperäinen tuomio, EU:T:2017:57) unionin yleinen tuomioistuin
– totesi, että kanteesta ei ollut enää tarpeen lausua siltä osin kuin kantaja vaati kumottavaksi sitä koskevan todentamisilmoituksen rekisteröimisen ennakkovaroitusjärjestelmään
– jätti kanteen tutkimatta siltä osin kuin se koski yhtäältä vahvistettuja tilintarkastus- ja valvontatoimia ja toisaalta lisätoimenpiteitä unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi, koska kyse ei ollut kannekelpoisista toimista
– hylkäsi kumoamiskanteen perusteettomana muilta osin
– hylkäsi vahingonkorvauskanteen.
22 Kantaja teki unionin tuomioistuimen kirjaamoon 11.4.2017 toimitetulla valituskirjelmällä alkuperäisestä tuomiosta valituksen, joka on kirjattu numerolla C‑184/17 P. Se esitti unionin tuomioistuimelle seuraavat vaatimukset:
– ”[alkuperäinen tuomio] on kumottava
– tämän johdosta [kantajan] ensimmäisessä oikeusasteessa esittämät vaatimukset on hyväksyttävä ja täten
– komission 8.5.2015 antama päätös, jolla evättiin [siltä] varainhoitoasetuksessa tarkoitetun kansainvälisen järjestön asema, on kumottava
– komissio on velvoitettava korvaamaan aineellinen ja aineeton vahinko, joista ensin mainitun määräksi arvioidaan 28 miljoonaa euroa ja jälkimmäisen määräksi 1 euro;
– – –”
23 Sen lisäksi, että komissio on vaatinut päävalituksen hylkäämistä, se on tehnyt vastavalituksen, jolla se on vaatinut, että unionin tuomioistuin yhtäältä kumoaa alkuperäisen tuomion siltä osin kuin unionin yleinen tuomioistuin oli hylännyt sen oikeudenkäyntiväitteet ja toisaalta ratkaisee asian itse lopullisesti jättämällä kanteen tutkimatta.
24 Unionin tuomioistuimen presidentin 20.3.2018 tekemällä päätöksellä asia C‑184/17 P yhdistettiin asiaan C‑183/17 P, jossa oli kyse kantajan tekemästä valituksesta, joka kohdistui tuomioon 2.2.2017, International Management Group v. komissio (T-29/15, ei julkaistu, EU:T:2017:56), jolla unionin yleinen tuomioistuin oli hylännyt sen kanteen, jolla vaadittiin kumoamaan komission päätös Myanmaria/Burmaa koskevan välillisen hallinnoinnin kautta toteutettavan kaupan kehittämisohjelman toteuttamisen siirtämisestä muulle yhteisölle kuin kantajalle.
25 Tuomiossa 31.1.2019, International Management Group v. komissio (C‑183/17 P ja C‑184/17 P, jäljempänä valituksen johdosta annettu tuomio, EU:C:2019:78) unionin tuomioistuin päätti seuraavaa:
” 1) 2.2.2017 [annettu tuomio] International Management Group v. komissio (T-29/15, ei julkaistu, EU:T:2017:56) ja [alkuperäinen tuomio] kumotaan.
– –
3) Euroopan komission 8.5.2015 päivättyyn kirjeeseen sisältyvä päätös olla tekemättä [kantajan] kanssa uusia valtuutussopimuksia välillisestä hallinnoinnista kumotaan.
4) Asia T-381/15 palautetaan unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta se lausuu [kantajan] esittämästä vaatimuksesta niiden vahinkojen korvaamiseksi, joita kyseiselle yhteisölle on aiheutettu tämän tuomiolauselman 3 kohdassa tarkoitetulla komission päätöksellä.
5) Vastavalitukset hylätään.
6) Komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut asioissa C‑183/17 P, C‑184/17 P ja T-29/15.
7) Oikeudenkäyntikuluista asiassa T-381/15 päätetään myöhemmin.”
Oikeudenkäyntimenettely ja asianosaisten vaatimukset ratkaisun kumoamisen ja asian palauttamisen jälkeen
26 Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamo pyysi 6.2.2019 päivätyillä kirjeillä asianosaisia esittämään asian käsittelyn jatkamista koskevat kirjalliset huomautuksensa unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 217 artiklan 1 kohdan mukaisesti (jäljempänä asian käsittelyn jatkamista koskevat huomautukset). Kantaja ja komissio toimittivat kyseiset huomautukset unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon asetetussa määräajassa.
27 Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamo pyysi 26.4.2019 päivätyillä kirjeillä asianosaisia esittämään kirjallisia huomautuksia sisältäviä lisäkirjelmiä työjärjestyksen 217 artiklan 3 kohdan mukaisesti (jäljempänä lisäkirjelmät). Kantaja ja komissio toimittivat unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon lisäkirjelmänsä asetetussa määräajassa, sellaisena kuin se oli pidennettynä kantajan tässä tarkoituksessa esittämän pyynnön johdosta.
28 Komissio pyysi lisäkirjelmässään, että asian käsittelyä lykätään työjärjestyksen 69 artiklan nojalla siihen saakka, kunnes se on arvioinut uudelleen kantajan oikeudellisen aseman valituksen johdosta annetun tuomion täytäntöönpanon yhteydessä.
29 Kantaja vastusti komission esittämää lykkäämispyyntöä unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 12.7.2019 toimitetussa kirjeessä. Kyseinen pyyntö hylättiin unionin yleisen tuomioistuimen seitsemännen jaoston puheenjohtajan 16.7.2019 tekemällä päätöksellä.
30 Komissio esitti 24.7.2019 työjärjestyksen 106 artiklan 2 kohdan mukaisesti pyynnön istunnon pitämisestä tullakseen kuulluksi.
31 Kun unionin yleisen tuomioistuimen kokoonpanoa muutettiin, unionin yleisen tuomioistuimen presidentti siirsi 16.10.2019 tekemällään päätöksellä asian työjärjestyksen 27 artiklan 3 kohdan mukaisesti uudelle esittelevälle tuomarille, joka oli sijoitettu seitsemänteen jaostoon sen uudessa kokoonpanossa.
32 Unionin yleinen tuomioistuin (seitsemäs jaosto) päätti esittelevän tuomarin ehdotuksen perusteella aloittaa asian käsittelyn suullisen vaiheen ja esitti työjärjestyksensä 89 artiklan mukaisena prosessinjohtotoimenpiteenä asianosaisille kysymyksiä ja pyysi niitä vastaamaan niihin kirjallisesti ennen istuntoa. Asianosaiset vastasivat näihin kysymyksiin asetetussa määräajassa.
33 Unionin yleisen tuomioistuimen kysymyksiin antamassaan vastauksessa komissio ilmoitti, että kantaja oli saattanut unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi valituksen johdosta annettua tuomiota koskevan tulkintapyynnön, ja pyysi unionin yleistä tuomioistuinta lykkäämään asian käsittelyä siihen saakka, kunnes unionin tuomioistuin olisi antanut ratkaisunsa kyseisestä pyynnöstä.
34 Unionin yleisen tuomioistuimen seitsemännen jaoston puheenjohtaja hylkäsi 28.2.2020 tekemällään päätöksellä komission esittämän lykkäämispyynnön.
