Υπόθεση T‑167/13
(Δημοσίευση αποσπασμάτων)
Comune di Milano
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής
«Κρατικές ενισχύσεις – Υπηρεσίες εδάφους – Εισφορές κεφαλαίου εκ μέρους της SEA υπέρ της Sea Handling – Απόφαση που κηρύσσει την ενίσχυση μη συμβατή με την εσωτερική αγορά και διατάσσει την ανάκτησή της – Έννοια της ενισχύσεως – Καταλογισμός στο κράτος – Κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή – Αρχή της εκατέρωθεν ακροάσεως – Δικαιώματα άμυνας – Δικαίωμα χρηστής διοικήσεως – Δικαιολογημένη εμπιστοσύνη»
Περίληψη – Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (τρίτο πενταμελές τμήμα) της 13ης Δεκεμβρίου 2018
1. Προσφυγή ακυρώσεως – Φυσικά ή νομικά πρόσωπα – Πράξεις που τα αφορούν άμεσα και ατομικά – Ατομικός επηρεασμός – Κριτήρια – Απόφαση της Επιτροπής που κηρύσσει μια ενίσχυση μη συμβατή με την αγορά και διατάσσει την ανάκτησή της – Προσφυγή εκ μέρους δημόσιας αρχής έχουσας την ιδιότητα του χορηγού της ενισχύσεως – Παραδεκτό – Προϋποθέσεις
(Άρθρο 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ)
2. Προσφυγή ακυρώσεως – Φυσικά ή νομικά πρόσωπα – Έννομο συμφέρον – Απαίτηση υπάρξεως γεγενημένου και ενεστώτος εννόμου συμφέροντος
(Άρθρο 263, εδ. 4, ΣΛΕΕ)
3. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Ενισχύσεις προερχόμενες από κρατικούς πόρους – Ενισχύσεις χορηγούμενες από δημόσια επιχείρηση – Πόροι της επιχειρήσεως οι οποίοι παραμένουν διαρκώς υπό δημόσιο έλεγχο – Περιλαμβάνονται
(Άρθρο 107 § 1, ΣΛΕΕ)
4. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Διαδοχικές κρατικές παρεμβάσεις μεταξύ των οποίων υφίστανται αδιάρρηκτοι δεσμοί – Κριτήρια εκτιμήσεως
(Άρθρο 107 § 1, ΣΛΕΕ)
5. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Ενισχύσεις χορηγούμενες από δημόσια επιχείρηση – Επιχείρηση τελούσα υπό κρατικό έλεγχο – Καταλογισμός στο Δημόσιο του μέτρου ενισχύσεως – Εμπίπτει – Σύνολο των στοιχείων που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη
(Άρθρο 107 § 1, ΣΛΕΕ)
6. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Εκτίμηση με βάση το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή – Εκτίμηση βάσει όλων των κρίσιμων στοιχείων της επίδικης πράξεως και του πλαισίου της – Λαμβάνονται υπόψη τα στοιχεία που είναι διαθέσιμα και οι εξελίξεις που ήταν δυνατόν να προβλεφθούν κατά τον χρόνο λήψεως της αποφάσεως που αφορά το επίμαχο μέτρο
(Άρθρα 107 και 108 § 1 και 3, ΣΛΕΕ)
7. Ενισχύσεις χορηγούμενες από τα κράτη – Έννοια – Εκτίμηση με βάση το κριτήριο του ιδιώτη επενδυτή – Εκτίμηση βάσει όλων των κρίσιμων στοιχείων της επίδικης πράξεως και του πλαισίου της – Η Επιτροπή φέρει το βάρος της αποδείξεως – Περιεχόμενο – Δικαστικός έλεγχος – Όρια
(Άρθρο 107 § 1, ΣΛΕΕ)
1. H νομική θέση ενός οργανισμού, πλην των κρατών μελών, ο οποίος έχει νομική προσωπικότητα και έχει λάβει μέτρο χαρακτηρισθέν ως κρατική ενίσχυση με τελική απόφαση της Επιτροπής, μπορεί να επηρεάζεται ατομικά από την εν λόγω απόφαση εάν αυτή τον εμποδίζει να ασκήσει κατά το δοκούν τις αρμοδιότητές του, μεταξύ των οποίων η χορήγηση της επίδικης ενισχύσεως.
