Asia C-663/21
Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl
vastaan
AA
(ennakkoratkaisupyyntö – Verwaltungsgerichtshof (Itävalta))
Unionin tuomioistuimen tuomio (ensimmäinen jaosto) 6.7.2023
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2011/95/EU – Pakolaisaseman tai toissijaisen suojeluaseman myöntämisedellytyksiä koskevat vaatimukset – 14 artiklan 4 kohdan b alakohta – Pakolaisaseman peruuttaminen – Kolmannen maan kansalainen, joka on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta – Vaara yhteiskunnalle – Oikeasuhteisuuden arviointi – Direktiivi 2008/115/EY – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – Maastapoistamisen lykkääminen
1. Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema – Direktiivi 2011/95 – Pakolaisaseman peruuttaminen, lakkauttaminen tai uusimatta jättäminen – Soveltamisedellytykset – Kolmannen maan kansalainen, joka on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta – Peruuttamisen on oltava toimenpide, joka on oikeassa suhteessa vaaraan, jota kyseinen kansalainen merkitsee vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskunnan perustavanlaatuiselle edulle – Se, että toimivaltainen viranomainen vertailee kyseistä vaaraa pakolaisille taattuihin oikeuksiin – Velvollisuus tarkastaa lisäksi, että yleinen intressi, joka liittyy kyseisen kansalaisen palauttamiseen, on painavampi kuin hänen intressinsä kansainvälisen suojelun säilymiseen – Tällaista velvollisuutta ei ole
(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95 14 artiklan 4 kohdan b alakohta)
(ks. 28–43 kohta ja tuomiolauselman 1 kohta)
2. Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Maahanmuuttopolitiikka – Laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttaminen – Direktiivi 2008/115 – Palauttamiskiellon periaate – Sen toteaminen, että kolmannen maan kansalaista on toistaiseksi mahdotonta poistaa maasta alkuperämaahansa – Palauttamispäätöksen tekeminen kyseisestä kansalaisesta – Tällaista päätöstä ei voida hyväksyä
(Euroopan unionin perusoikeuskirjan 18 artikla ja 19 artiklan 2 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohta ja 5 artikla)
(ks. 45, 47 ja 49–52 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)
Tiivistelmä
Asiassa Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Törkeän rikoksen tehnyt pakolainen) (C-663/21) AA:lle myönnettiin joulukuussa 2015 pakolaisasema Itävallassa. Maaliskuun 2018 ja lokakuun 2020 välisenä aikana hänet tuomittiin useaan otteeseen vankeusrangaistuksiin ja sakkoon eri rikoksista, kuten vaarallisesta uhkauksesta, vahingonteosta, laittomasta huumausaineiden hallussapidosta, huumausainekaupasta, pahoinpitelystä ja julkiseen valvontaelimeen kohdistuneesta aggressiivisesta käytöksestä.
Itävallan toimivaltainen viranomainen peruutti syyskuussa 2019 tekemällään päätöksellä AA:lta pakolaisaseman, teki hänestä palauttamispäätöksen siihen liitettyine oleskelukieltoineen ja asetti määräajan vapaaehtoiselle maastapoistumiselle ilmoittaen kuitenkin samalla, ettei hänen maastapoistamisensa olisi sallittua.
AA:n tekemän valituksen johdosta Bundesverwaltungsgericht (liittovaltion hallintotuomioistuin, Itävalta) kumosi edellä mainitun syyskuussa 2019 tehdyn päätöksen toukokuussa 2021 antamallaan tuomiolla. Kyseinen tuomioistuin totesi, että AA oli tuomittu lainvoimaisella tuomiolla erityisen törkeästä rikoksesta ja että hän oli vaarallinen yhteiskunnalle. Se katsoi kuitenkin, että asiassa oli vertailtava keskenään vastaanottavan jäsenvaltion intressejä ja asianomaisen henkilön intressejä saada kansainvälistä suojelua ja että tässä yhteydessä oli otettava huomioon toimenpiteet, joita häneen voitaisiin kohdistaa, jos kyseinen suojelu peruutettaisiin. Koska AA:n palauttaminen alkuperämaahan merkitsisi, että häneen kohdistuisi kidutuksen tai kuoleman vaara, Bundesverwaltungsgerichtin mielestä AA:n intressit olivat Itävallan intressejä painavampia. Itävallan toimivaltainen viranomainen teki tästä tuomiosta Revision-valituksen Verwaltungsgerichtshofiin (ylin hallintotuomioistuin, Itävalta).