35 Unionin tuomioistuin jätti 9.6.2020 antamallaan määräyksellä International Management Group v. komissio (C‑183/17 P-INT, ei julkaistu, EU:C:2020:447) tulkintapyynnön tutkimatta sen tutkittavaksi ottamisen edellytysten selvän puuttumisen vuoksi.
36 Osapuolten suulliset lausumat ja niiden unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin suullisiin kysymyksiin antamat vastaukset kuultiin 12.3.2020 pidetyssä istunnossa.
37 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– ottaa käsiteltävän kanteen tutkittavaksi ja toteaa sen perustelluksi
– velvoittaa komission korvaamaan aineellisen ja aineettoman vahingon
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
38 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– jättää kantajan nostaman vahingonkorvauskanteen osittain tutkimatta ja hylkää sen joka tapauksessa perusteettomana
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
Oikeudenkäynnin kohde ratkaisun kumoamisen ja asian palauttamisen jälkeen
39 Vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin asianosaiset vahvistivat istunnossa, että käsiteltävän oikeusriidan kohde ei ylittänyt sen vahingon korvaamista, joka johtuu 8.5.2015 päivättyyn kirjeeseen sisältyvästä, unionin tuomioistuimen kumoamasta komission päätöksestä olla tekemättä kantajan kanssa uusia valtuutussopimuksia välillisestä hallinnoinnista ”siihen saakka, kunnes [sen] asemasta kansainvälisenä järjestönä on täysi varmuus” (jäljempänä riidanalainen päätös). Niiden tältä osin antamista lausumista tehtiin merkintä istunnon pöytäkirjaan.
Tutkittavaksi ottaminen
40 Asian käsittelyn jatkamista koskevissa huomautuksissaan kantaja vaatii aineellisen vahingon korvaamisen osalta, että unionin yleinen tuomioistuin
– ”määrää komission uskomaan [sille] – – 68,5 miljoonan euron toimintavolyymin – – [vuosien 2015 ja 2019 välillä] aiheutuneen toiminnan menetyksen korvaamiseksi”
– velvoittaa komission ”toimimaan tällä tavalla rajoitetun ajanjakson, jonka kestoksi se katsoo kohtuulliseksi vahvistaa [kolme] vuotta”
– ”velvoittaa määräyksessään, joka koskee 68,5 miljoonan [euron] toimintavolyymin määrää, jota ei ole uskottu kantajalle 31.12.2020 asti, komission maksamaan 1.1.2021 alkaen 3,5 prosenttia viivästyskorkoja”
– velvoittaa komission maksamaan sille 6,841 miljoonan euron summan, johon on lisätty 3,5 prosentin vuotuinen viivästyskorko ja joka koostuu seuraavista summista:
– 2,45 miljoonaa euroa ”varantojen täydentämisen osalta”, mikä koskee sekä olemassa olevien varantojen vähentymistä vuoden 2014 lopun ja vuoden 2018 lopun välisenä aikana että lisävarantoja, jotka kantaja olisi normaalisti voinut muodostaa
– 3 miljoonaa euroa ”välillisiin kuluihin tarkoitettujen varojen” osalta, jotka kantaja olisi saanut, jos komissio olisi tehnyt sen kanssa valtuutussopimuksia välillisestä hallinnoinnista 42,5 miljoonan euron edestä; kyseistä vahinkoa ei kuitenkaan ole, jos kyseisiä sopimuksia tehtäisiin unionin yleisen tuomioistuimen määräämien toimenpiteiden seurauksena
– 120 000 euroa henkilöstön irtisanomiskorvausten osalta
– 516 000 euroa henkilöstön uudelleen palvelukseen ottamisen osalta
– 305 000 euroa tietoteknisten järjestelmien uudelleen käyttöön ottamisen osalta
– 150 000 euroa muiden toimintamenojen ennalleen palauttamisen osalta
– 300 000 euroa viestintäkampanjan osalta, joka on tarpeen kantajan imagon ja kansainvälisen maineen palauttamiseksi.
41 Aineettoman vahingon osalta kantaja vaatii yhtäältä maksamaan korvauksena 10 miljoonan euroa 3,5 prosentin laillisine vuosikorkoineen 8.5.2015 lukien.
42 Toisaalta se vaatii kohtuullisena hyvityksenä, että unionin yleinen tuomioistuin määrää komission
– ”julkaisemaan lehdistötiedotteen, jossa komissio toteaisi aivan selvästi ja julkisesti, että [kantaja] on varainhoitoasetuksessa ja kansainvälisessä oikeudessa tarkoitettu kansainvälinen järjestö”
– ”tunnustamaan, että [kantajalla] on niin ollen täysimääräinen pääsy määrärahoja koskevaan valtuutusjärjestelmään, joka on varattu kansainvälisille järjestöille ja muille valtuutetuille elimille”
– ”ottamaan vastattavakseen sellaisten tärkeiden artikkelien julkaisemisen [kantajan] mainitsemien sanoma- ja aikakauslehtien etusivuilla, joilla syytökset ja huhut, joiden kohteena [tämä] on ollut, kumotaan muodollisesti”.
43 Ensiksi komissio väittää, että kantajan vaatimuksia siitä, että unionin yleinen tuomioistuin osoittaisi sille määräyksiä, ei voida ottaa tutkittavaksi siltä osin kuin niitä ei ole esitetty alkuperäisessä kannekirjelmässä ja että kantaja ei voi muuttaa vaatimustensa luonnetta sen oikeudenkäyntimenettelyn yhteydessä, joka johtuu asian palauttamisesta kumoamisen jälkeen. Mitä tulee vaatimuksiin sellaisten määräysten antamisesta, jotka koskevat aineellista vahinkoa, komissio lisää, että unionin tuomioistuimet eivät saa puuttua hallintoviranomaisen oikeuksiin eivätkä voi siis osoittaa määräyksiä toimielimille. Sitä paitsi määräykset, joiden antamista kantaja vaatii, ovat vastoin moitteettoman varainhoidon periaatetta ja komissiolla olevaa harkintavaltaa unionin talousarvion toteuttamistapojen valinnassa.
44 Toiseksi komissio huomauttaa, että 6,841 miljoonan euron summa, jonka kantaja vaatii sen maksavan, vastaa osittain muita vahinkoperusteita kuin niitä, joihin kantaja on vedonnut oikeudenkäyntimenettelyssä ennen ratkaisun kumoamista ja asian palauttamista. Kantaja on komission mukaan muuttanut oikeudenkäynnin kohdetta tavalla, joka on ristiriidassa oikeudenkäyntimenettelyä unionin yleisessä tuomioistuimessa koskevien sääntöjen kanssa. Komissio myöntää kuitenkin, että 3 miljoonan euron summan maksamista koskeva vaatimus, joka on esitetty ”välillisiin kuluihin tarkoitettujen varojen” osalta, ei ole uusi vaatimus.
