DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 10 mars 2016 (*)
”Överklagande – Konkurrens – Marknaden för cement och cementrelaterade produkter – Administrativt förfarande – Förordning (EG) nr 1/2003 – Artikel 18.1 och 18.3 – Beslut att begära upplysningar – Motivering – Hur utförlig begäran ska vara”
I mål C‑247/14 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 20 maj 2014,
HeidelbergCement AG, Heidelberg (Tyskland), företrätt av U. Denzel, C. von Köckritz och P. Pichler, Rechtsanwälte,
klagande,
i vilket den andra parten är:
Europeiska kommissionen, företrädd av M. Kellerbauer, L. Malferrari och R. Sauer, samtliga i egenskap av ombud,
svarande i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av ordföranden på andra avdelningen, tillika tillförordnad ordförande på tredje avdelningen, M. Ilešič (referent) samt domarna C. Toader och E. Jarašiūnas,
generaladvokat: Nils Wahl,
justitiesekreterare: handläggaren M. Aleksejev,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 3 juni 2015,
och efter att den 15 oktober 2015 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 HeidelbergCement AG (nedan kallat HeidelbergCement) har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 14 mars 2014 i mål HeidelbergCement/kommissionen (T‑302/11, EU:T:2014:128) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen HeidelbergCements talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut K(2011) 2361 slutlig av den 30 mars 2011 om ett förfarande enligt artikel 18.3 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 (ärende COMP/39520 – Cement och cementrelaterade produkter) (nedan kallat det omtvistade beslutet).
Tillämpliga bestämmelser
2 I skäl 23 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 FEUF] och [102 FEUF] (EGT L 1, 2003, s. 1) föreskrivs följande:
”Kommissionen bör inom hela [unionen] ha befogenhet att begära de upplysningar som krävs för att avslöja sådana avtal, beslut eller samordnade förfaranden som är förbjudna enligt artikel [101 FEUF] …”
3 Artikel 18 i förordning nr 1/2003 har rubriken ”Begäran om upplysningar”. I artikel 18.1 och 18.3 föreskrivs följande:
”1. För fullgörandet av de uppgifter som kommissionen tilldelas genom denna förordning får den genom en enkel begäran eller genom beslut begära alla nödvändiga upplysningar från företag och företagssammanslutningar.
…
3. När kommissionen genom beslut kräver att företag eller företagssammanslutningar lämnar upplysningar, skall den ange den rättsliga grunden och syftet med begäran, precisera vilken information som begärs och fastställa den tidsfrist inom vilken upplysningarna skall lämnas. Kommissionen skall också ange den påföljd som föreskrivs i artikel 23 och ange eller förelägga den påföljd som föreskrivs i artikel 24. Kommissionen skall även upplysa om rätten att få beslutet prövat av EG-domstolen.
…”
Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet
4 Tribunalen har beskrivit bakgrunden till tvisten enligt följande:
”1 Under november månad år 2008 och september månad år 2009 genomförde Europeiska kommissionen, med tillämpning av artikel 20 i förordning [nr 1/2003], ett antal inspektioner hos flera företag verksamma inom cementindustrin, däribland HeidelbergCement AG. Efter dessa inspektioner översände kommissionen framställningar med begäran om upplysningar enligt artikel 18.2 i förordning nr 1/2003. Sökanden erhöll begäran om upplysningar den 30 september 2009 samt den 9 februari och den 27 april 2010.
2 Genom en skrivelse av den 8 november 2010 underrättade kommissionen sökanden om sin avsikt att enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 genom beslut begära upplysningar av företaget samt bifogade ett utkast till frågeformulär som den avsåg att foga till nämnda beslut.
