FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
G. HOGAN
fremsat den 13. juni 2019(1)
Sag C-363/18
Organisation juive européenne,
Vignoble Psagot Ltd
mod
Ministre de l’Économie et des Finances
(anmodning om præjudiciel afgørelse fremsat af Conseil d’État (den øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig))
»Præjudiciel afgørelse – tilnærmelse af lovgivning – mærkning af og fremstillingsmåde for fødevarer – forordning (EU) nr. 1169/2011 – obligatorisk angivelse af varers oprindelse – undladelse, der kan vildlede forbrugere – varer fra områder, der har været besat af Israel siden 1967«
I. Indledning
1. Denne anmodning om en præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1169/2011 af 25. oktober 2011 om fødevareinformation til forbrugerne (2).
2. Anmodningen er fremsat i forbindelse med retsforhandlinger mellem en forening kendt som Organisation juive européenne (herefter »Organisation juive européenne«) og et vingårdsselskab Psagot Ltd (herefter »Psagot«) på den ene side og Ministre de l’économie et des Finances français (den franske økonomi- og finansminister) på den anden side vedrørende en meddelelse, hvorved sidstnævnte foreskrev, at fødevarer fra områder, der har været besat af Israel siden 1967, og i givet fald fra bosættelser inden for disse områder, skal have angivet det pågældende område og dertil »israelsk bosættelse«.
3. Domstolen har med denne anmodning fået mulighed for at afklare rækkevidden af forpligtelsen til at angive oprindelseslandet eller herkomststedet på fødevarer, når det kan vildlede forbrugeren, hvis sådanne oplysninger udelades.
II. Kort historisk baggrund
4. Efter en kort militær offensiv i juni 1967 besatte Israel visse områder, som tidligere havde været en del af eller kontrolleret af tre andre stater, nemlig Egypten, Syrien og Jordan. For så vidt angår Egypten var det pågældende område Sinai-halvøen og Gazastriben. (Egypten havde forvaltet Gazastriben fra 1948-1967, selv om den ikke var en del af Egypten som sådan). Golanhøjderne var en del af Syrien, og Jordan havde forvaltet Vestbredden og Østjerusalem mellem 1948 og 1967.
5. For så vidt angår Sinai vendte området tilbage til Egypten som led i fredstraktaten mellem Egypten og Israel fra 1979. Israel rømmede Gazastriben i 2005, selv om landet kontrollerer adgangen til området fra land, luften og havet. Gazastriben er nu under den faktiske kontrol af organisationen kendt som Hamas.
6. Bortset fra en mindre del af området, som vendte tilbage til Syrien i 1974, og en lille demilitariseret zone forbliver Golanhøjderne under israelsk besættelse. Golanhøjderne blev faktisk annekteret af Israel i december 1981.
7. Østjerusalem er også under israelsk besættelse. Situationen for så vidt angår Vestbredden er mere kompleks. En del heraf forvaltes af Den Palæstinensiske Myndighed, men Israel har ikke desto mindre gjort krav på store landområder i dette område. Israel har også opført omfattende bosættelser for landets borgere i Østjerusalem, Vestbredden og Golanhøjderne. Israel har tidligere opført sådanne bosættelser i Sinai, men de blev afviklet, da området vendte tilbage til egyptisk kontrol. Der var også bosættelser i Gazastriben, men de blev også afviklet, da Israel rømmede dette område i 2005.
8. Dette udgør meget kort fortalt den historiske baggrund for denne anmodning om en præjudiciel afgørelse. Anmodningen vedrører spørgsmålet, om visse krav til mærkning af varer, der kommer fra disse besatte områder, hvis detaljer jeg snart vil redegøre for, er forenelige med EU-retten. Domstolen skal for at kunne besvare denne anmodning i et vist omfang i det mindste afgøre, om Israels nuværende besættelse, som jeg for nemheds skyld foreslår at kalde »de besatte områder«, er lovlig. Det er imidlertid vigtigt indledningsvis at anføre, at Domstolen nødvendigvis vil se på det rejste spørgsmål som et rent juridisk spørgsmål, idet den vil følge det folkeretlige eksempel og med dette formål trække på relevante resolutioner fra FN’s Sikkerhedsråd og FN’s generalforsamling, en vigtig udtalelse fra Den Internationale Domstol i 2004 og andre folkeretlige kilder. Det bør understreges, at intet i hverken dette forslag til afgørelse eller i Domstolens endelige dom bør udlægges som udtryk for en politisk eller moralsk opfattelse for så vidt angår nogen af de ved denne forelæggelse stillede spørgsmål.
III. Relevante retsforskrifter
A. EU-ret
1. Forordning nr. 1169/2011
9. 3., 29. og 33. betragtning til forordning nr. 1169/2011 anfører:
»(3) For at opnå et højt niveau for beskyttelse af forbrugernes sundhed og garantere deres ret til information bør der sikres hensigtsmæssig forbrugeroplysning om de fødevarer, de indtager. Forbrugernes valg kan bl.a. påvirkes af sundhedsmæssige, økonomiske, miljømæssige, sociale og etiske betragtninger.
[…]
(29) Angivelse af en fødevares oprindelsesland eller herkomststed bør angives i de tilfælde, hvor undladelse heraf ville kunne vildlede forbrugerne med hensyn til fødevarens virkelige oprindelsesland eller herkomststed. Angivelse af oprindelsesland eller herkomststed bør altid ske på en sådan måde, at forbrugeren ikke vildledes, og på grundlag af klare kriterier, der sikrer lige vilkår for erhvervslivet og gør det lettere for forbrugerne at forstå oplysningerne om en fødevares oprindelsesland eller herkomststed. Sådanne kriterier bør ikke gælde for oplysninger om fødevarevirksomhedslederens navn og adresse.
[…]
(33) Unionens ikke-præferenceoprindelsesregler er fastsat i Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 af 12. oktober 1992 om indførelse af en EF-toldkodeks [EFT 1992, L 302, s. 1] og gennemførelsesbestemmelserne dertil i Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93 af 2. juli 1993 om visse gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks [EFT 1993, L 253, s. 1]. Oprindelseslandet bør fastslås på grundlag af disse regler, som ledere af fødevarevirksomheder og forvaltninger kender godt, og gennemførelsen forventes dermed at blive lettere.«
10. Artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1169/2011, der har overskriften »Formål og anvendelsesområde«, bestemmer:
»Denne forordning har til formål at sikre et højt niveau for beskyttelsen af forbrugerne i relation til fødevareinformation, idet der tages hensyn til forskellene i forbrugernes opfattelse og deres informationsbehov, samtidig med at det sikres, at det indre marked fungerer tilfredsstillende.«
11. Artikel 2 i forordning nr. 1169/2011 har overskriften »Definitioner«. I henhold til artikel 2, stk. 2, litra g), betyder »herkomststed« »sted, som det oplyses, at en fødevare kommer fra, og som ikke er »oprindelseslandet« som fastlagt i overensstemmelse med artikel 23-26 i [EF-toldkodeksen]; fødevarevirksomhedslederens navn, firmanavn eller adresse på etiketten udgør ikke en angivelse af den pågældende fødevares oprindelsesland eller herkomststed i henhold til denne forordning«. Artikel 2, stk. 3, understreger også, at »[e]n fødevares oprindelsesland henviser i denne forordning til en fødevares oprindelse som fastsat i overensstemmelse med artikel 23-26 i [EF-toldkodeksen]«.
12. Artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1169/2011, der har overskriften »Generelle målsætninger«, bestemmer:
»Fødevareinformation har til formål at sikre et højt niveau for beskyttelse af forbrugernes sundhed og interesser ved at give endelige forbrugere grundlag for at træffe informerede valg og anvende fødevarer på sikker vis, navnlig ud fra sundhedsmæssige, økonomiske, miljømæssige, sociale og etiske betragtninger.«
13. Artikel 7 i forordning nr. 1169/2011 »Fair oplysningspraksis«. Stk. 1 bestemmer:
»Fødevareinformation må ikke være af en sådan art, at den vildleder, især:
a) med hensyn til fødevarens beskaffenhed og især dens art, identitet, egenskaber, sammensætning, mængde, holdbarhed, oprindelsesland eller herkomststed, fremstillings- eller frembringelsesmåde
[…]«
14. Artikel 9, stk. 1, litra i), i forordning nr. 1169/2011 bestemmer, at det er obligatorisk at angive oprindelsesland eller herkomstland, hvor dette er fastsat i artikel 26. I henhold til artikel 26, stk. 2, er angivelse af oprindelsesland eller herkomststed obligatorisk »i de tilfælde, hvor undladelse af at give denne oplysning ville kunne vildlede forbrugeren med hensyn til fødevarens egentlige oprindelsesland eller herkomststed, navnlig hvis de oplysninger, der ledsager fødevaren, eller etiketten som helhed ellers ville antyde, at fødevaren har et andet oprindelsesland eller herkomststed«.
15. Artikel 38 i forordning nr. 1169/2011, der har overskriften »Nationale foranstaltninger«, bestemmer:
»1. For så vidt angår spørgsmål, der specifikt harmoniseres i denne forordning, må medlemsstaterne ikke vedtage eller opretholde nationale foranstaltninger, medmindre dette tillades i EU-retten. Disse nationale foranstaltninger må ikke medføre hindringer for varernes frie bevægelighed som f.eks. diskrimination i forhold til fødevarer fra andre medlemsstater.
2. Med forbehold af artikel 39 kan medlemsstaterne vedtage nationale foranstaltninger vedrørende spørgsmål, der ikke specifikt harmoniseres i denne forordning, forudsat at de ikke forbyder, hindrer eller begrænser den frie bevægelighed for varer, som er i overensstemmelse med denne forordning.«
16. Artikel 39 i forordning nr. 1169/2011, der har overskriften »Nationale foranstaltninger vedrørende supplerende obligatoriske oplysninger«, bestemmer:
»1. Som supplement til de obligatoriske oplysninger, jf. artikel 9, stk. 1, og artikel 10, kan medlemsstaterne efter proceduren i artikel 45 vedtage foranstaltninger indeholdende krav om supplerende obligatoriske oplysninger om specifikke typer eller kategorier af fødevarer, der er begrundet i mindst et af følgende:
a) beskyttelse af folkesundheden
b) beskyttelse af forbrugerne
c) bekæmpelse af svig
d) beskyttelse af industriel og kommerciel ejendomsret samt angivelser af herkomststed, kontrollerede oprindelsesbetegnelser og bekæmpelse af illoyal konkurrence.
2. Medlemsstaterne kan kun indføre obligatorisk angivelse af fødevarers oprindelsesland eller herkomststed i henhold til stk. 1, hvis forbindelsen mellem visse af fødevarens kvaliteter og dens oprindelse eller herkomst er dokumenteret. Når medlemsstaterne meddeler Kommissionen sådanne foranstaltninger, fremlægger de dokumentation for, at de fleste forbrugere tillægger en sådan oplysning stor værdi.«
2. Toldkodeksen
17. På tidspunktet for vedtagelsen af forordning nr. 1169/2011 bestemte EF-toldkodeksens artikel 23, stk. 1, at »[v]arer anses for at have oprindelse i et bestemt land, når de fuldt ud er fremstillet i dette land«. EF-toldkodeksens artikel 24 specificerede, at »[e]n vare, ved hvis fremstilling to eller flere lande har deltaget, har oprindelse i det land, hvor den sidste væsentlige og økonomisk berettigede bearbejdning eller forarbejdning har fundet sted, når denne er foretaget i en dertil udstyret virksomhed og har ført til fremstilling af et nyt produkt eller udgør et vigtigt trin i fremstillingen«.
18. EF-toldkodeksen blev ophævet ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 952/2013 af 9. oktober 2013 om EU-toldkodeksen (3) (herefter »EU-toldkodeksen«). I overensstemmelse med EU-toldkodeksens artikel 286, stk. 3, betragtes henvisninger i andre EU-retsakter til EF-toldkodeksen som henvisninger til de tilsvarende bestemmelser i EU-toldkodeksen.
19. EU-toldkodeksens artikel 60 – som trådte i kraft den 1. maj 2016 (4) – svarer i det væsentlige til de bestemmelser, der tidligere fandtes i EF-toldkodeksens artikel 23, stk. 1, og artikel 24. I henhold til den nye bestemmelses stk. 1, anses »[v]arer, der er fuldt ud fremstillet i et enkelt land eller område, […] for at have oprindelse i dette land eller område«. Stk. 2 bestemmer, at »[v]arer, ved hvis fremstilling der er involveret mere end ét land eller område, anses for at have oprindelse i det land eller område, hvor den sidste væsentlige og økonomisk berettigede bearbejdning eller forarbejdning har fundet sted, når denne er foretaget i en dertil udstyret virksomhed og har ført til fremstilling af et nyt produkt eller udgør et vigtigt trin i fremstillingen«.
