SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera)
de 14 de diciembre de 2018 (*)
[Texto rectificado mediante auto de 22 de enero de 2019]
«Función pública — Funcionarios — Reforma del Estatuto de 2014 — Excedencia voluntaria — Contratación simultánea como agente temporal — Medidas transitorias relativas a determinadas modalidades de cálculo de los derechos a pensión — Solicitud de decisión anticipada — Acto lesivo — Finalidad de las disposiciones transitorias — Aplicación ratione personae — Entrada en servicio»
En el asunto T‑128/17,
Isabel Torné, funcionaria de la Comisión Europea, con domicilio en Algés (Portugal), representada por los Sres. S. Orlandi y T. Martin, abogados,
parte demandante,
apoyada por
Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER),representada inicialmente por la Sra. S. Manessi y posteriormente por el Sr. P. Martinet, en calidad de agentes, asistidos por los Sres. S. Orlandi y T. Martin, abogados,
por
Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), representada por los Sres. H. Caniard y S. Drew, en calidad de agentes, asistidos por los Sres. S. Orlandi y T. Martin, abogados,
por
Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (eu-LISA), representada por el Sr. M. Chiodi, en calidad de agente, asistido por el Sr. D. Waelbroeck y la Sra. A. Duron, abogados,
por
Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM),representada por el Sr. S. Dunlop, en calidad de agente, asistido por los Sres. S. Orlandi y T. Martin, abogados,
por
Autoridad Bancaria Europea (ABE), representada por la Sra. S. Giordano y el Sr. J. Overett Somnier, en calidad de agentes,
por
Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM), representada por los Sres. A. Lorenzet y N. Vasse, en calidad de agentes, asistidos por los Sres. S. Orlandi y T. Martin, abogados,
y por
Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO), representada inicialmente por el Sr. W. Stevens y posteriormente por la Sra. M. Vitsa, en calidad de agentes, asistidos por la Sra. A. Duron, abogada,
partes coadyuvantes,
contra
Comisión Europea, representada inicialmente por el Sr. G. Berscheid y la Sra. A.-C. Simon, posteriormente por el Sr. Berscheid y la Sra. L. Radu Bouyon y, por último, por los Sres. Berscheid y B. Mongin, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso basado en el artículo 270 TFUE por el que se solicita la anulación de la decisión de la Comisión que deniega la petición de la demandante de 16 de diciembre de 2015 de que se adopte una decisión anticipada por la que se fije la fecha de su entrada en servicio, a efectos de las disposiciones transitorias del anexo XIII del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea relativas a determinadas modalidades de cálculo de los derechos a pensión,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera),
integrado por el Sr. S. Frimodt Nielsen, Presidente, y los Sres. I.S. Forrester y E. Perillo (Ponente), Jueces;
Secretario: Sr. L. Ramette;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 16 de octubre de 2018;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 El 16 de abril de 2006, se nombró a la demandante, la Sra. Isabel Torné, funcionaria de la Comisión Europea en el grado A 6, que posteriormente pasó a ser AD 6.
2 El 1 de febrero de 2012, en virtud de lo dispuesto en el artículo 40 del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Estatuto»), se concedió a la demandante, que estaba clasificada en el grado AD 8, escalón 1, una excedencia sin derecho a sueldo por interés personal, a petición propia.
3 No obstante, el mismo día, la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex) contrató a la demandante como agente temporal, en el grupo de funciones AD, grado 12, escalón 2, mediante un contrato celebrado sobre la base del artículo 2, letra a), del Régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea (en lo sucesivo, «ROA»), en su versión entonces vigente, para que desempeñara las funciones de jefe de la unidad «Recursos Humanos y Servicios».
4 Casi dos años más tarde, el legislador de la Unión Europea modificó el Estatuto y el ROA (en lo sucesivo, «reforma de 2014»). El nuevo artículo 77 del Estatuto, que se aplica también a los agentes temporales en virtud de la remisión contenida en el artículo 39, apartado 1, del ROA, define, en su párrafo segundo, una nueva tasa anual de acumulación de derechos a pensión, con lo que el tipo anterior del 1,9 % pasa a ser el tipo menos favorable del 1,8 %. Asimismo, con arreglo al artículo 39, apartado 1, párrafo quinto, del ROA, la edad de jubilación pasa de 63 a 66 años.
5 Se preveía también un régimen transitorio entre las antiguas y las nuevas disposiciones del Estatuto. De este modo, el artículo 21, párrafo segundo, del anexo XIII del Estatuto, relativo a las «disposiciones transitorias aplicables a los funcionarios de la Unión», establece, en primer lugar, que un funcionario que «hubiera entrado en servicio en el período comprendido entre el 1 de mayo de 2004 y el 31 de diciembre de 2013» seguirá devengando derechos a pensión a una tasa anual del 1,9 %, sin perjuicio de la entrada en vigor del nuevo artículo 77.
6 Asimismo, con arreglo al artículo 22, apartado 1, párrafo cuarto, del anexo XIII del Estatuto, «para los funcionarios que tengan 45 o más años de edad el 1 de mayo de 2014 y que hayan entrado en servicio entre el 1 de mayo de 2004 y el 31 de diciembre de 2013, la edad de jubilación será de 63 años».
7 Por otro lado, como se indica en el considerando 34 del Reglamento (UE, Euratom) n.o 1023/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013, por el que se modifican el [Estatuto] y el [ROA] (DO 2013, L 287, p. 15), teniendo en cuenta el elevado número de agentes temporales en las agencias y la necesidad de definir una política de personal coherente en este sector concreto, el artículo 2, letra f), del ROA crea una nueva categoría de personal temporal contratado por las agencias (en lo sucesivo, «agentes contratados por las agencias»), al tiempo que se establecen diversas normas específicas para esta nueva categoría.