3 Genom skrivelse av den 16 november 2010 yttrade sig sökanden över utkastet till frågeformulär.
4 Den 6 december 2010 informerade kommissionen sökanden om att den hade beslutat att inleda ett förfarande enligt artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 rörande sökanden och sju andra företag verksamma i cementsektorn på grund av förmodade överträdelser av artikel 101 FEUF avseende ”begränsningar av handelsflödena inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inklusive begränsningar av import till EES från länder utanför EES, uppdelning av marknader, samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande förfaranden på marknaden för cement och marknaderna för cementrelaterade produkter” (nedan kallat beslutet att inleda förfarandet).
5 Kommissionen antog [det omtvistade] beslutet den 30 mars 2011.
6 I det [omtvistade beslutet] angav kommissionen att den enligt artikel 18 i förordning nr 1/2003, för att utföra sina uppgifter enligt denna förordning, genom en enkel begäran eller genom beslut får begära alla nödvändiga upplysningar från företag eller företagssammanslutningar (skäl 3 i det [omtvistade] beslutet). Kommissionen erinrade om att sökanden hade informerats om kommissionens avsikt att anta ett beslut enligt artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 och att sökanden hade yttrat sig över ett utkast till frågeformulär (skälen 4 och 5 i det [omtvistade] beslutet). Därefter begärde kommissionen genom beslut att sökanden, samt sökandens dotterbolag inom Europeiska unionen som direkt eller indirekt kontrolleras av sökanden, skulle svara på det frågeformulär som återfinns i bilaga I, som består av 94 sidor och som innehåller elva frågeserier (skäl 6 i det [omtvistade] beslutet).
7 Kommissionen erinrade också om beskrivningen av de förmodade överträdelserna, vilken återfinns i punkt 4 ovan (skäl 2 i det [omtvistade] beslutet).
8 Med hänvisning till karaktären och omfattningen av de begärda upplysningarna samt allvaret av de förmodade överträdelserna av konkurrensreglerna ansåg kommissionen att det fanns skäl att ge sökanden en svarsfrist på tolv veckor för de första tio frågeserierna och två veckor för den elfte, vilken avsåg ”Kontakter och möten” (skäl 8 i det [omtvistade]beslutet).
9 Det [omtvistade] beslutets artikeldel har följande lydelse:
Artikel 1
[Sökanden], med dotterbolag inom [Europeiska unionen] som kontrolleras direkt eller indirekt av sökanden, ska lämna de upplysningar som nämns i bilaga I till detta beslut, i den form som begärs i bilaga II och bilaga III till beslutet, inom en svarsfrist på tolv veckor för frågorna 1–10 och två veckor för fråga 11, vilken börjar löpa den dag då detta beslut delges. Samtliga bilagor är en del av detta beslut.
Artikel 2
Detta beslut riktar sig till [sökanden] med dotterbolag inom [Europeiska unionen] som kontrolleras direkt eller indirekt av sökanden.’
10 Den 18 april 2011 besvarade sökanden den elfte serien med frågor. Den 6 maj 2011 inkom sökanden med en komplettering av sitt svar.
11 Genom skrivelse av den 26 maj 2011 begärde sökanden en förlängning av svarsfristen med 18 veckor beträffande de tio första frågeserierna. Genom skrivelse av den 31 maj 2011 underrättades sökanden om att denna begäran inte skulle bifallas. I den skrivelsen framhöll kommissionen emellertid att en begränsad förlängning av fristen eventuellt skulle vara möjlig på grundval av en motiverad begäran avseende de berörda frågorna.”
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
5 HeidelbergCement väckte, genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 10 juni 2011, talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet.
6 Klaganden anförde fem grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avsåg åsidosättande av artikel 18 i förordning nr 1/2003. Som andra grund gjorde klaganden gällande att proportionalitetsprincipen hade åsidosatts. Såvitt avser den tredje grunden gjorde klaganden gällande att det omtvistade beslutet inte hade motiverats i tillräcklig mån. Den fjärde grunden avsåg att ”precisionsprincipen” hade åsidosatts. Som femte grund anförde klaganden att dennes rätt till försvar hade åsidosatts.
