UNIONIN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (toinen jaosto)
20 päivänä tammikuuta 2016 (*)
Ennakkoratkaisupyyntö – Kilpailupolitiikka – SEUT 101 artikla – Asetus (EY) N:o 1/2003 – Tavaroiden kansainvälisen huolinnan ala – Kansalliset kilpailuviranomaiset – Euroopan kilpailuviranomaisten verkoston käytettävissä olevien keinojen oikeudellinen luonne – Kyseisen verkoston leniency‑malliohjelma – Komissiolle esitetty sakkovapautushakemus – Kansallisille kilpailuviranomaisille jätetty lyhennetty sakkovapautushakemus – Näiden kahden hakemuksen välinen suhde
Asiassa C‑428/14,
jossa on kyse SEUT 267 artiklaan perustuvasta ennakkoratkaisupyynnöstä, jonka Consiglio di Stato (ylimmän oikeusasteen hallintotuomioistuin, Italia) on esittänyt 1.4.2014 tekemällään päätöksellä, joka on saapunut unionin tuomioistuimeen 18.9.2014, saadakseen ennakkoratkaisun asiassa
DHL Express (Italy) Srl ja
DHL Global Forwarding (Italy) SpA
vastaan
Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato,
Schenker Italiana SpA:n ja
Agility Logistics Srl:n
osallistuessa asian käsittelyyn
UNIONIN TUOMIOISTUIN (toinen jaosto),
toimien kokoonpanossa: ensimmäisen jaoston puheenjohtaja R. Silva de Lapuerta, joka hoitaa toisen jaoston puheenjohtajan tehtäviä, sekä tuomarit J. L. da Cruz Vilaça (esittelevä tuomari), A. Arabadjiev, C. Lycourgos ja J.‑C. Bonichot,
julkisasiamies: M. Wathelet,
kirjaaja: hallintovirkamies V. Giacobbo-Peyronnel,
ottaen huomioon kirjallisessa käsittelyssä ja 9.7.2015 pidetyssä istunnossa esitetyn,
ottaen huomioon huomautukset, jotka sille ovat esittäneet
– DHL Express (Italy) Srl ja DHL Global Forwarding (Italy) SpA, edustajinaan avvocato M. Siragusa ja avvocato G. Rizza,
– Schenker Italiana SpA, edustajinaan avvocato G. L. Zampa, avvocato G. Barone ja avvocato A. Di Giò
– Agility Logistics Srl, edustajinaan avvocato A. Lirosi, avvocato M. Padellaro ja avvocato A. Pera,
– Italian hallitus, asiamiehenään G. Palmieri, avustajinaan avvocato dello Stato S. Fiorentino ja avvocato dello Stato P. Gentili,
– Saksan hallitus, asiamiehinään T. Henze ja A. Lippstreu,
– Ranskan hallitus, asiamiehinään D. Colas ja J. Bousin,
– Itävallan hallitus, asiamiehenään C. Pesendorfer,
– Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus, asiamiehenään V. Kaye, avustajinaan D. Beard, QC, ja barrister V. Wakefield,
– Euroopan komissio, asiamiehinään L. Malferrari, G. Meeßen ja T. Vecchi,
kuultuaan julkisasiamiehen 10.9.2015 pidetyssä istunnossa esittämän ratkaisuehdotuksen,
on antanut seuraavan
tuomion
1 Ennakkoratkaisupyyntö koskee SEUT 101 artiklan ja SEU 4 artiklan 3 kohdan sekä [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1/2003 (EYVL 2003, L 1, s. 1) 11 artiklan tulkintaa.
2 Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa ovat vastakkain yhtäältä DHL Express (Italy) Srl ja DHL Global Forwarding (Italy) SpA (jäljempänä yhdessä DHL) ja toisaalta Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (kilpailun ja markkinoiden toimintaa valvova viranomainen, jäljempänä AGCM) ja joka koskee päätöstä, jolla kyseinen viranomainen määräsi DHL:lle sakkoja tämän osallistumisesta SEUT 101 artiklan vastaisesti Italiasta lähtevien ja sinne saapuvien tavaroiden kansainvälisten maantiekuljetuspalvelujen alalla toimineeseen kartelliin (jäljempänä riidanalainen päätös).
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3 Asetuksen N:o 1/2003 johdanto-osan 15 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”Komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten on muodostettava yhdessä viranomaisten välinen verkosto, joka soveltaa [unionin] kilpailusääntöjä tiiviissä yhteistyössä. Tämän vuoksi on tarpeen luoda tietojensaanti- ja kuulemisjärjestelmiä. Komissio vahvistaa tiiviissä yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa muita muotoja yhteistyölle verkostossa ja tarkistaa niitä.”
4 Asetuksen N:o 1/2003 11 artiklassa, jonka otsikko on ”Komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten välinen yhteistyö”, säädetään seuraavaa:
”1. Komissio ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset soveltavat [unionin] kilpailusääntöjä tiiviissä yhteistyössä.
2. Komissio toimittaa jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisille jäljennökset tärkeimmistä asiakirjoista, jotka se on hankkinut 7, 8, 9, 10 artikla[n] ja 29 artiklan 1 kohdan soveltamiseksi. Komissio toimittaa jäsenvaltion kilpailuviranomaisen pyynnöstä jäljennöksiä muista olemassa olevista asiakirjoista, jotka ovat tarpeen tapauksen arvioimiseksi.
3. Kun jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset toimivat [SEUT 101] tai [SEUT 102] artiklan nojalla, niiden on ilmoitettava asiasta komissiolle kirjallisesti ennen ensimmäisen virallisen tutkintatoimenpiteen aloittamista tai viipymättä kyseisen toimenpiteen aloittamisen jälkeen. Tämä ilmoitus voidaan toimittaa myös muiden jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisille.
4. Viimeistään 30 päivää ennen sellaisen päätöksen tekemistä, jossa vaaditaan lopettamaan rikkominen, hyväksytään sitoumuksia tai evätään ryhmäpoikkeusasetuksen soveltamisesta johtuvat edut, jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset tiedottavat siitä komissiolle. Tätä varten ne toimittavat komissiolle yhteenvedon asiasta, suunnitellun päätöksen tai sellaisen puuttuessa muun asiakirjan, josta ilmenee ehdotettu toimintatapa. Nämä tiedot voidaan saattaa myös muiden jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten saataville. Asiaa käsittelevä kilpailuviranomainen toimittaa komissiolle tämän pyynnöstä muita sen hallussa olevia asiakirjoja, jotka ovat tarpeen tapauksen arvioimiseksi. Komissiolle toimitetut tiedot voidaan saattaa muiden jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten saataville. Kansalliset kilpailuviranomaiset voivat myös vaihtaa keskenään [SEUT 101] tai [SEUT 102] artiklan nojalla käsittelemänsä asian arvioimisen edellyttämiä tietoja.
5. Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset voivat kuulla komissiota kaikissa tapauksissa, joissa [unionin] oikeutta sovelletaan.
6. Kun komissio aloittaa III luvun nojalla tehtävään päätökseen tähtäävän menettelyn, jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset menettävät toimivaltansa [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklan määräysten soveltamiseen. Jos jäsenvaltion kilpailuviranomainen käsittelee jo asiaa, komissio aloittaa menettelyn vasta neuvoteltuaan kyseisen kansallisen kilpailuviranomaisen kanssa.”
5 Asetuksen N:o 1/2003 35 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on nimettävä yksi tai useampi kilpailuviranomainen, joka vastaa [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklan soveltamisesta siten, että tämän asetuksen säännöksiä noudatetaan tehokkaasti. – – Nimettyihin viranomaisiin voi kuulua myös tuomioistuimia.”
