Asunto T‑319/11
ABN Amro Group NV
contra
Comisión Europea
«Ayudas de Estado — Sector financiero — Ayuda destinada a poner remedio a una grave perturbación en la economía de un Estado miembro — Artículo 107 TFUE, apartado 3, letra b) — Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado interior — Requisitos de autorización de la ayuda — Prohibición de realizar adquisiciones — Conformidad con las Comunicaciones de la Comisión sobre las ayudas al sector financiero en el contexto de la crisis financiera — Proporcionalidad — Igualdad de trato — Principio de buena administración — Obligación de motivación — Derecho de propiedad»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera)
de 8 de abril de 2014
1. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Facultad de apreciación de la Comisión — Posibilidad de adoptar directrices — Efecto vinculante — Control jurisdiccional
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b); Comunicaciones de la Comisión 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 y 2009/C 195/04]
2. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas al sector financiero en el contexto de la crisis financiera — Limitación del importe de la ayuda al mínimo estrictamente necesario — Prohibición de realizar adquisiciones de empresas — Alcance y duración
(Art. 107 TFUE, ap. 3; Comunicación 2009/C 195/04 de la Comisión)
3. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Ayudas al sector financiero en el contexto de la crisis financiera — Facultad de derogar o enmendar una decisión de la Comisión
[Art. 108 TFUE, ap. 2; Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, art. 7; Comunicación 2009/C 195/04 de la Comisión]
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas al sector financiero en el contexto de la crisis financiera — Prohibición de realizar adquisiciones de empresas — Principio de proporcionalidad — Control jurisdiccional
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b); Comunicaciones de la Comisión 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 y 2009/C 195/04]
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Prohibición — Excepciones — Ayudas que pueden considerarse compatibles con el mercado interior — Examen de las medidas de reestructuración previstas por la empresa beneficiaria de la ayuda — Comparación con las medidas adoptadas por otras empresas del mismo sector — Carga de la prueba
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b); Comunicación 2009/C 195/4 de la Comisión]
6. Derecho de la Unión Europea — Principios generales del Derecho — Derecho a una buena administración — Tramitación diligente e imparcial de los expedientes — Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b)]
7. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión de la Comisión sobre la compatibilidad de una ayuda con el mercado interior — Motivación sumaria — Procedencia — Requisitos
[Art. 107 TFUE, ap. 3, letra b); Comunicaciones de la Comisión 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 y 2009/C 195/04]
8. Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance — Decisión que se inscribe dentro de un contexto conocido por el interesado que le permite comprender el alcance que la medida tiene respecto de él — Procedencia de una motivación sucinta
(Art. 296 TFUE)
9. Unión Europea — Regímenes de la propiedad — Principio de neutralidad — Aplicación de las normas fundamentales del Tratado — Articulación con la normativa en materia de ayudas de Estado
(Arts. 107 TFUE, ap. 1, y 345 TFUE)
1. La Comisión goza de una amplia facultad de apreciación para aplicar el artículo 107 TFUE, apartado 3, cuyo ejercicio implica evaluaciones complejas de orden económico y social que deben efectuarse en un contexto de la Unión. Para ejercer dicha facultad, puede dotarse de reglas indicativas a través de actos como las Comunicaciones, en la medida en que dichas reglas no sean contrarias a las disposiciones del Tratado. A este respecto, el Tribunal de Justicia también ha considerado que la Comisión, al adoptar estas reglas de conducta y anunciar mediante su publicación que las aplicará en lo sucesivo a los casos contemplados en ellas, se autolimita en el ejercicio de su facultad de apreciación y no puede ya apartarse de tales reglas, so pena de verse sancionada, en su caso, por violación de los principios generales del Derecho, tales como la igualdad de trato y la protección de la confianza legítima. De este modo, en el ámbito particular de las ayudas de Estado, la Comisión está vinculada por las directrices y las comunicaciones que adopta en la medida en que no se aparten de las normas del Tratado y se acepten por los Estados miembros. Corresponde al juez comprobar que la Comisión ha respetado las reglas que ella misma se había impuesto.
(véanse los apartados 27 a 29)
2. La Comisión no ha infringido la Comunicación sobre las reestructuraciones al considerar que el principio de limitación a un mínimo necesario de la ayuda de Estado otorgada a una empresa del sector bancario para poner fin a una perturbación grave de la economía de un Estado miembro le permite imponer una prohibición de realizar adquisiciones de un alcance superior al 5 %, impuesta por una duración máxima de cinco años en las condiciones que se recogen a continuación.
