Asuntos T‑35/10 y T‑7/11
Bank Melli Iran
contra
Consejo de la Unión Europea
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas contra Irán a fin de impedir la proliferación nuclear — Congelación de fondos — Obligación de motivación — Derecho de defensa — Derecho a la tutela judicial efectiva — Confianza legítima — Revisión de las medidas restrictivas adoptadas — Error de apreciación — Igualdad de trato — Base jurídica — Requisitos sustanciales de forma — Proporcionalidad»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Cuarta)
de 6 de septiembre de 2013
1. Procedimiento judicial — Decisiones que anulan y sustituyen, durante la sustanciación del proceso, a los actos impugnados — Solicitud de adaptación de las pretensiones de anulación presentada durante la sustanciación del proceso — Plazo para la presentación de esta solicitud — Inicio del cómputo — Fecha de notificación del nuevo acto a los interesados
[Art. 263 TFUE, párr. 6; Decisión 2011/783/PESC del Consejo; Reglamentos (UE) del Consejo nº 1245/2011 y nº 267/12]
2. Procedimiento judicial — Decisión que sustituye, durante la sustanciación del proceso, a la Decisión objeto de litigio revocada entre tanto — Procedencia de nuevas pretensiones — Límites — Actos hipotéticos que aún no han sido adoptados
3. Derecho de la Unión Europea — Derechos fundamentales — Ámbito de aplicación personal — Personas jurídicas que constituyen emanaciones de Estados terceros — Inclusión — Responsabilidad del Estado tercero en relación con el respeto de los derechos fundamentales en su propio territorio — Irrelevancia
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea)
4. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Medidas restrictivas contra Irán — Congelación de los fondos de personas, entidades u organismos que participan en la proliferación nuclear o la apoyan — Obligación de comunicar la motivación al interesado — Límites — Seguridad de la Unión y de sus Estados miembros o dirección de sus relaciones internacionales — Derecho de acceso a los documentos sometido a una solicitud al Consejo en ese sentido
[Art. 296 TFUE, párr. 2; Decisión 2010/413/PESC del Consejo, art. 24, ap. 3; Reglamentos del Consejo (CE) nº 423/2007, art. 15, ap. 3, (UE) nº 961/2010, art. 36, ap. 3, y (UE) nº 267/2012, art. 46, ap. 3]
5. Unión Europea — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones — Medidas restrictivas contra Irán en el marco de la lucha contra la proliferación nuclear — Congelación de los fondos de personas, entidades u organismos que participan en la proliferación nuclear o la apoyan — Obligación de comunicar las pruebas inculpatorias al mismo tiempo que se adopta el acto lesivo o lo antes posible después de su adopción
6. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que les afectan directa e individualmente — Medidas restrictivas contra Irán en el marco de la lucha contra la proliferación nuclear — Acto por el que se adoptan o mantienen tales medidas — Falta de notificación al demandante — Irrelevancia, a menos que demuestre un menoscabo de los derechos del demandante
(Art. 263 TFUE, párr. 6)
7. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán en el marco de la lucha contra la proliferación nuclear — Congelación de los fondos de personas, entidades u organismos que participan en la proliferación nuclear o la apoyan — Control jurisdiccional de la legalidad — Alcance — Reparto de la carga de la prueba — Decisión basada en información aportada por los Estados miembros y que no puede comunicarse al juez de la Unión — Improcedencia
[Decisiones del Consejo 2010/644/PESC y 2011/783/PESC; Reglamentos del Consejo (CE) nº 1100/2009, (UE) nº 961/2010, (UE) nº 1245/2011 y (UE) nº 267/2012]
8. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán en el marco de la lucha contra la proliferación nuclear — Alcance — Fondos y recursos de un establecimiento establecido en un Estado tercero — Exclusión — Límites — Fondos implicados en transacciones comerciales realizadas íntegramente o en parte en la Unión
[Reglamentos del Consejo (CE) nº 423/2007, (UE) nº 961/2010 y (UE) nº 267/2012]
9. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán en el marco de la lucha contra la proliferación nuclear — Elección de la base jurídica — Fundamento en el artículo 215 TFUE en lugar de en el artículo 75 TFUE
[Arts. 75 TFUE y 215 TFUE; Decisión 2010/644/PESC del Consejo; Reglamento (UE) nº 961/2010 del Consejo]
10. Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra Irán en el marco de la lucha contra la proliferación nuclear — Elección de la base jurídica — Medidas que van más allá de las adoptadas por Naciones Unidas — Irrelevancia — Inexistencia de vulneración del principio de proporcionalidad
(Art. 29 TUE; art. 215 TFUE; Decisión 2010/413/PESC del Consejo)
11. Política exterior y de seguridad común — Decisión adoptada en el marco del Tratado UE — Obligación del Consejo de adoptar medidas restrictivas de aplicación — Inexistencia