3. Fortolkende meddelelse om oprindelsesangivelse for varer fra de områder, der har været besat af Israel siden juni 1967
20. Den 12. november 2015 offentliggjorde Europa-Kommissionen i Den Europæiske Unions Tidende en meddelelse kaldet »Fortolkende meddelelse om oprindelsesangivelse for varer fra de områder, der har været besat af Israel siden juni 1967« (5) (herefter »den fortolkende meddelelse«).
21. Kommissionen begrunder sin fremgangsmåde med, at der er »et reelt ønske om klarhed hos forbrugerne, de økonomiske aktører og de nationale myndigheder om eksisterende EU-lovgivning om oprindelsesoplysninger for varer fra israelsk besatte områder« (6). Formålet er »også at sikre overholdelse af Unionens holdninger og forpligtelser i henhold til folkeretten vedrørende Unionens manglende anerkendelse af Israels suverænitet over de områder, der har været besat af Israel siden juni 1967« (7).
22. Dette er grunden til, at Kommissionen i den fortolkende meddelelse er af følgende opfattelse:
»(7) Da Golanhøjderne og Vestbredden (herunder Østjerusalem) i henhold til folkeretten ikke er en del af det israelske område, betragtes angivelsen »vare fra Israel« som værende ukorrekt og vildledende i henhold til den nævnte lovgivning.
(8) Når angivelsen af oprindelse er obligatorisk, skal der anvendes et andet udtryk, der tager højde for, hvordan disse områder ofte benævnes.
(9) For varer fra Palæstina, der ikke har oprindelse i bosættelser, kunne en angivelse, der ikke er vildledende med hensyn til den geografiske oprindelse og samtidig svarer til international praksis, være »vare fra Vestbredden (palæstinensisk vare)«, »vare fra Gaza« eller »vare fra Palæstina«.
(10) For varer fra Vestbredden eller Golanhøjderne med oprindelse i bosættelser vil en angivelse begrænset til »vare fra Golanhøjderne« eller »vare fra Vestbredden« ikke være acceptabel. Selv om der angives et større område eller territorium, som varen har oprindelse i, vil den manglende angivelse af yderligere geografiske oplysninger om, at varen kommer fra israelske bosættelser, være vildledende for forbrugeren, hvad angår varens egentlige oprindelse. I de tilfælde kan udtryk som f.eks. »vare fra Golanhøjderne (israelsk bosættelse)« eller »vare fra Vestbredden (israelsk bosættelse)« anvendes.«
B. Fransk ret
23. Den 24. november 2016 offentliggjorde økonomi- og finansministeren under henvisning til forordning nr. 1169/2011 i Den Franske Republiks officielle tidende en meddelelse til de økonomiske aktører vedrørende angivelse af oprindelsen af varer, der kommer fra de områder, der har været besat af Israel siden 1967 (»Avis aux opérateurs économiques relatifs à l’indication de l’origine des marchandises issues des territoires occupés par Israël depuis 1967«) (8) (herefter »den anfægtede meddelelse«).
24. Den anfægtede meddelelse har følgende ordlyd:
»Forordning [nr. 1169/2011] bestemmer, at mærkningsoplysninger skal være fair. De må ikke risikere at vildlede forbrugeren, navnlig hvad angår varernes oprindelse. Fødevarer fra områder, der er besat af Israel, skal derfor mærkes for at afspejle denne oprindelse.
Direction générale de la Concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du ministère de l’Économie et des Finances (GCCRF) henleder derfor aktørernes opmærksomhed på den fortolkende meddelelse.
Den specificerer navnlig, at i henhold til folkeretten er Golanhøjderne og Vestbredden, herunder Østjerusalem, ikke en del af Israel. For at undgå at vildlede forbrugerne skal mærkningen af fødevarer derfor angive varernes nøjagtige oprindelse, uanset om angivelsen heraf er obligatorisk i henhold til EF-reglerne, eller om aktøren frivilligt påfører den.
For varer fra Vestbredden eller Golanhøjderne, som stammer fra bosættelser, er det ikke tilstrækkeligt med en begrænset henvisning til »vare fra Golanhøjderne« eller »vare fra Vestbredden«. Selv om disse begreber henviser til det videre distrikt eller område, hvorfra varen kommer, vil undladelsen af de yderligere geografiske oplysninger om, at varen kommer fra israelske bosættelser, sandsynligvis vildlede forbrugeren for så vidt angår varens reelle oprindelse. I sådanne tilfælde er det nødvendigt at tilføje, i parentes, begrebet »israelsk bosættelse« eller et tilsvarende begreb. Der kan anvendes begreber såsom »vare fra Golanhøjderne (israelsk bosættelse)« eller »vare fra Vestbredden (israelsk bosættelse)«.«
IV. De faktiske omstændigheder i hovedsagen
25. Ved den anfægtede meddelelse specificerede den franske økonomi- og finansminister under henvisning til forordning nr. 1169/2011 de udtryk, der kunne eller ikke kunne anvendes for varer fra områder, der har været besat af Israel siden juni 1967.
26. Organisation juive européenne og Psagot (et selskab, som er specialiseret i drift af vingårde beliggende i navnlig de af Israel besatte områder) har ved to stævninger nedlagt påstand om annullation af den omtvistede meddelelse på grund af overskridelse af beføjelser.
27. Ifølge den forelæggende ret afhænger bedømmelsen af, om den omtvistede meddelelse er forenelig med forordning nr. 1169/2011, om EU-retten kræver, at det på en vare fra et område, der har været besat af Israel siden 1967, er angivet, at varen kommer fra en israelsk bosættelse, hvis dette er tilfældet, eller hvis ikke, om bestemmelserne i forordning nr. 1169/2011 giver en medlemsstat mulighed for at kræve, at sådanne varer påføres en sådan mærkning.
V. Anmodningen om præjudiciel afgørelse og retsforhandlingerne for Domstolen
28. Court d’État (den øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) har under disse omstændigheder ved afgørelse af 30. maj 2018 indgået til Domstolen den 4. juni 2018 besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Påbyder EU-retten, og navnlig […] forordning nr. 1169/2011 […], såfremt angivelsen af oprindelsen af et produkt, som falder ind under denne forordnings anvendelsesområde, er obligatorisk, at det angives, at et produkt kommer fra et område, der har været besat af Israel siden 1967, og at det præciseres, at produktet kommer fra en israelsk bosættelse, hvis dette er tilfældet? Såfremt dette ikke er tilfældet, giver forordningens bestemmelser, bl.a. bestemmelserne i […] kapitel VI [i forordning nr. 1169/2011], da en medlemsstat mulighed for at kræve sådanne angivelser?«
29. Organisation juive européenne, Psagot, den franske, den svenske og den nederlandske regering, Irland samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Alle disse parter, bortset fra den nederlandske regering, fremsatte mundtlige indlæg for Domstolen under retsmødet den 9. april 2019.
