ОПРЕДЕЛЕНИЕ НА СЪДА (десети състав)
9 януари 2024 година(*)
„Преюдициално запитване — Член 53, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда — Член 267 ДФЕС — Правни въпроси, поставени на върховен съд от неговия първи председател — Липса на спор пред запитващата юрисдикция — Явна недопустимост“
По дело С‑658/22
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша), с акт от 2 септември 2021 г., постъпил в Съда на 19 октомври 2022 г., в производство, образувано по искане от неговия първи председател,
при участието на:
Prokurator Generalny,
СЪДЪТ (десети състав),
състоящ се от: Z. Csehi, председател на състав, I. Jarukaitis (докладчик) и D. Gratsias, съдии,
генерален адвокат: A. Rantos,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
след като разгледа становищата, представени:
– за Prokurator Generalny, от R. Hernand,
– за полското правителство, от B. Majczyna и S. Żyrek, в качеството на представители,
– за датското правителство, от M. P. B. Jespersen, J. F. Kronborg и C. A.‑S. Maertens, в качеството на представители,
– за нидерландското правителство, от M. K. Bulterman и J. Langer, в качеството на представители,
– за шведското правителство, от A. Runeskjöld и H. Shev, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от K. Herrmann и P. J. O. Van Nuffel, в качеството на представители,
предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, да се произнесе с мотивирано определение в съответствие с член 53, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда,
постанови настоящото
Определение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 2, член 6, параграфи 1 и 3 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с член 267 ДФЕС и член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
2 Запитването е отправено в рамките на производство за разглеждане на правни въпроси, поставени от първия председател на Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша) на общото събрание на гражданската колегия на този съд, във връзка с последиците от установяване на неравноправност на клаузи, включени в договори за индексиран или деноминиран в чужда валута кредит.
Полското право
Конституцията
3 Член 144, параграфи 2 и 3 от Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Конституция на Република Полша, наричана по-нататък „Конституцията“), гласи:
„2. За да бъдат валидни, официалните актове на президента на Република [Полша (наричан по-нататък „президентът на републиката“)] се приподписват от председателя на Министерския съвет, който с подписването на акта поема отговорност пред Sejm [Сейм, Полша].
3. Разпоредбата на параграф 2 не се отнася за:
[…]
17) назначаването на съдии;
[…]“.
4 Съгласно член 179 от Конституцията съдиите се назначават от президента на Републиката по предложение на Krajowa Rada Sądownictwa (Национален съдебен съвет, Полша) (наричан по-нататък „KRS“) за неопределен срок.
5 Член 187 от Конституцията гласи:
„1. [KRS] се състои от:
1) първия председател на [Sąd Najwyższy (Върховен съд)], министъра на правосъдието, председателя на [Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд, Полша)] и едно лице, назначено от президента на Републиката,
2) 15 членове, избрани измежду съдиите в [Sąd Najwyższy (Върховен съд)], в общите съдилища, в административните съдилища и във военните съдилища,
3) четирима членове, избрани от [Сейма] измежду народните представители, и двама членове, избрани от Сената измежду сенаторите.
[…]“.
Законът за Върховния съд
6 Член 29, параграфи 2 и 3 от Ustawa o Sądzie Najwyższym (Закон за Върховния съд) от 8 декември 2017 г. (Dz. U., 2018 г., позиция 5), изменен с Ustawa o zmianie ustawy — Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Закон за изменение на Закона за устройство на общите съдилища, Закона за Върховния съд и някои други закони) от 20 декември 2019 г. (Dz. U., 2020 г., позиция 190) (наричан по-нататък „Законът за Върховния съд“), гласи:
„2. При осъществяването на дейността на [Sąd Najwyższy (Върховен съд)] или на неговите органи не може да се оспорва легитимността на [съдилищата], на конституционните органи на държавата или на контролните и правозащитни органи.
3. [Sąd Najwyższy (Върховен съд)] или друг орган на власт не може да установява, нито да преценява законосъобразността на назначаването на съдия или на произтичащото от това назначаване правомощие да упражнява правораздавателни функции“.
7 Член 72, параграф 1 от Закона за Върховния съд е със следния текст:
„Съдията от [Sąd Najwyższy (Върховен съд)] носи дисциплинарна отговорност за неизпълнение на служебните задължения (дисциплинарни нарушения), включително при:
[…]
3) актове, които поставят под въпрос наличието на служебно правоотношение на съдия, валидността на назначаването на съдия или легитимността на конституционен орган на Република Полша;
[…]“.