Ως προς τούτο, πρέπει να θεωρηθεί ως φορέας που χορήγησε την ενίσχυση η δημόσια αρχή που έχει εμπλακεί στη λήψη των επίμαχων μέτρων σε βαθμό τέτοιο ώστε να μπορούν να της καταλογιστούν σύμφωνα με τα κριτήρια που ορίσθηκαν με τη νομολογία του Δικαστηρίου.
(βλ. σκέψεις 34, 41)
2. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 45, 46)
3. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 60-62)
4. Οι κρατικές παρεμβάσεις μπορούν να λαμβάνουν διάφορες μορφές και πρέπει να εξετάζονται βάσει των αποτελεσμάτων τους, δεν αποκλείεται πολλές διαδοχικές κρατικές παρεμβάσεις να πρέπει, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 107, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ, να θεωρηθούν ως ενιαία παρέμβαση. Τούτο συμβαίνει ιδίως όταν οι διαδοχικές παρεμβάσεις παρουσιάζουν, λόγω ιδίως της χρονολογικής αλληλουχίας τους, του σκοπού τους και της καταστάσεως της επιχειρήσεως κατά τον χρόνο των παρεμβάσεων, τόσο στενούς δεσμούς ώστε είναι αδύνατο να διαχωριστούν.
(βλ. σκέψη 71)
5. Η δυνατότητα καταλογισμού ενός μέτρου στο κράτος δεν μπορεί να συναχθεί από το γεγονός και μόνο ότι το μέτρο αυτό έχει ληφθεί από δημόσια επιχείρηση. Συγκεκριμένα, ακόμη και αν το Δημόσιο είναι σε θέση να ελέγχει μια δημόσια επιχείρηση και να ασκεί αποφασιστική επιρροή επί των συναλλαγών της, η αποτελεσματική άσκηση τέτοιου ελέγχου δεν μπορεί να τεκμαίρεται αυτόματα σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση. Ο βαθμός ανεξαρτησίας της δημόσιας επιχειρήσεως αποτελεί συνάρτηση των περιθωρίων που της αφήνει το Δημόσιο.
Κατά συνέπεια, το γεγονός και μόνον ότι μια δημόσια επιχείρηση τελεί υπό τον έλεγχο του Δημοσίου δεν αρκεί για να καταλογίζονται στο κράτος τα μέτρα που λαμβάνει. Πρέπει, επίσης, να εξετάζεται κατά πόσον οι δημόσιες αρχές ενεπλάκησαν καθ’ οποιονδήποτε τρόπο στη λήψη των μέτρων αυτών. Συναφώς, δεν απαιτείται να αποδεικνύεται, κατόπιν ειδικής έρευνας, ότι οι δημόσιες αρχές παρότρυναν συγκεκριμένα την οικεία δημόσια επιχείρηση να λάβει τα επίμαχα μέτρα ενισχύσεων. Πράγματι, αφενός, λαμβανομένου υπόψη ότι οι σχέσεις μεταξύ κράτους και δημόσιων επιχειρήσεων είναι πολύ στενές, υπάρχει πραγματικός κίνδυνος να χορηγούνται κρατικές ενισχύσεις μέσω των επιχειρήσεων αυτών, χωρίς να υπάρχει διαφάνεια και κατά παράβαση των διατάξεων της Συνθήκης περί κρατικών ενισχύσεων. Αφετέρου, λόγω ακριβώς των προνομιακών σχέσεων μεταξύ κράτους και δημόσιων επιχειρήσεων, οι τρίτοι θα έχουν, κατά κανόνα, πολύ μεγάλη δυσκολία να αποδείξουν ότι τα μέτρα ενισχύσεων που έλαβε σε συγκεκριμένη περίπτωση μια δημόσια επιχείρηση ελήφθησαν ουσιαστικά κατ’ εντολή των δημόσιων αρχών. Για τους λόγους αυτούς, πρέπει να γίνει δεκτό ότι ο καταλογισμός στο κράτος μέτρου ενισχύσεως που έχει λάβει δημόσια επιχείρηση μπορεί να συναχθεί από ένα σύνολο ενδείξεων που προκύπτουν από τις περιστάσεις της συγκεκριμένης υποθέσεως και από το όλο πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η λήψη του μέτρου.