8 Por consiguiente, el contrato celebrado por la demandante con Frontex se convirtió automáticamente, a partir del 1 de enero de 2014, en un contrato de agente temporal en virtud del artículo 2, letra f), del ROA, de conformidad con el artículo 6 del anexo de este, relativo a las disposiciones transitorias aplicables a los agentes sujetos al ROA.
9 [En su versión rectificada mediante auto de 22 de enero de 2019] La demandante dejó de prestar servicio para Frontex el 1 de junio de 2015, fecha en la que, mediante contrato celebrado al amparo del artículo 2, letra f), del ROA, fue contratada por la Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM) como jefa del departamento «Corporate Services». La cláusula 3 de dicho contrato estipulaba que seguiría estando clasificada en el grado AD 12, escalón 3, y que conservaría su antigüedad en el grado a 1 de febrero de 2012 y en el escalón a 1 de febrero de 2014. El artículo 4 de dicho contrato establecía que la fecha de expiración del contrato sería la misma que la fijada por el anterior contrato de la demandante con Frontex, a saber, el 31 de enero de 2017. De conformidad con su cláusula 5, el contrato se renovó en las condiciones aplicables a los agentes contratados por las agencias, lo que ha permitido a la demandante continuar prestando servicio en la AESM hasta la fecha.
10 Además, cabe señalar que el artículo 1, apartado 1, del anexo del ROA relativo a las disposiciones transitorias aplicables al personal sujeto al ROA, establece, en particular, que las disposiciones de los artículos 21 y 22 del anexo XIII del Estatuto mencionadas en los apartados 5 y 6 anteriores, a saber, la continuidad en relación con la tasa anual de acumulación (artículo 21) y la continuidad en relación con la edad de jubilación (artículo 22), se aplicarán por analogía al personal «en funciones» a 31 de diciembre de 2013.
Procedimiento administrativo previo
11 El 16 de diciembre de 2015, la demandante presentó una petición ante el director de la oficina «Gestión y Liquidación de Derechos Individuales» (PMO) de la Comisión, conforme al artículo 90, apartado 1, del Estatuto, al objeto de que la autoridad facultada para celebrar los contratos de trabajo (en lo sucesivo, «AFCC») adoptase una decisión en la que se fijaran anticipadamente determinados elementos para el cálculo de sus derechos a pensión (en lo sucesivo, «petición de 16 de diciembre de 2015»). En esencia, solicitaba que se le confirmara que, tras la entrada en vigor de la reforma de 2014, seguía beneficiándose, a pesar de su transferencia a la AESM, de la tasa de acumulación anual de derechos a pensión del 1,9 % y de la edad de jubilación en vigor antes del 1 de enero de 2014, es decir, 63 años.
12 La petición de 16 de diciembre de 2015 fue inicialmente denegada, el 16 de abril de 2016, mediante silencio administrativo negativo, que se confirmó después expresamente, el 29 de abril de 2016, mediante nota del jefe de la unidad «Pensiones» de la PMO (en lo sucesivo, «nota de 29 de abril de 2016» o «decisión impugnada»).
13 En la nota de 29 de abril de 2016, el jefe de la unidad «Pensiones» de la PMO indicaba a la demandante que la decisión que había solicitado solo podía adoptarse, a nivel administrativo, «en el momento de su cese en el servicio y sobre la base de la situación en que se encontra[ra] en ese momento».
14 Sin embargo, la nota de 29 de abril de 2016 especificaba que «las nuevas normas estatutarias [se aplicaban] cuando [había] una discontinuidad en la carrera de un agente», que «se considera[ba] que el cambio de empleador daba lugar a tal discontinuidad», que «esta circunstancia [implicaba] que, para el período de trabajo que sigue a la celebración del contrato con la AESM, las normas del Estatuto [vigentes] en el momento de la entrada en vigor del contrato [eran] aplicables» y que, «para ese período, los derechos a pensión [se determinarían] sobre la base de la edad de [jubilación] de 66 años y de la tasa de acumulación del 1,80 %».
15 Por último, en la nota de 29 de abril de 2016, también se señalaba que la demandante «conserva[ba] sus derechos en virtud de su condición de funcionaria de la Comisión, a la que no había puesto término».
16 El 18 de julio de 2016, la demandante presentó una reclamación ante la AFCC, de conformidad con el artículo 90, apartado 2, del Estatuto, contra la respuesta a la petición de 16 de diciembre de 2015. Mediante decisión de 16 de noviembre de 2016, la AFCC consideró la reclamación inadmisible debido, en esencia, a que la nota de 29 de abril de 2016 no constituía una decisión, sino una mera información basada en las normas vigentes del Estatuto.
Procedimiento y pretensiones de las partes
17 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 27 de febrero de 2017, la demandante interpuso el presente recurso.
18 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal el mismo día, la demandante solicitó, con arreglo al artículo 69, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la suspensión del procedimiento a la espera de que adquiriera firmeza la resolución que pusiera fin al proceso en el asunto T‑769/16, Picard/Comisión. Por resolución de 5 de abril de 2017, el Presidente de la Sala Tercera accedió a la solicitud, previa audiencia de la Comisión.
19 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 21 de marzo de 2017, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento.
20 Mediante escritos presentados en la Secretaría del Tribunal el 15 de junio de 2017, la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER), Frontex, la Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (eu-LISA), la AESM, la Autoridad Bancaria Europea (ABE), la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM) y la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (EASO) solicitaron intervenir en el presente asunto en apoyo de las pretensiones de la demandante.
21 Por resolución de 18 de julio de 2017, el Presidente de la Sala Tercera, previa audiencia de las partes principales, decidió reanudar el procedimiento, de conformidad con el artículo 70, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento.
22 El 1 de septiembre de 2017, la demandante presentó observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión (véase el apartado 19 de la presente sentencia).