8 Съгласно член 83, параграф 1 от този закон:
„В случай че в практиката на общите съдилища, военните съдилища или Sąd Najwyższy (Върховен съд) възникнат противоречия при тълкуването на правни разпоредби, на които се основават решенията, първият председател или председателят на Sąd Najwyższy (Върховен съд) могат с цел уеднаквяване на съдебната практика да поставят правен въпрос на Sąd Najwyższy (Върховен съд), който се произнася в седемчленен или съответно в друг състав“.
9 Член 85, параграф 1 от посочения закон е със следния текст:
„За заседанието на пленума на Sąd Najwyższy (Върховен съд), за заседанието на колегията или на общото събрание на колегиите се уведомява [Prokurator Generalny (Главен прокурор, Полша)]“.
10 Член 87, параграф 1, първо изречение от Закона за Върховния съд гласи:
„Решенията на пленума на Sąd Najwyższy (Върховен съд), на общото събрание на колегиите или на общото събрание на колегия придобиват сила на правен принцип от момента на приемането си“.
11 Съгласно член 88 от този закон:
„1. В случай че колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд) възнамерява да изостави решение, придобило сила на правен принцип, тя препраща поставения правен въпрос на състав, включващ всички членове на колегията.
2. Изоставянето на решение, придобило сила на правен принцип, прието от колегия, от общото събрание на колегиите или от пленума на Sąd Najwyższy (Върховен съд), изисква приемането на ново тълкувателно решение, съответно от същата колегия, от общото събрание на колегиите или от пленума на Sąd Najwyższy (Върховен съд).
3. В случай че състав на колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд) възнамерява да изостави решение, придобило сила на правен принцип, прието от друга колегия, тълкувателното решение се приема от двете колегии на Sąd Najwyższy (Върховен съд). Колегиите могат да сезират с правния въпрос пленума на Sąd Najwyższy (Върховен съд)“.
Законът за KRS
12 KRS е регламентиран в Ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa (Закон за Националния съдебен съвет) от 12 май 2011 г. (Dz. U., бр. 126 от 2011 г., позиция 714), изменен по-специално с Ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Закон за изменение на Закона за Националния съдебен съвет и някои други закони) от 8 декември 2017 г. (Dz. U., 2018 г., позиция 3) и с Ustawa o zmianie ustawy — Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Закон за изменение на Закона за устройството на общите съдилища и някои други закони) от 20 юли 2018 г. (Dz. U., 2018 г., позиция 1443) (наричан по-нататък „Законът за KRS“).
13 Член 37, параграф 1 от Закона за KRS гласи:
„Ако кандидатите за съдийска длъжност са повече от един, [KRS] разглежда и оценява заедно всички кандидатури. В този случай [KRS] приема решение, което включва преценка по отношение на всеки от кандидатите дали да бъде предложен за назначаване на съдийска длъжност“.
14 Член 44, параграф 1ter от този закон е предвиждал:
„Ако не е оспорено от всички участници в процедурата, що се отнася до индивидуалните случаи, свързани със съдийските назначения в Sąd Najwyższy (Върховен съд), решението по член 37, параграф 1 влиза в сила в частта, в която съдържа предложение за назначаването на съдия в Sąd Najwyższy (Върховен съд), както и в частта, в която съдържа отказите да се предложат за назначаване на съдийска длъжност в Sąd Najwyższy (Върховен съд) участниците в процедурата, които не са обжалвали.
[…]“.
15 Съгласно член 3 от Ustawa o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy — Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Закон за изменение на Закона за Националния съдебен съвет и на Закона за устройството на административните съдилища) от 26 април 2019 г. (Dz. U., 2019 г., позиция 914), влязъл в сила на 23 май 2019 г., „[п]роизводствата по жалби срещу решения на [KRS] по индивидуалните дела във връзка със съдийски назначения [в Sąd Najwyższy (Върховен съд)], които са образувани, но не са приключени преди влизането в сила на този закон, се прекратяват по силата на закона“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
16 На 29 януари 2021 г. първият председател на Sąd Najwyższy (Върховен съд) отправя искане на основание член 83, параграф 1 от Закона за Върховния съд до общото събрание на гражданската колегия на тази юрисдикция да отговори на различни правни въпроси относно последиците от установяването на неравноправни клаузи във връзка с определянето на обменния курс, включени в договори за кредит, деноминирани или индексирани в чужда валута.
17 Общото събрание на гражданската колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд) разглежда тези въпроси на заседанието си на 2 септември 2021 г., в което участват 21 съдии, 7 от които са назначени от президента на Републиката на 10 октомври 2018 г. въз основа на две решения № 330/18 и № 331/18, взети от KRS на 28 август 2018 г. (наричани по-нататък „решенията от 28 август 2018 г.“).
