Gevoegde zaken T‑202/10 RENV II en T‑203/10 RENV II

Stichting Woonlinie e.a.

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun – Sociale huisvesting – Steunregeling voor woningcorporaties – Bestaande steun – Verbintenissen van de lidstaat – Besluit waarbij steun verenigbaar met de interne markt wordt verklaard – Artikel 17 van verordening (EG) nr. 659/1999 – Dienst van algemeen economisch belang – Artikel 106, lid 2, VWEU – Definitie van de publieke dienstverleningstaak”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Achtste kamer – uitgebreid) van 15 november 2018

1.      Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Voorbereidende handelingen – Daarvan uitgesloten – Brief van de Commissie waarin twijfel wordt geuit over de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de interne markt en dienstige maatregelen worden voorgesteld – Handeling die een etappe vormt in de procedure van uitwerking van een besluit waarbij de onverenigbaarheid van de steunmaatregel met de interne markt wordt vastgesteld – Daarvan uitgesloten

(Art. 263 VWEU; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 17)

2.      Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Steunregeling – Begrip –Betaling van individuele steun – Daaronder begrepen

[Art. 108 VWEU; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 1, d)]

3.      Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Steunregeling – Begrip – Noodzaak van een wettelijke bepaling als basis voor die regeling – Geen

[Art. 108 VWEU; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 1, d)]

4.      Gerechtelijke procedure – Aanvoering van nieuwe middelen in de loop van het geding – Voorwaarden – Aanvulling van een bestaand middel

(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 84, lid 1)

5.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Maatregelen ter compensatie van de kosten van de openbaredienstverplichtingen van een onderneming – Daarvan uitgesloten – Voorwaarden uiteengezet in het arrest Altmark – Cumulatief karakter

(Art. 107, lid 1, VWEU)

6.      Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Maatregelen ter compensatie van de kosten van de openbaredienstverplichtingen van een onderneming – Onderscheid tussen de Altmark-test, gebruikt om uit te maken of er sprake is van steun, en de test van artikel 106, lid 2, VWEU, waarmee kan worden uitgemaakt of steun verenigbaar is met de interne markt

(Art. 106, lid 2, en 107, lid 1, VWEU)

7.      Mededinging – Ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang – Omschrijving van de diensten van algemeen economisch belang – Beoordelingsbevoegdheid van de lidstaten – Grenzen – Controle van de Commissie en rechterlijk toezicht beperkt tot het geval van een kennelijke fout

(Art. 106, lid 2, en 107, lid 1, VWEU)

8.      Steunmaatregelen van de staten – Bestaande steun – Maatregelen ter compensatie van de kosten van de openbaredienstverplichtingen van een onderneming – Onderzoek van verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt door de Commissie – Noodzaak om enkel rekening te houden met het risico van overcompensatie voor de toekomst

(Art. 106, lid 2, en 107, lid 1, VWEU)

9.      Mededinging – Ondernemingen belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang – Raming van meerkosten die door de taak van openbaredienstverlening zijn ontstaan – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie

(Art. 106, lid 2, VWEU)

1.      Aangezien een brief van de Commissie overeenkomstig artikel 17 van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU, waarin zij twijfels uit over de verenigbaarheid van een steunregeling met de interne markt en dienstige maatregelen voorstelt, een eerste etappe vormt van de uitwerking van een besluit waarbij de steunregeling onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en die twijfels door dat besluit worden bevestigd, kan een verzoeker niet worden belet om zich ter onderbouwing van zijn beroep tegen dat besluit te beroepen op de onwettigheid van de in die brief opgenomen beoordeling.

(zie punt 41)

2.      Uit artikel 1, onder d), van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU, volgt dat het feit dat individuele steun wordt toegekend, niet uitsluit dat er sprake kan zijn van een regeling op basis waarvan deze toekenning geschiedt.

Dienaangaande sluit het feit dat de Commissie klachten ontvangt met betrekking tot individuele verkopen van grond beneden de marktwaarde niet uit dat er sprake is van een steunregeling op basis waarvan deze individuele steun werd toegekend.

(zie punt 50)

3.      Het vereiste van een wettelijke bepaling als grondslag voor een steunregeling maakt geen deel uit van de definitie van een steunregeling in de zin van artikel 1, onder d), van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU.