23 Mediante auto del Tribunal de 5 de octubre de 2017, se unió la excepción de inadmisibilidad al examen del fondo.
24 El 20 de noviembre de 2017, la Comisión presentó escrito de contestación a la demanda. Mediante escrito de 6 de diciembre de 2017, la demandante renunció a presentar escrito de réplica.
25 Por auto del Presidente de la Sala Tercera de 13 de diciembre de 2017, se admitió la intervención de ACER, Frontex, eu-LISA, AESM, ABE, AEVM y EASO en apoyo de las pretensiones de la demandante.
26 Los días 26 y 27 de enero de 2018, los coadyuvantes presentaron sus escritos de formalización de la intervención. El 12 de febrero de 2018, la demandante renunció a presentar observaciones sobre estos escritos, que sí presentó la Comisión el 15 de febrero de 2018.
27 Mediante escrito de 26 de febrero de 2018, la demandante presentó una solicitud motivada, de conformidad con el artículo 106, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, para ser oída en una vista oral. El Tribunal accedió a dicha solicitud e inició la fase oral del procedimiento.
28 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal el 10 de octubre de 2018, la ABE informó al Tribunal de que renunciaba a participar en la vista.
29 En concepto de diligencia de ordenación del procedimiento, el Tribunal solicitó a la Comisión que respondiera a una pregunta escrita. La Comisión atendió a este requerimiento dentro del plazo señalado.
30 La demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
31 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Declare la inadmisibilidad manifiesta del recurso.
– Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
32 Las partes coadyuvantes solicitan al Tribunal que:
– Anule la decisión impugnada.
– Condene en costas a la Comisión.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
33 La Comisión alega que, al no existir acto lesivo, el presente recurso es manifiestamente inadmisible.
34 Con carácter preliminar, la Comisión recuerda que no existe ninguna disposición del Estatuto que obligue expresamente a la institución de que se trate a fijar anticipadamente, cuando lo solicite un funcionario antes de la jubilación efectiva, determinados elementos para calcular el importe de sus derechos a pensión. El Estatuto no consagra en este ámbito principio de certeza alguno para la determinación de los derechos a pensión antes de la fecha de jubilación. De hecho, el artículo 40 del anexo VIII del Estatuto dispone que los derechos a pensión del funcionario se liquidarán en el momento de su jubilación.
35 Por consiguiente, la Comisión alega, en primer lugar, que, en el presente caso, la nota de 29 de abril de 2016 no constituye una decisión, es decir, un acto lesivo, sino una mera información basada en las normas del Estatuto.
36 En segundo lugar, la Comisión alega que, en el momento de la presentación de la petición de 16 de diciembre de 2015, la administración no tenía conocimiento de todos los elementos para el cálculo de los futuros derechos a pensión de la demandante, que, por otro lado, sigue sin conocer. En su opinión, los datos relativos a la fecha de entrada en servicio de la demandante y a la edad que tenía en el momento de la entrada en vigor de la reforma de 2014 le permiten, a lo sumo, estimar el importe de estos derechos a pensión.
37 La Comisión considera que solo en el momento de la jubilación de la demandante se conocerá finalmente con certeza el marco jurídico que le es aplicable, que puede incluir otras normas transitorias adoptadas entretanto y que solo en esas circunstancias podrá tomarse en consideración definitivamente toda su carrera para calcular el importe de la pensión de jubilación.
38 Según la Comisión, la tasa anual actual de acumulación de derechos a pensión puede seguir variando con el paso del tiempo y la demandante también puede adquirir derechos a pensión diferenciados en función de la evolución de su carrera, como se prevé, por ejemplo, en el artículo 77, párrafo tercero, del Estatuto, para el caso de la comisión de servicios. En cuanto a la edad de jubilación, está sujeta a una evaluación actuarial quinquenal con el fin de garantizar el equilibrio del régimen de pensiones de la Unión, de conformidad con el artículo 83 bis, apartado 3, del Estatuto. Por lo tanto, no puede excluirse que, antes de la jubilación de la demandante, se eleve este criterio.
39 En tercer lugar, la Comisión alega que, aun suponiendo que ya se conocieran algunos elementos para calcular los derechos a pensión de la demandante a 16 de diciembre de 2015, fecha de presentación de la petición, el recurso es, pese a ello, inadmisible, ya que, al estar los derechos a pensión aún «en formación», su contenido no podrá determinarse mediante una decisión «definitiva» hasta que la demandante se jubile.
40 Por último, la Comisión señala que esta solución resulta conforme con la adoptada en la sentencia de 12 de febrero de 1992, Pfloeschner/Comisión (T‑6/91, EU:T:1992:13), apartados 26 y 27.
41 En la vista, la Comisión subrayó a este respecto que la sentencia de 1 de febrero de 1979, Deshormes/Comisión (17/78, EU:C:1979:24), apartado 10, en la que el Tribunal de Justicia había admitido que la fijación anticipada de un elemento de cálculo de los derechos a pensión constituía un acto lesivo, se encuadraba en un contexto particular que no era pertinente en el presente caso.
42 En cambio, la demandante, apoyada por las coadyuvantes, considera que la respuesta a la petición de 16 de diciembre de 2015, presentada con arreglo al artículo 90, apartado 1, del Estatuto, constituye un acto lesivo, en la medida en que equivale a no adoptar una medida impuesta por el Estatuto en el sentido del artículo 90, apartado 2, de este. Asimismo, considera que, por su contenido, la nota de 29 de abril de 2016 es un acto lesivo, dado que la priva de la aplicación de las disposiciones transitorias en cuestión.
Apreciación del Tribunal
43 En primer lugar, debe recordarse que, según jurisprudencia reiterada, «únicamente pueden considerarse lesivos los actos que produzcan efectos jurídicos obligatorios que afecten directa e inmediatamente a la situación jurídica de los interesados, modificando [también] de forma caracterizada su situación jurídica» (véase la sentencia de 13 de octubre de 2015, Comisión/Verile y Gjergji, T‑104/14 P, EU:T:2015:776, apartado 28 y jurisprudencia citada).