45 Kolmanneksi komissio korostaa, että kantaja oli kannekirjelmässä vaatinut symbolisen yhden euron maksamista korvauksena aineettomasta vahingosta. Komissio katsoo, että vaikka kantaja on täsmentänyt, että kyseinen vaatimus oli esitetty ”myöhempää täsmentämistä koskevin varauksin”, se ei ole selittänyt, minkä vuoksi tämän vahingon määrä olisi tästä lähtien noussut 10 miljoonaan euroon. Komissio huomauttaa, että kantajan uuden vaatimuksensa tueksi esittämät todisteet, jotka ovat sen asian käsittelyn jatkamista koskevien huomautusten liitteenä, ovat alkuperäisen kanteen nostamista edeltäviä sanomalehtiartikkeleita, eikä kantaja ole perustellut näiden asiakirjojen esittämisen viivästymistä. Kyseisiä todisteita ei siten voida ottaa huomioon työjärjestyksen 85 artiklan mukaisesti.
46 Unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin antamissaan kirjallisissa vastauksissa (ks. 32 kohta edellä), jotka koskevat komission lisäkirjelmässä esitettyjä oikeudenkäyntiväitteitä, kantaja väittää ensiksi, että perusteet, jotka koskevat sitä vahinkoa, jonka korvaamista se vaatii, ja kannekirjelmään sisältyvät perusteet ovat samat. Kantaja katsoo, että se on ainoastaan tarkentanut vaatimustaan, arvioinut vaadittuja määriä ja selittänyt vahinkoperustetta, joka koskee täydentämistä tai uudelleen palvelukseen ottamista. Aineettoman vahingon osalta kantaja korostaa, että sen vaatimus symbolisen yhden euron myöntämisestä oli esitetty ”myöhempää täsmentämistä koskevin varauksin”.
47 Viitaten erityisesti 10.5.2006 annettuun tuomioon Galileo International Technology ym. v. komissio (T-279/03, EU:T:2006:121) kantaja väittää tämän jälkeen, että oikeuskäytännössä on jo hyväksytty, että asianosainen voi vaatia vahingonkorvauskanteen yhteydessä unionin yleistä tuomioistuinta velvoittamaan vastaajana olevan toimielimen toimimaan tai olemaan toimimatta. Se korostaa, että määräyksen luonteenomainen piirre on nimenomaan rajoittaa toimielimen harkintavaltaa sille annetun julkisen palvelun tehtävän täytäntöönpanotoimenpiteiden määrittelyssä. Valtiovallan kolmijako-oppi, johon komissio vetoaa, ei ole sen mukaan esteenä sille, että tuomioistuin rajoittaa hallinnon toimivaltaa. Lisäksi kantaja katsoo, että sen vaatimus jättää komissiolle harkintavaltaa sen osalta, millä tavalla se aikoo määritellä kantajalle myönnettävän 68,5 miljoonan euron toimintavolyymin.
48 Lopuksi kantaja täsmentää, että vaatimukset, jotka sisältyvät edellä olevan 40 kohdan ensimmäisestä kolmanteen luetelmakohtaan, ovat korvanneet sen vahingonkorvausvaatimuksen, jonka se oli saattanut unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi ennen ratkaisun kumoamista ja asian palauttamista käydyssä oikeudenkäyntimenettelyssä ja jossa vaadittiin 14 miljoonan euron vuosittaisen summan maksamista vuosilta 2015 ja 2016.
49 Ensinnäkin edellä olevan 40 kohdan ensimmäisestä kolmanteen luetelmakohtaan sisältyvien kantajan vaatimusten, jotka koskevat aineellisen vahingon korvaamista luontoissuorituksena, ja edellä olevan 42 kohdan ensimmäisestä kolmanteen luetelmakohtaan sisältyvien aineettoman vahingon korvaamista luontoissuorituksena koskevien kantajan vaatimusten osalta on muistutettava, että kantajan on työjärjestyksen 76 artiklan e alakohdan mukaisesti mainittava kannekirjelmässä vaatimuksensa. Siten lähtökohtaisesti ainoastaan vaatimukset, jotka on esitetty kannekirjelmässä, voidaan ottaa huomioon, ja se, onko kanne perusteltu, on tutkittava yksinomaan kannekirjelmään sisältyvien vaatimusten perusteella (tuomio 24.10.2018, Epsilon International v. komissio, T-477/16, ei julkaistu, EU:T:2018:714, 45 kohta; ks. myös vastaavasti tuomio 8.7.1965, Krawczynski v. komissio, 83/63, EU:C:1965:70, s. 785 ja tuomio 25.9.1979, komissio v. Ranska, 232/78, EU:C:1979:215, 3 kohta).
50 Työjärjestyksen 84 artiklan 1 kohdassa sallitaan uusien kanneperusteiden esittäminen sillä edellytyksellä, että nämä perustuvat asian käsittelyn aikana ilmenneisiin oikeudellisiin seikkoihin tai tosiseikkoihin. Oikeuskäytännöstä ilmenee, että tämä edellytys koskee sitäkin suuremmalla syyllä kaikkia vaatimusten muutoksia, joten jos oikeudenkäynnin kirjallisessa vaiheessa ei ole ilmennyt oikeudellisia seikkoja ja tosiseikkoja, huomioon voidaan ottaa ainoastaan kannekirjelmän vaatimukset (tuomio 13.9.2013, Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung v. komissio, T-73/08, ei julkaistu, EU:T:2013:433, 43 kohta ja tuomio 24.10.2018, Epsilon International v. komissio, T-477/16, ei julkaistu, EU:T:2018:714, 46 kohta).
51 Näitä periaatteita sovelletaan tässä ratkaisun kumoamisen ja asian palauttamisen jälkeen käytävässä oikeudenkäyntimenettelyssä, koska tässä jatketaan osittain samaa oikeusriitaa, joka alkoi jo kannekirjelmän jättämisellä (ks. vastaavasti tuomio 13.12.2018, Kakol v. komissio, T‑641/16 RENV ja T-137/17, ei julkaistu, EU:T:2018:958, 70 kohta).
52 Tästä seuraa, että vaikka voidaan sallia se, että kannekirjelmän jättämisestä kuluneen ajan vuoksi kantaja tarkistaa tässä menettelyn vaiheessa alkuperäisissä korvausvaatimuksissaan tarkoitettuja määriä edellyttäen, että se selittää syyt tähän, on kuitenkin poissuljettua, että se voisi muuttaa itse vaaditun korvauksen luonnetta (ks. vastaavasti tuomio 15.7.1963, Plaumann v. komissio, 25/62, EU:C:1963:17, s. 224 ja tuomio 11.1.2002, Biret ja Cie v. neuvosto, T-210/00, EU:T:2002:3, 48 ja 49 kohta; ks. myös vastaavasti ja analogisesti tuomio 8.3.1990, Schwedler v. parlamentti, T-41/89, EU:T:1990:19, 34 kohta).
53 Käsiteltävässä asiassa on todettava, että kantaja ei ollut kannekirjelmässä esittänyt vaatimuksia, joiden mukaan unionin yleisen tuomioistuimen pitää antaa määräyksiä tehdä tai olla tekemättä jotain, jotka mainitaan edellä 40 kohdan ensimmäisestä kolmanteen luetelmakohdassa ja 42 kohdan ensimmäisestä kolmanteen luetelmakohdassa ja jotka se esittää asian käsittelyn jatkamista koskevissa huomautuksissaan. Tällaisia vaatimuksia ei myöskään sisälly kantajan vastaukseen tai unionin yleisessä tuomioistuimessa 20.10.2016 pidetyn istunnon pöytäkirjaan, joka on todistusvoimainen asiakirja työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdan nojalla. Kannekirjelmästä, kantajan vastauksesta ja mainitusta istuntopöytäkirjasta nimittäin ilmenee, että asian palauttamista edeltäneessä oikeudenkäyntimenettelyssä kantaja oli vaatinut maksamaan aineettomasta vahingosta symbolisen yhden euron ja aineellisesta vahingosta 14 miljoonan euron korvauksen vuodessa riidanalaisen päätöksen tekemisestä lukien (ks. 22 kohta edellä).