[Art. 29 TUE; art. 215 TFUE; Decisión 2010/413/PESC del Consejo; Reglamento (UE) nº 961/2010 del Consejo]
1. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 57)
2. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 62)
3. Ni la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea ni los Tratados prevén disposiciones que excluyan a las personas jurídicas que son emanaciones de los Estados de la protección de los derechos fundamentales. A este respecto, el artículo 34 del Convenio Europeo de Derechos Humanos es una disposición procesal que no es aplicable a los procedimientos ante el juez de la Unión, y su finalidad es evitar que un Estado parte en el Convenio sea a la vez demandante y demandado ante ese Tribunal. Además, la circunstancia de que un Estado sea el garante del respeto de los derechos fundamentales en su propio territorio es irrelevante a efectos del alcance de los derechos que pueden ejercer personas jurídicas que son emanaciones de ese mismo Estado en el territorio de Estados terceros. Por último, los servicios que constituyen actividades comerciales ejercidas en un sector competitivo y sometidas al Derecho común y las transacciones comerciales efectuadas con entidades que participan en la proliferación nuclear no pueden demostrar que la empresa de que se trate participe en el ejercicio del poder público y no justifican que se la califique de emanación de un Estado.
(véanse los apartados 65, 67, 69, 72 y 73)
4. A menos que consideraciones imperiosas que afecten a la seguridad de la Unión o de sus Estados miembros o a la dirección de sus relaciones internacionales se opongan a la comunicación de determinados datos, el Consejo está obligado a poner en conocimiento de una entidad con respecto a la cual se adoptan medidas restrictivas las razones específicas y concretas en razón de las cuales considera que deben ser adoptadas. Por lo que se refiere a un primer acto por el que se congelan los fondos de una entidad, la comunicación de los cargos que se le imputan debe producirse al mismo tiempo que se adopta el acto en cuestión o lo antes posible tras su adopción. Cuando se ha comunicado información suficientemente precisa que permite a la entidad interesada dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre los cargos que le imputa el Consejo, el principio de respeto del derecho de defensa no implica la obligación de dicha institución de permitir espontáneamente el acceso a los documentos incluidos en su expediente. Sólo cuando así lo solicite la parte interesada estará el Consejo obligado a facilitar el acceso a todos los documentos administrativos no confidenciales relativos a la medida de que se trate.
En estas circunstancias, por un lado, cumplen la obligación de motivación que incumbe al Consejo motivos que permiten identificar las entidades a las que el demandante prestó servicios financieros y a las que afectan las medidas restrictivas adoptadas por la Unión o por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, así como el período durante el que se prestaron los servicios controvertidos y, en algunos casos, las transacciones específicas a las que estaban vinculados.
Por otro lado, la falta de comunicación de un documento sobre el cual el Consejo se basó para adoptar o para mantener las medidas restrictivas impuestas a una entidad sólo constituye una vulneración del derecho de defensa que justifica la anulación de los actos de que se trate si se demuestra que las medidas restrictivas en cuestión no hubieran podido ser adoptadas o mantenidas fundadamente si el documento no comunicado debe desecharse como prueba de cargo.
(véanse los apartados 79, 83, 84, 89 y 100)
5. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 85)
6. Si es cierto que un acto por el que se adoptan o mantienen medidas restrictivas respecto de una persona o entidad debe comunicarse a esta última y que es esta comunicación la que hace correr el plazo para la interposición, por parte de la persona o entidad afectada, de un recurso de anulación contra el acto en cuestión en virtud del artículo 263 TFUE, párrafo cuarto, dicha circunstancia no implica que la falta de tal comunicación justifique, por sí sola, la anulación del mencionado acto. El interesado debe demostrar que la falta de tal comunicación ha tenido como consecuencia un menoscabo de sus derechos.
(véanse los apartados 112 y 113)
7. El control jurisdiccional de la legalidad de un acto por el que se adoptan medidas restrictivas contra una entidad se extiende a la apreciación de los hechos y de las circunstancias que se han invocado para justificarlo, así como a la comprobación de los elementos de prueba y de información en los que se basa esa apreciación. En el caso de que se discutan, corresponde al Consejo aportar esos elementos para su comprobación por el juez de la Unión.
