Causa T‑434/11

(pubblicazione per estratto)

Europäisch-Iranische Handelsbank AG

contro

Consiglio dell’Unione europea

«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran allo scopo d’impedire la proliferazione nucleare – Congelamento dei capitali – Obbligo di motivazione – Diritti della difesa – Diritto ad una tutela giurisdizionale effettiva – Errore manifesto di valutazione – Diritto di proprietà – Proporzionalità»

Massime – Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 6 settembre 2013

1.      Unione europea – Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Potere delle autorità nazionali competenti di rilasciare un’approvazione generalizzata di una determinata categoria di operazioni – Insussistenza – Potere del Consiglio di fondare l’adozione delle misure restrittive applicabili in futuro su operazioni autorizzate – Insussistenza – Limiti – Circostanze eccezionali

(Regolamenti del Consiglio n. 423/2007, artt. da 8 a 10, e n. 961/2010, artt. da 17 a 19)

2.      Unione europea – Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Operazioni realizzate attraverso l’intermediazione di un’entità non designata – Nozione – Presupposti di ammissibilità

(Regolamenti del Consiglio n. 423/2007, art. 7, § da 1 a 3, e n. 961/2010, art. 16, § da 1 a 3)

1.      Nel settore della politica estera e di sicurezza comune, e più in particolare delle misure adottate nei confronti dell’Iran allo scopo d’impedire la proliferazione nucleare, gli articoli da 8 a 10 del regolamento n. 423/2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, nonché gli articoli da 17 a 19 del regolamento n. 961/2010, che ha abrogato il primo, non consentono alle autorità nazionali competenti di rilasciare un’approvazione generalizzata di una determinata categoria di operazioni per le quali le entità interessate da una misura di congelamento dei capitali sarebbero dispensate dal chiedere autorizzazioni caso per caso.

Siffatta autorizzazione, concessa caso per caso, da un’autorità nazionale competente, attesta la liceità rispetto, a seconda del caso, all’uno o all’altro dei citati regolamenti, dell’operazione autorizzata. Pertanto il Consiglio non può, salvo circostanze eccezionali che dovrà dimostrare, fondare l’adozione delle misure restrittive applicabili in futuro su operazioni autorizzate conformemente, a seconda del caso, alle disposizioni summenzionate di detti regolamenti. Al contrario, in assenza di un’autorizzazione rilasciata caso per caso, una semplice approvazione generalizzata non può impegnare il Consiglio.

L’economia generale dei citati regolamenti suffraga tale analisi testuale. Infatti, alla luce del loro collocamento nei suddetti regolamenti, le disposizioni menzionate si presentano come temperamento al principio del congelamento dei capitali. Infine, tale interpretazione, suggerita dalle analisi testuale e sistematica, è compatibile con l’obiettivo perseguito dai regolamenti in parola, ovvero la volontà d’impedire la proliferazione nucleare e, più in generale, di mantenere la pace e la sicurezza internazionale, data la gravità del rischio rappresentato dalla proliferazione nucleare.

(v. punti 128-131)

2.      Nel settore della politica estera e di sicurezza comune, e più in particolare delle misure adottate nei confronti dell’Iran allo scopo d’impedire la proliferazione nucleare, risulta dalle disposizioni, dall’economia generale e dall’obiettivo perseguito dal regolamento n. 423/2007, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran, e dal regolamento n. 961/2010, che ha abrogato il primo, che operazioni realizzate attraverso l’intermediazione di un’entità non designata al fine di effettuare pagamenti o di saldare debiti di entità designate non sono automaticamente lecite e che, per garantire l’effetto utile dell’articolo 7 del regolamento n. 423/2007 e dell’articolo 16 del regolamento n. 961/2010, le entità interessate devono assicurarsi della legittimità di operazioni siffatte chiedendo, ove opportuno, autorizzazioni alle loro autorità nazionali competenti.

Infatti, innanzitutto, da un lato, l’articolo 7, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 423/2007 e l’articolo 16, paragrafi da 1 a 3, del regolamento n. 961/2010 costituiscono una misura di divieto la cui trasgressione può servire da fondamento autonomo per l’imposizione di sanzioni, anche penali, sulla base del diritto nazionale applicabile. Peraltro, menzionando all’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 423/2007 e all’articolo 16, paragrafo 4, del regolamento n. 961/2010, le attività aventi l’obiettivo o il risultato di eludere, direttamente o indirettamente, le misure di divieto di cui ai rispettivi paragrafi da 1 a 3 delle citate disposizioni, il legislatore dell’Unione si riferisce alle attività che hanno per obiettivo o per risultato di sottrarre il loro autore all’applicazione della citata misura di divieto. Le condizioni cumulative della conoscenza e della volontà di cui a dette disposizioni sussistono quando la persona che partecipa a un’attività ivi contemplata persegue deliberatamente l’obiettivo o il risultato, diretto o indiretto, di elusione connesso a tale attività. Esse ricorrono altresì quando la persona in questione ritiene che la sua partecipazione a una siffatta attività possa avere tale obiettivo o tale risultato e accetti detta possibilità. Pertanto, operazioni realizzate attraverso l’intermediazione di un’entità non designata possono infrangere il divieto posto rispettivamente dall’articolo 7, paragrafo 4, del regolamento n. 423/2007 e dall’articolo 16, paragrafo 4, del regolamento n. 961/2010 allorché si propongano di realizzare operazioni finanziarie che interessano un’entità designata e le entità coinvolte in una simile operazione perseguano effettivamente la realizzazione di tale obiettivo o sappiano che la loro partecipazione a tale operazione può avere tale obiettivo o tale risultato e accettino tale possibilità. Dall’altro lato, da una lettura a contrario dell’articolo 21 del regolamento n. 961/2010 – disposizione che non ha equivalenti nel regolamento n. 423/2007 – risulta che i trasferimenti di capitali verso e da persone, entità o organismi iraniani, compresi persone, entità o organismi iraniani non designati, possono, in linea di principio, essere realizzati purché le condizioni di detto articolo 21 siano soddisfatte. Pertanto, l’articolo 21 del regolamento n. 961/2010 costituisce un temperamento al principio del congelamento dei capitali. Tuttavia, i trasferimenti di capitali che possono essere realizzati conformemente all’articolo 21 non possono consentire di eludere il divieto posto dall’articolo 16, paragrafo 4, del regolamento n. 961/2010.

In secondo luogo, l’articolo 11 bis, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 423/2007 impone agli enti finanziari e creditizi che rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 18 del regolamento n. 423/2007 di esercitare una vigilanza costante sull’attività contabile nei loro rapporti con gli enti finanziari e creditizi di cui al paragrafo 2 di tale articolo 11 bis, ovvero, in particolare, gli enti finanziari e creditizi domiciliati in Iran. L’articolo 23, paragrafo 1, lettera a), del regolamento n. 961/2010 impone un obbligo di vigilanza simile agli enti finanziari e creditizi che rientrano nell’ambito di applicazione dell’articolo 39 di tale regolamento. Pertanto, l’effetto utile delle disposizioni combinate degli articoli da 7 a 10 del regolamento n. 423/2007 e degli articoli da 16 a 19 e 21 del regolamento n. 961/2010 sarebbe compromesso se un’entità non designata potesse liberamente realizzare operazioni attraverso l’intermediazione di un’entità non designata per saldare debiti o effettuare pagamenti per conto di un’entità designata. Ne discende che un’entità non designata deve sempre assicurarsi della legalità di operazioni siffatte chiedendo, ove opportuno, autorizzazioni all’autorità nazionale competente.

(v. punti 133‑136, 138‑141, 150, 154)