6 Yhteistyöstä kilpailuviranomaisten verkostossa annetun komission tiedonannon (EUVL 2004, C 101, s. 43; jäljempänä yhteistyötiedonanto) 1 kohdassa todetaan seuraavaa:
”– – asetuksessa – – N:o 1/2003 – – luodaan rinnakkaisen toimivallan järjestelmä, jossa komissio ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset – –voivat soveltaa [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklaa. Jäsenvaltioiden kilpailuviranomaiset ja komissio muodostavat julkisten viranomaisten verkoston: ne toimivat yleisen edun mukaisesti ja tekevät tiivistä yhteistyötä kilpailun suojelemiseksi. Verkosto on keskustelu- ja yhteistyöfoorumi EY:n kilpailupolitiikan soveltamisen ja täytäntöönpanon alalla. Se muodostaa puitteet Euroopan kilpailuviranomaisten yhteistyölle tapauksissa, joissa [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklaa sovelletaan, ja se on pohjana yhteisen kilpailukulttuurin luomiselle ja ylläpitämiselle Euroopassa. Verkosto on nimeltään Euroopan kilpailuviranomaisten verkosto [(ECN)].”
7 Kun otetaan huomioon tämä rinnakkaisten toimivaltuuksien järjestelmä, jossa kaikilla kilpailuviranomaisilla on valtuudet soveltaa SEUT 101 artiklaa, yhteistyötiedonannon 8–15 kohdassa luetellaan perusteet, joiden nojalla voidaan määrittää viranomaiset, jotka ”soveltuvat” käsittelemään asiaa. Tämän tiedonannon 14 kohdan mukaan on siten niin, että ”komissio soveltuu erityisen hyvin käsittelemään asiaa silloin, kun yksi tai useampi sopimus tai menettelytapa – – vaikuttaa kilpailuun useammassa kuin kolmessa jäsenvaltiossa – –”.
8 Mainitun tiedonannon 38 kohdan sanamuoto on seuraava:
”Tietylle viranomaiselle esitettyä sakkojen määräämättä jättämistä tai alentamista koskevaa pyyntöä ei voida pitää vastaavana pyyntönä toiselle viranomaiselle, koska Euroopan unionissa ei ole käytössä täysin yhtenäistä sakkojen määräämättä jättämistä tai alentamista koskevaa järjestelmää. Hakijan edun mukaista on näin ollen pyytää sakkojen määräämättä jättämistä tai alentamista kaikilta kilpailuviranomaisilta, joilla on toimivalta soveltaa [SEUT 101] artiklaa alueella, johon rikkominen vaikuttaa, ja joiden voidaan katsoa soveltuvan käsittelemään kyseistä rikkomista. Kun otetaan huomioon ajoituksen tärkeys useimmissa sakkojen määräämättä jättämistä tai alentamista koskevissa ohjelmissa, hakijoiden on syytä harkita, pitäisikö niiden esittää pyyntö asianomaisille viranomaisille samanaikaisesti. Hakijan asiana on toteuttaa asianmukaisiksi katsomansa toimenpiteet asemansa suojaamiseksi kyseisten viranomaisten mahdollisten menettelyjen osalta.”
9 ECN:ssä hyväksyttiin vuonna 2006 sakkovapautusta ja sakkolievennystä koskeva malliohjelma (jäljempänä ECN:n leniency‑malliohjelma). Tähän ohjelmaan, jota ei ole julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, voi tutustua ainoastaan komission internetsivustolla. Ohjelmaa tarkistettiin vuoden 2012 marraskuussa eli pääasian tosiseikkojen tapahtuma‑ajan jälkeen ja siten AGCM:n sen päätöksen jälkeen, joka on oikeudenkäynnin kohteena ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa.
10 ECN:n leniency‑malliohjelman 3 kohdassa todetaan seuraavaa:
”ECN:n [leniency‑]malliohjelmassa määritetään puitteet ohjelman soveltamisalaan kuuluvien sopimusten ja menettelytapojen osapuolina olevien yritysten palkitsemiseksi näiden tekemästä yhteistyöstä. ECN:n osapuolet sitoutuvat tekemään toimivaltansa rajoissa kaiken voitavansa yhdenmukaistaakseen omat leniency-ohjelmansa ECN:n [leniency‑]malliohjelman kanssa. ECN:n malliohjelma ei estä kilpailuviranomaista kohtelemasta suopeammin yrityksiä, jotka tekevät leniency-hakemuksen sen ohjelmassa. ECN:n [leniency‑]malliohjelma ei itsessään voi synnyttää yritysten taholla minkäänlaista perusteltua luottamusta siihen.”
11 Kyseisen ohjelman 5 kohdassa, joka koskee sakkovapautusta 1A-tyypin tapauksissa, todetaan seuraavaa:
”Kilpailuviranomainen myöntää yritykselle vapautuksen sakoista, jotka sen olisi muussa tapauksessa pitänyt maksaa,
a) jos yritys toimittaa ensimmäisenä todisteita, jotka tarjoavat kilpailuviranomaisen mielestä sille mahdollisuuden tehdä väitetyn kartellin osalta kohdennettuja tarkastuksia hakemuksen käsittelyn ajankohtana;
b) jos kilpailuviranomaisella ei vielä ollut hakemuksen jättämisajankohtana riittäviä todisteita voidakseen tehdä päätöksen tarkastuksen järjestämisestä tai hakea tuomioistuimelta tarkastusvaltuutta tai jos se ei ollut vielä suorittanut väitetyn kartellin osalta tarkastusta ja
c) jos edellytykset sakkovapautukselle tai sakkolievennykselle täyttyvät.”
12 ECN:n leniency‑malliohjelman 22 kohdassa todetaan, että ”jos komissio ’soveltuu erityisen hyvin’ käsittelemään tietyn tapauksen [yhteistyö]tiedonannon 14 kohdan mukaisesti, yritys, joka on esittänyt tai aikoo esittää komissiolle sakkovapautushakemuksen, voi osoittaa lyhennetyn hakemuksen mille tahansa kansalliselle kilpailuviranomaiselle, jonka kyseinen yritys katsoo ’soveltuvan’ käsittelemään asiaa [yhteistyö]tiedonannon perusteella. Lyhennetyissä hakemuksissa on esitettävä lyhyesti seuraavat tiedot:
– –
– väitetyn kartellitoiminnan luonne;
– – –, ja
– tiedot sakkovapautusta ja sakkolievennystä koskevista aiemmista tai mahdollisista tulevista hakemuksista [(leniency-hakemuksista)], jotka liittyvät väitettyyn kartelliin.”
13 ECN:n leniency-malliohjelman 24 kohdassa todetaan seuraavaa:
”Jos lyhennettyä hakemusta käsittelevä kansallinen kilpailuviranomainen päättää pyytää lisätietoja, yrityksen on toimitettava ne viipymättä. Jos kilpailuviranomainen päättää käsitellä asian, sen on määritettävä ajanjakso, jonka aikana hakijan on toimitettava kaikki sakkovapautuksen edellyttämät tiedot ja todisteet. Jos yritys toimittaa tiedot ja todisteet asetetussa määräajassa, ne katsotaan toimitetuiksi lyhennetyn hakemuksen jättöpäivänä.”