44 En el caso de autos, consta que, en relación con el objeto de la petición de 16 de diciembre de 2015, el jefe de la unidad «Pensiones» de la PMO, en su nota de 29 de abril de 2016, manifestó claramente su posición sobre la modificación de los factores de cálculo del importe de los futuros derechos a pensión de la demandante, concretamente la tasa anual de acumulación de dichos derechos, por una parte, y su edad de jubilación, por otra. Además, según la Comisión, estas modificaciones se adoptaron a raíz del cambio de empleador de la demandante, que se produjo después de la entrada en vigor de la reforma de 2014 (véase el apartado 13 anterior). Por lo tanto, considera que, si la PMO ha adaptado determinados factores pertinentes para el cálculo de los derechos a pensión de la demandante, ha sido precisamente en razón de este cambio de empleador, es decir, de un cambio sustancial en la relación laboral contractual de la demandante.
45 Ahora bien, debe señalarse que, por su contenido, no puede considerarse que la posición así manifestada contenga una mera información sobre el alcance de las disposiciones del Estatuto relativas a los derechos a pensión y a su método de cálculo tras la entrada en vigor de la reforma de 2014.
46 En efecto, en la nota de 29 de abril de 2016, el jefe de la unidad «Pensiones» de la PMO informó a la demandante de que, tras la celebración del nuevo contrato con la AESM el 1 de junio de 2015, debía considerarse, a efectos de la aplicación del régimen transitorio previsto en la reforma de 2014, que era precisamente en esa fecha cuando había «entrado en servicio». De ello se deduce, por una parte, que, en virtud de dicha nota, la edad de jubilación de la demandante, de conformidad con el Derecho vigente, ha pasado a ser de 66 años (en lugar de 63 años) y que, por otra parte, la tasa anual de acumulación de sus derechos a pensión se reduce del 1,9 % al 1,8 % a partir de la misma fecha.
47 A este respecto, la nota de 29 de abril de 2016 indica también que la fijación de la fecha de entrada en servicio de la demandante, en el sentido de las disposiciones transitorias introducidas con ocasión de la reforma de 2014, «implica que durante el período de empleo posterior a la celebración del contrato con la AESM [y, por lo tanto, a partir del 1 de junio de 2015], las normas del Estatuto aplicables [a la demandante son precisamente las vigentes] en el momento de la entrada en vigor del contrato» que esta última celebró con la AESM (véase el apartado 13 anterior).
48 Por consiguiente, la nota de 29 de abril de 2016 produce efectos jurídicos que afectan inmediata y definitivamente a la situación administrativa de la demandante, en la medida en que, mediante dicha decisión, la Comisión la excluye del régimen transitorio establecido en los artículos 21 y 22 del anexo XIII del Estatuto, aplicándole la tasa anual de acumulación de derechos a pensión y la edad de jubilación modificados por la reforma de 2014. Por otra parte, el hecho de que tal decisión no pueda ejecutarse hasta un momento futuro y de que, por lo tanto, sus efectos se aplacen en el tiempo es irrelevante a este respecto (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de febrero de 1979, Deshormes/Comisión, 17/78, EU:C:1979:24, apartado 10).
49 Así pues, es efectivamente la nota de 29 de abril de 2016, por la que se fija la fecha de entrada en servicio de la demandante, la que le resulta lesiva y no la aplicación que esta reciba cuando, en el momento de la jubilación, se calculen sus derechos a pensión para su liquidación.
50 Además, y a diferencia de la situación examinada en la sentencia de 12 de febrero de 1992, Pfloeschner/Comisión (T‑6/91, EU:T:1992:13), apartado 27, la AFCC, tras recibir la petición de 16 de diciembre de 2015, estaba obligada, a raíz de la modificación de la relación contractual laboral de la demandante, a adoptar una decisión en la que se especificara si la demandante podía ampararse o no en las disposiciones transitorias previstas en los artículos 21 y 22 del anexo XIII del Estatuto, en la medida en que la AFCC disponía de información fáctica sobre la situación administrativa de la demandante, que era cierta e invariable.
51 Por consiguiente, tanto la fecha de entrada en servicio de la demandante que la PMO pretendió fijar claramente partiendo de su propia interpretación de las disposiciones transitorias aplicables como las consecuencias que tuvo la fijación de esa fecha, en relación con las condiciones administrativas que se habían venido aplicando hasta entonces a la demandante como afiliada al régimen de pensiones de la Unión, pueden afectar inmediata y directamente a la situación jurídica de esta (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de febrero de 1979, Deshormes/Comisión, 17/78, EU:C:1979:24, apartados 10 a 17).
52 De ello se desprende que, de conformidad con la jurisprudencia citada en el anterior apartado 43, la respuesta de la Comisión a la petición de 16 de diciembre de 2015 constituye un acto lesivo en el sentido del artículo 90, apartado 2, del Estatuto.
53 Por consiguiente, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
54 La demandante, apoyada por las partes coadyuvantes, alega en esencia que la tesis de la Comisión de que, al haber cambiado de empleador, no puede acogerse a los criterios establecidos en las disposiciones transitorias de los artículos 21 y 22 del anexo XIII del Estatuto, relativas a la adquisición de derechos de pensión y a la edad legal de jubilación, vulnera no solo dichas disposiciones, sino también el principio de continuidad del empleo y de la carrera profesional de los agentes contratados por las agencias, junto con los principios de seguridad jurídica, irretroactividad e igualdad de trato. En su opinión, tal tesis es también contraria a las cláusulas del contrato que celebró con la AESM y a las disposiciones generales de aplicación de la AESM, de 25 de marzo de 2015, relativas a la contratación de los agentes temporales.