54 Kantaja on sitä paitsi vahvistanut viimeksi mainitut vaatimukset silloin, kun se on vaatinut unionin tuomioistuinta alkuperäisestä tuomiosta tekemänsä valituksen yhteydessä hyväksymään sen ensimmäisessä oikeusasteessa esittämät vaatimukset (ks. 22 kohta edellä). Unionin tuomioistuin on katsonut, että edellytykset sille, että se voisi lausua itse kantajan vahingonkorvausvaatimuksista, eivät täyttyneet, joten asia oli palautettava tältä osin unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi. Vahingonkorvausvaatimukset, jotka kantaja oli saattanut sen käsiteltäväksi, eivät ole kuitenkaan samat kuin sen tässä ratkaisun kumoamisen ja asian palauttamisen jälkeisessä oikeudenkäynnissä esittämät vaatimukset.
55 Kun lisäksi otetaan huomioon edellä 40 kohdan ensimmäisestä kolmanteen luetelmakohdassa mainitut kantajan vaatimukset, jotka koskevat aineellisesta vahingosta luontoissuorituksena maksettavaa korvausta, on myös todettava, että oikeuskäytännössä on hyväksytty, että SEUT 340 artiklan toisesta kohdasta ja SEUT 268 artiklasta, joissa ei suljeta pois luontoissuorituksena maksettavaa korvausta, seuraa, että unionin tuomioistuimilla on toimivalta velvoittaa unioni maksamaan kaikentyyppisiä korvauksia, jotka ovat jäsenvaltioiden lainsäädännön sopimussuhteen ulkopuolista vastuuta koskevien yhteisten yleisten periaatteiden mukaisia, myös luontoissuorituksena, jos se on näiden periaatteiden mukainen, tarvittaessa määräyksenä tehdä tai olla tekemättä jotain (tuomio 10.5.2006, Galileo International Technology ym. v. komissio, T-279/03, EU:T:2006:121, 62 ja 63 kohta ja tuomio 8.11.2011, Idromacchine ym. v. komissio, T-88/09, EU:T:2011:641, 81 kohta).
56 Käsiteltävässä asiassa määräykset, joiden antamista kantaja vaatii ja joiden tarkoituksena on 68,5 miljoonan euron suuruisten valtuutussopimusten tekeminen välillisestä hallinnoinnista kolmen vuoden enimmäisajaksi, eivät kuitenkaan mahdollista moitteettoman varainhoidon periaatteen noudattamista, joka on erityisesti SEUT 310 artiklan 5 kohdassa ja SEUT 317 artiklan ensimmäisessä kohdassa mainittu unionin oikeuden yleinen periaate. Jos tuomioistuin nimittäin velvoittaisi komission tekemään edellä mainitut valtuutussopimukset välillisestä hallinnoinnista kantajan kanssa, se ei pystyisi enää määrittämään harkintavaltaansa käyttäessään ja hyvän hallinnon ja moitteettoman varainhoidon periaatteita noudattaen tietyntyyppisiin hankkeisiin vahvistettavan unionin talousarvion määrää eikä kyseisen talousarvion asianmukaisinta toteuttamistapaa eikä välillisen hallinnoinnin tilanteessa parasta kumppania tietyn hankkeen osalta.
57 Lisäksi se, että unionin yleinen tuomioistuin antaisi määräyksiä edellä mainituissa tarkoituksissa, vaikuttaisi ennakolta sen arvioinnin tulokseen, jonka komissio tekee kantajan asemasta unionin oikeuden merkityksellisissä säännöksissä tarkoitettuna kansainvälisenä järjestönä riidanalaisen päätöksen tultua kumotuksi valituksen johdosta annetulla tuomiolla. Kyseinen arviointi on tarpeen siihen kysymykseen vastaamiseksi, voiko komissio myöntää tälle kehitysyhteistyöhankkeita tekemällä valtuutussopimuksia välillisestä hallinnoinnista.
58 Edellä 57 kohdassa esitettyjä huomioita sovelletaan myös määräysten antamista koskeviin edellä olevan 42 kohdan ensimmäisestä kolmanteen luetelmakohtaan sisältyviin kantajan vaatimuksiin, joilla pyritään pääasiallisesti saamaan komissiolta julkisia lausuntoja, joissa tunnustetaan kantajan asema kansainvälisenä järjestönä ja sen kelpoisuus tehdä komission kanssa valtuutussopimuksia välillisestä hallinnoinnista.
59 Näin ollen edellä olevan 40 kohdan ensimmäisestä kolmanteen luetelmakohdassa ja 42 kohdan ensimmäisestä kolmanteen luetelmakohdassa mainitut kantajan vaatimukset on jätettävä tutkimatta.
60 Toiseksi edellä olevan 40 kohdan neljänteen luetelmakohtaan sisältyvän kantajan vaatimuksen osalta on todettava, että kyseisessä vaatimuksessa tarkoitetut määrät vastaavat muita aineellisen vahingon perusteita kuin niitä, joihin on vedottu ennen ratkaisun kumoamista ja asian palauttamista käydyssä oikeudenkäyntimenettelyssä, kuten ilmenee 53 ja 54 kohdasta edellä, lukuun ottamatta 3 miljoonan euron summaa koskevaa vaatimusta, joka on esitetty ”välillisiin kuluihin tarkoitettujen varojen” osalta. Kantajalla ei siis ole oikeutta vaatia tässä menettelyn vaiheessa korvausta näillä uusilla vahinkoperusteilla.
61 Mitä tulee 3 miljoonan euron summaan, joka vastaa ”välillisiin kuluihin tarkoitettuja varoja”, tämä koskee, kuten asianosaiset ovat vahvistaneet istunnossa, ”välillisiä kuluja”, joita tarkoitetaan asian käsittelyn jatkamista koskevien komission huomautusten liitteenä olevan asiakirjan, jonka otsikko on ”Yleiset edellytykset, joita sovelletaan Euroopan unionin kansainvälisten järjestöjen kanssa tekemiin rahoitusosuusopimuksiin”, 14.4 artiklassa. Tässä artiklassa määrätään, että hyväksytty yhteisö voi periä yleisten hallintokulujensa kattamiseksi välillisinä kuluina kiinteämääräisen prosenttiosuuden, jonka yläraja on 7 prosenttia, todellisista korvattavista kuluista. Kyseisessä menettelyn vaiheessa vaadittu 3 miljoonan euron summa johtuu lähinnä kyseisen prosenttiosuuden soveltamisesta 42,5 miljoonan euron summaan, jonka arvoiseksi kantaja on arvioinut valtuutussopimukset välillisestä hallinnoinnista, jotka se olisi voinut tehdä komission kanssa vuosien 2015 ja 2019 välisenä aikana, jos riidanalaista päätöstä ei olisi tehty.