VI. Bedømmelse
A. Det første spørgsmål
30. Den forelæggende ret ønsker med det første spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om EU-retten og navnlig forordning nr. 1169/2011 kræver, at oprindelsen af en vare fra et område, der har været besat af Israel siden 1967, skal angives for så vidt angår mærkning, og i bekræftende fald, hvilken udstrækning dette mærkningskrav har.
1. Betydning af »oprindelsesland« og »herkomststed«
31. I overensstemmelse med artikel 9 og 26 i forordning nr. 1169/2011 er det obligatorisk at angive oprindelseslandet eller herkomststedet, hvor »undladelse af at give denne oplysning ville kunne vildlede forbrugeren med hensyn til fødevarens egentlige oprindelsesland eller herkomststed«. Det er derfor nødvendigt først at fastlægge betydningen af ordene »oprindelsesland« og »herkomststed«.
32. »Herkomststed« er defineret i artikel 2, stk. 2, litra g), i forordning nr. 1169/2011 i modsætning til »oprindelsesland«, der defineret med henvisning til EF-toldkodeksens artikel 23-26.
33. Som Domstolen allerede har haft anledning til at afklare i forhold til EF-toldkodeksens artikel 24, giver disse bestemmelser en fælles definition af begrebet varers oprindelse, men tager ikke sigte på indholdet af forbrugeroplysninger (9). »Oprindelseslandet« dækker i den i forordning nr. 1169/2011 omhandlede forstand derfor blot varer, der kommer fra et land, herunder søterritoriet.
34. Herudover bestemmer artikel 2, stk. 2, litra g), i forordning nr. 1169/2011 også, at »fødevarevirksomhedslederens navn, firmanavn eller adresse på etiketten [ikke udgør] en angivelse af den pågældende fødevares oprindelsesland eller herkomststed i henhold til denne forordning«. Henset til denne ordlyd er det åbenbart, at henvisningen til »herkomststed« nødvendigvis henviser til et sted, som hverken er et land eller fødevarevirksomhedslederens adresse på etiketten.
35. Ordet »sted« er et almindeligt ord, som i sin sædvanlige betydning henviser til en rumlig situation, som gør det muligt at lokalisere nogen eller noget (10). Det følger derfor heraf, at ordet »oprindelsesland« i den i forordning nr. 1169/2011 omhandlede forstand henviser til et land, herunder søterritoriet (11), mens ordet »herkomststed« henviser til et geografisk sted, som er mindre end et land og større end en bygnings nøjagtige beliggenhed (12).
36. Herudover og i overensstemmelse med Domstolens faste praksis skal der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot tages hensyn til dens ordlyd, men også til den sammenhæng, hvori bestemmelsen indgår, og de mål, der forfølges med den ordning, som den udgør en del af (13).
37. For det første fremgår formålet med forordning nr. 1169/2011 klart af artikel 1: EU-lovgiver ønsker at sikre »et højt niveau for beskyttelsen af forbrugerne i relation til fødevareinformation, idet der tages hensyn til forskellene i forbrugernes opfattelse og deres informationsbehov« (14). Det er åbenlyst, at vægten her er på forbrugernes informationsbehov.
38. Det kan ikke nægtes, at forordning nr. 1169/2011 også sikrer beskyttelsen af sundheden. Det er faktisk anført i tredje betragtning hertil, at »[f]or at opnå et højt niveau for beskyttelse af forbrugernes sundhed og garantere deres ret til information bør der sikres hensigtsmæssig forbrugeroplysning om de fødevarer, de indtager«. Ud over det forhold, at denne betragtning betragter beskyttelsen af forbrugernes sundhed og deres ret til oplysninger som værende på lige fod, bekræfter samme betragtning dog, at anvendelsesområdet for forordning nr. 1169/2011 er meget bredere end blot sundhedshensyn. Tredje betragtning fremhæver faktisk, at forbrugernes valg bl.a. kan påvirkes af sundhedsmæssige, men også økonomiske, miljømæssige, sociale og etiske betragtninger.
39. Det er helt åbenlyst, at nogle indkøb i et moderne miljø ikke længere kun bygger på betragtninger, såsom pris eller identiteten af et bestemt varemærke. Sådanne indkøb kan for mange forbrugere også blive påvirket af kriterier, såsom miljømæssige, sociale, politiske, kulturelle eller etiske betragtninger (15).
40. Hvis jeg vender tilbage til artikel 26 i forordning nr. 1169/2011 og den specifikke forpligtelse vedrørende »oprindelsesland« eller »herkomststed«, må det også indrømmes, at denne bestemmelse ikke henviser til en sundhedsmæssig problemstilling. Artikel 26 i forordning nr. 1169/2011 er derimod neutral for så vidt angår grunden til vildledningsrisikoen hvad angår fødevarens reelle oprindelsesland eller herkomststed.
41. For det andet er den sammenhæng, hvori artikel 9 i forordning nr. 1169/2011 indgår, også relevant ved fastlæggelsen af rækkevidden af ordet »herkomststed«. Denne bestemmelse – som opregner de obligatoriske enkeltheder – er den første bestemmelse i kapitel IV i forordning nr. 1169/2011, der har overskriften »Obligatorisk fødevareinformation«. Inden kapitel IV giver kapitel II nogle »Generelle principper vedrørende fødevareinformation«, mens kapitel III er viet til »Generelle krav til fødevareinformation og fødevarevirksomhedsledernes ansvar«.
42. Jeg anfører i denne henseende – som jeg allerede har gjort – at første artikel i kapitel II i forordning nr. 1169/2011 – nemlig artikel 3, stk. 1 – insisterer på give endelige forbrugere grundlag for at træffe informerede valg og anvende fødevarer på sikker vis, »navnlig ud fra sundhedsmæssige, økonomiske, miljømæssige, sociale og etiske betragtninger« (16). Herudover tilføjer artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 1169/2011, at når »behovet for obligatorisk fødevareinformation vurderes, og for at gøre det muligt for forbrugere at træffe informerede valg, tages der hensyn til et udbredt behov hos de fleste forbrugere for bestemte oplysninger, som de tillægger stor værdi« (17). Endelig bestemmer artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1169/2011 i forordningens kapitel IV, at »[f]ødevareinformation skal være korrekt, klar og letforståelig for forbrugeren« (18).