La circunstancia de que las medidas restrictivas contra el demandante fueron adoptadas sobre la base de los elementos recabados por un Estado miembro no desvirtúa en absoluto el hecho de que los actos impugnados son actos del Consejo, el cual debe, por lo tanto, asegurarse de que su adopción esté justificada, en su caso pidiendo al Estado miembro afectado que le aporte los elementos de prueba y de información necesarios a tal fin. Asimismo, el Consejo no puede aprovecharse de que los elementos de que se trata procedan de fuentes confidenciales y no puedan, por lo tanto, ser divulgados. En efecto, si bien esa circunstancia podría, eventualmente, justificar restricciones a la comunicación de dichos elementos al demandante o a sus abogados, no es menos cierto que, habida cuenta del papel esencial del control jurisdiccional en el contexto de la adopción de medidas restrictivas, el juez de la Unión debe poder controlar la legalidad y la procedencia de tales medidas, sin que se le puedan oponer el secreto o la confidencialidad de los elementos de prueba y de información utilizados por el Consejo. Además, el Consejo no puede fundamentar un acto por el que se adoptan medidas restrictivas en información o en elementos del expediente comunicados por un Estado miembro, si ese Estado miembro no está dispuesto a autorizar su comunicación al órgano jurisdiccional de la Unión al que incumbe el control de la legalidad de esa decisión.
(véanse los apartados 122, 125 y 126)
8. Aunque un establecimiento financiero establecido en un tercer Estado y constituida con arreglo al Derecho de ese mismo Estado no está obligado, en virtud de los Reglamentos nº 423/2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán, nº 961/2010, relativo a medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga el Reglamento nº 423/2007, y nº 267/2012, relativo a medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga el Reglamento nº 961/2010, a congelar los fondos de las entidades implicadas en la proliferación nuclear, no lo es menos que sus fondos y sus recursos económicos situados en territorio de la Unión, implicados en una operación comercial realizada íntegramente o en parte en la Unión o que pertenecen a nacionales de los Estados miembros o a personas jurídicas, entidades u organismos incorporados o constituidos según el Derecho de un Estado miembro, pueden verse afectados por las medidas restrictivas adoptadas en virtud del dichos Reglamentos, siempre que tal establecimiento participe en la proliferación nuclear, está directamente asociado a ella o presta apoyo a la misma. De ello se desprende que, cuando un establecimiento financiero sepa o pueda razonablemente sospechar que uno de sus clientes está implicado en la proliferación nuclear, debe dejar de prestar servicios financieros a dicho cliente sin demora, dadas las obligaciones legales aplicables, y no volver a prestarle ningún nuevo servicio.
(véanse los apartados 132 a 134)
9. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 163, 164 y 167 a 175)
10. El hecho de que medidas restrictivas adoptadas en el marco de la Política Exterior y de Seguridad Común exceden de las decididas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas no tiene impacto sobre el carácter apropiado y suficiente del artículo 215 TFUE como base jurídica de éstas. La misma conclusión debe aplicarse, por analogía, a las medidas restrictivas adoptadas con arreglo al artículo 29 TUE, como aquellas establecidas en la Decisión 2010/413, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán y que deroga la Posición Común 2007/140, y en las decisiones adoptadas para su aplicación. En efecto, el artículo 29 TUE tampoco limita los poderes que le confiere al Consejo para la aplicación de las medidas decididas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En consecuencia, el mero hecho de que las medidas restrictivas impuestas al demandante vayan más allá de las adoptadas por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas no implica que el Consejo haya infringido el principio de proporcionalidad.
A mayor abundamiento, el Consejo no está obligado a facilitar al demandante una justificación objetiva en relación con el hecho de que adoptaba medidas restrictivas autónomas respecto de él, sino únicamente las razones concretas y específicas por las cuales dicha institución estima que el demandante reúne los criterios de adopción de las medidas restrictivas autónomas.
(véanse los apartados 170 y 182 a 184)
11. Aunque la adopción previa de una decisión de conformidad con el capítulo 2 del título V del Tratado UE constituye un requisito necesario para que el Consejo pueda adoptar medidas restrictivas en virtud de las facultades que le confiere el artículo 215 TFUE, la mera existencia de tal decisión no puede suponer para el Consejo una obligación de adoptar tales medidas. En efecto, el Consejo tiene libertad para apreciar, en el marco del ejercicio de las facultades que le confiere el Tratado FUE, las modalidades de aplicación de las decisiones adoptadas de conformidad con el capítulo 2 del título V del Tratado UE, incluida la posible adopción de medidas restrictivas basadas en el artículo 215 TFUE.
Por otro lado, en este marco, nada en el artículo 29 TUE excluye que la definición de una posición de la Unión sobre una cuestión particular de enfoque geográfico o temático tenga por objeto igualmente las medidas concretas que han de aplicar todos los Estados miembros frente a un acontecimiento o suceso.
(véanse los apartados 193, 194 y 197)