18 Предвид участието на тези съдии в посоченото заседание множеството от членовете на общото събрание изразява съмнения дали съставът е сформиран редовно и дали има качеството независим и безпристрастен съд.
19 Всъщност според общото събрание на гражданската колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд), който е запитващата юрисдикция, законодателните изменения, извършени в рамките на реформата на съдебната система, подсказват, че законодателната власт е действала с намерението да предотврати всяка възможност за осигуряване на ефективен съдебен контрол спрямо решенията от 28 август 2018 г.
20 В това отношение запитващата юрисдикция посочва, че член 44, параграф 1ter от Закона за KRS гласи, че що се отнася до индивидуалните случаи, свързани със съдийските назначения в Sąd Najwyższy (Върховен съд), ако всички участници в процедурата не са оспорили решението на KRS да се направи предложение за назначаване на съдийска длъжност, това решение влиза в сила в частта, съдържаща решението да се направи предложение за назначаване, и в частта, съдържаща решението да не се прави предложение за участниците в производството, които не са обжалвали.
21 Тя посочва, че решенията от 28 август 2018 г., които съдържат по-специално предложенията за назначаване на седемте съдии в гражданската колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд), назначени на 10 октомври 2018 г., са били оспорени пред Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд), който с решения от 27 септември 2018 г. е спрял тяхното изпълнение.
22 Тя отбелязва, че независимо от това спиране на изпълнението президентът на Републиката е назначил кандидатите, предложени от KRS, и освен това член 3 от Закона за изменение на Закона за Националния съдебен съвет и на Закона за устройството на административните съдилища, споменат в точка 15 от настоящото определение, предвижда производствата по жалби срещу решения на KRS по индивидуалните дела във връзка със съдийски назначения в Sąd Najwyższy (Върховен съд), които са образувани, но не са приключени преди влизането в сила на този закон, тоест до 23 май 2019 г., да се прекратяват по силата на закона.
23 Запитващата юрисдикция уточнява, че след решение от 2 март 2021 г., A. B. и др. (Назначаване на съдиите във Върховния съд — Жалби) (C‑824/18, EU:C:2021:153), Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд), който не е прекратил производствата по жалбите срещу решенията от 28 август 2018 г., с решение от 6 май 2021 г. отменя тези решения в частта им, съдържаща предложението за назначаване на кандидатите като съдии в Sąd Najwyższy (Върховен съд).
24 Тя счита, че вследствие на това президентът на Републиката е действал незаконосъобразно, тъй като е назначил съдиите въпреки подадената жалба пред Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд) срещу решенията от 28 август 2018 г. и докато производството, довело до отмяна на тези решения, е било висящо, което лишава тези назначения от правно основание, тъй като член 179 от Конституцията гласи, че съдиите се назначават от президента на Републиката по предложение на KRS.
25 При това положение в първия въпрос тя се пита дали състав на Sąd Najwyższy (Върховен съд) може да бъде квалифициран като независим и безпристрастен съд, въпреки че някои от членовете на този състав са назначени, без актът на президента на Републиката за обявяване на свободните съдийски длъжности да е бил приподписан от министър-председателя, въпреки че предварителното производство по назначаване на тези членове е проведено в разрез с принципите на прозрачност и справедливост и че назначаването на посочените членове от президента на Републиката е извършено, макар решенията от 28 август 2018 г. да са били обжалвани пред Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд) и последният да е постановил решение за спиране на изпълнението, а впоследствие и решение за отмяна, посочени съответно в точки 21 и 23 от настоящото определение.
26 Що се отнася до втория преюдициален въпрос, запитващата юрисдикция отбелязва, че със Закона за изменение на Закона за устройство на общите съдилища, Закона за Върховния съд и някои други закони, посочен в точка 6 от настоящото определение, в Закона за Върховния съд е добавен нов член 29, параграфи 2 и 3, който забранява на Sąd Najwyższy (Върховен съд) под риск от дисциплинарно наказание да преценява законосъобразността на назначаването на съдиите или техните правомощия да упражняват правораздавателни функции. Тя обаче има съмнение относно съответствието на тази забрана с правото на Съюза, както и дали забраната може да бъде обоснована със зачитането на конституционната идентичност на държавите членки.