14 ECN:n leniency-malliohjelman selventävien huomautusten 7 kohdassa todetaan seuraavaa:
”ECN:n [leniency‑]malliohjelman tarkoituksena on ratkaista samanaikaisesti esitettyjä moninkertaisia hakemuksia koskeva ongelma ja mahdollistaa se, että yritykset voivat paremmin ennakoida mahdollisen hakemuksen lopputuloksen. – – Siinä määritellään ’lyhennetyiksi hakemuksiksi’ kutsuttujen suppeiden hakemusten sellaisen yhdenmukaisen mallin ominaispiirteet, jonka tarkoituksena on keventää moninkertaisista hakemuksista laajoissa rajatylittävissä kartelleissa yrityksille ja kilpailuviranomaisille koituvaa rasitusta.”
Italian oikeus
15 AGCM antoi 15.2.2007 10.10.1990 annetun lain nro 287 15 §:ssä tarkoitettua sakkovapautusta ja sakkolievennystä koskevan tiedonannon (Communicazione sulla non imposizione e sulla riduzione delle sanzioni ai sensi dell’articolo 15 della legge 10 ottobre 1990, nro 287), joka sisältää Italian sakkovapautus- ja sakkolievennysohjelman (jäljempänä kansallinen leniency‑ohjelma).
16 Kansallisen leniency‑ohjelman 16 §:ssä, jonka otsikko on ”Lyhennetty hakemus”, määrätään seuraavaa:
”Jos komissio soveltuu paremmin käsittelemään asian ja viemään läpi menettelyn, yritys, joka on jo esittänyt tai aikoo esittää komissiolle hakemuksen seuraamusten määräämättä jättämiseksi, voi esittää [AGCM:lle] lyhennetyssä muodossa samanlaisen leniency-hakemuksen, kun se katsoo, että myös [AGCM] soveltuu käsittelemään asian. [Yhteistyötiedonannon] 14 [kohdan] nojalla komissio soveltuu käsittelemään asian parhaiten silloin, kun yksi tai useampi sopimus tai menettelytapa, samankaltaisten sopimusten tai menettelytapojen verkostot mukaan luettuina, vaikuttaa kilpailuun useammassa kuin kolmessa jäsenvaltiossa.”
Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
17 DHL jätti 5.6.2007 komissiolle sakkovapautushakemuksen, joka koski useita unionin kilpailuoikeuden rikkomisia tavaroiden kansainvälisten kuljetuspalvelujen alalla. Komissio myönsi 24.9.2007 DHL:lle ehdollisen vapautuksen sakoista koko tavaroiden kansainvälisen huolinnan alan osalta eli meri‑, ilma‑ ja maantiekuljetusten osalta. DHL ilmoitti 20.12.2007 komissiolle lisäksi tietyistä seikoista, jotka koskivat maanteitse tapahtuvan tavaroiden kansainvälisen huolinnan alalla havaittuja menettelyjä Italiassa. Komissio päätti vuoden 2008 kesäkuussa jatkaa menettelyä vain kansainvälisen lentorahdin huolintapalveluja koskevan kartellin osalta ja jätti siten kansallisille kilpailuviranomaisille mahdollisuuden aloittaa menettelyt meri‑ ja maantiekuljetusten huolintapalveluihin liittyvien rikkomisten osalta.
18 DHL jätti samanaikaisesti 12.7.2007 AGCM:lle lyhennetyn sakkovapautushakemuksen kansallisen leniency‑ohjelman nojalla. DHL esitti tässä hakemuksessa tietoja lainvastaisista menettelyistä tavaroiden kansainvälisen huolinnan ja kuljetuksen markkinoilla. AGCM:n mukaan tämä ilmoitus koski ainoastaan tavaroiden kansainvälisten meri- ja lentokuljetusten alaa, eikä se koskenut maantiekuljetuksia. DHL:n mukaan mainittu lyhennetty hakemus koski kuitenkin koko tavaroiden kansainvälisen huolinnan ja kuljetuksen markkinoilla havaittuja lainvastaisia menettelyjä. DHL täsmensi, ettei sen 12.7.2007 tekemä hakemus sisältänyt konkreettisia ja täsmällisiä esimerkkejä maanteitse tapahtuvan tavaroiden huolinnan yhteydessä havaituista menettelyistä siitä syystä, ettei tällaisia tapauksia ollut vielä löydetty.
19 DHL jätti 23.6.2008 AGCM:lle täydentävän lyhennetyn sakkovapautushakemuksen, jolla se täydensi 12.7.2007 jättämäänsä hakemusta, ulottaakseen tämän koskemaan nimenomaisesti maanteitse tapahtuvan tavaroiden kansainvälisen huolinnan alaa. DHL totesi tässä hakemuksessa, että ”tällä hakemuksella ainoastaan täydennetään kaikilta tarkoituksiltaan ja vaikutuksiltaan 12.7.2007 tehtyä hakemusta, koska sen kattamat myöhemmät menettelytavat eivät merkitse erillistä kilpailusääntöjen rikkomista, jota alkuperäinen hakemus ei kattanut, vaan aiemmin ilmoitetut rikkomiset ainoastaan ilmenevät niissä uudella tavalla, minkä komissio on ottanut huomioon vapauttaakseen yrityksen sakoista”.
20 Deutsche Bahn AG jätti tällä välin komissiolle 5.11.2007 omissa nimissään ja myös niiden tytäryhtiöidensä nimissä, joihin kuului Schenker Italiana SpA (jäljempänä Schenker), ensin sakkovapautushakemuksen meriteitse tapahtuvan tavaroiden huolinnan osalta ja sitten 19.11.2007 toisen hakemuksen maanteitse tapahtuvan huolinnan osalta. Schenker jätti lisäksi AGCM:lle 12.12.2007 lyhennetyn leniency-hakemuksen ja toimitti tietoja maanteitse tapahtuvasta tavaroiden huolinnasta Italiassa.
21 Agility Logistics Srl (jäljempänä Agility) jätti 20.11.2007 komissiolle sakkolievennyshakemuksen tavaroiden kansainvälisen huolinnan ja kuljetuksen markkinoilla toteutettujen rikkomisten yhteydessä. Agility Logistics International jätti 12.5.2008 AGCM:lle omaan lukuunsa ja myös Agility‑tytäryhtiönsä lukuun lyhennetyn leniency‑hakemuksen maanteitse tapahtuvaa tavaroiden huolintaa koskevan italialaiskartellin osalta.
22 AGCM aloitti 18.11.2009 menettelyn SEUT 101 artiklan mahdollisten rikkomisten toteamiseksi kansainvälisen tavarakuljetuksen alalla.
23 AGCM totesi 15.6.2011 annetussa riidanalaisessa päätöksessä useiden yritysten, joiden joukossa olivat DHL, Schenker ja Agility, osallistuneen SEUT 101 artiklan vastaisesti Italiasta lähtevien ja sinne saapuvien tavaroiden kansainvälisten maantiekuljetuspalvelujen alalla toimineeseen kartelliin.
24 AGCM totesi tässä päätöksessä Schenkerin olleen ensimmäinen yhtiö, joka oli Italiassa hakenut sakkovapautusta maanteitse tapahtuvan tavaroiden huolinnan osalta. Kyseiselle yhtiölle ei kansallisen leniency‑ohjelman nojalla määrätty lainkaan sakkoja. Sen sijaan DHL ja Agility määrättiin maksamaan sakkoja, joiden määrä myöhemmin alennettiin DHL:n osalta 49 prosenttiin ja Agilityn osalta 50 prosenttiin niiden alkuperäisestä määrästä. AGCM katsoi myös, että DHL oli 12.7.2007 päivätyssä hakemuksessaan hakenut sakkovapautusta ainoastaan lento‑ ja meriteitse tapahtuvan tavaroiden huolinnan osalta ja että kyseinen yritys oli jättänyt maanteitse tapahtuvaa huolintaa koskevan hakemuksen vasta 23.6.2008.