7 Tribunalen fann att talan inte kunde bifallas på någon av dessa grunder och ogillade således talan.
Parternas yrkanden
8 HeidelbergCement har yrkat att domstolen ska
– upphäva den överklagade domen,
– ogiltigförklara det omtvistade beslutet i den del det angår klaganden,
– i andra hand återförvisa målet till tribunalen för ny prövning i enlighet med de rättsliga klargöranden som domstolen gör,
– förplikta kommissionen att ersätta klagandens rättegångskostnader vid tribunalen och domstolen.
9 Kommissionen har yrkat att domstolen ska
– i första hand, ogilla överklagandet,
– i andra hand, för det fall den överklagade domen upphävs, ogilla talan,
– förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning av överklagandet
10 Klaganden har gjort gällande sju grunder till stöd för sitt överklagande. Den första grunden avser bristande kontroll och felaktig tillämpning av de krav som avser att syftet med begäran om upplysningar som föreskrivs i artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 ska anges. Klaganden har som andra grund gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den bedömde skyldigheten att motivera valet av utredningsåtgärd och fastställde svarsfristen. Såvitt avser den tredje grunden har klaganden gjort gällande att prövningen, tolkningen och tillämpningen av kravet på att de begärda upplysningarna ska vara ”nödvändiga” i den mening som avses i artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 är felaktiga. Den fjärde grunden avser åsidosättande av artikel 18.3 i förordning nr 1/2003, eftersom det inte föreligger någon skyldighet att bearbeta, presentera och behandla de begärda upplysningarna. Klaganden har genom den femte grunden gjort gällande att tribunalen angav motstridiga grunder i samband med bedömningen av anmärkningen att fristen för att svara på begäran om upplysningar var för kort. Den sjätte grunden avser att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den åsidosatte kravet att rättsakter ska vara precisa och underlät att motivera den överklagade domen såvitt avser anmärkningen om bristande precision. Slutligen avser den sjunde grunden åsidosättande av rätten till försvar mot bakgrund av skyldigheten att göra en bedömning av de uppgifter som lämnats.
11 Den första grunden ska prövas först.
Parternas argument
12 Den första grunden avser punkterna 23–43 och 47 i den överklagade domen. Klaganden har gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den prövade om de krav som rör angivelsen av syftet med begäran om upplysningar, som följer av artikel 18.3 i förordning nr 1/2003, var uppfyllda. Klaganden anser vidare att den överklagade domen har motiverats bristfälligt, eftersom innehållet i beslutet att inleda förfarandet och det omtvistade beslutet, vilka beslut den överklagade domen avser, inte har specificerats i tillräcklig mån. Av den överklagade domen följer inte heller om det är möjligt att av nämnda beslut dra slutsatsen att det föreligger en eller flera överträdelser.
13 Kommissionen har å sin sida gjort gällande att motiveringen av unionens rättsakter ska vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den antagits, samt att motiveringsskyldigheten ska vara anpassad till omständigheterna i det enskilda fallet. En begäran om upplysningar utgör en utredningsåtgärd som i allmänhet vidtas i förundersökningsskedet, då kommissionen ännu inte förfogar över precisa uppgifter om den påstådda överträdelsen. Detta ska beaktas i samband med bedömningen av de rättsliga krav som uppställs med avseende på den motivering som ska lämnas i enlighet med artikel 18.3 i förordning nr 1/2003. Skyldigheten att ange syftet med upplysningen med tillräcklig precision innebär således på intet sätt att den påstådda överträdelsen ska beskrivas utförligt såvitt avser dess beskaffenhet, geografiska räckvidd, varaktighet eller vilket slags varor som särskilt berörs. Det är först i samband med att anmärkningarna framförs som det fastställs att det föreligger en överträdelse och även vilken tidsperiod som avses.