55 Precisa, además, que el legislador de la Unión creó la nueva categoría de agentes temporales de las agencias, a la que se aplica el artículo 2, letra f), del ROA, precisamente para responder a las necesidades específicas de las distintas agencias europeas existentes, en particular para garantizar que no perdieran atractivo los puestos de trabajo en el mercado de empleos vacantes «interagencias», fomentando la movilidad de los agentes interesados y garantizándoles, en el contexto de esta movilidad, la continuidad de empleo y de carrera.
56 Por último, la demandante y los coadyuvantes han señalado en la vista que todos los funcionarios, agentes temporales y agentes contractuales empleados por la Unión están incluidos en el mismo régimen de pensiones uniforme de la Unión. Por otro lado, el ámbito de aplicación de las disposiciones transitorias del anexo XIII del Estatuto se ha definido claramente. En él quedan incluidos los afiliados que hayan contribuido al régimen antes del 1 de enero de 2014. Por lo tanto, el cambio de institución, órgano o agencia no tiene ninguna repercusión en esta afiliación.
57 La Comisión no comparte este argumento. Si bien admite que el artículo 2, letra f), del ROA creó una nueva categoría de agentes temporales con el objetivo, entre otros, de fomentar la movilidad entre agencias, los agentes contratados por las agencias no constituyen, sin embargo, una categoría autónoma de agentes temporales. Por otra parte, estos agentes quedan sujetos, al igual que los demás agentes de la Unión, sea cual sea la categoría en que se incluyan, a las disposiciones generales aplicables del ROA, salvo en casos excepcionales específicos. Por lo tanto, en la situación normativa actual, el principio de continuidad de carrera está limitado en términos de derechos a pensión y no se extiende automáticamente a las condiciones de acceso a la pensión y de cálculo de la misma. En cualquier caso, tal extensión no puede ser implícita.
58 Según la Comisión, para lograr el objetivo de reducir gastos administrativos, por el que se orienta especialmente el legislador de la Unión, la reforma de 2004 no eliminó todos los obstáculos al «mercado interagencias». De este modo, el Reglamento n.o 1023/2013 no contiene una disposición expresa que establezca el principio de continuidad de carrera de los agentes contratados por las agencias en materia de cálculo de los derechos a pensión.
59 Por consiguiente, la Comisión afirma que ni ella misma, ni las agencias, ni los agentes afectados podrían modificar, por vía contractual o administrativa, los objetivos de la reforma de 2014, basándose en una interpretación teleológica del artículo 1 del anexo del ROA y de los artículos 21 y 22 del anexo XIII del Estatuto. De hecho, tal interpretación tendría el efecto de reducir, cuando no revertir parcialmente, el ahorro presupuestario a que aspira el legislador de la Unión, al retrasar la aplicación de las nuevas disposiciones del artículo 77 del Estatuto.
60 En la vista, la Comisión alegó que el Estatuto tampoco establecía un principio de continuidad de los derechos a pensión. El considerando 29 del Reglamento n.o 1023/2013 se refiere, en general, a la aplicación gradual de las nuevas normas mediante disposiciones transitorias. A este respecto, por lo que se refiere a los derechos a pensión, los artículos 21 y 22 del anexo XIII del Estatuto, que introducen el criterio de «entrada en servicio», son precisos y no presentan lagunas.
61 Además, debido a su doble naturaleza de medidas transitorias y de medidas financieras, los artículos 21 y 22 del anexo XIII del Estatuto deben interpretarse en sentido estricto, ya que constituyen una excepción al principio de aplicación inmediata del artículo 77 del Estatuto y regulan la concesión de una ventaja financiera.
62 Con esta perspectiva, la Comisión alegó también en la vista que el artículo 28 del anexo XIII del Estatuto, que prevé la adaptación actuarial de los derechos a pensión adquiridos por un agente cuyo contrato esté vigente antes del 1 de enero de 2014 y sea nombrado funcionario con posterioridad a dicha fecha, demuestra que, a falta de disposiciones específicas como la de dicho artículo, las disposiciones transitorias deben aplicarse con carácter general.
63 No obstante, en el caso concreto de la demandante, la Comisión considera, en primer lugar, que, de conformidad con el principio, consagrado en el artículo 335 TFUE, de autonomía administrativa de las instituciones europeas, en particular en la gestión de su personal, no puede considerarse que la demandante sea empleada de la Unión, sino tan solo agente de la AESM, a partir de la petición de 16 de diciembre de 2015 (sentencia de 21 de enero de 2014, Van Asbroeck/Parlamento, F‑102/12, EU:F:2014:4, apartado 29). En otras palabras, dado que las agencias de la Unión tienen personalidad jurídica, sus agentes no pueden tener por empleador al mismo tiempo a una agencia y a la Unión.
64 Por consiguiente, la Comisión considera que, habida cuenta del marco jurídico aplicable en el caso de autos, el cambio de empleador por el que optó la demandante dio lugar necesariamente a la ruptura sustancial de su anterior relación laboral y, por consiguiente, a una discontinuidad en su carrera. A este respecto, el artículo 55 del ROA, que permite al agente interesado conservar su clasificación y su antigüedad en grado y escalón, difiere del artículo 32, párrafo tercero, del Estatuto, que prevé el mantenimiento de la antigüedad de escalón en el caso de un agente temporal nombrado funcionario de la misma institución, «para el que parece lógico y natural un cierto grado de continuidad de la carrera».
65 Según la Comisión, el principio limitado de continuidad de la carrera, reconocido por el artículo 55 del ROA, no es más que una excepción a la regla general de que no hay continuidad de carrera para los agentes temporales que cambien de institución o agencia.
66 En segundo lugar, la jurisprudencia confirma la inexistencia de un «principio de continuidad en el servicio» en el caso de los agentes temporales, dado que, por lo general, este principio solo asiste a los funcionarios, en virtud del vínculo estatutario que les confiere el acto de nombramiento. El artículo 8 del Estatuto establece específicamente que un funcionario transferido a otra institución «se considerará que […] ha desempeñado su carrera en la Unión en el seno de esta última».