25 DHL nosti kanteen Tribunale amministrativo regionale per il Laziossa (Lazion alueellinen hallintotuomioistuin) riidanalaisen päätöksen osittaiseksi kumoamiseksi ja väitti muun muassa, että riidanalaisessa päätöksessä jätettiin virheellisesti antamatta sille ensimmäinen sija kansallisen leniency‑ohjelman mukaisessa luokittelussa ja siten myöntämättä sille vapautusta sakoista. DHL:n mukaan unionin oikeuden periaatteet edellyttävät, että kansallinen viranomainen, joka vastaanottaa lyhennetyn leniency-hakemuksen, arvioi hakemuksen ottaen huomioon pääasiallisen sakkovapautushakemuksen, jonka sama yhtiö on jättänyt komissiolle. DHL väitti lisäksi, että Schenkerin ja Agilityn AGCM:lle esittämät lyhennetyt hakemukset oli jätettävä tutkimatta.
26 Mainittu hallintotuomioistuin hylkäsi DHL:n nostaman kanteen tukeutuen eri leniency‑ohjelmien ja niihin liittyvien hakemuksen itsenäisyyden ja riippumattomuuden periaatteeseen.
27 DHL valitti tästä ensimmäisessä oikeusasteessa annetusta ratkaisusta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen. Kyseinen yritys väittää, ettei riidanalainen päätös ole muun muassa yhteistyötiedonantoon ja ECN:n leniency‑malliohjelmaan perustuvien periaatteiden mukainen. DHL:n mukaan ECN:n säännöt ja keinot sitovat AGCM:ää, koska se on kyseiseen verkostoon kuuluva kansallinen kilpailuviranomainen.
28 Consiglio di Stato (ylimmän oikeusasteen hallintotuomioistuin) on näin ollen päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”Onko SEUT 101 artiklaa, SEU 4 artiklan 3 kohtaa ja asetuksen N:o 1/2003 11 artiklaa tulkittava siten, että
1) kansallinen kilpailuviranomainen ei voi poiketa omassa soveltamiskäytännössään Euroopan kilpailuviranomaisten verkostossa määritellyistä ja hyväksytyistä keinoista eikä erityisesti leniency-malliohjelmasta pääasian kohteena olevan kaltaisessa tapauksessa, ilman että tämä olisi ristiriidassa Euroopan unionin tuomioistuimen tuomion Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389) 21 ja 22 kohdan kanssa;
2) pääasiallisen sakkovapautushakemuksen, jonka yritys on esittänyt tai aikoo esittää komissiolle, ja sen kansalliselle kilpailuviranomaiselle saman kartellin osalta esittämän lyhennetyn sakkovapautushakemuksen välillä on sellainen oikeudellinen yhteys, että kansallinen kilpailuviranomainen – siitä riippumatta, mitä [yhteistyö]tiedonannon 38 kohdassa määrätään – on verkoston leniency‑malliohjelman 22 kohdan (josta on tullut verkoston vuoden 2012 malliohjelman numeroinnissa 24 kohta) ja siihen liittyvän 45 selventävän huomautuksen (josta on tullut 49 selventävä huomautus verkoston vuoden 2012 malliohjelman numeroinnissa) perusteella velvollinen
– arvioimaan lyhennettyä sakkovapautushakemusta pääasiallisen hakemuksen valossa sillä edellytyksellä, että lyhennetty hakemus on tarkasti pääasiallisen hakemuksen sisällön mukainen
– toissijaisesti – jos se katsoo, että vastaanotetun lyhennetyn hakemuksen aineellinen soveltamisala on suppeampi kuin saman yrityksen esittämän pääasiallisen hakemuksen, jonka osalta komissio on tehnyt ehdollisen päätöksen yrityksen vapauttamisesta sakoista – ottamaan yhteyttä komissioon tai kyseiseen yritykseen selvittääkseen, onko tämä todennut lyhennetyn hakemuksen esittämisen jälkeen sisäisiä tutkimuksiaan jatkettuaan konkreettisia ja erityisiä esimerkkejä menettelytavoista alalla, jonka pääasiallisen sakkovapautushakemuksen väitetään kattavan mutta jota lyhennetty hakemus ei kata;
3) kansallinen kilpailuviranomainen, joka pääasian oikeudenkäynnin tosiseikkojen tapahtuma-aikana sovelsi pääasian kohteena olevan kaltaista leniency-ohjelmaa, sai verkoston leniency‑malliohjelman 3 ja 22–24 kohdan sekä niihin liittyvien 8, 41, 45 ja 46 selventävän huomautuksen nojalla sekä verkoston vuoden 2012 malliohjelman 24–26 kohdalla ja niihin liittyvillä 44 ja 49 selventävällä huomautuksella tehtyjen muutosten perusteella hyväksyttävästi ottaa vastaan tietystä salaisesta kartellista, jonka osalta ensimmäinen yritys oli esittänyt tai aikoi esittää komissiolle pääasiallisen sakkovapautushakemuksen,
– ainoastaan kyseisen yrityksen esittämän lyhennetyn sakkovapautushakemuksen tai
– myös sellaisten eri yritysten esittämät lyhennetyt sakkovapautushakemukset, jotka olivat esittäneet komissiolle pääasiallisen sakkovapautushakemuksen, ’joka ei ollut hyväksyttävissä’, tai sakkolievennyshakemuksen, erityisesti silloin, jos näiden viimeksi mainittujen yritysten pääasialliset hakemukset oli esitetty sen jälkeen, kun ensimmäinen yritys on ehdollisesti vapautettu sakoista?”
Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu
Ensimmäinen kysymys
29 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään lähinnä, onko unionin oikeuden määräyksiä ja säännöksiä ja etenkin SEUT 101 artiklaa ja asetusta N:o 1/2003 tulkittava siten, että ECN:ssä hyväksytyt keinot ja erityisesti ECN:n leniency‑malliohjelma ovat kansallisia kilpailuviranomaisia sitovia.
30 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan komission ja kansallisten kilpailuviranomaisten välisellä yhteistyöjärjestelyllä, jota koskevat säännökset on otettu asetuksen N:o 1/2003 IV lukuun, pyritään takaamaan kilpailusääntöjen yhdenmukainen soveltaminen jäsenvaltioissa (ks. vastaavasti tuomio X, C‑429/07, EU:C:2009:359, 20 kohta ja tuomio Tele2 Polska, C‑375/09, EU:C:2011:270, 26 kohta).
31 Asetuksen N:o 1/2003 johdanto‑osan 15 perustelukappaleen mukaisesti komission ja jäsenvaltioiden kilpailuviranomaisten on muodostettava yhdessä viranomaisten välinen verkosto, joka soveltaa unionin kilpailusääntöjä tiiviissä yhteistyössä. Yhteistyötiedonannon 1 kohdassa täsmennetään tältä osin, että kyseinen verkosto on keskustelu- ja yhteistyöfoorumi unionin kilpailupolitiikan soveltamisen ja täytäntöönpanon alalla.
32 Tästä seuraa, ettei ECN:llä, jonka tarkoituksena on edistää keskustelua ja yhteistyötä kilpailupolitiikan täytäntöönpanossa, ole toimivaltaa antaa oikeudellisesti sitovia sääntöjä.