27 Причините, накарали запитващата юрисдикция да отправи третия преюдициален въпрос, са свързани с факта, че като се основава на поуките от решение от 19 ноември 2019 г., A. K. и др. (Независимост на дисциплинарната колегия на Върховния съд) (C‑585/18, C‑624/18 и C‑625/18, EU:C:2019:982), на 23 януари 2020 г. Sąd Najwyższy (Върховен съд) в състав, включващ съдиите от гражданската, наказателната колегия и колегията по трудови и социално-осигурителни спорове, приема тълкувателно решение, придобило сила на правен принцип, в което констатира по-специално нередовността на състава на съд, включващ съдии, назначени по предложение на KRS, който е създаден в съответствие с условията и реда, предвидени в Закона за изменение на Закона за Националния съдебен съвет и някои други закони, посочени в точка 12 от настоящото определение. Това тълкувателно решение обаче било обявено за противоконституционно в решение от 20 април 2020 г. на Trybunał Konstytucyjny (Конституционен съд, Полша), който в определение от 21 април същата година приел, наред с останалото, че Sąd Najwyższy (Върховен съд) няма компетентност с тълкувателно решение да пренаписва правото, така че да промени правната уредба на устройството на съдебната система и да контролира упражняването на правомощието, предоставено на президента на Републиката с член 179 от Конституцията.
28 Според запитващата юрисдикция практиката на Trybunał Konstytucyjny (Конституционен съд) лишава страните в съдебно производство от възможността да оспорят редовността на състава на съда, съставлява намеса при упражняване на правораздавателните функции и не може да обвърже този последен съд, тъй като произтича от юрисдикция, която сама не е редовно сформирана.
29 При тези условия Sąd Najwyższy (Върховен съд) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 2, член 6, параграфи 1 и 3 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с член 47 от [Хартата] и член 267 ДФЕС да се тълкуват в смисъл, че не представлява независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон и осигуряващ ефективна правна защита на правните субекти в областите, обхванати от правото на Съюза, онзи съд от последна инстанция в държава членка [Sąd Najwyższy, Върховен съд], в чийто колегиален състав заседават лица, назначени на съдийска длъжност в нарушение на основни правила в правото на държавата членка относно назначаването на съдиите в Sąd Najwyższy (Върховен съд), изразяващо се в това, че:
a) актът на президента на Република Полша за обявяването на свободните съдийски длъжности в Sąd Najwyższy (Върховен съд) не е приподписан от министър-председателя,
б) предварителното производство по кандидатурите е проведено в разрез с принципите за прозрачност и справедливост — от национален орган (KRS), който предвид обстоятелствата във връзка с определянето на членовете му от съдийската квота и начина му на действие не отговаря на изискванията към конституционния орган, който следва да защитава независимостта на съдилищата и съдиите,
в) [президентът на Републиката] връчва актовете за назначаване на съдии в Sąd Najwyższy (Върховен съд), въпреки че решението на KRS, съдържащо предложението за назначаване на съдиите, вече е било обжалвано пред компетентния национален съд [а именно Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд)], въпреки че Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд) спира изпълнението на това решение по предвидения в националното право ред за това и въпреки че не е било приключило производството по обжалване, в което след това Naczelny Sąd Administracyjny (Върховен административен съд) с влязло в сила решение отменя като незаконосъобразно обжалваното решение на KRS и така окончателно го отстранява от правния мир, а с това актът за назначаване на съдиите в Sąd Najwyższy (Върховен съд) остава без изискваното от член 179 от [Конституцията] основание под формата на предложение на KRS за назначаването им?
2) Трябва ли член 2, член 6, параграфи 1 и 3 и член 19, параграф 1, втора алинея ДЕС във връзка с член 47 от [Хартата] и член 267 ДФЕС да се тълкуват в смисъл, че не допускат да се прилагат разпоредби на националното право като член 29, параграфи 2 и 3, член 26, параграф 3 и член 72, параграфи 1, 2 и 3 от [Закона за Върховния съд], доколкото под риск от дисциплинарна санкция, изразяваща се в отстраняване от длъжност, тези разпоредби забраняват Sąd Najwyższy (Върховен съд) да установява или преценява законосъобразността на съдийските назначения или произтичащите от назначението правомощия на съответните лица да упражняват правораздавателни функции, както и да се произнася по съществото на направени на такива основания искания за отстраняване на съдия от разглеждането на делото, при положение че за обосноваване на тази забрана се изтъква съображението, че Съюзът зачита конституционната идентичност на държавите членки?