67 De este modo, en relación con los agentes temporales, la Comisión considera que en la sentencia de 16 de septiembre de 2015, EMA/Drakeford (T‑231/14 P, EU:T:2015:639), el juez de la Unión, lejos de reconocer la continuidad de la carrera en caso de cambio de empleador, se limitó a señalar la continuidad entre varios contratos sucesivos idénticos dentro de la misma agencia, de conformidad con el artículo 8 del ROA, cuyo objetivo específico es evitar la utilización abusiva de contratos de duración determinada. Además, de la sentencia de 29 de abril de 2015, Todorova Androva/Consejo (F‑78/12, EU:F:2015:37), apartados 51 y 53, se desprende que, cuando el legislador de la Unión no lo prevea expresamente, no habrá continuidad administrativa en la carrera de un agente temporal que pase a ser funcionario. En cuanto a la sentencia de 1 de abril de 2008, Maruko (C‑267/06, EU:C:2008:179), no hace sino confirmar que los derechos definitivamente adquiridos en virtud de un contrato no se verán afectados por la nueva norma y que, por tanto, se respeta el principio de la relación entre remuneración y pensión. Por último, la Comisión añade que la sentencia de 5 de diciembre de 2012, Grazyte/Comisión (F‑76/11, EU:F:2012:173), confirma que, antes de la reforma de 2014, la protección del personal transferido de una agencia a otra no existía, e ilustra que las disposiciones específicas relativas al personal de las agencias no bastan para crear una auténtica «continuidad sustancial» entre los contratos celebrados con diferentes agencias.
68 Por último, por las mismas razones, la Comisión alega que la aplicación de las nuevas normas sobre la tasa anual de acumulación de derechos a pensión y la edad de jubilación no afecta a los derechos adquiridos por la demandante antes de su contratación por la AESM ni infringe los principios de seguridad jurídica y de irretroactividad (sentencia de 19 de julio de 2016, Stips/Comisión, F‑131/15, EU:F:2016:154, apartado 41). Además, al no existir una continuidad sustancial entre el puesto de la demandante en Frontex y en la AESM, no se ve discriminada en comparación con otros compañeros que no hayan cambiado de agencia.
Apreciación del Tribunal
69 Debe señalarse que la demandante, que fue nombrada funcionaria de la Comisión el 16 de abril de 2006, se encuentra en situación de excedencia voluntaria por interés personal desde el 1 de junio de 2012. En la misma fecha fue contratada como agente temporal por Frontex, para celebrar posteriormente un contrato con la AESM en 2015, es decir, después de la entrada en vigor de la reforma de 2014 el 1 de enero de 2014 (véase el apartado 9 anterior).
70 Asimismo, antes de examinar los argumentos de las partes, es necesario recordar el ámbito de aplicación ratione temporis y ratione personae de las nuevas disposiciones del artículo 77 del Estatuto, en particular a la luz de las normas transitorias establecidas en el anexo XIII del Estatuto.
– Ámbito de aplicación ratione temporis y ratione personae de las nuevas disposiciones del artículo 77 del Estatuto introducidas por la reforma de 2014
71 Desde un punto de vista temporal, debe señalarse, con carácter preliminar, que toda modificación legislativa se aplica en principio a los efectos futuros de las situaciones originadas durante la vigencia de la normativa derogada, a menos que el legislador disponga expresamente lo contrario. No puede decirse lo mismo de las situaciones que se originan y se consolidan definitivamente durante la vigencia de la normativa anterior, que ha creado derechos adquiridos (sentencia de 13 de octubre de 2015, Comisión/Verile y Gjergji, T‑104/14 P, EU:T:2015:776, apartado 152).
72 Por consiguiente, por lo que respecta, en primer lugar, al ámbito de aplicación ratione temporis del nuevo artículo 77 del Estatuto, procede señalar que, en contra de lo que alega la demandante (véase el apartado 54 anterior), la aplicación inmediata de dicho artículo no puede ser contraria a los principios de seguridad jurídica y de irretroactividad.
73 El nuevo artículo 77 del Estatuto no afecta a los derechos a pensión acumulados al tipo del 1,9 % por los servicios prestados antes del 1 de enero de 2014, es decir, antes de su entrada en vigor, ni a los derechos de los funcionarios y agentes que hayan solicitado acceder a la jubilación a la edad legal de 63 años y cuya pensión se haya fijado antes del 1 de enero de 2014 (artículo 24 bis del anexo XIII del Estatuto). Solo pueden quedar comprendidas en el ámbito de aplicación de las nuevas normas introducidas por el legislador de la Unión con la reforma de 2014 las situaciones que aún no estuvieran definitivamente consolidadas en el momento de la entrada en vigor de esta reforma, es decir, los derechos a pensión correspondientes a los servicios que presten durante la vigencia de las nuevas normas los funcionarios y agentes no incluidos en ningún régimen transitorio y las jubilaciones posteriores al 1 de enero de 2014 de estos mismos funcionarios y agentes.
74 En segundo lugar, por lo que se refiere al ámbito de aplicación ratione personae del nuevo artículo 77 del Estatuto, debe señalarse que, en el marco de la reforma de 2014, el legislador de la Unión ha previsto «un régimen transitorio que permita que las nuevas normas y medidas se vayan aplicando gradualmente, al tiempo que se respetan los derechos adquiridos y las expectativas legítimas del personal empleado antes de la entrada en vigor de estas modificaciones del Estatuto», tal como se expone en el considerando 29 del Reglamento n.o 1023/2013.
75 Así, por lo que se refiere al cálculo de los derechos a pensión, los artículos 21 y 22, apartado 1, del anexo XIII del Estatuto, que son aplicables por analogía en este caso en virtud del artículo 1, apartado 1, del anexo del ROA, precisan que los funcionarios que hayan entrado en servicio entre el 1 de mayo de 2004 y el 31 de diciembre de 2013 tienen derecho a una tasa anual de acumulación de derechos a pensión del 1,9 % y, si a 1 de mayo de 2014 tienen 45 años o más, como la demandante, la edad legal de jubilación se mantiene en 63 años.