33 Unionin tuomioistuin on jo tässä yhteydessä todennut, etteivät yhteistyötiedonanto ja sakoista vapauttamisesta ja sakkojen lieventämisestä kartelleja koskevissa asioissa annettu komission tiedonanto (EUVL 2006, C 298, s. 17; jäljempänä leniency‑tiedonanto) ole jäsenvaltioita sitovia (ks. tuomio Pfleiderer, C-360/09, EU:C:2011:389, 21 kohta).
34 Lisäksi on todettava, että ECN:ssä hyväksytyt yhteistyötiedonanto ja leniency‑tiedonanto julkaistiin molemmat, ensiksi mainittu vuonna 2004 ja viimeksi mainittu vuonna 2006, Euroopan unionin virallisen lehden C-sarjassa, jossa virallisen lehden L-sarjasta poiketen ei julkaista oikeudellisesti sitovia säädöksiä vaan ainoastaan unionia koskevia ilmoituksia, suosituksia ja lausuntoja (tuomio Polska Telefonia Cyfrowa, C-410/09, EU:C:2011:294, 35 kohta ja tuomio Expedia, C‑226/11, EU:C:2012:795, 30 kohta).
35 Tästä seuraa, ettei näillä tiedonannoilla voida luoda velvoitteita jäsenvaltioille.
36 Etenkin leniency‑järjestelmästä, josta hyötyvät unionissa yritykset, jotka tekevät komission tai kansallisten kilpailuviranomaisten kanssa yhteistyötä lainvastaisten kartellien paljastamiseksi, on todettava, ettei EUT‑sopimuksen määräyksissä eikä asetuksessa N:o 1/2003 ole yhteisiä leniency-sääntöjä (tuomio Pfleiderer, C-360/09, EU:C:2011:389, 20 kohta). Koska unionin tasolla ei ole olemassa keskitettyä järjestelmää SEUT 101 artiklan rikkomisia koskevien leniency‑hakemusten vastaanottamiseksi ja arvioimiseksi, tällaisten kansalliselle kilpailuviranomaiselle osoitettujen hakemusten käsittelystä päättää kyseinen viranomainen soveltaen kyseisen jäsenvaltion oikeutta.
37 Tältä osin on lisättävä, että leniency‑tiedonanto koskee ainoastaan komission täytäntöön panemia leniency-ohjelmia (tuomio Pfleiderer, C-360/09, EU:C:2011:389, 21 kohta).
38 Tässä yhteydessä on muistutettava, että unionin tuomioistuin on jo todennut, ettei ECN:n leniency‑malliohjelma ole jäsenvaltioiden tuomioistuimia sitova (tuomio Pfleiderer, C-360/09, EU:C:2011:389, 22 kohta).
39 DHL väittää kuitenkin, että tämä oikeuskäytäntö koskee ainoastaan kansallisia tuomioistuimia eikä kansallisia kilpailuviranomaisia. DHL:n mukaan päätelmä, johon unionin tuomioistuin päätyi tuomiossa Pfleiderer (C-360/09, EU:C:2011:389), selittyi ainoastaan sillä, ettei kyseessä olleilla säännöksillä ollut välitöntä oikeusvaikutusta ja etteivät kansalliset tuomioistuimet täten voineet soveltaa niitä yksityisoikeudellisissa tai hallinnollisissa oikeusriidoissa.
40 Tätä väitettä ei voida hyväksyä.
41 Kun otetaan yhtäältä huomioon se, että jäsenvaltiot voivat asetuksen N:o 1/2003 35 artiklan 1 kohdan nojalla nimetä kansallisia tuomioistuimia kansallisiksi kilpailuviranomaisiksi, unionin oikeuden yhdenmukainen soveltaminen jäsenvaltioissa voisi vaarantua, jos DHL:n ehdottama tulkinta hyväksyttäisiin. ECN:n leniency‑malliohjelman sitovuus vaihtelisi nimittäin sen mukaan, ovatko eri jäsenvaltioiden kansalliset kilpailuviranomaiset tuomioistuimia vai hallintoviranomaisia.
42 Unionin tuomioistuin on jo toisaalta todennut, ettei komission leniency‑tiedonannossa käyttöön ottama leniency‑ohjelma ole jäsenvaltioita sitova (tuomio Kone ym., C‑557/12, EU:C:2014:1317, 36 kohta). Tätä toteamusta voidaan soveltaa myös ECN:n leniency‑malliohjelmaan.
43 DHL:n esittämällä seikalla, jonka mukaan kansalliset kilpailuviranomaiset ovat muodollisesti sitoutuneet noudattamaan yhteistyötiedonannossa mainittuja periaatteita, ei myöskään muuteta tämän tiedonannon eikä ECN:n leniency‑malliohjelman oikeudellista luonnetta unionin oikeuden kannalta.
44 Edellä esitetyn perusteella ensimmäiseen kysymykseen on vastattava, että unionin oikeuden määräyksiä ja säännöksiä ja etenkin SEUT 101 artiklaa ja asetusta N:o 1/2003 on tulkittava siten, etteivät ECN:ssä hyväksytyt keinot ja erityisesti ECN:n leniency‑malliohjelma ole kansallisia kilpailuviranomaisia sitovia.
Toinen kysymys
45 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toisella kysymyksellään ensinnäkin, onko unionin oikeuden määräyksiä ja säännöksiä ja etenkin SEUT 101 artiklaa ja asetusta N:o 1/2003 tulkittava siten, että sakkovapautushakemuksen, jonka yritys on esittänyt tai aikoo esittää komissiolle, ja kansalliselle kilpailuviranomaiselle saman kartellin osalta esitetyn lyhennetyn hakemuksen välillä on olemassa oikeudellinen yhteys, jonka vuoksi kyseisen viranomaisen on tarkasteltava lyhennettyä hakemusta mainitun sakkovapautushakemuksen valossa, kun lyhennetty hakemus on tarkasti komissiolle esitetyn sakkovapautushakemuksen sisällön mukainen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee toiseksi, onko kansallinen kilpailuviranomainen velvollinen tilanteessa, jossa lyhennetyn hakemuksen aineellinen soveltamisala on sakkovapautushakemuksen soveltamisalaa suppeampi, ottamaan yhteyttä komissioon tai itse yritykseen selvittääkseen, onko kyseinen yritys todennut konkreettisia esimerkkejä lainvastaisista menettelytavoista alalla, jonka sakkovapautushakemuksen väitetään kattavan mutta jota lyhennetty hakemus ei kata.
Tutkittavaksi ottaminen
46 Agility ja Ranskan hallitus väittävät, ettei toisen kysymyksen ensimmäistä osaa voida ottaa tutkittavaksi siitä syystä, ettei ensimmäisen mukaan kyseisellä osalla ole merkitystä ja että toisen mukaan kyseinen osa on luonteeltaan hypoteettinen.
47 Agilityn sekä kyseisen hallituksen mukaan pääasiassa esiin nousee kysymys siitä, onko lyhennettyä hakemusta tulkittava komissiolle esitetyn sakkovapautushakemuksen valossa tilanteessa, jossa näiden hakemusten aineellinen soveltamisala ei ole sama. Ensisijaisesti esitetyllä kysymyksellä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee sen sijaan, onko lyhennettyä hakemusta tulkittava komissiolle esitetyn sakkovapautushakemuksen valossa tilanteessa, jossa lyhennetty hakemus on tarkasti sakkovapautushakemuksen sisällön mukainen.