43. Det er måske korrekt at sige, at en ordlydsfortolkning af ordet »herkomststed« isoleret set kunne antyde en henvisning, som udelukkende er begrænset til et geografisk område. Ordet kan dog ikke blot læses uden hensyntagen til resten af retsaktens ordlyd og formålet hermed. Det er her nødvendigt at henlede opmærksomheden på den neutrale ordlyd af artikel 26 i forordning nr. 1169/2011, hvor lovgiver har lagt vægt på behovet for at yde forbrugerne et højt informationsniveau, den lange række af betragtninger, der kan være relevante for disse forbrugere, og forpligtelsen til at give korrekte, klare og let forståelige oplysninger. Alle disse betragtninger antyder en fortolkning af ordet »herkomststed«, som ikke nødvendigvis er begrænset til en rent geografisk henvisning.
44. Med andre ord, mens ordet »oprindelsesland« klart henviser til landenes navne og deres søterritorium, giver artikel 2, stk. 2, litra g), i forordning nr. 1169/2011 mulighed for at fastlægge en fødevares »herkomststed« ved hjælp af ord, som ikke nødvendigvis er begrænset til det pågældende geografiske områdes navn, navnlig når anvendelsen af en geografisk indikator i sig selv kan være egnet til at vildlede.
2. Forpligtelsen til at angive oprindelsen af en fødevare, der kommer fra et område, der har været besat af Israel siden 1967
45. I lyset af disse definitioner på ordene »oprindelseslande« og »herkomststed« begrænser spørgsmålet snarere sig selv til dette: Kan den manglende angivelse af oprindelsen eller herkomststedet i den i forordning nr. 1169/2011 omhandlede forstand for en fødevare, der kommer fra et område, der er besat af Israel, vildlede forbrugeren?
46. Svaret på dette spørgsmål skal findes i artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1169/2011. Det er nemlig denne bestemmelse, der fastsætter de kriterier, som sandsynligvis påvirker forbrugernes valg: Ydelse af fødevareinformation skal forfølge et højt niveau af beskyttelse af forbrugernes sundhed og interesser ved at give de endelige forbrugere et grundlag for at træffe informerede valg og anvende fødevarer på en sikker måde navnlig under hensyn til sundhedsmæssige, økonomiske, miljømæssige, sociale og etiske betragtninger. Endvidere fremgår det af artikel 1, stk. 1, i forordning nr. 1169/2011, at der skal tages hensyn til forskelle i forbrugernes opfattelse og deres informationsbehov.
47. Herudover skal det bemærkes, at hvis muligheden for at blive vildledt af en beskrivelse på en etiket skal vurderes i forhold til »gennemsnitsforbrugeren«, betyder det ikke nødvendigvis, at det blot er en hvilken som helst forbruger. Det er derimod gennemsnitsforbrugeren, som er »almindeligt oplyst, rimeligt opmærksom og velunderrettet […] hvad angår levnedsmidlets oprindelse, det sted, det kommer fra, og dets kvalitet« (19).
48. Hvert af disse ord er vigtige. Hvis gennemsnitsforbrugeren er en, som blot er »rimeligt oplyst«, er han eller hun også »rimeligt opmærksom og velunderrettet«. I modsætning til det første element i definitionen af gennemsnitsforbrugeren, som forekommer at give mulighed for en vis passivitet, antyder det andet element en positiv tilgang fra den pågældende forbrugers side, og det tredje antyder en større interesse i oplysninger og følgelig et mere detaljeret kendskab. Med andre ord, hvis gennemsnitsforbrugeren er almindeligt oplyst, skyldes det hans eller hendes egen adfærd (20).
49. Under disse omstændigheder kan det ikke udelukkes, at situationen i et område, der er besat af en besættelsesmagt – så meget desto mere når den territorielle besættelse ledsages af bosættelser – er en faktor, som sandsynligvis er vigtig for det valg, som en almindeligt oplyst, rimeligt opmærksom og velunderrettet forbruger træffer i en forbindelse, hvor forskelle i forbrugernes opfattelse og deres informationsbehov i overensstemmelse med artikel 1, stk. 1, og artikel 3, stk. 1, i forordning nr. 1169/2011 skal tages i betragtning, herunder etiske betragtninger.
50. I denne henseende og i modsætning til det, som Organisation juive européenne gjorde gældende under retsmødet den 9. april 2019, er jeg ikke af den opfattelse, at henvisningen til »etiske betragtninger« i forordning nr. 1169/2011 blot henviser til etiske betragtninger udelukkende i forbindelse med fødevareforbrug. Forbrugere kan bestemt opponere mod indtagelsen af visse fødevarer på grund af deres egne religiøse eller etiske overbevisning (såsom f.eks. vegetarisme). Man kan ligeledes forestille sig omstændigheder, hvorunder forbrugere kan opponere mod indtagelsen af visse fødevarer på grund af den måde, hvorpå de pågældende dyr er blevet behandlet, enten generelt eller inden slagtning. Oprindelseslandet kan dog kun sjældent bistå f.eks. en forbruger, som opponerede mod, at der er kødprodukter i den mad, som vedkommende ønsker at indtage.
51. Efter min opfattelse er henvisningen til »etiske betragtninger« i forbindelse med oprindelseslandsmærkningen åbenlyst en henvisning til de bredere etiske betragtninger, som kan oplyse visse forbrugeres tankevirksomhed inden et køb. Lige så mange europæiske forbrugere opponerede mod køb af sydafrikanske varer i apartheidæraen forud for 1994, nutidens forbrugere kan af tilsvarende årsager opponere mod køb af varer fra et bestemt land, fordi det f.eks. ikke er et demokrati, eller fordi det har en bestemt politisk eller social politik, som forbrugeren tilfældigvis finder forkastelig eller endog frastødende. I forbindelse med den israelske politik i forhold til de besatte områder og bosættelserne kan der være forbrugere, som opponerer mod køb af varer fra disse områder, netop på grund af, at besættelsen og bosættelserne åbenlyst udgør en folkeretlig krænkelse. Det er naturligvis ikke Domstolens opgave at godkende eller tage afstand fra et sådant valg fra forbrugerens side: Det er snarere tilstrækkeligt at sige, at en folkeretlig krænkelse udgør en form for etisk betragtning, som Unionens lovgivende magt anerkendte som lovlig i forbindelse med kravet om oprindelseslandsinformation.
52. Mange – og ikke kun en begrænset kreds af eksperter, der har specialiseret sig inden for folkeretten og diplomatiet – anser faktisk overholdelsen af de folkeretlige krav for at spille en afgørende rolle i opretholdelsen af international fred og sikkerhed og som en bebuder af retfærdighed i en ellers uretfærdig verden. Det er måske navnlig sandt i forbindelse med unionsborgere, som – selv inden for nogles levetid – var vidne til voldens destruktive virkning i en æra, hvor nogle lande havde fået den opfattelse, at folkeretten blot var et tomt løfte til verdens undertrykte og sårbare, og at folkeretten ustraffet kunne siddes overhørig.