– Sobre el concepto de «entrada en servicio»
76 A este respecto, procede señalar, en primer lugar, que ni el Estatuto ni el ROA definen expresamente el concepto de entrada en servicio tal como se recoge en las disposiciones transitorias mencionadas en los anteriores apartados 74 y 73, como ha confirmado también la Comisión en la vista.
77 No obstante, la normativa aplicable en el presente caso contiene indicaciones suficientemente claras y precisas, cuando no criterios, para definir el concepto de entrada en servicio en el contexto de una interpretación sistemática de dicha normativa. En particular, del artículo 1, apartado 1, del anexo del ROA, que hace referencia, por lo que se refiere a los demás agentes, a una aplicación por analogía de las normas establecidas en el anexo XIII del Estatuto, se desprende que todo el personal de la Unión —sin distinción en cuanto a la naturaleza del vínculo, estatutario o contractual, con el empleador— se beneficia, en las mismas condiciones, de dichas normas transitorias.
78 Dado que el legislador de la Unión ha instituido expresamente un régimen transitorio uniforme para los funcionarios y otros agentes de la Unión, el concepto de entrada en servicio debe interpretarse con arreglo a los mismos principios que rigen el vínculo que mantengan con el empleador, ya sea estatutario o contractual, sin perjuicio de que se tengan en cuenta las normas del Estatuto y del ROA que definen el régimen aplicable a cada una de estas categorías de personal.
79 Más concretamente, según la jurisprudencia, el concepto de entrada en servicio debe interpretarse teniendo en cuenta no solo los términos en que se formula, sino también los objetivos que se pretenden lograr y el sistema, establecido por el Estatuto y el ROA, en el que dicho concepto se incluye (véase, en este sentido, la sentencia de 29 de abril de 2015, Todorova Androva/Consejo, F‑78/12, EU:F:2015:37, apartado 49).
80 De ello se deduce que una interpretación estricta de las disposiciones transitorias pertinentes, a la que alude acertadamente la Comisión (véase el apartado 61 anterior), debido al carácter excepcional de estas disposiciones (sentencia de 17 de enero de 2013, Comisión/España, C‑360/11, EU:C:2013:17, apartado 18) y a sus implicaciones presupuestarias (sentencia de 30 de junio de 2005, Olesen/Comisión, T‑190/03, EU:T:2005:264, apartado 48), no puede, sin embargo, resultar contraria a los objetivos que se propone conseguir el legislador de la Unión ni al sistema establecido por el Estatuto y el ROA.
81 En el presente caso, las disposiciones transitorias en cuestión se refieren al ámbito específico del régimen de pensiones de la Unión.
82 No obstante, el régimen de pensiones de la Unión, tal como se establece en las disposiciones pertinentes del capítulo 3 del título V del Estatuto y en su anexo VIII, es común a todos los funcionarios, agentes temporales y agentes contractuales de la Unión, independientemente de la naturaleza estatutaria o contractual del vínculo que mantengan con su empleador.
83 [En su versión rectificada mediante auto de 22 de enero de 2019] En particular, el artículo 2 del anexo VIII del Estatuto, que regula el «régimen de pensiones», dispone que «la pensión de jubilación será liquidada sobre la base del número total de anualidades perfeccionadas por el funcionario». A este respecto, el artículo 3 de dicho anexo especifica además que, siempre que el interesado haya abonado las contribuciones al régimen de pensión de la Unión previstas en relación con los períodos de servicio de que se trate, se tomarán en consideración a efectos del cálculo de las anualidades «la duración de los servicios prestados en calidad de funcionario de una de las instituciones» y «la duración de los servicios prestados en cualquier otra calidad en las condiciones fijadas por el [ROA]».
84 Además, en respuesta a una pregunta escrita del Tribunal, la Comisión confirmó que, en el caso de autos, la demandante había contribuido al régimen de pensiones de la Unión sin interrupción desde su entrada en servicio, primero como funcionaria, después como agente temporal contratada por Frontex en 2012 y, por último, como agente temporal contratada por la AESM en 2015.
85 De ello se deduce que, debido a la continuación del vínculo estatutario de la demandante con la Comisión y, por consiguiente, debido a su permanencia en el régimen de pensiones de la Unión también durante el período de excedencia voluntaria por interés personal, no puede considerarse que, en relación con su afiliación al régimen de pensiones, la contratación de la demandante como agente temporal, primero por parte de Frontex en 2012 y después por parte de la AESM en 2015, sea una nueva entrada en servicio, sin perjuicio, por supuesto, de la variación en el importe de las cotizaciones como consecuencia de la modificación de su sueldo base a raíz del cambio de posición administrativa debido a la excedencia voluntaria por interés personal, por ejemplo, o a su contratación como agente temporal en un grado superior al que ocupa como funcionaria en excedencia voluntaria por interés personal.
86 A este respecto, en la respuesta mencionada en el anterior apartado 84, la Comisión también especificó que, de conformidad con el artículo 41 del ROA, el porcentaje de la contribución al régimen de pensiones de la Unión (que es un porcentaje del sueldo base) «es el mismo tanto si el agente es funcionario como si es agente temporal». Por consiguiente, en el caso concreto de la demandante, aun cuando, como señala la Comisión, «su sueldo base varió significativamente cuando, siendo funcionaria de grado AD 8, escalón 1, pasó a la situación de excedencia voluntaria por interés personal para trabajar en Frontex como agente temporal de grado AD 12, escalón 2, [y cuando] la AESM la contrató en el grado AD 12, escalón 3», nunca ha dejado de estar afiliada al régimen de pensiones de la Unión y de cotizar al mismo en función, precisamente, de estos diferentes sueldos base.