48 Tämän osalta on syytä muistuttaa, että unionin tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 267 artiklassa käyttöön otetussa unionin tuomioistuimen ja kansallisten tuomioistuinten välisessä yhteistyössä yksinomaan kansallisen tuomioistuimen, jossa asia on vireillä ja joka vastaa annettavasta ratkaisusta, tehtävänä on kunkin asian erityispiirteiden perusteella harkita, onko ennakkoratkaisu tarpeen asian ratkaisemiseksi ja onko sen unionin tuomioistuimelle esittämillä kysymyksillä merkitystä asian kannalta. Jos siis esitetyt kysymykset koskevat unionin oikeuden tulkintaa, unionin tuomioistuimella on lähtökohtaisesti velvollisuus vastata niihin (ks. mm. tuomio Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, 40 kohta ja tuomio Banco Privado Português ja Massa Insolvente do Banco Privado Português, C‑667/13, EU:C:2015:151, 34 kohta).
49 Kansallisen tuomioistuimen esittämä pyyntö voidaan näin ollen jättää tutkimatta vain, jos on ilmeistä, että pyydetyllä unionin oikeuden tulkitsemisella ei ole mitään yhteyttä kansallisessa tuomioistuimessa käsiteltävän asian tosiseikkoihin tai kohteeseen, jos kyseinen ongelma on luonteeltaan hypoteettinen taikka jos unionin tuomioistuimella ei ole tiedossaan niitä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja, jotka ovat tarpeen, jotta se voisi antaa hyödyllisen vastauksen sille esitettyihin kysymyksiin (ks. mm. tuomio Kamberaj, C‑571/10, EU:C:2012:233, 42 kohta ja tuomio Banco Privado Português ja Massa Insolvente do Banco Privado Português, C-667/13, EU:C:2015:151, 36 kohta).
50 Näin ei ole nyt esillä olevassa asiassa.
51 Yhtäältä on nimittäin todettava, että ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee, että DHL jätti 5.6.2007 komissiolle sakkovapautushakemuksen, joka koski useita unionin kilpailuoikeuden rikkomisia tavaroiden kansainvälisten kuljetuspalvelujen alalla. DHL jätti toisaalta 12.7.2007 AGCM:lle lyhennetyn sakkovapautushakemuksen, joka koski lainvastaisia menettelyjä Italiasta lähtevien ja sinne saapuvien tavaroiden kansainvälisen huolinnan markkinoilla.
52 Kun otetaan huomioon se, että AGCM:n ja DHL:n välillä vallitsee erimielisyys lyhennetyn hakemuksen aineellisesta sisällöstä ja siten pääasiassa kyseessä olevien hakemusten soveltamisalojen mahdollisista vastaavuuksista tai eroavuuksista, ei ole ilmeistä, etteikö toisen kysymyksen ensimmäiseen osaan annettava vastaus olisi hyödyllinen ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle.
53 Toisen ennakkoratkaisukysymyksen ensimmäinen osa on näin ollen otettava tutkittavaksi.
Asiakysymys
54 Leniency‑järjestelmä perustuu periaatteeseen, jonka mukaan kilpailuviranomaiset vapauttavat sellaisen yrityksen sakkojen maksusta, joka ilmoittaa osallisuudestaan kartelliin, jos tämä ensimmäisenä toimittaa tietoja, joiden nojalla SEUT 101 artiklaa voidaan todeta rikotun.
55 Yhteistyötiedonannon 38 kohdan mukaan tietylle viranomaiselle esitettyä sakkojen määräämättä jättämistä tai alentamista koskevaa pyyntöä ei voida kuitenkaan pitää vastaavana pyyntönä toiselle viranomaiselle, koska unionissa ei ole käytössä täysin yhtenäistä sakkojen määräämättä jättämistä tai alentamista koskevaa järjestelmää. Kuten tämän tuomion 36 kohdassa on todettu, leniency‑hakemuksen käsittelystä päätetään nimittäin kunkin jäsenvaltion oikeuden mukaan.
56 ECN:n leniency‑malliohjelman 1 kohdassa todetaan tältä osin, että yritysten edun mukaista on hakea sakkovapautusta tai sakkolievennystä kaikilta kilpailuviranomaisilta, joilla on toimivalta soveltaa SEUT 101 artiklaa alueella, johon rikkominen vaikuttaa, ja joiden voidaan katsoa soveltuvan käsittelemään kyseistä rikkomista.
57 On myös täsmennettävä, että kansalliset kilpailuviranomaiset voivat vapaasti hyväksyä leniency‑ohjelmia ja että kaikki nämä ohjelmat ovat itsenäisiä paitsi muihin kansallisiin ohjelmiin nähden myös unionin leniency‑ohjelmaan nähden.
58 Ohjelmien yhtäaikainen olemassaolo ja niiden itsenäisyys – jotka näin määrittävät unionin leniency‑ohjelman ja jäsenvaltioiden leniency‑ohjelmien välisiä suhteita – ilmentävät komission ja kansallisten kilpailuviranomaisten rinnakkaisen toimivallan järjestelmää, joka on otettu käyttöön asetuksella N:o 1/2003.
59 Tästä seuraa, että tilanteessa, jossa kartellin kilpailua rajoittavat vaikutukset voivat ilmetä useissa jäsenvaltioissa ja siten edellyttää eri kansallisten kilpailuviranomaisten sekä komission puuttumista asiaan, yrityksen, joka haluaa mukaan leniency‑järjestelyyn asianomaiseen kartelliin osallistumisensa perusteella, edun mukaista on esittää sakkovapautushakemuksia paitsi komissiolle myös SEUT 101 artiklan soveltamiseen mahdollisesti toimivaltaisille kansallisille viranomaisille.
60 Leniency‑ohjelmien itsenäisyys on välttämättä ulotettava koskemaan komissiolle ja kansallisille kilpailuviranomaisille esitettyjä eri sakkovapautushakemuksia, koska hakemukset ovat olennainen osa mainittuja ohjelmia. Tältä osin on todettava, että näiden hakemusten itsenäisyys seuraa välittömästi siitä, ettei unionin tasolla ole olemassa yhtä ainoaa järjestelmää, jonka mukaisesti yritykset voisivat omatoimisesti ilmoittaa SEUT 101 artiklan vastaisista kartelleista, joihin ne osallistuvat. Sillä, että eri hakemusten kohteena on sama kilpailuoikeuden rikkominen, ei ole myöskään merkitystä tämän itsenäisyyden kannalta.
61 Sillä, että komissiolle esitetyn sakkovapautushakemuksen ja kansallisille kilpailuviranomaisille esitetyn lyhennetyn hakemuksen välillä väitetään olevan oikeudellinen yhteys, jonka johdosta kyseisten viranomaisten olisi arvioitava viimeksi mainittua hakemusta sakkovapautushakemuksen valossa, asetettaisiin kuitenkin kyseenalaiseksi eri hakemusten itsenäisyys ja siten itse lyhennettyjen hakemusten järjestelmän tarkoitus. Tämä järjestelmä perustuu nimittäin periaatteeseen, jonka mukaan unionin tasolla ei ole olemassa yhtä ainoaa leniency‑hakemusta tai ”ensisijaista” hakemusta, joka esitettäisiin samanaikaisesti ”liitännäisten” hakemusten kanssa, vaan sen sijaan on olemassa komissiolle esitettäviä sakkovapautushakemuksia ja kansallisille kilpailuviranomaisille esitettäviä lyhennettyjä hakemuksia, joiden tarkastelu kuuluu yksinomaan ne vastaanottavalle viranomaiselle.
62 On joka tapauksessa niin, ettei kartelleja koskevassa unionin oikeudessa velvoiteta kansallisia kilpailuviranomaisia tulkitsemaan lyhennettyä hakemusta komissiolle esitetyn sakkovapautushakemuksen valossa siitä riippumatta, onko kyseinen lyhennetty hakemus tarkasti komissiolle esitetyn hakemuksen sisällön mukainen.