Asiassa Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (Törkeän rikoksen tehnyt pakolainen) (C-8/22) XXX:lle myönnettiin helmikuussa 2007 pakolaisasema Belgiassa. Hänet tuomittiin joulukuussa 2010 annetulla tuomiolla 25 vuoden vankeusrangaistukseen muun muassa useiden irtainten esineiden ryöstöstä ja tämän ryöstön helpottamiseksi tai siitä rankaisematta jäämisen varmistamiseksi toteutetusta taposta.
Toimivaltainen Belgian viranomainen peruutti häneltä pakolaisaseman toukokuussa 2016 tekemällään päätöksellä. XXX nosti tästä päätöksestä kanteen Conseil du contentieux des étrangers’ssa (ulkomaalaisasioita käsittelevä hallintotuomioistuin, Belgia), joka hylkäsi sen elokuussa 2019 antamallaan tuomiolla. Kyseinen tuomioistuin katsoi, että XXX on yhteiskunnalle vaarallinen, koska hänet on tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta, joten kyseisen viranomaisen ei tarvinnut osoittaa, että XXX on todellisella, välittömällä ja riittävän vakavalla tavalla yhteiskunnalle vaarallinen. Oli päinvastoin XXX:n asiana osoittaa, ettei hän enää tuomiostaan huolimatta ole tällä tavalla vaarallinen. XXX teki mainitusta tuomiosta kassaatiovalituksen Conseil d’État’han (ylin hallintotuomioistuin, Belgia).
Asiassa Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Erityisen törkeä rikos) (C-402/22) M.A. haki heinäkuussa 2018 kansainvälistä suojelua Alankomaissa. Alankomaiden toimivaltainen viranomainen hylkäsi kyseisen hakemuksen kesäkuussa 2020 sillä perusteella, että hakija oli vuonna 2018 tuomittu 24 kuukauden pituiseen vankeusrangaistukseen, koska hän oli saman illan aikana syyllistynyt kolmeen seksuaaliseen tekoon pakottamiseen, yhteen kyseisen rikoksen yritykseen sekä yhteen matkapuhelimen varkauteen.
M.A:n nostaman kanteen seurauksena alioikeus kumosi kesäkuussa 2020 tehdyn päätöksen riittämättömien perustelujen takia. Alankomaiden toimivaltainen viranomainen on valittanut kyseisestä tuomiosta Raad van Stateen (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat). Se väittää yhtäältä, että M.A:n tekoja on pidettävä yhtenä lainvastaisena tekona, jota on pidettävä erityisen törkeänä rikoksena, ja toisaalta, että se, että M.A. on tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta, on lähtökohtaisesti osoitus siitä, että M.A. on yhteiskunnalle vaarallinen.
Näissä kolmessa asiassa ennakkoratkaisua pyytäneet tuomioistuimet tiedustelevat unionin tuomioistuimelta pääasiallisesti edellytyksistä, joiden täyttyessä pakolaisasema voidaan peruuttaa direktiivin 2011/95(1) 14 artiklan 4 kohdan b alakohdan nojalla, ja siitä, miten vastaanottavan jäsenvaltion intressejä ja asianomaisen intressejä saada kansainvälistä suojelua on vertailtava keskenään tällaisessa asiayhteydessä.