53. Ud fra et folkeretligt synspunkt er den israelske besættelse af disse områder følgelig ulovlig. Bosættelsespolitikken vedrørende disse områder udgør også en åbenlys krænkelse af folkeretten, idet artikel 49 i Genevekonventionen om beskyttelse af civile personer i krigstid (21) (herefter »Genevekonvention IV«) bestemmer, at besættelsesmagten (i dette tilfælde Israel) ikke må »deportere eller flytte dele af sin egen civile befolkning til det område, som den besætter«.
54. Den Internationale Domstol konkluderede i sin rådgivende udtalelse vedrørende opførelsen af en mur i det besatte palæstinensiske område, at denne bestemmelse »[…] ikke kun forbyder deportationer eller tvungne flytninger af befolkninger, såsom de under anden verdenskrig gennemførte, men også enhver foranstaltning, som en besættelsesmagt træffer for at organisere eller opfordre til flytning af dele af dens egen befolkning til det besatte område. I denne henseende viser de oplysninger, der er fremlagt for Domstolen, at Israel siden 1977 har gennemført en politik og udviklet praksis vedrørende oprettelse af bosættelser i det besatte palæstinensiske område, der er i strid med den netop omtalte artikel 49, stk. 6. Sikkerhedsrådet er dermed af den opfattelse, at en sådan politik og praksis »ikke har nogen retlig gyldighed«. Det har også opfordret »Israel som besættelsesmagten til samvittighedsfuldt at overholde« Genevekonvention IV og: »at ophæve sine tidligere foranstaltninger og at afholde sig fra alle handlinger, som medfører en ændring af den retlige status og geografiske art, og som væsentligt påvirker den demografiske sammensætning af de arabiske områder, der har været besat siden 1967, herunder Jerusalem, og navnlig at undlade at flytte dele af sin egen befolkning til de besatte arabiske områder« (resolution 446 (1979) af 22.3.1979). Rådet bekræftede sin stillingtagen i resolution 452 (1979) af 20. juli 1979 og 465 (1980) af 1. marts 1980. I sidstnævnte tilfælde beskrev den endda »Israels politik og praksis vedrørende bosættelse af dele af befolkningen og nye immigranter i [de besatte] områder« som en »grov krænkelse« af Genevekonvention IV. Domstolen konkluderer, at de israelske bosættelser i de besatte palæstinensiske områder (herunder Østjerusalem) er blevet oprettet i strid med folkeretten« (22).
55. Afsnittet taler reelt for sig selv. Det godtgør utvetydigt, at den israelske bosættelsespolitik anses for en åbenlys krænkelse af folkeretten, navnlig på grundlag af folkeslags ret til selvbestemmelse (23), som er en erga omnes-rettighed, der kan håndhæves, i henhold til Den Internationale Domstol (24) og Domstolen (25). De Forenede Nationer (FN) har regelmæssigt indtaget en tilsvarende holdning (26).
56. Under disse omstændigheder er det næppe overraskende, at nogle almindeligt oplyste, rimeligt opmærksomme og velunderrettede forbrugere kan anse dette for en etisk betragtning, som påvirker deres forbrugerpræferencer, og hvorom de kunne ønske nærmere oplysninger.
57. Herudover kan det også anføres, at Domstolen allerede selv har anerkendt i Brita-dommen (27) – ganske vist vedrørende et særligt EU-retligt aspekt, nemlig anvendelsesområdet for henholdsvis associeringsaftalen EU-Israel (28) og associeringsaftalen EU-PLO (29) – behovet for at foretage en klar sondring mellem varer, der kommer fra Israels område, og varer, der kommer fra Vestbredden.
58. Denne bedømmelse er også i tråd med artikel 3, stk. 5, TEU, hvorefter Unionen bidrager til den »nøje overholdelse […] af folkeretten, herunder overholdelse af principperne i De Forenede Nationers pagt«. Den er også i tråd med FN-resolution nr. 2334 (2016), som »opfordrer alle stater […] til i deres handlinger at sondre mellem Staten Israels område og de områder, der har været besat siden 1967« (30).
59. Man tvinges følgelig til den konklusion, at den manglende angivelse af oprindelseslandet eller herkomststedet for en vare, der kommer fra et område, der er besat af Israel, og under alle omstændigheder en bosættelseskoloni, kan vildlede forbrugeren hvad angår fødevarens reelle oprindelsesland eller herkomststed.
60. Af alle disse grunde er jeg af den opfattelse, at angivelsen af disse oplysninger bliver obligatoriske i henhold til artikel 9, stk. 1, litra i), og artikel 26, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1169/2011.
3. Dom afsagt af Supreme Court (den øverste domstol) i Det Forenede Kongerige i sagen Richardson mod Director of Public Prosecutions
61. Psagots repræsentanter har lagt stor vægt på en dom afsagt af Supreme Court i Det Forenede Kongerige den 5. februar 2014, Richardson mod Director of Public Prosecutions (31). Denne skal følgelig overvejes lidt mere detaljeret.
62. Der var tale om en sag, hvor de tiltalte var blevet retsforfulgt for ulovlig indtrængen, der skyldtes det, som retten beskrev som »en ikke-voldelig, men målrettet protest i en butik i London«. Butikken havde specialiseret sig i salg af skønhedsprodukter udledt af mineralsk materiale fra Det Døde Hav. De tiltaltes protest byggede på de forhold, at (i) varerne blev fremstillet af et israelsk selskab i en israelsk bosættelse ved Det Døde Hav på Vestbredden, dvs. i de besatte områder, og (ii) fabrikkens ansatte var angiveligt israelere, som den israelske regering havde opfordret til at bosætte sig dér.
63. Et af de specifikke forsvar, som blev gjort gældende, var, at de varer, der blev solgt i butikken, var mærket med »Made by Dead Sea Laboratories Ltd, Dead Sea, Israel«. Det var angiveligt urigtig eller vildledende mærkning, fordi de besatte områder ikke var anerkendt internationalt eller i Det Forenede Kongerige som en del af Israel. De tiltalte gjorde følgelig gældende, at det selskab, som drev butikken, havde gjort sig skyldig i visse overtrædelser af mærkningslovgivningen.
64. I denne forbindelse blev det gjort gældende, at den primære overtrædelse var en overtrædelse af Det Forenede Kongeriges lovgivning, der gennemførte direktivet om urimelig handelspraksis (32). Den relevante overtrædelse bestod i at tage del »i en handelspraksis, der udgør en vildledende handling« (33).