63 Kansallisen kilpailuviranomaisen mahdollisesta velvollisuudesta ottaa yhteyttä komissioon tai sille lyhennetyn hakemuksen esittäneeseen yritykseen silloin, kun tämän hakemuksen aineellinen soveltamisala on sakkovapautushakemusta suppeampi, on lisäksi todettava julkisasiamiehen ratkaisuehdotuksensa 78 kohdassa toteaman tavoin, että tällainen velvollisuus saattaisi heikentää leniency-hakemuksia tekevien yritysten yhteistyövelvollisuutta, joka on yksi kaikkien leniency-ohjelmien peruspilareista.
64 Tässä tilanteessa yrityksen, joka hakee kansallisilta kilpailuviranomaisilta leniency‑järjestelyä, on varmistettava, että kaikki sen jättämät hakemukset ovat soveltamisalaltaan täsmällisiä, ja näin on sitä suuremmalla syyllä siksi, kuten tämän tuomion 62 kohdassa on mainittu, ettei kansallisilla kilpailuviranomaisilla ole velvollisuutta tarkastella lyhennettyä hakemusta komissiolle esitetyn sakkovapautushakemuksen valossa.
65 Vain tällä tulkinnalla, joka perustuu yrityksen velvollisuuteen tiedottaa kansallisia kilpailuviranomaisia silloin, kun ilmenee, että kartellin tosiasiallinen laajuus on muu kuin kyseisille viranomaisille oli ilmoitettu tai komissiolle oli esitetty, voidaan varmistaa eri leniency‑järjestelmien itsenäisyys.
66 Mikäli kansallisilla kilpailuviranomaisilla oleva pelkkä mahdollisuus ottaa yhteyttä niille lyhennettyjä hakemuksia esittäneisiin yrityksiin lisätietojen saamiseksi korvattaisiin velvollisuudella ottaa yhteyttä näihin yrityksiin tai komissioon, kun näiden hakemusten aineellinen soveltamisala on komissiolle esitettyjä sakkovapautushakemuksia suppeampi, näiden hakemusten välille luotaisiin nimittäin tällöin ensisijaisuusjärjestys, mikä on vastoin asetuksessa N:o 1/2003 säädettyä hajautettua järjestelmää.
67 Toiseen kysymykseen on näin ollen vastattava seuraavasti:
– Unionin oikeuden määräyksiä ja säännöksiä ja etenkin SEUT 101 artiklaa ja asetusta N:o 1/2003 on tulkittava siten, että sakkovapautushakemuksen, jonka yritys on esittänyt tai aikoo esittää komissiolle, ja kansalliselle kilpailuviranomaiselle saman kartellin osalta esitetyn lyhennetyn hakemuksen välillä ei ole olemassa mitään oikeudellista yhteyttä, jonka vuoksi kyseisen viranomaisen olisi tarkasteltava lyhennettyä hakemusta mainitun sakkovapautushakemuksen valossa. Sillä, onko lyhennetty hakemus tarkasti komissiolle esitetyn hakemuksen sisällön mukainen, ei ole tässä yhteydessä merkitystä.
– Kun kansalliselle kilpailuviranomaiselle esitetyn lyhennetyn hakemuksen aineellinen soveltamisala on komissiolle esitetyn sakkovapautushakemuksen soveltamisalaa suppeampi, kyseinen kansallinen viranomainen ei ole velvollinen ottamaan yhteyttä komissioon tai itse yritykseen selvittääkseen, onko kyseinen yritys todennut konkreettisia esimerkkejä lainvastaisista menettelytavoista alalla, jonka kyseisen sakkovapautushakemuksen väitetään kattavan mutta jota mainittu lyhennetty hakemus ei kata.
Kolmas kysymys
68 Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään lähinnä, onko unionin oikeuden määräyksiä ja säännöksiä ja etenkin SEUT 101 artiklaa ja asetusta N:o 1/2003 tulkittava siten, että kun ensimmäinen yritys on esittänyt sakkovapautushakemuksen komissiolle, ainoastaan tämä yritys voi esittää lyhennetyn sakkovapautushakemuksen kansalliselle kilpailuviranomaiselle, vai voivatko komissiolle sakkolievennyshakemuksen esittäneet muut yritykset myös tehdä tällaisen hakemuksen.
Tutkittavaksi ottaminen
69 Italian ja Itävallan hallituksen väittävät, että kolmas ennakkoratkaisukysymys on jätettävä tutkimatta, koska ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää siinä unionin tuomioistuinta tulkitsemaan kansallista oikeutta ja etenkin kansallista leniency‑ohjelmaa.
70 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan unionin tuomioistuimen tehtävänä ei ole ennakkoratkaisumenettelyssä arvioida kansallisen lainsäädännön yhteensopivuutta unionin oikeuden kanssa eikä tulkita kansallisia säännöksiä tai määräyksiä (ks. mm. tuomio Jaeger, C‑151/02, EU:C:2003:437, 43 kohta ja tuomio Consorci Sanitari del Maresme, C‑203/14, EU:C:2015:664, 43 kohta).
71 Käsiteltävässä asiassa kolmannesta kysymyksestä käy kuitenkin ilmi, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee unionin tuomioistuimelta lähinnä unionin oikeuden ja etenkin SEUT 101 artiklan ja asetuksen N:o 1/2003 tulkintaa komission ja kansallisten kilpailuviranomaisten välillä olemassa olevan rinnakkaisen toimivallan järjestelmän toiminnan yhteydessä ratkaistakseen sen, saattoiko AGCM ”hyväksyttävästi” hyväksyä tiettyjä sakkovapautushakemuksia.
72 Täten on tarpeen antaa ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus antamalla tälle unionin oikeuden tulkintaa koskevia tietoja, joiden nojalla tämä voi ratkaista riidanalaisen päätöksen lainmukaisuuden.
73 Tästä seuraa, että kolmas ennakkoratkaisukysymys on otettava tutkittavaksi.
Asiakysymys
74 Tämän ennakkoratkaisukysymyksen taustalla oleva ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäilys liittyy siihen, että ECN:n leniency‑malliohjelman mukaan lyhennettyjen sakkovapautushakemusten järjestelmään kansallisella tasolla saattoi turvautua yritys, joka oli hakenut komissiolta vapautusta sakoista, kun taas ei ollut selvää, saattoivatko siihen turvautua yritykset, jotka olivat hakeneet tältä toimielimeltä pelkästään sakkojen alentamista.
75 Sellaisen yrityksen mahdollisuudesta, joka ei ollut jättänyt ensimmäisenä sakkovapautushakemusta komissiolle ja joka ei täten voinut saada täydellistä vapautusta sakoista vaan ainoastaan alennuksen sakoista, esittää kansallisille kilpailuviranomaisille lyhennetty sakkovapautushakemus on nimenomaisesti määrätty ECN:n leniency‑malliohjelmassa vasta tähän ohjelmaan vuonna 2012 tehtyjen muutosten jälkeen.
76 Tältä osin on todettava, ettei sen, ettei ECN:n leniency‑malliohjelmassa, sellaisena kuin se oli olemassa pääasian tosiseikkojen tapahtuma‑aikaan, nimenomaisesti määrätty yritysten, jotka olivat esittäneet komissiolle sakkolievennyshakemuksen, mahdollisuudesta jättää lyhennetty sakkovapautushakemus kansallisille kilpailuviranomaisille, voida tulkita olevan esteenä sille, että nämä viranomaiset hyväksyvät tietyin edellytyksin tällaisen lyhennetyn hakemuksen.