14 Kommissionen anser att såväl det omtvistade beslutet som beslutet att inleda förfarandet innehåller konkreta uppgifter om överträdelsens beskaffenhet, dess geografiska räckvidd och vilka varor som avses. Eftersom beslutet att inleda förfarandet riktar sig till vissa mottagare, innehåller det konkreta uppgifter om vilka företag som påstås delta i överträdelsen. Enligt kommissionen följer det härav att tribunalen gjorde rätt och inte heller underlät att iaktta sin motiveringsskyldighet när den i punkt 42 i den överklagade domen fann att det omtvistade beslutet, tillsammans med beslutet att inleda förfarandet, innehöll tillräckliga uppgifter om syftet med begäran om upplysningar. Dessutom begränsade kommissionen, i det omtvistade beslutet, utredningens geografiska område till att avse EES, samtidigt som den i formuläret närmare angav vissa länder.
Domstolens bedömning
15 HeidelbergCement har gjort gällande att tribunalen gjorde en felaktig rättstillämpning när den slog fast att talan inte kunde vinna bifall på den grunden att det omtvistade beslutet var bristfälligt motiverat. Det utgör en rättsfråga som är underställd domstolens prövning i ett mål om överklagande (se dom kommissionen/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
16 Enligt fast rättspraxis ska den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att den behöriga domstolen ges möjlighet att utföra sin prövning. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och reglerna på det ifrågavarande området (dom kommissionen/Sytraval och Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, punkt 63, och dom Nexans och Nexans France/kommissionen, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punkterna 31 och 32 och där angiven rättspraxis).
17 Vad särskilt beträffar motiveringen av ett beslut att begära upplysningar erinrar domstolen om att de väsentliga delarna av en sådan motivering definieras i artikel 18.3 i förordning nr 1/2003.
18 Enligt denna bestämmelse ska kommissionen ”ange den rättsliga grunden och syftet med begäran, precisera vilken information som begärs och fastställa den tidsfrist inom vilken upplysningarna skall lämnas”. I samma bestämmelse föreskrivs att kommissionen ”i beslutet [också skall] ange de påföljder som föreskrivs i artikel 23” samt att den ska ”ange eller förelägga de påföljder som föreskrivs i artikel 24”. Kommissionen ”skall även upplysa om rätten att få beslutet prövat av EG-domstolen”.
19 Denna särskilda motiveringsskyldighet utgör ett grundläggande krav inte bara för att visa att begäran om upplysningar är motiverad, utan också för att de berörda företagen ska kunna förstå hur omfattande deras samarbetsskyldighet är, samtidigt som deras rätt till försvar skyddas (se, analogt, beträffande beslut om inspektion, dom Dow Chemical Ibérica m.fl./kommissionen, 97/87–99/87, EU:C:1989:380, punkt 26, dom Roquette Frères, C‑94/00, EU:C:2002:603, punkt 47, dom Nexans och Nexans France/kommissionen, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punkt 34, samt dom Deutsche Bahn m.fl./kommissionen, C‑583/13 P, EU:C:2015:404, punkt 56).
20 Vad beträffar skyldigheten att ange ”syftet med begäran”, innebär den att kommissionen ska ange föremålet för sin utredning i begäran och således särskilt ange den påstådda överträdelsen av konkurrensreglerna (se, för ett liknande resonemang, dom SEP/kommissionen, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, punkt 21).
21 Kommissionen är i detta avseende varken skyldig att delge den som en begäran om upplysningar är riktad till alla uppgifter om de förmodade överträdelserna som kommissionen förfogar över eller att företa en noggrann rättslig kvalificering av dessa överträdelser, under förutsättning att den tydligt angett de misstankar som den avser kontrollera (se, analogt, dom Nexans och Nexans France/kommissionen, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
22 En sådan skyldighet föreligger främst på grund av att kommissionen, såsom framgår av artikel 18.1 i förordning nr 1/2003 och av skäl 23 i densamma, för fullgörandet av de uppgifter som åvilar den enligt förordningen, genom en enkel begäran eller genom beslut får begära ”alla nödvändiga upplysningar” från företag och företagssammanslutningar.