62 Koska – kuten komissio on myöntänyt istunnossa (ks. 44 kohta edellä) – 3 miljoonan euron määrä vastaa sen aineellisen vahinkoperusteen tarkistamista, joka sisältyi niiden perusteiden joukkoon, joiden perusteella kantaja oli vaatinut korvausta ennen ratkaisun kumoamista ja asian palauttamista käydyssä oikeudenkäyntimenettelyssä, tämän summan maksamista koskeva vaatimus voidaan ottaa tutkittavaksi.
63 Kolmanneksi aineettoman vahingon, jonka määräksi on arvioitu 10 miljoonaa euroa, korvaamista koskevasta vaatimuksesta (ks. 41 kohta edellä) on ensiksi todettava, että kun kantaja oli vaatinut samasta vahingosta symbolista yhden euron korvausta, se oli täsmentänyt, että kyseinen vaatimus oli esitetty ”sen täsmentämistä koskevin varauksin”. On kuitenkin todettava, että koska tässä ratkaisun kumoamisen ja asian palauttamisen jälkeen käytävässä menettelyssä vaadittua määrää ei voida enää luonnehtia symboliseksi, kantaja on muuttanut aineettoman vahingon, johon se vetoaa, korvaamista koskevan vaatimuksensa luonnetta.
64 Toiseksi on tarkasteltava komission esittämää väitettä, jonka mukaan kantajan asian käsittelyn jatkamista koskevien huomautustensa liitteessä esittämiä todisteita ei voi ottaa huomioon (ks. 45 kohta edellä).
65 Työjärjestyksen 85 artiklan 1 kohdan mukaan todisteet ja pyynnöt näytön esittämiseksi on esitettävä ensimmäisessä kirjelmien vaihdossa. Saman artiklan 2 kohdan mukaan varsinaiset asianosaiset voivat vielä kantajan vastauksessa ja vastaajan vastauksessa esittää lausumiensa tueksi uusia todisteita tai pyytää saada esittää näyttöä, jos niiden esittämiseen vasta silloin on pätevä syy. Artiklan 3 kohdan mukaan varsinaiset asianosaiset voivat poikkeuksellisesti esittää todisteita tai pyytää saada esittää näyttöä ennen asian käsittelyn suullisen vaiheen päättämistä tai ennen unionin yleisen tuomioistuimen päätöstä ratkaista asia ilman käsittelyn suullista vaihetta, jos niiden esittämiseen vasta silloin on pätevä syy.
66 Käsiteltävässä asiassa kannekirjelmä on jätetty unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 14.7.2015 ja kantajan vastaus on jätetty 13.5.2016. Kahta poikkeusta lukuun ottamatta edellä 64 kohdassa mainittuun liitteeseen sisältyvät lehtiartikkelit koskevat kuitenkin kannekirjelmän jättämistä aikaisempaa ajankohtaa. Ensimmäisen poikkeuksen muodostaa vuoden 2015 elokuussa julkaistu artikkeli ja toisen artikkeli, jossa ei ole päiväystä mutta jonka sisältö antaa ymmärtää, että se on julkaistu vuoden 2015 kuluessa.
67 Koska kantaja ei ole selittänyt syitä, joiden vuoksi se ei ole esittänyt kyseisiä artikkeleita kannekirjelmän liitteenä tai sen sijaan kantajan vastauksessa, työjärjestyksen 85 artiklassa määrätyt edellytykset eivät täyty, joten kyseiset todisteet on jätettävä ottamatta huomioon.
68 Kaikkien edellä esitettyjen seikkojen perusteella on pääteltävä, että esillä oleva vahingonkorvauskanne on jätettävä tutkimatta paitsi siltä osin kuin se koskee ”välillisiin kuluihin tarkoitettujen varojen” osalta väitetysti aiheutuneen aineellisen vahingon korvaamista, jonka määräksi on arvioitu 3 miljoonaa euroa, ja sen aineettoman vahingon korvaamista, jonka määräksi on kannekirjelmässä arvioitu symbolinen yksi euro.
Asiakysymys
69 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unioni on SEUT 340 artiklan toisessa kohdassa tarkoitetussa sopimussuhteen ulkopuolisessa vastuussa ainoastaan, jos seuraavat edellytykset täyttyvät: unionin toimielimen moitittu toiminta on lainvastaista, vahinko on tosiasiassa syntynyt ja toimielimen toiminnan ja väitetyn vahingon välillä on syy-yhteys (ks. tuomio 5.9.2019, Euroopan unioni v. Guardian Europe ja Guardian Europe v. Euroopan unioni, C‑447/17 P ja C‑479/17 P, EU:C:2019:672, 147 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Komission moititun toiminnan lainvastaisuus
70 Edellytys, joka koskee toimielinten moititun menettelyn lainvastaisuutta, vaatii, että näytetään toteen sellaisen oikeussäännön, jolla on tarkoitus antaa oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeinen rikkominen (ks. tuomio 19.4.2007, Holcim (Deutschland) v. komissio, C‑282/05 P, EU:C:2007:226, 47 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
71 Asianosaiset ovat eri mieltä tämän periaatteen soveltamisesta käsiteltävässä asiassa.
72 Ensiksi kantaja väittää, että vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännön merkityksellisissä säännöksissä annetaan oikeuksia niissä tarkoitetuille kansainvälisille järjestöille. Näihin oikeuksiin sisältyvät erityisesti yhteisön oikeus tulla tunnustetuksi kansainväliseksi järjestöksi, jos se täyttää mainitussa lainsäädännössä tähän säädetyt edellytykset, sekä todellinen mahdollisuus, että sille uskotaan talousarvion toteuttamistehtäviä ja että se saa vastaavat varat välillisen hallinnoinnin puitteissa. Kantaja katsoo, että kun komissio on kerran tunnustanut yhteisön aseman kansainvälisenä järjestönä, se ei voi enää kyseenalaistaa tätä kansainvälisen oikeuden mukaisesti saavutettua asemaa. Komission on kunnioitettava kansainvälistä oikeutta etenkin silloin, kun se soveltaa unionin oikeuden säännöksiä, joissa viitataan kansainvälisen oikeuden omiin käsitteisiin. Lisäksi kantaja väittää, että hyvän hallinnon periaate on esteenä sille, että komissio voisi saattaa kyseenalaiseksi sen aseman kansainvälisenä järjestönä. Vastauksena unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen se on täsmentänyt, että kyseinen periaate velvoitti komissiota tarkastelemaan sen tilannetta huolellisesti ja puolueettomasti kaikkien hyödyllisten tietojen valossa.
73 Toiseksi kantaja katsoo, että vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännön merkityksellisissä säännöksissä ei jätetä komissiolle lainkaan harkintavaltaa, joten niiden pelkkä rikkominen muodostaa riittävän ilmeisen rikkomisen.