77 Kuten tämän tuomion 44 kohdassa on mainittu, ECN:ssä hyväksytyt keinot ja erityisesti ECN:n leniency‑malliohjelma eivät nimittäin ole kansallisia kilpailuviranomaisia sitovia. Tämän sitovan vaikutuksen puuttumisen johdosta jäsenvaltioita ei voida yhtäältä velvoittaa sisällyttämään niiden leniency‑järjestelmiin ECN:n leniency‑malliohjelman säännöksiä, eikä sen johdosta jäsenvaltioita voida toisaalta myöskään kieltää antamasta kansallisen tason sääntöjä, joita tässä malliohjelmassa ei ole tai jotka poikkeavat siitä, siltä osin kuin tätä toimivaltaa käytetään unionin oikeutta ja etenkin SEUT 101 artiklaa ja asetusta N:o 1/2003 noudattaen.
78 Jäsenvaltioilla olevaa toimivaltaa leniency‑ohjelmiensa määrittämiseksi on tosiasiallisesti käytettävä unionin oikeutta ja etenkin asetusta N:o 1/2003 noudattaen. Jäsenvaltiot eivät etenkään saa tehdä unionin oikeuden täytäntöönpanoa mahdottomaksi tai suhteettoman vaikeaksi, ja niiden on nimenomaan kilpailuoikeuden alalla huolehdittava siitä, ettei niiden vahvistamilla tai soveltamilla säännöillä haitata SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan tehokasta soveltamista (tuomio Pfleiderer, C-360/09, EU:C:2011:389, 24 kohta ja tuomio Kone ym., C-557/12, EU:C:2014:1317, 26 kohta).
79 Unionin tuomioistuin on jo todennut, että leniency-ohjelmat ovat hyödyllisiä välineitä pyrittäessä tehokkaasti paljastamaan ja lopettamaan kilpailusääntöjen rikkomisia, ja niillä edistetään siten SEUT 101 ja SEUT 102 artiklan tehokasta soveltamista (tuomio Pfleiderer, C-360/09, EU:C:2011:389, 25 kohta).
80 Tältä osin on todettava, ettei SEUT 101 artiklan tehokas soveltaminen ole esteenä kansalliselle leniency‑järjestelmälle, jossa voidaan hyväksyä yrityksen, joka ei ole esittänyt komissiolle täydellistä sakkovapautusta koskevaa hakemusta, tekemä lyhennetty sakkovapautushakemus.
81 Päinvastoin on niin, että tämä lähestymistapa on leniency‑hakemuksia koskevan järjestelmän käyttöönoton taustalla vaikuttaneiden tavoitteen ja hengen mukainen. Tällä järjestelmällä pyritään nimittäin edistämään SEUT 101 artiklan vastaisten menettelyjen paljastumista kannustamalla kartelliin osallistujia ilmoittamaan kartelleista. Järjestelmällä pyritään näin ollen kannustamaan tällaisten hakemusten jättämistä eikä rajoittamaan niiden määrää.
82 Unionin tuomioistuin on siten todennut, että leniency‑tiedonannon tarkoituksena on luoda epävarmuuden ilmapiiri kartellien sisälle, jotta yrityksiä kannustettaisiin ilmoittamaan kartelleista komissiolle (tuomio LG Display ja LG Display Taiwan v. komissio, C‑227/14 P, EU:C:2015:258, 87 kohta). Tämä epävarmuus johtuu muun muassa siitä, että ainoastaan yksi kartelliin osallistuja voi saada täydellisen vapautuksen sakoista ja että komissio voi milloin tahansa omasta aloitteestaan tunnistaa kyseisen kartellin.
83 Tässä yhteydessä ei voida sulkea pois sitä, että yritys, joka ei ensimmäisenä esittänyt komissiolle sakkovapautushakemusta ja joka täten voi ainoastaan saada alennuksen sakoista, voisi lyhennetyn sakkovapautushakemuksen esittämällä olla ensimmäinen asianomaisesta kartellista kansalliselle kilpailuviranomaiselle ilmoittava yritys. Tällöin on niin, että mikäli komissio ei jatka tutkintaansa niiden samojen tosiseikkojen osalta, joista ilmoitettiin kansalliselle viranomaiselle, asianomaiselle yritykselle voitaisiin kansallisen leniency‑järjestelmän nojalla myöntää täydellinen vapautus sakoista.
84 Kolmanteen kysymykseen on näin ollen vastattava, että unionin oikeuden määräyksiä ja säännöksiä ja etenkin SEUT 101 artiklaa ja asetusta N:o 1/2003 on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä sille, että kansallinen kilpailuviranomainen hyväksyy pääasian kaltaisessa tilanteessa sellaisen yrityksen lyhennetyn sakkovapautushakemuksen, joka ei ole esittänyt komissiolle täydellistä sakkovapautusta koskevaa hakemusta vaan sakkojen alentamista koskevan hakemuksen.
Oikeudenkäyntikulut
85 Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta. Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle, ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Euroopan unionin oikeuden määräyksiä ja säännöksiä ja etenkin SEUT 101 artiklaa ja [SEUT 101] ja [SEUT 102] artiklassa vahvistettujen kilpailusääntöjen täytäntöönpanosta 16.12.2002 annettua neuvoston asetusta (EY) N:o 1/2003 on tulkittava siten, etteivät Euroopan kilpailuviranomaisten verkostossa hyväksytyt keinot ja erityisesti tämän verkoston leniency‑malliohjelma ole kansallisia kilpailuviranomaisia sitovia.
2) Unionin oikeuden määräyksiä ja säännöksiä ja etenkin SEUT 101 artiklaa ja asetusta N:o 1/2003 on tulkittava siten, että sakkovapautushakemuksen, jonka yritys on esittänyt tai aikoo esittää Euroopan komissiolle, ja kansalliselle kilpailuviranomaiselle saman kartellin osalta esitetyn lyhennetyn hakemuksen välillä ei ole olemassa mitään oikeudellista yhteyttä, jonka vuoksi kyseisen viranomaisen olisi tarkasteltava lyhennettyä hakemusta mainitun sakkovapautushakemuksen valossa. Sillä, onko lyhennetty hakemus tarkasti komissiolle esitetyn hakemuksen sisällön mukainen, ei ole tässä yhteydessä merkitystä.
Kun kansalliselle kilpailuviranomaiselle esitetyn lyhennetyn hakemuksen aineellinen soveltamisala on komissiolle esitetyn sakkovapautushakemuksen soveltamisalaa suppeampi, kyseinen kansallinen viranomainen ei ole velvollinen ottamaan yhteyttä komissioon tai itse yritykseen selvittääkseen, onko kyseinen yritys todennut konkreettisia esimerkkejä lainvastaisista menettelytavoista alalla, jonka kyseisen sakkovapautushakemuksen väitetään kattavan mutta jota mainittu lyhennetty hakemus ei kata.
3) Unionin oikeuden määräyksiä ja säännöksiä ja etenkin SEUT 101 artiklaa ja asetusta N:o 1/2003 on tulkittava siten, etteivät ne ole esteenä sille, että kansallinen kilpailuviranomainen hyväksyy pääasian kaltaisessa tilanteessa sellaisen yrityksen lyhennetyn sakkovapautushakemuksen, joka ei ole esittänyt komissiolle täydellistä sakkovapautusta koskevaa hakemusta vaan sakkojen alentamista koskevan hakemuksen.
Allekirjoitukset