23 Tribunalen gjorde en riktig bedömning när den i punkt 34 i den överklagade domen slog fast att ”kommissionen endast har rätt att begära sådana upplysningar som behövs för att den ska kunna undersöka de förmodade överträdelser som har föranlett utredningen och som har angetts i begäran om upplysningar.”
24 Eftersom frågan huruvida upplysningarna är nödvändiga ska bedömas i förhållande till det syfte som angetts i begäran om upplysningar, ska syftet anges tillräckligt precist. Om detta inte görs är det omöjligt att avgöra om upplysningarna är nödvändiga och domstolen kan inte utföra sin prövning (se, för ett liknande resonemang, dom SEP/kommissionen, C‑36/92 P, EU:C:1994:205, punkt 21).
25 Tribunalen gjorde således en riktig bedömning även när den i punkt 39 i den överklagade domen fann att bedömningen av om det omtvistade beslutet motiverats tillräckligt påverkas av ”frågan om de förmodade överträdelserna som kommissionen avser att kontrollera har preciserats i tillräcklig mån”.
26 Vad beträffar frågan om tribunalens bedömning att det omtvistade beslutet har motiverats i tillräcklig mån, i punkt 43 i den överklagade domen, utgör felaktig rättstillämpning, framhåller domstolen inledningsvis följande. Tribunalen underströk i punkt 42 i samma dom att motiveringen i det omtvistade beslutet hade ”formulerats i mycket allmänna ordalag och borde ha preciserats i större utsträckning, vilket det ska riktas kritik mot”, men att det ”under alla omständigheter kunde slås fast att hänvisningen till begränsningar av handelsflödena inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), uppdelning av marknader, samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande förfaranden på marknaden för cement och marknaderna för cementrelaterade produkter, jämförd med beslutet att inleda förfarandet, ska anses innebära att minimikravet på precision är uppfyllt, vilket i sin tur innebär att det kan slås fast att villkoren i artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 är uppfyllda”.
27 Domstolen framhåller härvid att kommissionen i skäl 6 i det omtvistade beslutet har anmodat klaganden att svara på frågorna i frågeformuläret i bilaga I till samma beslut. Såsom generaladvokaten emellertid har påpekat i punkt 46 i sitt förslag till avgörande, omfattar den bilagan ett mycket stort antal frågor och frågorna avser upplysningar av vitt skilda slag. Enligt frågeformuläret i nämnda bilaga ska mycket omfattande och utförliga uppgifter lämnas som avser ett betydande antal transaktioner, såväl nationella som internationella, beträffande tolv medlemsstater och avseende en tioårsperiod. I det omtvistade beslutet anges emellertid inte klart och otvetydigt vilka misstankar om överträdelser som motiverar att det beslutet antagits. Nämnda beslut gör det inte heller möjligt att avgöra om de begärda upplysningarna är nödvändiga för utredningen.
28 De två första skälen i det omtvistade beslutet innehåller endast en mycket kortfattad, vag och allmänt hållen motivering, särskilt med beaktande av hur omfattande det frågeformulär som bifogats bilaga I till det beslutet är. I det beslutet har, såsom det redan erinrats om i punkt 6 i detsamma, uppgifter som de företag som är föremål för inspektion lämnat under utredningen redan beaktats.
29 De båda skälen har följande lydelse:
”(1) Kommissionen utreder för närvarande ett påstått konkurrensbegränsande beteende på marknaden för cement, cementprodukter och andra material som används vid framställning av cement och cementprodukter … i Europeiska unionen/Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EU/EES).