74 Komissio kiistää kantajan argumentit.
75 Aluksi on muistutettava, että sen osapuolen, joka aikoo saattaa unionin vastuuseen, on osoitettava, että tähän vaaditut edellytykset täyttyvät, erityisesti edellytys, joka koskee sellaisen oikeussäännön, jolla on tarkoitus antaa oikeuksia yksityisille, riittävän ilmeisen rikkomisen olemassaoloa (ks. vastaavasti tuomio 23.3.2004, oikeusasiamies v. Lamberts, C‑234/02 P, EU:C:2004:174, 52 kohta; tuomio 6.6.2019, Dalli v. komissio, T-399/17, ei julkaistu, valitus vireillä, EU:T:2019:384, 217 kohta ja tuomio 18.11.2014, McCoy v. alueiden komitea, F-156/12, EU:F:2014:247, 90 kohta).
76 Käsiteltävässä asiassa kantaja huomauttaa perustellusti, että kun vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä käytetään välillistä hallinnointia koskevissa säännöksissä ilmaisuja ”kansainväliset järjestöt” ja ”kansainväliset julkisoikeudelliset järjestöt”, nämä käsitteet lainataan kansainvälisestä oikeudesta.
77 Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä seuraa, että unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä on tulkittava niin pitkälti kuin mahdollista kansainvälisen oikeuden mukaisesti (tuomio 14.7.1998, Bettati, C-341/95, EU:C:1998:353, 20 kohta ja tuomio 8.9.2015, Philips Lighting Poland ja Philips Lighting v. neuvosto, C‑511/13 P, EU:C:2015:553, 60 kohta).
78 Näin on asianlaita kansainvälisen järjestön käsitteen osalta, joka sisältyy erityisesti 23.5.1969 tehtyyn valtiosopimusoikeutta koskevaan Wienin yleissopimukseen, jolla on kodifioitu kansainvälisen tapaoikeuden säännöt. Oikeuskäytännön mukaan kyseiset säännöt sitovat unionin toimielimiä ja ovat osa unionin oikeusjärjestystä (tuomio 16.6.1998, Racke, C-162/96, EU:C:1998:293, 46 kohta). On kuitenkin täsmennettävä, että kansainvälisestä oikeudesta lainattu kansainvälisen järjestön käsitettä käytetään vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädäntöön sellaisissa tarkoituksissa, jotka ovat unionin oikeudelle ominaisia siltä osin kuin ne kuuluvat unionin talousarvion toteuttamiseen.
79 On korostettava, että komission on unionin talousarviota toteuttaessaan noudatettava ennen kaikkea moitteettoman varainhoidon periaatetta (ks. 56 kohta edellä).
80 Tästä seuraa, että kun komissio tarkastelee kysymystä siitä, onko kantaja kansainvälinen järjestö, valtuutussopimusten tekemiseksi välillisestä hallinnoinnista, sen on paitsi otettava huomioon kansainvälisiä järjestöjä koskevan kansainvälisen oikeuden periaatteet myös toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet unionin taloudellisten etujen suojaamiseksi edellä mainitun periaatteen mukaisesti.
81 Vaikka siis oletettaisiin, kuten kantaja väittää, että kansainvälisessä oikeudessa olisi kiellettyä saattaa kyseenalaiseksi yhteisön tunnustettu asema kansainvälisenä järjestönä sen vuoksi, että kyseinen asema on saavutettu lopullisesti, tällaista kieltoa ei voida kuitenkaan soveltaa komissioon silloin, kun se unionin talousarvion toteuttamistehtäväänsä hoitaessaan käyttää vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädäntöön sisältyvää kansainvälisen järjestön käsitettä yksinomaan tämän lainsäädännön tarkoituksiin.
82 Se, ettei tällaista kieltoa ole olemassa, ilmenee myös valituksen johdosta annetusta tuomiosta, jossa unionin tuomioistuin totesi seuraavaa:
”88 On todettava, että asetuksen N:o 1605/2002 53 artiklasta ja 53 d artiklan 1 kohdasta samoin kuin asetuksen N:o 966/2012 – – 58 artiklan 1 kohdasta ilmenee, että komissio voi toteuttaa unionin talousarviota muun muassa uskomalla talousarvion toteuttamistehtäviä kansainvälisille järjestöille.
89 Näistä säännöksistä seuraa, että kun komissio harkitsee sellaisen päätöksen tekemistä, jolla uskotaan talousarvion toteuttamistehtäviä tietylle yhteisölle, sillä on velvollisuus varmistua siitä, että mainittu yhteisö on asemaltaan kansainvälinen järjestö.
90 Kun komissio sellaisen päätöksen, jolla talousarvion toteuttamistehtäviä uskotaan tietylle asemaltaan kansainvälisenä järjestönä toimivalle yhteisölle, antamisen jälkeen antaa [riidanalaisen päätöksen] kaltaisia päätöksiä sellaisten seikkojen perusteella, joilla sen mukaan kyseenalaistetaan mainittu asema, näiden päätösten on oltava perusteltuja oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen suhteen.”
83 Tästä seuraa, että unionin tuomioistuimen mukaan ja toisin kuin kantaja, jonka argumentit on palautettu mieleen edellä 72 kohdassa, väittää, komissio voi kyseenalaistaa tiettyjen yhteisöjen kansainvälisen järjestön aseman, jonka se on tunnustanut valtuutussopimusten tekemiseksi välillisestä hallinnoinnista, edellyttäen, että tämä kyseenalaistaminen on perusteltua oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen suhteen.
84 On totta, että unionin tuomioistuin kumosi valituksen johdosta annetussa tuomiossa alkuperäisen tuomion ja riidanalaisen päätöksen siltä osin kuin komissio ja kantajan kanteen hylkäämisen jälkeen unionin yleinen tuomioistuin olivat saattaneet kyseenalaiseksi tämän aseman kansainvälisenä järjestönä. Unionin tuomioistuin totesi kuitenkin seuraavaa:
”91 – – [vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä] tarkoitettu käsite ’kansainvälinen järjestö’ – – sisältää muun muassa ’hallitustenvälisillä sopimuksilla perustetut kansainväliset julkisoikeudelliset järjestöt sekä niiden perustamat erityisjärjestöt’”.
92 Käsiteltävässä asiassa on katsottava, että unionin yleinen tuomioistuin ei ole tarkastanut riidanalaisten päätösten laillisuutta tämän määritelmän suhteen, vaan se on ainoastaan todennut, että [kantajan] esittämillä väitteillä ja näytöllä ei kyseenalaistettu epäilyksiä, joita komissiolla oli [sen] asemasta kansainvälisenä järjestönä.
93 Tämä toteamus on kuitenkin oikeudellisesti virheellinen, koska millään niistä seikoista, joita unionin yleinen tuomioistuin on esittänyt, kun se on pitänyt komission epäilyksiä oikeutettuina – –, ei voida oikeudellisesti perustella näitä epäilyksiä.
94 Mitä tulee ensimmäiseen näistä seikoista, joka koskee kysymystä siitä, olivatko useat niistä valtioista, joiden [kantaja] esitti olevan jäseniään, tosiasiallisesi sen jäseniä, unionin yleisen tuomioistuimen omista toteamuksista ilmenee, että komissiolla tästä olevat epäilykset koskivat ainoastaan ”eräitä” [kantajan] jäseniä, täsmällisemmin sanottuna viittä yhteensä 16 jäsenestä. Tällaiset epäilykset – mikäli niiden oletetaan olevan perusteltuja – eivät johda kansainvälisessä oikeudessa siihen, että yhteisö, jonka jäseniä nämä valtiot eivät – tai eivät enää – ole, menettää ”kansainvälisen järjestön” aseman, ja tilanne on näin sitä suuremmalla syyllä, jos – kuten käsiteltävässä asiassa – kyseessä olevat valtiot muodostavat ainoastaan selvän vähemmistön tästä yhteisöstä.