En primer lugar, la prohibición de realizar adquisiciones no debe referirse únicamente a las participaciones en empresas del sector financiero o en el Estado miembro en que esté establecida la empresa beneficiaria, sino que puede potencialmente referirse a toda adquisición, siendo su objetivo garantizar que el dinero del banco beneficiario de la ayuda se utilice para el reembolso de la misma antes de realizar adquisiciones. En efecto, las adquisiciones deben estar dirigidas a garantizar la viabilidad de la entidad beneficiaria. Por lo tanto, toda adquisición no vinculada al proceso de reestructuración puede causar por sí misma distorsiones en el mercado. Éste sería el caso de las adquisiciones, financiadas por medio de la ayuda de Estado, que no sean estrictamente necesarias para garantizar el restablecimiento de la viabilidad de la sociedad beneficiaria y que, por lo tanto, son contrarias al principio de limitar la ayuda al mínimo necesario.
En segundo lugar, la prohibición de adquirir participaciones en otras empresas o realizar nuevas inversiones no se limita a las participaciones de control.
Por último, en lo que respecta a la duración de la prohibición, si bien la Comunicación sobre las reestructuraciones no define concretamente una duración de las prohibiciones de realizar adquisiciones impuestas al objeto de garantizar la limitación de la ayuda al mínimo necesario, habida cuenta de que el apartado 23 de la Comunicación sobre las reestructuraciones se refiere a la reestructuración del beneficiario, cabe deducir que una medida como ésta puede considerarse fundada mientras exista tal contexto.
(véanse los apartados 40, 42 a 46, 54, 63, 169 y 177)
3. La facultad de la Comisión para autorizar adquisiciones, posteriormente a una decisión de aprobación de ayudas, otorgadas a una empresa del sector bancario para poner fin a una perturbación grave de la economía de un Estado miembro y que incluya una prohibición de realizar adquisiciones, resulta de sus facultades generales de autoridad administrativa que, en calidad de autora de una decisión en la referida materia, es competente para derogar o modificar la Decisión. Por lo tanto, el hecho de que no se mencione específicamente dicha facultad en la Decisión impugnada no puede calificarse de infracción de la Comunicación sobre las reestructuraciones.
(véase el apartado 66)
4. En cuanto principio general del Derecho de la Unión, el principio de proporcionalidad constituye un criterio para valorar la legalidad de toda actuación de las instituciones de la Unión, incluidas las decisiones que la Comisión adopta en su condición de autoridad de la competencia.
La legalidad de una prohibición de realizar adquisiciones impuesta a una empresa del sector bancario como condición para otorgar una ayuda de Estado a fin de poner fin a una perturbación grave de la economía de un Estado miembro no puede apreciarse aislando dicha medida de su contexto, sino que debe apreciarse necesariamente en el contexto de los planes de reestructuración propuestos por el Estado de que se trate.
Por otro lado, a la vista de la naturaleza del examen de compatibilidad de una ayuda de Estado con el mercado interior, la Comisión dispone de un amplio margen de apreciación para evaluar, en particular, si una combinación de medidas le permite considerar que una ayuda es compatible con el mercado interior, de manera que el control del Tribunal a este respecto era necesariamente limitado.
(véanse los apartados 75, 80 y 81)
5. A fin de apreciar el cumplimiento del principio de igualdad de trato en el caso de decisiones que conceden ayudas de Estado en el sector bancario sobre la base de un plan de reestructuración y con sujeción a diversas condiciones, aunque no cabe excluir que puedan compararse las medidas de reestructuración específicas y las condiciones previstas en diferentes decisiones in abstracto, no es menos cierto que la reestructuración de una empresa y las condiciones en las que se ha concedido la ayuda, deben examinarse atendiendo a sus problemas intrínsecos de dicha empresa y que las experiencias que hayan tenido otras empresas en contextos distintos pueden no ser pertinentes. En cualquier caso, en el supuesto de que el Tribunal General haya de examinar el carácter comparable con la situación de la demandante de las situaciones de que se trata en otras decisiones de la Comisión invocadas por ABN Amro, la carga de probar su carácter comparable o la falta de éste incumbe a la demandante.
(véanse los apartados 113, 114, 184 y 185)
6. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 128, 213 y 214)
7. En materia de ayudas de Estado, una motivación que es relativamente sucinta y consiste, en gran parte, en una recopilación de los principios de la Comunicación sobre las reestructuraciones es admisible si pone de relieve de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Comisión, en particular, porque esta última aplica un principio enunciado en la referida Comunicación. Además, la falta de examen de medidas alternativas propuestas por la parte demandante está justificada, dado que se desprende de la motivación que una aplicación restrictiva de los principios invocados, como el de la limitación de la ayuda al mínimo, es necesaria, lo que excluye soluciones alternativas menos gravosas.
Por otro lado, si bien las Comunicaciones de la Comisión sobre las ayudas al sector financiero en el contexto de la crisis financiera condujeron a la formulación de una nueva política, la Comisión no está sujeta a una obligación de motivación incrementada.
Por último, en cualquier caso, el alcance de la motivación en otra decisión es poco pertinente para permitir al Tribunal General valorar si la Decisión impugnada está motivada de manera suficiente con arreglo a Derecho.
(véanse los apartados 135, 136, 139 y 141)
8. Véase el texto de la resolución.
(véase el apartado 138)
9. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 147, 148 y 153)