(2) … De förmodade överträdelserna avser begränsningar av handelsflödena inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inklusive begränsningar av import till EES från länder utanför EES, uppdelning av marknader, samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande förfaranden på marknaden för cement och marknaderna för cementrelaterade produkter. Om det framkommer att överträdelserna har ägt rum, skulle nämnda beteenden kunna utgöra en överträdelse av artikel 101 FEUF och/eller av artikel 53 i EES-avtalet.”
30 I skäl 6 i det omtvistade beslutet tilläggs att ”i bilaga I har ytterligare upplysningar begärts som även är nödvändiga i syfte att kunna bedöma huruvida de förfaranden som är under utredning är förenliga med Europeiska unionens konkurrensregler med full kännedom om de faktiska omständigheterna och det exakta ekonomiska sammanhang i vilket de förekommer”.
31 En sådan motivering innebär inte att det är möjligt att med tillräcklig precision avgöra vilka varor som utredningen avser eller vilka misstankar om överträdelse som motiverade att det beslutet antogs. Härav följer att en sådan motivering inte gör det möjligt för det berörda företaget att kontrollera om de upplysningar som begärts är nödvändiga för utredningen och gör det inte heller möjligt för unionsdomstolen att utföra sin prövning.
32 Med beaktande av den rättspraxis som det erinrats om i punkt 16 i förevarande dom ska bedömningen av om motiveringen i det omtvistade beslutet uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ske endast utifrån beslutets ordalydelse utan även utifrån det sammanhang i vilket beslutet förekommer, som bland annat omfattar beslutet att inleda förfarandet, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 43 i sitt förslag till avgörande.
33 Motiveringen i sistnämnda beslut kan emellertid inte uppväga den omständigheten att det omtvistade beslutet endast innehåller en mycket kortfattad, vag och allmänt hållen motivering.
34 Det ska inledningsvis framhållas att även den förmodade överträdelsen i beslutet att inleda förfarandet har formulerats på ett mycket kortfattat, vagt och allmänt hållet sätt, då det i det beslutet hänvisas till ”begränsningar av handelsflödena inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), inklusive begränsningar av import till EES från länder utanför EES, uppdelning av marknader, samordning av priser och liknande konkurrensbegränsande förfaranden”.
35 Vidare, vad beträffar de varor som utredningen avser, hänför sig beslutet att inleda förfarandet, i likhet med det omtvistade beslutet, till marknaderna för cement och cementrelaterade produkter. I detta beslut preciseras att ”cement och cementrelaterade produkter ska förstås så att de omfattar cement, cementprodukter (till exempel färdigblandad betong) och andra material som direkt eller indirekt används för att tillverka cementprodukter (till exempel klinker, granulat, masugnsslagg, granulerad masugnsslagg, mald granulerad masugnsslagg, flygaska)”. Det kan konstateras att de varor som berörs av utredningen endast anges som exempel.
36 Vad slutligen beträffar den förmodade överträdelsens geografiska räckvidd är motiveringen i det omtvistade beslutet jämfört med beslutet att inleda förfarandet tvetydig. Enligt det omtvistade beslutet omfattar nämligen den förmodade överträdelsen unionen eller EES. Beslutet att inleda förfarandet, som antogs tre månader tidigare, avser däremot förmodade överträdelser vars geografiska räckvidd ”särskilt” avser Belgien, Republiken Tjeckien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna, Österrike och Förenade kungariket. Tvetydigheten vad avser motiveringen i det omtvistade beslutet jämfört med beslutet att inleda förfarandet förstärks i detta avseende genom innehållet i det frågeformulär som bifogats det omtvistade beslutet. Nämnda frågeformulär avser nämligen, utöver de tio ovannämnda medlemsstaterna, även affärsverksamhet i Danmark och i Grekland.