Näillä kolmella samana päivänä antamallaan tuomiolla unionin tuomioistuin vastaa mainittuihin kysymyksiin täsmentämällä yhtäältä käsitteitä ”erityisen törkeä rikos” ja ”yhteiskunnalle vaarallinen” sekä toisaalta tässä yhteydessä suoritettavan oikeasuhteisuuden arvioinnin laajuutta. Se selittää myös pakolaisaseman peruuttamisen ja palauttamispäätöksen tekemisen välistä suhdetta.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin tuomioistuin toteaa aluksi, että direktiivin 2011/95 14 artiklan 4 kohdan b alakohdan soveltaminen edellyttää kahden erillisen edellytyksen täyttymistä eli yhtäältä sitä, että asianomainen kolmannen maan kansalainen on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta, ja toisaalta sen osoittamista, että tämä kolmannen maan kansalainen on vaarallinen yhteiskunnalle siinä jäsenvaltiossa, jossa hän on. Ei siis voida katsoa, että se, että ensimmäinen näistä kahdesta edellytyksestä täyttyy, riittää osoittamaan, että myös jälkimmäinen edellytys täyttyy. Tällainen mainitun säännöksen tulkinta ilmenee sen sanamuodosta sekä tämän sanamuodon vertaamisesta direktiivin 2011/95 12 artiklan 2 kohdan b alakohdan(2) sanamuotoon ja 17 artiklan 1 kohdan(3) sanamuotoon.
Ensin mainitusta edellytyksestä on todettava, että koska käsitteen ”erityisen törkeä rikos” osalta ei viitata nimenomaisesti jäsenvaltioiden oikeuteen käsitteen merkityksen ja ulottuvuuden määrittämiseksi, käsitettä on tavallisesti tulkittava koko unionissa itsenäisesti ja yhtenäisesti. Yhtäältä termi ”rikos” tarkoittaa tavanomaisen merkityksensä mukaan tässä yhteydessä tekoa tai laiminlyöntiä, joka merkitsee asianomaisen yhteiskunnan oikeusjärjestyksen vakavaa loukkaamista ja joka tästä syystä on sellaisena säädetty rikosoikeudellisesti rangaistavaksi kyseisessä yhteiskunnassa. Toisaalta ilmaisulla ”erityisen törkeä” viitataan – siltä osin kuin sillä lisätään kyseiseen rikoksen käsitteeseen kaksi luonnehdintaa – rikokseen, joka on poikkeuksellisen törkeä.
Asiayhteyden, jossa ilmaisua ”erityisen törkeä rikos” käytetään, osalta on yhtäältä otettava huomioon unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka koskee direktiivin 2011/95 12 artiklan 2 kohdan b alakohtaa, jossa viitataan ”törkeään muuhun kuin poliittiseen rikokseen”, ja kyseisen direktiivin 17 artiklan 1 kohdan b alakohtaa, jossa viitataan ”törkeään rikokseen”, koska myös näillä artikloilla on tarkoitus evätä kansainvälinen suojelu sellaiselta kolmannen maan kansalaiselta, jonka tekemä rikos on törkeydeltään tietynasteinen. Toisaalta direktiivin 2011/95 12, 14, 17 ja 21 artiklan keskinäisestä vertailusta ilmenee, että unionin lainsäätäjä on asettanut erilaisia vaatimuksia niiden rikosten törkeydelle, joihin voidaan vedota kansainvälisen suojelun poissulkemis- tai peruuttamisperusteen soveltamisen tai pakolaisen palauttamisen oikeuttamiseksi. Niinpä direktiivin 2011/95 17 artiklan 3 kohdassa mainitaan ”yhden tai useamman rikoksen” tekeminen ja direktiivin 12 artiklan 2 kohdan b alakohdassa ja 17 artiklan 1 kohdan b alakohdassa viitataan ”törkeän rikoksen” tekemiseen. Tästä seuraa, että ilmaisun ”erityisen törkeä rikos” käyttäminen direktiivin 2011/95 14 artiklan 4 kohdan b alakohdassa korostaa unionin lainsäätäjän valintaa asettaa tämän säännöksen soveltamisen edellytykseksi se, että muun muassa sellainen erityisen ankara edellytys täyttyy, jonka mukaan on oltava olemassa lainvoimainen tuomio sellaisesta poikkeuksellisen törkeästä rikoksesta, joka on törkeämpi kuin rikokset, jotka voivat oikeuttaa kyseisen direktiivin 12 artiklan 2 kohdan b alakohdan tai 17 artiklan 1 kohdan b alakohdan ja 3 kohdan soveltamisen.