65. Argumentet for den lokale ret (den regionale ret) var, at de varer, der blev solgt i butikken, var mærket forkert hvad angår den geografiske oprindelse, idet de var mærket med »Made by Dead Sea Laboratories Ltd, Dead Sea, Israel«. Det blev gjort gældende, at dette udgjorde en garanti for, at varerne kom fra Israel, selv om dette ikke var tilfældet, fordi de kom fra de besatte områder.
66. Hvis man ser bort fra det forhold – hvilket Supreme Court i sidste ende gjorde – at lovgivningen ikke gjorde det strafbart at sælge varer, der var mærket forkert, er det vigtigt at understrege, at den lokale ret ikke fandt grundlag for at udtale, at gennemsnitsforbrugeren ville blive vildledt til at træffe en transaktionsbeslutning (dvs. til at købe varen), som hun ellers ikke ville have truffet, blot fordi varernes oprindelse var beskrevet som værende forfatningsmæssigt eller politisk Israel, når den faktisk var de besatte områder: Oprindelsen var trods alt korrekt mærket som Det Døde Hav. Den regionale ret fandt: »Uanset om de givne oplysninger er urigtige eller ikke […] er jeg af den opfattelse, at den række af personer, hvis beslutning om at købe eller undlade at købe en angiveligt israelsk vare påvirkes af kendskabet til dennes reelle oprindelse, er langt under det antal, der kræves for, at de kan anses for »gennemsnitsforbrugeren«. Hvis en potentiel køber er en person, som er villig til i det hele taget at købe israelske varer, er han eller hun en del af en meget lille kategori, hvis beslutningen er en anden, fordi varerne kom fra et ulovligt besat område«. Supreme Court udtalte, at denne konklusion »åbenlyst tilkom den regionale ret at drage på grundlag af beviserne og er skæbnesvanger for påstanden om, at der er begået en lovovertrædelse«.
67. Jeg er imidlertid af den opfattelse, at denne afgørelse er til begrænset hjælp. Sagen vedrører reelt en ulovlig indtræden på en butiks område, for hvilken der blev gjort ganske fantasifulde, men troskyldige, argumenter gældende som forsvar for og berettigelse af de tiltaltes handlinger. Endvidere behandlede Supreme Court i sidste ende sagen på grundlag af et retligt spørgsmål og var bundet af den lavere rets konklusioner vedrørende de faktiske omstændigheder, hvilket var afgørende.
68. Jeg er med al respekt heller ikke nødvendigvis enig med den regionale rets begrundelse. Jeg er af den opfattelse, at der kan være mange potentielle forbrugere, som er parat til at købe israelske varer (dvs. i forstanden varer, der er fremstillet inden for de grænser for Israel, der var internationalt anerkendt før 1967), men som ville vægre sig mod eller endog opponere mod en antydning af, at de kunne købe varer, der kommer fra de områder, som har været besat af Israel siden 1967, og i givet fald bosættelser inden for disse områder.
4. Omfanget af forpligtelsen til at angive oprindelsen af en fødevare, der kommer fra et område, der har været besat af Israel siden 1967
69. Det sidste problem, der skal løses for at besvare det første af den forelæggende ret stillede spørgsmål, er at afgøre omfanget af forpligtelsen til at angive oprindelsen af en fødevare, der kommer fra et område, der har været besat af Israel siden 1967, med andre ord, den obligatoriske angivelses ordlyd.
70. Det er i denne henseende vigtigt at tage artikel 7 i forordning nr. 1169/2011 i betragtning. I henhold til bestemmelsens stk. 1 må fødevareinformation ikke være vildledende, især med hensyn til fødevarens egenskaber og bl.a. dens oprindelsesland eller herkomststed.
71. På grundlag af fortolkningen af en tilsvarende bestemmelse i direktiv 2000/13 (34) (ophævet ved forordning nr. 1169/2011) kan det siges, at artikel 7, stk. 1, i forordning nr. 1169/2011 kræver, at forbrugeren har en korrekt, neutral og objektiv oplysning, som ikke vildleder (35). Artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 1169/2001 tilføjer, at fødevareinformation skal være korrekt, klar og letforståelig for forbrugeren.
72. I denne forbindelse forklarede generaladvokat Mischo på en yderst relevant måde i sit forslag til afgørelse Gut Springenheide og Tusky (C-210/96, EU:C:1998:102), at der bør sondres mellem objektivt korrekte erklæringer, objektivt ukorrekte erklæringer og erklæringer, der er objektivt korrekte, men som kan vildlede forbrugeren, fordi de ikke fuldt ud afspejler virkeligheden (36). »Hvis den del af oplysningerne, som er udeladt, var af en sådan art, at den ville bevirke, at den del af oplysningerne, som gives, fremstår i et helt andet lys, må man konkludere, at forbrugeren er blevet vildledt« (37).
73. Dette er også helt sammenhængende med definitionen af »vildledende handlinger« i direktiv 2005/29/EF om virksomheders urimelig handelspraksis, som i henhold til femte betragtning til forordning nr. 1169/2011 dækker visse aspekter vedrørende forbrugeroplysninger, navnlig for at hindre vildledende handlinger og vildledende udeladelser af oplysninger, der bør suppleres med særlige bestemmelser om fødevareinformation til forbrugerne. I henhold til artikel 6 i direktivet om urimelig handelspraksis betragtes en handelspraksis som vildledende, »selv om oplysningerne er faktuelt korrekte, [men] kan forventes at foranledige [gennemsnitsforbrugeren] til at træffe en transaktionsbeslutning, som han ellers ikke ville have truffet«.
74. Endvidere og som godtgjort i den første del af min bedømmelse er jeg af den opfattelse, at mens udtrykket »oprindelsesland« klart henviser til navnene på landene og søterritoriet, giver artikel 2, stk. 2, litra g), i forordning nr. 1169/2011 mulighed for at fastlægge en fødevares »herkomststed« ved hjælp af ord, som ikke er begrænset til det pågældende geografiske områdes navn.
75. Under disse omstændigheder er jeg af den opfattelse, at en henvisning, der er begrænset til at angive »vare fra Golanhøjderne« eller »vare fra Vestbredden« for varer fra Vestbredden eller Golanhøjderne, der kommer fra israelske bosættelser, ikke er tilstrækkelig. Mens sådanne beskrivelser kan være teknisk korrekte, er jeg af den opfattelse, at forbrugeren ikke desto mindre kan blive vildledt. Sådanne beskrivelser afspejler ikke den fulde sandhed for så vidt angår et forhold, som meget vel kan påvirke forbrugernes indkøbsvaner.