37 Det är riktigt, såsom kommissionen särskilt har framhållit, att en begäran om upplysningar utgör en utredningsåtgärd som i allmänhet vidtas i ett skede av förfarandet som föregår meddelandet om anmärkningar. En begäran om upplysningar har enbart till syfte att ge kommissionen möjlighet att inhämta upplysningar och handlingar som är nödvändiga för att undersöka riktigheten och räckvidden av en viss faktisk och rättslig situation (se, för ett liknande resonemang, dom Orkem/kommissionen, 374/87, EU:C:1989:387, punkt 21).
38 Även om domstolen, såsom det har erinrats om i punkt 21 i förevarande dom, beträffande inspektionsbeslut har slagit fast att det visserligen ankommer på kommissionen att så precist som möjligt ange vad den söker och de omständigheter som ska kontrolleras, men att det däremot inte är nödvändigt att i ett inspektionsbeslut exakt fastställa den aktuella marknaden eller den exakta rättsliga kvalificeringen av de förmodade överträdelserna och inte heller den period under vilken dessa överträdelser ska ha pågått, har domstolen motiverat sitt ställningstagande med att inspektioner äger rum i det inledande skedet av utredningen under en period då kommissionen ännu inte förfogar över precisa uppgifter (se, för ett liknande resonemang, dom Nexans och Nexans France/kommissionen, C‑37/13 P, EU:C:2014:2030, punkterna 36 och 37).
39 En motivering som är mycket kortfattad, vag och allmänt hållen samt i vissa avseende tvetydig, kan emellertid inte anses uppfylla de krav på motivering som föreskrivs i artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 för att en begäran om upplysningar ska vara berättigad, när begäran såsom i förevarande fall framställs mer än två år efter de första inspektionerna och kommissionen redan har riktat flera framställningar med begäran om upplysningar till företag som den misstänkt har deltagit i en överträdelse, och flera månader efter antagandet av beslutet att inleda förfarandet. Med hänsyn till dessa omständigheter konstaterar domstolen att det omtvistade beslutet har antagits vid en tidpunkt då kommissionen redan förfogade över uppgifter som gjorde det möjligt att med ännu större precision ange de misstankar om överträdelser som avsåg de berörda företagen.
40 Tribunalen gjorde således en felaktig rättstillämpning när den i punkt 43 i den överklagade domen fann att det omtvistade beslutet var motiverat i tillräcklig mån.
41 Av det anförda följer att överklagandet kan bifallas såvitt avser den första grunden.
42 Den överklagade domen ska således upphävas i den mån som tribunalen slog fast att motiveringen i det omtvistade beslutet uppfyller kraven i artikel 18.3 i förordning nr 1/2003. Det saknas anledning att pröva den påstått bristande motiveringen i den överklagade domen och det finns inte heller någon anledning att pröva övriga grunder som klaganden gjort gällande.
Prövning av talan vid tribunalen
43 Enligt artikel 61 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol kan domstolen, om den upphäver tribunalens avgörande, själv slutligt avgöra målet, om detta är färdigt för avgörande. Så är fallet i förevarande mål.
44 Det följer av punkterna 27–40 i förevarande dom att talan i första instans kan bifallas på den första grunden och att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras på grund av att artikel 18.3 i förordning nr 1/2003 har åsidosatts.
Rättegångskostnader
45 Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet bifalls och domstolen avgör målet slutligt.
46 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
47 Klaganden har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen har tappat målet och ska därför förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna i förfarandet i första instans i mål T‑302/11 och i förfarandet för överklagande.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Den dom som Europeiska unionens tribunal meddelade den 14 mars 2014 i mål HeidelbergCement/kommissionen (T-302/11, EU:T:2014:128) upphävs.
2) Kommissionens beslut K(2011) 2361 slutlig av den 30 mars 2011 i ett förfarande enligt artikel 18.3 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 (ärende COMP/39520 – Cement och cementrelaterade produkter), ogiltigförklaras.
3) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som HeidelbergCement AG har haft såväl i förfarandet i första instans i mål T‑302/11 som i förfarandet för överklagande.
Underskrifter