(zie punt 51)

4.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punt 63)

5.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 72‑74)

6.      Zie de tekst van de beslissing.

(zie punten 76, 77)

7.      Ook al beschikt de lidstaat over een ruime beoordelingsbevoegdheid met betrekking tot de vaststelling van wat hij als een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) beschouwt, dit betekent niet dat hij niet rechtens genoegzaam hoeft aan te tonen dat de omvang ervan noodzakelijk en evenredig is in verhouding tot een reële behoefte aan openbare dienstverlening. De bewijslast dat een DAEB voldoende duidelijk afgebakend is, rust namelijk op de nationale autoriteiten. Het ontbreken van door de lidstaat verstrekt bewijs dat aan die criteria is voldaan, of de schending van die criteria, kan een kennelijke beoordelingsfout vormen die de Commissie in aanmerking moet nemen.

De toetsing door het Gerecht van het oordeel van de Commissie moet – tegen de achtergrond van enerzijds de ruime beoordelingsbevoegdheid waarover de lidstaat beschikt bij de vaststelling van een taak van de DAEB en van de voorwaarden voor de uitvoering daarvan, en anderzijds de omvang van de controle door de Commissie, die tot de vaststelling van het bestaan van een kennelijke fout is beperkt – in dat verband dezelfde beperking in acht nemen, zodat daarbij enkel mag worden onderzocht of de Commissie het bestaan van een kennelijke fout van de lidstaat op goede gronden heeft vastgesteld of afgewezen.

(zie punten 81, 82, 98)

8.      Het onderzoek door de Commissie van bestaande steunmaatregelen kan alleen leiden tot een besluit met gevolgen voor de toekomst. De Commissie kan derhalve alleen aanleiding vinden om dienstige maatregelen voor te stellen indien zij meent dat de betrokken financieringsregeling een risico van overcompensatie voor de toekomst vormt.

In dit verband is het weliswaar mogelijk dat de vraag of overcompensatie heeft plaatsgevonden in het verleden, in het kader van het voortdurend onderzoek van een bestaande steunmaatregel in de specifieke omstandigheden van het geval van belang kan zijn voor de beoordeling van de verenigbaarheid van deze bestaande steun met de interne markt, doch dit neemt niet weg dat het onderzoek van deze vraag als zodanig niet per se noodzakelijk is voor een juiste beoordeling van de noodzaak om dienstige maatregelen voor de toekomst voor te stellen en voor de vaststelling van die maatregelen. Het al dan niet aanwezige risico van overcompensatie voor de toekomst berust uiteindelijk voornamelijk op de concrete voorwaarden van de financieringsregeling zelf en niet op de omstandigheid dat deze regeling in de praktijk tot overcompensatie in het verleden zou hebben geleid.

Dienaangaande hoeft de Commissie in een brief uit hoofde van artikel 17 van verordening nr. 659/1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU – die haar voorlopig oordeel bevat – niet aan te tonen dat de nevenactiviteiten van de betrokken corporaties daadwerkelijk staatssteun genieten, of dat er daadwerkelijk kruissubsidiëring had plaatsgevonden.

(zie punten 120, 154‑156)

9.      Een duidelijke definitie van een dienst van algemeen economisch belang (DAEB) is noodzakelijk om de naleving van de voorwaarde van evenredigheid van de steun te waarborgen, en met name om te waarborgen dat de toegekende compensatie niet verder gaat dan nodig is om de publieke taak te vervullen.

Dienaangaande heeft de Commissie, door de nationale autoriteiten te verzoeken de DAEB van sociale huisvesting te definiëren in relatie tot een doelgroep van sociaal achtergestelde huishoudens, die autoriteiten gevraagd duidelijk te bepalen voor welke openbarediensttaken de compensatie wordt toegekend. Deze precieze definitie maakt het dus mogelijk om de kosten te bepalen die werden gemaakt bij de uitvoering van de DAEB alsook om, enerzijds, overcompensatie te voorkomen en, anderzijds, te voorkomen dat de activiteiten van de woningcorporaties buiten de DAEB staatssteun genieten, teneinde kruissubsidiëring te voorkomen.

(zie punten 148, 149)