95 Toisesta seikasta, joka koskee epäilyksiä, jotka liittyvät [kantajan] perustamisasiakirjan allekirjoituksessa paikalla olleiden eräiden valtioiden edustajina toimineiden henkilöiden valtuutuksiin, on vastaavalla tavoin todettava, että sillä voitaisiin mahdollisesti saattaa epäilyksenalaiseksi erityisesti näiden valtioiden allekirjoituksen pätevyys [kantajan] perustamisasiakirjassa mutta ei itse [kantajan] perustamisen pätevyyttä, koska väitetyt edustamisessa mahdollisesti tapahtuneet sääntöjenvastaisuudet koskevat ainoastaan rajoitettua määrää osallistuneista valtioista.
– –
97 Kaiken edellä esitetyn perusteella on katsottava, että toinen valitusperuste, jonka [kantaja] on esittänyt – – ja joka perustuu siihen, että unionin yleinen tuomioistuin on – – katsonut virheellisesti, ettei komissio ollut tehnyt oikeudellista virhettä eikä ilmeistä arviointivirhettä perustellessaan [riidanalaisen päätöksen] antamisen epäilyksillä, joita sillä oli [kantajan] asemasta vuoden 2002 ja 2012 varainhoitolainsäädännössä tarkoitettuna kansainvälisenä järjestönä, on perusteltu. – –
104 Kuten tämän tuomion 92–96 kohdasta ilmenee, [riidanlainen päätös] o[n] lainvastai[nen], koska seikoilla, joihin komissio vetosi [sen] perusteeksi, ei voida kyseenalaistaa [kantajan] asemaa vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännössä tarkoitettuna kansainvälisenä järjestönä. Täten [mainittu päätös] on kumottava kokonaisuudessaan.”
85 Näistä perusteluista ilmenee, että unionin tuomioistuin perusti unionin yleisen tuomioistuimen tuomion ja komission päätöksen kumoamisen oikeudelliseen virheeseen ja ilmeiseen arviointivirheeseen, jotka tämä oli tehnyt kyseenalaistaessaan kantajan aseman kansainvälisenä järjestönä ainoastaan sellaisten seikkojen perusteella, jotka eivät oikeuttaneet oikeudellisten seikkojen ja tosiseikkojen suhteen tällaisen päätöksen tekemistä.
86 Kyseisellä unionin tuomioistuimen arvioinnilla ei ole kuitenkaan vaikutusta valituksen johdosta annetun tuomion 89 ja 90 kohdasta johtuvaan periaatteeseen, jonka mukaan se, että komissio on tunnustanut kansainvälisen järjestön aseman vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännön tarkoituksia varten, ei ole lopullista ja se voidaan aina tietyin edellytyksin kyseenalaistaa. Siten siitä, että unionin tuomioistuin on kumonnut unionin yleisen tuomioistuimen tuomion ja komission päätöksen, ei seuraa, että mainitussa varainhoitolainsäädännössä annettaisiin kantajalle oikeus pysyä tunnustettuna kansainvälisenä järjestönä ja siis saada tehdä komission kanssa uusia valtuutussopimuksia välillisestä hallinnoinnista.
87 On lisättävä, että kantaja ei mainitse, miltä osin unionin tuomioistuimen valituksen johdosta annetussa tuomiossa toteama oikeudellinen virhe ja ilmeinen arviointivirhe muodostaisivat sellaisen unionin oikeuden säännösten sisältämän oikeussäännön rikkomisen, jonka tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille. Mainittuaan nämä virheet ja väitettyään, että vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännön säännöksillä, jotka koskevat ”kansainvälisiä julkisoikeudellisia järjestöjä”, annetaan kyseisille järjestöille oikeuksia, kantaja nimittäin perustaa vaatimuksensa argumenttiin, jonka mukaan kansainvälinen oikeus estää komissiota tarkastelemasta uudelleen aiempaa näkökantaansa, ja tämä argumentti on hylättävä edellä 81–83 kohdassa esitetyillä perusteilla. Kantaja ei täsmennä niitä oikeussääntöjä, joiden tarkoituksena on antaa sille oikeuksia ja joita komissio olisi rikkonut silloin, kun tämä oli perustanut päätöksensä olla tekemättä kantajan kanssa uusia valtuutussopimuksia välillisestä hallinnoinnista epäilyksiin, joiden unionin tuomioistuin katsoi olevan riittämättömästi perusteltuja.
88 Näin ollen on todettava, että vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännön välillistä hallinnointia koskevat säännökset, joissa viitataan kansainvälisiin järjestöihin, eivät ole sellaisia oikeussääntöjä, joiden tarkoituksena on antaa yhteisöille, joiden aseman kansainvälisenä järjestönä komissio on tunnustanut, oikeus siihen, ettei kyseistä asemaa kyseenalaisteta, ja että kantaja ei ole osoittanut, että komission riidanalaisessa päätöksessä esittämät epäilykset merkitsivät lainvastaisuutta, joka on omiaan aiheuttamaan unionin sopimussuhteen ulkopuolisen vastuun.
89 Euroopan unionin perusoikeuskirjan 41 artiklassa määrätystä hyvän hallinnon periaatteesta, jonka loukkaamiseen kantaja vetoaa, on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan se ei sellaisenaan anna oikeuksia yksityisille, paitsi silloin kun se on sellaisten erityisten oikeuksien, kuten jokaisen oikeus siihen, että hänen asiansa käsitellään puolueettomasti, oikeudenmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa, ilmaisu (tuomio 4.10.2006, Tillack v. komissio, T-193/04, EU:T:2006:292, 127 kohta ja tuomio 29.11.2016, T & L Sugars ja Sidul Açúcares v. komissio, T-103/12, ei julkaistu, EU:T:2016:682, 65 kohta; ks. myös vastaavasti määräys 22.3.2010, SPM v. neuvosto ja komissio, C‑39/09 P, ei julkaistu, EU:C:2010:157, 65–67 kohta).
90 Tässä ratkaisun kumoamisen ja asian palauttamisen jälkeisessä oikeudenkäyntimenettelyssä kantaja on vedonnut hyvän hallinnon periaatteeseen tukeakseen argumenttia, jonka mukaan komissio ei voinut kyseenalaistaa sen kansainvälisen järjestön asemaa, jonka se oli aikaisemmin tunnustanut. Unionin yleisen tuomioistuimen istunnossa esittämään kysymykseen antamassaan vastauksessa kantaja väitti, että mainitun periaatteen mukaan komission oli tarkasteltava sen tilannetta huolellisesti ja puolueettomasti kaikkien hyödyllisten tietojen valossa.