Rikoksen törkeyttä direktiivin 2011/95 14 artiklan 4 kohdan b alakohdan kannalta on tosin arvioitava yhteisten standardin ja kriteerien perusteella. On kuitenkin niin, että koska jäsenvaltioiden rikosoikeutta ei ole yleisillä toimenpiteillä yhdenmukaistettu, kyseisessä arvioinnissa on otettava huomioon asianomaisen jäsenvaltion rikosoikeusjärjestelmässä tehdyt valinnat niiden rikosten yksilöimisen osalta, jotka ovat erityispiirteidensä takia poikkeuksellisen törkeitä siltä osin kuin ne vahingoittavat eniten yhteiskunnan oikeusjärjestystä.
Joka tapauksessa on niin, että koska kyseisessä säännöksessä tarkoitetaan lainvoimaista tuomiota ”erityisen törkeästä rikoksesta” yksikössä ilmaistuna, rikoksen törkeys ei voi johtua sellaisten erillisten lainvastaisten tekojen kumuloitumisesta, joista yksikään ei sellaisenaan ole erityisen törkeä rikos.
Tällaisen rikoksen törkeyden arvioimiseksi on arvioitava kaikkia kyseessä olevalle asialle ominaisia olosuhteita. Tältä osin huomattavan merkityksellisiä ovat erityisesti langettavan tuomion perustelut, säädetyn rangaistuksen ja määrätyn rangaistuksen luonne ja määrä, tehdyn rikoksen luonne, kaikki rikoksen tekemiseen liittyvät olosuhteet, se, onko rikos tahallinen vai ei, sekä rikoksesta aiheutuneiden vahinkojen luonne ja laajuus.
Toisesta edellytyksestä, joka koskee sen osoittamista, että kolmannen maan kansalainen on vaarallinen vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskunnalle, unionin tuomioistuin toteaa ensinnäkin, että direktiivin 2011/95 14 artiklan 4 kohdan b alakohdassa tarkoitettu toimenpide voidaan toteuttaa vain, jos asianomainen kolmannen maan kansalainen merkitsee todellista, välitöntä ja riittävän vakavaa vaaraa kyseisen jäsenvaltion yhteiskunnan perustavanlaatuiselle edulle. Tältä osin unionin tuomioistuin täsmentää muun muassa, että kyseisen säännöksen sanamuodostakin jo ilmenee, että tätä säännöstä voidaan soveltaa vain, jos kyseinen kansalainen ”on” vaarallinen yhteiskunnalle, mikä viittaa siihen, että tämän vaaran on oltava todellinen ja välitön. On siis niin, että mitä myöhemmin kyseiseen säännökseen perustuva päätös tehdään sen jälkeen, kun on annettu lainvoimainen tuomio erityisen törkeästä rikoksesta, sitä enemmän toimivaltaisen viranomaisen on otettava huomioon muun muassa tällaisen rikoksen tekemisen jälkeiset tapahtumat sen määrittämiseksi, onko ajankohtana, jolloin sen on päätettävä pakolaisaseman mahdollisesta peruuttamisesta, olemassa todellinen ja riittävän vakava vaara. Unionin tuomioistuin tukeutuu tältä osin myös siihen, että direktiivin 2011/95 eri säännösten vertailusta sen 14 artiklan 4 kohdan b alakohtaan ilmenee, että tämän viimeksi mainitun säännöksen soveltamiselle on asetettu ankaria edellytyksiä.
Toiseksi niiden roolien osalta, jotka toimivaltaisella viranomaisella ja asianomaisella kolmannen maan kansalaisella on kyseisen vaaran olemassaolon arvioinnissa, toimivaltaisen viranomaisen asiana on direktiivin 2011/95 14 artiklan 4 kohdan b alakohtaa soveltaessaan arvioida kaikki kullekin yksittäistapaukselle ominaiset olosuhteet. Tässä asiayhteydessä kyseisellä viranomaisella on oltava käytettävissään kaikki merkitykselliset tiedot ja sen on suoritettava oma arviointinsa kyseisistä olosuhteista voidakseen ratkaista päätöksensä sisällön ja perustella päätöksen kattavasti.