3) Трябва ли член 2 и член 4, параграфи 2 и 3 ДЕС във връзка с член 19 ДЕС и член 267 ДФЕС да се тълкуват в смисъл, че за преценката независим ли е даден съд и създаден ли е със закон по смисъла на правото на Съюза не може да е пречка решението на конституционния съд на държава членка [а именно Trybunał Konstytucyjny (Конституционен съд)], в което се приема, че даден съдебен акт на национален съд от последна инстанция [а именно Sąd Najwyższy (Върховен съд)] е в противоречие с Конституцията на Република Полша, като се има освен това предвид, че с този акт на Sąd Najwyższy (Върховен съд) се изпълнява решение на Съда на Европейския съюз, че разпоредбите на [Конституцията] и действащите закони (разпоредбите на националното право) не предвиждат правомощие за конституционния съд [а именно Trybunał Konstytucyjny (Конституционен съд)] да упражнява контрол над актовете на съдилищата, нито включително над тълкувателните решения, с които се отстраняват противоречия при тълкуването на правото по реда на член 83 от [Закона за Върховния съд], а и че предвид сегашния начин на съставянето му Trybunał Konstytucyjny (Конституционен съд) не е съд, създаден в съответствие със закона по смисъла на член 6, точка 1 от [Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г.]?“.
По допустимостта на преюдициалното запитване
30 Съгласно член 53, параграф 2 от Процедурния правилник на Съда, когато искане, иск или жалба са явно недопустими, Съдът може във всеки един момент, след изслушване на генералния адвокат и без да провежда докрай производството, да реши да се произнесе с мотивирано определение.
31 Тази разпоредба следва да се приложи по настоящото дело.
32 За тази цел следва да се припомни, че според постоянната практика на Съда въведеното с член 267 ДФЕС производство е инструмент за сътрудничество между Съда и националните юрисдикции, чрез който Съдът предоставя на националните юрисдикции насоки за тълкуването на правото на Съюза, необходими им за разрешаване на висящия пред тях спор. Основанието за отправяне на преюдициално запитване обаче е не формулирането на консултативни становища по общи или хипотетични въпроси, а необходимостта от отговор за ефективното решаване на даден правен спор (решение от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny, C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234, т. 44 и цитираната съдебна практика).
33 Видно от самия текст на член 267 ДФЕС, отправеното преюдициално запитване трябва да е „необходимо“, за да може запитващата юрисдикция да постанови „нейното решение“ по образуваното пред нея дело (решение от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny, C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234, т. 45 и цитираната съдебна практика).
34 Така Съдът нееднократно е постановявал, че както от съдържанието, така и от структурата на член 267 ДФЕС е видно, че преюдициалното производство по-специално предполага действително наличие на висящ пред националните юрисдикции спор, в който те трябва да се произнесат с решение, отразяващо евентуално решението по преюдициалното запитване (решение от 26 март 2020 г., Miasto Łowicz и Prokurator Generalny, C‑558/18 и C‑563/18, EU:C:2020:234, т. 46 и цитираната съдебна практика).
35 В случая от акта за преюдициално запитване се установява, че пред общото събрание на гражданската колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд) няма висящ спор. Всъщност, както следва от цитираните от запитващата юрисдикция национални разпоредби, и по-специално от член 83, параграф 1 и от член 87, параграф 1 от Закона за Върховния съд, когато този състав бъде сезиран на основание на първата от тези разпоредби с правни въпроси от първия председател, за да сложи край на противоречиви тълкувания на съдилищата, разглеждащи споровете по същество, той се произнася с решение с общо приложение, което придобива сила на правен принцип, но не е сезиран да реши някакъв спор между страни.
36 От друга страна, с писмо от 25 октомври 2022 г. запитващата юрисдикция уточнява, че в това производство не е възможно да се определят „страни по делото“ и че нито първият председател, нито главният прокурор имат качеството „страна“.
37 Наистина, с писмо от 19 май 2023 г. запитващата юрисдикция посочва, че по силата на Закона за Върховния съд главният прокурор е бил уведомен за датата на заседанието на общото събрание на гражданската колегия на Sąd Najwyższy (Върховен съд), посочено в точка 17 от настоящото определение, и е присъствал на него.
38 Въпреки това, главното производство все пак няма да цел да реши спор между насрещни страни, а да се постанови решение с общо приложение със сила на правен принцип.
39 При това положение преюдициалното запитване, отправено в рамките на това производство, не отговаря на присъща необходимост за разрешаване на реален спор между насрещни страни.
40 Ето защо това запитване е явно недопустимо.
По разноските
41 С оглед на обстоятелството, че настоящото производство представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, не подлежат на възстановяване.
По изложените мотиви Съдът (десети състав) определи:
Преюдициалното запитване, отправено от Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша) с акт от 2 септември 2021 г., е явно недопустимо.
Подписи