91 On muistutettava, että komissiolla on velvollisuus varmistua sellaisen yhteisön asemasta kansainvälisenä järjestönä, jonka kanssa se tekee valtuutussopimuksen välillisestä hallinnoinnista, silloinkin, kun se on jo tehnyt samanluontoisen sopimuksen kyseisen yhteisön kanssa, koska tällaisen aseman tunnustamista ei voida pitää lopullisesti saavutettuna (ks. 81, 83 ja 86 kohta edellä). Hyvän hallinnon periaatteen ja moitteettoman varainhoidon periaatteen mukaisesti (ks. 56 kohta edellä) komissiota ei voida moittia siitä, ettei se tee uusia valtuutussopimuksia välillisestä hallinnoinnista jonkin yhteisön kanssa silloin, kun tämän asema kansainvälisenä järjestönä voidaan kyseenalaistaa kyseisen toimielimen tietoon saatettujen tätä koskevien seikkojen johdosta.
92 Kantaja ei myöskään ilmoita, miltä osin oikeudellinen virhe ja ilmeinen arviointivirhe, jotka ovat saaneet unionin tuomioistuimen kumoamaan riidanalaisen päätöksen, merkitsisivät erityisesti komission puolueetonta toimintaa koskevan velvollisuuden osalta hyvän hallinnon periaatteen loukkaamista, joka vastaisi edellä 89 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettuja edellytyksiä ja joka voisi siis aiheuttaa unionin vastuun.
93 Edellä esitettyjen seikkojen perusteella on todettava, että kantaja ei ole osoittanut komission rikkoneen oikeussääntöä, jonka tarkoituksena on antaa oikeuksia yksityisille.
94 Joka tapauksessa on niin, että vaikka oletettaisiin, että komissio olisi syyllistynyt tällaiseen rikkomiseen, olisi vielä todettava, että kyseinen rikkominen on riittävän ilmeinen, jotta unionille voisi syntyä vastuu.
95 Oikeuskäytännön mukaan riittävän ilmeinen rikkominen on kyseessä, kun asianomainen toimielin on rikkonut selvällä ja vakavalla tavalla sen harkintavallalle asetettuja rajoja, ja tämän osalta on otettava huomioon muun muassa säänneltävien tilanteiden monimuotoisuus, rikotun säännön selkeys ja täsmällisyys ja rikotussa säännössä unionin toimielimelle annetun harkintavallan laajuus (ks. tuomio 10.9.2019, HTTS v. neuvosto, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, 33 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
96 Kantaja väittää (ks. 73 kohta edellä), että vuoden 2002 ja vuoden 2012 varainhoitolainsäädännön välillistä hallinnointia koskevien säännösten pelkkä rikkominen muodostaa riittävän ilmeisen rikkomisen, koska komissiolla ei sen mukaan ole lainkaan harkintavaltaa kyseisten säännösten noudattamisen osalta.
97 Harkintavallan puuttuminen, johon kantaja vetoaa, johtuu kuitenkin sen argumentista, jonka mukaan kansainvälinen oikeus estää komissiota kyseenalaistamasta sen asemaa kansainvälisenä järjestönä, jonka se oli tunnustanut. Koska tämä argumentti on hylätty, on todettava, että kantaja ei osoita, ettei kysymys siitä, onko komission tunnustettava sen mainittu asema, ole monitahoinen. Näistä seikoista seuraa, että komissiolla on harkintavaltaa tältä osin.
98 Näissä olosuhteissa on todettava, että unionin vastuun syntymisen ensimmäinen edellytys ei täyty.
Päätelmät
99 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin vastuun syntymisen kolmen edellytyksen kumulatiivinen luonne merkitsee sitä, että vahingonkorvauskanne on hylättävä, jos yksi edellytyksistä ei täyty, eikä ole tarpeen tutkia muita edellytyksiä (tuomio 9.9.1999, Lucaccioni v. komissio, C‑257/98 P, EU:C:1999:402, 14 kohta; tuomio 30.4.2009, CAS Succhi di Frutta v. komissio, C‑497/06 P, ei julkaistu, EU:C:2009:273, 40 kohta ja tuomio 22.5.2007, Mebrom v. komissio, T-198/05, ei julkaistu, EU:T:2007:147, 34 kohta).
100 Näin ollen käsiteltävä vahingonkorvauskanne, siltä osin kuin siinä vaaditaan korvausta kantajalle ”välillisiin kuluihin tarkoitettujen varojen” osalta väitetysti aiheutuneesta aineellisesta vahingosta 3 miljoonaa euroa ja aineettomasta vahingosta symbolinen yksi euro, on hylättävä perusteettomana.
101 Kaiken edellä esitetyn perusteella vahingonkorvauskanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
102 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 219 artiklan mukaan ratkaisuissa, jotka unionin yleinen tuomioistuin tekee sille ratkaisun kumoamisen jälkeen palautetussa asiassa, unionin yleinen tuomioistuin päättää oikeudenkäyntikuluista, jotka ovat aiheutuneet yhtäältä asian käsittelystä unionin yleisessä tuomioistuimessa ja toisaalta muutoksenhakuasian käsittelystä unionin tuomioistuimessa.
103 Unionin tuomioistuin on kuitenkin valituksen johdosta annetussa tuomiossa lausunut itse asiaan C‑184/17 P liittyvistä oikeudenkäyntikuluista samalla kun se on määrännyt, että oikeudenkäyntikuluista asiassa T-381/15 päätetään myöhemmin (ks. 25 kohta edellä).
104 Unionin yleisen tuomioistuimen on näin ollen lausuttava siinä käydyistä menettelyistä aiheutuneista oikeudenkäyntikuluista.
105 Työjärjestyksen 134 artiklan 3 kohdassa määrätään, että jos asiassa osa vaatimuksista ratkaistaan toisen asianosaisen ja osa toisen asianosaisen hyväksi, kukin asianosainen vastaa omista kuluistaan. Lisäksi tämän työjärjestyksen 137 artiklassa määrätään, että jos lausunnon antaminen asiassa raukeaa, unionin yleinen tuomioistuin määrää oikeudenkäyntikuluista harkintansa mukaan.
106 Ensiksi on palautettava mieleen, että valituksen johdosta annetun tuomion, jolla on kumottu riidanalainen päätös, mukaan kantaja on voittanut asian osittain siltä osin kuin on kyse kumoamisvaatimuksista, jotka se oli esittänyt kannekirjelmässä unionin yleisessä tuomioistuimessa. Toiseksi mainitussa tuomiossa ei ole asetettu kyseenalaiseksi lausunnon antamisen osittaista raukeamista ja kantajan kumoamisvaatimusten osittaista tutkimatta jättämistä, jotka mainitaan edellä 21 kohdan ensimmäisessä ja toisessa luetelmakohdassa. Kolmanneksi edellä olevista 68 ja 100 kohdasta seuraa, että kantajan vahingonkorvausvaatimukset on hylättävä.
107 Näin ollen on päätettävä, että kumpikin asianosainen vastaa unionin yleisessä tuomioistuimessa käydyistä menettelyistä aiheutuneista omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (seitsemäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Vahingonkorvauskanne hylätään.
2) Kumpikin asianosainen vastaa unionin yleisessä tuomioistuimessa käydyistä menettelyistä aiheutuneista omista oikeudenkäyntikuluistaan.
da Silva Passos | Truchot | Sampol Pucurull |
Julistettiin Luxemburgissa 9 päivänä syyskuuta 2020.
Allekirjoitukset