Lopuksi on todettava, että jäsenvaltion mahdollisuutta toteuttaa direktiivin 2011/95 14 artiklan 4 kohdan b alakohdassa säädetty toimenpide on käytettävä noudattaen muun muassa suhteellisuusperiaatetta, joka edellyttää, että punnitaan keskenään yhtäältä vaaraa, jota asianomainen kolmannen maan kansalainen merkitsee sen jäsenvaltion yhteiskunnalle, jossa hän on, ja toisaalta oikeuksia, jotka on taattava mainitun direktiivin 2 artiklan d alakohdan aineelliset edellytykset täyttäville henkilöille. Toimivaltaisen viranomaisen on kyseisessä arvioinnissa myös otettava huomioon unionin oikeudessa taatut perusoikeudet ja erityisesti selvitettävä mahdollisuus toteuttaa muita toimenpiteitä, joilla pakolaisille taattuja oikeuksia ja perusoikeuksia rajoitetaan vähemmän ja joilla vastaanottavan jäsenvaltion yhteiskunnan suojeleminen saadaan toteutetuksi yhtä tehokkaasti.
Tällaista toimenpidettä toteuttaessaan kyseisen viranomaisen ei kuitenkaan tarvitse lisäksi tarkastaa, että yleinen intressi, joka liittyy kolmannen maan kansalaisen palauttamiseen alkuperämaahansa, on painavampi kuin hänen intressinsä kansainvälisen suojelun säilymiseen, kun otetaan huomioon niiden toimenpiteiden laajuus ja luonne, joille hän voisi altistua, jos hänet palautettaisiin alkuperämaahansa. Seurauksia, jotka asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle tai sen jäsenvaltion yhteiskunnalle, jossa kyseinen kolmannen maan kansalainen on, aiheutuvat tämän kansalaisen mahdollisesta palauttamisesta alkuperämaahansa, ei nimittäin ole tarkoitus ottaa huomioon tehtäessä päätös pakolaisaseman peruuttamisesta vaan ne on otettava tarvittaessa huomioon silloin, kun toimivaltainen viranomainen aikoo tehdä palauttamispäätöksen kyseisestä kolmannen maan kansalaisesta.
Tältä osin unionin tuomioistuin toteaa, että direktiivin 2011/95 14 artiklan 4 kohdan b alakohta vastaa osittain niitä poissulkemisperusteita, jotka sisältyvät Geneven yleissopimuksen 33 artiklaan(4). On kuitenkin niin, että siltä osin kuin mainitussa b alakohdassa säädetään siinä tarkoitetuissa tilanteissa jäsenvaltioiden mahdollisuudesta peruuttaa pakolaisasema, kun taas mainitussa 33 artiklassa puolestaan sallitaan jossakin näistä tilanteista olevan pakolaisen palauttaminen maahan, jossa hänen henkensä tai vapautensa on uhattuna, unionin oikeudessa säädetään asianomaisille pakolaisille Geneven yleissopimuksessa vahvistettua laajemmasta kansainvälisestä suojelusta. Tästä seuraa, että toimivaltaisella viranomaisella voi unionin oikeuden mukaan olla oikeus direktiivin 2011/95 14 artiklan 4 kohdan b alakohdan nojalla peruuttaa kolmannen maan kansalaiselle myönnetty pakolaisasema ilman, että sillä kuitenkaan välttämättä olisi lupaa poistaa tätä kansalaista maasta tämän alkuperämaahan. Lisäksi menettelylliseltä kannalta tällainen maastapoistaminen edellyttäisi palauttamispäätöksen tekemistä noudattaen niitä aineellisia ja menettelyllisiä takeita, joista säädetään direktiivissä 2008/115(5), jonka 5 artiklassa säädetään muun muassa, että jäsenvaltioiden on tätä direktiiviä täytäntöön pannessaan noudatettava palauttamiskiellon periaatetta. Niinpä pakolaisaseman peruuttamisesta direktiivin 2011/95 14 artiklan 4 kohdan nojalla ei voida katsoa, että se merkitsisi kannanottoa siihen erilliseen kysymykseen, voidaanko asianomainen henkilö poistaa maasta alkuperämaahansa. Tässä asiayhteydessä unionin tuomioistuin täsmentää vielä, että direktiivin 2008/115 5 artikla on esteenä palauttamispäätöksen tekemiselle kolmannen maan kansalaisesta, kun on osoitettu, että hänen poistamisensa maasta suunniteltuun kohdemaahan on palauttamiskiellon periaatteen nojalla poissuljettu toistaiseksi.