87 En estas circunstancias, a pesar de su excedencia voluntaria por interés personal y de su vinculación a Frontex, a partir de la fecha de inicio de la excedencia, y de su posterior vinculación a la AESM, la demandante ha seguido siendo —desde el punto de vista administrativo y, en particular, de su pertenencia al régimen de pensiones de la Unión— funcionaria de la Comisión, institución en la que entró «en servicio» en 2006, pasando a ser, por tanto, funcionaria de la Unión. En efecto, de conformidad con el artículo 1 bis del Estatuto, «son funcionarios de la Unión, con arreglo al presente Estatuto, las personas que hayan sido nombradas, en las condiciones previstas en él, para un puesto de trabajo permanente en una de las instituciones de la Unión, mediante un acto escrito de la autoridad facultada para proceder a los nombramientos de dicha institución».
88 Además, debe señalarse que, en el marco general del Estatuto de los Funcionarios y del ROA, la entrada en servicio de una persona en la Unión coincide necesariamente con la fecha en la que, sobre la base de un acto de nombramiento —si se trata, como es el caso de la demandante, de un funcionario (véase el artículo 1 bis antes citado)—, comienza a ejercer las funciones que se le atribuyen, hasta que se adopte un acto administrativo, equivalente y de signo contrario, que dé lugar a lo que el propio Estatuto califica, en el capítulo 4 de su título III, de «cese definitivo».
89 En el caso de los funcionarios, este cese definitivo incluye, por ejemplo, la renuncia (artículo 48 del Estatuto), el cese por interés del servicio (artículo 50 del Estatuto), la separación del servicio por incompetencia profesional (artículo 51 del Estatuto), la jubilación (artículo 52 del Estatuto) y el fallecimiento (artículo 47 del Estatuto). En cambio, la excedencia voluntaria por interés personal no es una posición administrativa que dé lugar a un «cese definitivo».
90 Sin embargo, aun suponiendo que en el caso de la demandante, que es aún funcionaria titular de la Comisión tras la concesión de la excedencia voluntaria por interés personal, se haya producido una nueva «entrada en servicio» al ser contratada por la AESM el 1 de junio de 2015, cuando la reforma de 2014 ya estaba en vigor, el impacto de esta nueva «entrada en servicio» solo puede evaluarse en relación con el marco y la finalidad específicos de las nuevas disposiciones para la determinación de la tasa de acumulación de derechos a pensión (1,8 %) y de la edad de jubilación (66 años), finalidad que se concreta en que «las nuevas normas y medidas [sobre derechos a pensión se apliquen] al tiempo que se respetan los derechos adquiridos y las expectativas legítimas del personal empleado [también por las agencias] antes de la entrada en vigor» de la reforma de 2014.
91 Así pues, aunque la finalidad de las normas transitorias en cuestión haya sido ciertamente controlar los costes presupuestarios de los gastos administrativos de la Unión, estas normas no deben afectar, en ningún caso, a los derechos adquiridos y a las expectativas legítimas del personal, con independencia de la categoría en que se encuadre, que ya estaba «empleado» antes de la entrada en vigor de la reforma de 2014 (véase el apartado 74 anterior).
92 A este respecto, procede considerar que la demandante, al encontrarse ininterrumpidamente en servicio en el marco de la Unión desde su nombramiento en 2006 como funcionaria de la Comisión, ha mantenido necesariamente, a lo largo de su relación de servicio con la Unión y a pesar de su situación de excedencia voluntaria por interés personal, su afiliación al régimen de pensiones de la Unión, prevista en el artículo 83 del Estatuto, y ha contribuido a este régimen de pensiones sobre la base de cotizaciones deducidas de los sueldos mensuales devengados, primero, como funcionaria de la Comisión y, después, sin solución de continuidad, como agente de la Unión, a partir de su contratación por Frontex el 1 de febrero de 2012 y de su posterior contratación por la AESM el 1 de junio de 2015.
93 [En su versión rectificada mediante auto de 22 de enero de 2019] En estas circunstancias, procede concluir que, a efectos de la aplicación de las disposiciones transitorias de que se trata, debe considerarse que la demandante «entró en servicio» en la Unión entre el 1 de mayo de 2004 y el 31 de diciembre de 2013 y que, al haber permanecido en servicio después de esta última fecha, tiene derecho a disfrutar de las condiciones establecidas en las citadas disposiciones transitorias en relación, por una parte, con la tasa de acumulación de derechos a pensión del 1,9 % y, por otra, con la edad de jubilación de 63 años.
94 Por todas estas razones, procede acoger los motivos basados en la infracción de los artículos 21 y 22 del anexo XIII del Estatuto y anular la decisión impugnada, sin necesidad de examinar los demás motivos.
Costas
95 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.
96 Al haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por la Comisión, procede condenarla a cargar con sus propias costas y con las de la demandante, conforme a lo solicitado por esta última.
97 De conformidad con el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, en relación con el artículo 1, apartado 2, letra f), de dicho Reglamento, los órganos y organismos de la Unión que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas. Por consiguiente, las coadyuvantes cargarán con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Tercera),
decide:
1) Anular la decisión de la Comisión Europea de 16 de abril de 2016, confirmada por la nota de la Oficina «Gestión y Liquidación de Derechos Individuales» (PMO) de 29 de abril de 2016.
2) La Comisión cargará con sus propias costas y con las de la Sra. Isabel Torné.
3) La Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER), la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (Frontex), la Agencia Europea para la Gestión Operativa de Sistemas Informáticos de Gran Magnitud en el Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia (eu-LISA), la Agencia Europea de Seguridad Marítima (AESM), la Autoridad Bancaria Europea (ABE), la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEMV) y la Oficina Europea de Apoyo al Asilo (OEAA) cargarán con sus propias costas.
Frimodt NielsenForresterPerillo
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a de 14 de diciembre de 2018.
Firmas