76. For at omskrive Domstolens udtalelse i Severi-dommen (38)blandt de forhold, der skal tages hensyn til ved vurderingen af, om den omtvistede mærkning eventuelt er vildledende, kan den israelske besættelse og bosættelser være »et objektivt forhold, der kan ændre den fornuftige forbrugers forventninger« (39).
77. I lyset af ovenstående betragtninger er jeg derfor af den opfattelse, at tilføjelsen af ordene »israelske bosættelser« til den geografiske identifikation af varernes oprindelse er den eneste måde, hvorpå forbrugeren kan få – som krævet i artikel 7, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1169/2011 – korrekte og objektive, men også korrekte, klare og let forståelige oplysninger.
78. Ordet »bosættelse« er faktisk afledt af en situation, hvor der er et område, som er besat af en besættelsesmagt. I denne sag er denne tilgang derfor logisk, eftersom Israel er blevet anerkendt som en »besættelsesmagt« i den i den almindelige folkeret og konventionen om beskyttelse af civile personer i krigstid (»Genevekonvention IV«) omhandlede forstand (40). Dette ord anvendes regelmæssigt til at beskrive den nuværende situation for så vidt angår de besatte områder (41). Mens jeg godtager, at nogen i visse tilfælde kan anse denne nomenklatur for at have lettere nedsættende overtoner, er det ikke desto mindre de ord, som er alment anvendt, og som gennemsnitsforbrugeren rimeligvis forstår.
5. Konklusion vedrørende det første spørgsmål
79. I lyset af ovenstående betragtninger konkluderer jeg følgelig, at forordning nr. 1169/2011 kræver, at en vare, der kommer fra et område, der har været besat af Israel siden 1967, skal have dette områdes geografiske navn angivet, og at varen kommer fra en israelsk bosættelse, hvis dette er tilfældet.
B. Subsidiært, det andet spørgsmål
80. Den forelæggende ret har med det andet spørgsmål nærmere bestemt spurgt, om bestemmelserne i forordning nr. 1169/2011 givet medlemsstaterne mulighed for at kræve, at en vare fra et område, de har været besat af Israel siden 1967, angiver området, og herudover at varen kommer fra en israelsk bosættelse, hvis dette er tilfældet.
81. Den resterende del af dette forslag til afgørelse går følgelig ud fra den forudsætning – hvilket ikke er min opfattelse – at artikel 9, stk. 1, litra i), og artikel 26 i forordning nr. 1169/2011 ikke finder anvendelse under disse omstændigheder.
82. Artikel 38, stk. 1, i forordning nr. 1169/2011 er klar »[f]or så vidt angår spørgsmål, der specifikt harmoniseres i denne forordning, må medlemsstaterne ikke vedtage eller opretholde nationale foranstaltninger, medmindre dette tillades i EU-retten«. Det følger derimod af artikel 38, stk. 2, i forordning nr. 1169/2011, at medlemsstaterne kan vedtage nationale foranstaltninger vedrørende spørgsmål, der ikke specifikt harmoniseres i denne forordning, forudsat at de ikke forbyder, hindrer eller begrænser den frie bevægelighed for varer, som er i overensstemmelse med denne forordning.
83. Eftersom artikel 39, stk. 2, i forordning nr. 1169/2011, der vedrører nationale foranstaltninger vedrørende supplerende obligatoriske detaljer, udtrykkeligt er tilegnet nationale foranstaltninger vedrørende angivelse af oprindelse eller herkomststed, må det indrømmes, at denne form for detaljer ikke er fuldstændigt harmoniseret ved forordning nr. 1169/2011.
84. I overensstemmelse med artikel 39, stk. 2, i forordning nr. 1169/2011 er nationale foranstaltninger vedrørende den obligatoriske angivelse af fødevarers oprindelsesland eller herkomststed kun tilladt, »hvis forbindelsen mellem visse af fødevarens kvaliteter og dens oprindelse eller herkomst er dokumenteret«.
85. På grundlag af denne bestemmelse er det derfor ikke tilstrækkeligt, at oprindelseslandet eller herkomststedet som sådan har en vis betydning for forbrugernes beslutning. Oprindelsesområdet eller herkomststedet skal derimod have en mærkbar indvirkning for så vidt angår selve varen og navnlig den pågældende fødevares kvalitet.
86. Det forekommer mig, at det forhold, at området er besat af en besættelsesmagt, eller at en bestemt fødevare er fremstillet af en person, som bor i en bosættelse, sandsynligvis ikke vil give eller ændre visse af fødevarens kvaliteter for så vidt angår dennes oprindelse eller herkomst, i det mindste for så vidt angår fødevarer, der kommer fra de besatte områder.
87. I lyset af ovenstående er jeg nødt til at konkludere, at medlemsstaterne ikke for så vidt angår artikel 39, stk. 2, i forordning nr. 1169/2011 kan kræve, at en vare, der kommer fra et område, der har været besat af Israel siden 1967, angiver området, eller at en sådan vare kommer fra en israelsk bosættelse.
VII. Forslag til afgørelse
88. Jeg foreslår derfor, at Domstolen bør besvare det første af Conseil d’États (den øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) præjudicielle spørgsmål som følger:
»Artikel 9, stk. 1, litra i), og artikel 26, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1169/2011 af 25. oktober 2011 om fødevareinformation til forbrugerne, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1924/2006 og (EF) nr. 1925/2006 og om ophævelse af Kommissionens direktiv 87/250/EØF, Rådets direktiv 90/496/EØF, Kommissionens direktiv 1999/10/EF, Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2000/13/EF, Kommissionens direktiv 2002/67/EF og 2008/5/EF og Kommissionens forordning (EF) nr. 608/2004 kræver, at en vare, der kommer fra et område, der har været besat af Israel siden 1967, angiver dette områdes geografiske navn og angiver, at varen kommer fra en israelsk bosættelse, hvis dette faktisk er tilfældet.«
89. Subsidiært, og såfremt Domstolen ikke godtager min bedømmelse af dette første spørgsmål, foreslår jeg Domstolen at besvare det andet spørgsmål som følger:
»Medlemsstaterne kan hverken kræve, at en vare, der kommer fra et område, der har været besat af Israel siden 1967, angiver området, eller at en sådan vare kommer fra en israelsk bosættelse, i overensstemmelse med artikel 39, stk. 2, i forordning nr. 1169/2011, da der ikke er dokumenteret nogen forbindelse mellem visse kvaliteter af den fødevare, der er fremstillet i de besatte områder, og dens herkomststed.«