Επιπλέον, οποιαδήποτε άλλη ένδειξη από την οποία συνάγεται, στη συγκεκριμένη περίπτωση, ότι έχουν εμπλακεί ή ότι είναι απίθανο να μην έχουν εμπλακεί οι δημόσιες αρχές στη λήψη ορισμένου μέτρου, αν ληφθούν υπόψη η έκταση του μέτρου, το περιεχόμενό του ή οι όροι που προβλέπει, θα μπορούσε, ενδεχομένως, να είναι κρίσιμη προκειμένου να συναχθεί το συμπέρασμα ότι ένα μέτρο ληφθέν από δημόσια επιχείρηση μπορεί να καταλογιστεί στο κράτος.
(βλ. σκέψη 75)
6. Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.
(βλ. σκέψεις 102-105)
7. Σύμφωνα με τις αρχές περί βάρους αποδείξεως σε θέματα κρατικών ενισχύσεων, στην Επιτροπή εναπόκειται να αποδείξει την ύπαρξη τέτοιας ενισχύσεως. Συναφώς, η Επιτροπή υποχρεούται να προβαίνει σε επιμελή και αμερόληπτη εξέταση των επίμαχων μέτρων, ώστε να έχει στη διάθεσή της, κατά την έκδοση της τελικής αποφάσεως περί διαπιστώσεως της υπάρξεως και, ενδεχομένως, της ασυμβατότητας ή του παράνομου χαρακτήρα της ενισχύσεως, τα κατά το δυνατόν πληρέστερα και πλέον αξιόπιστα στοιχεία. Όσον αφορά τον απαιτούμενο βαθμό αποδείξεως, η φύση των αποδεικτικών στοιχείων στα οποία οφείλει να στηριχθεί η Επιτροπή εξαρτάται, σε μεγάλο βαθμό, από τη φύση του σχεδιαζόμενου κρατικού μέτρου.
Εξάλλου, η εκ μέρους της Επιτροπής εξέταση του ζητήματος αν συγκεκριμένα μέτρα μπορούν να χαρακτηριστούν ως κρατικές ενισχύσεις λόγω του ότι οι δημόσιες αρχές δεν ενήργησαν όπως ένας ιδιώτης επενδυτής απαιτεί σύνθετη οικονομική εκτίμηση. Ωστόσο, στο πλαίσιο του ελέγχου τον οποίο ασκεί ο δικαστής της Ένωσης επί των σύνθετων οικονομικών εκτιμήσεων της Επιτροπής στα θέματα των κρατικών ενισχύσεων, δεν εναπόκειται στον δικαστή της Ένωσης να υποκαθιστά την Επιτροπή στην οικονομική εκτίμησή της και θα πρέπει να περιορίσει τον δικαστικό έλεγχό του στο αν τηρήθηκαν οι κανόνες διαδικασίας και αιτιολογήσεως, αν τα πραγματικά περιστατικά που ελήφθησαν υπόψη ήταν ακριβή, αν υφίσταται πρόδηλη πλάνη κατά την εκτίμηση των περιστατικών αυτών ή κατάχρηση εξουσίας.
Προκειμένου να διαπιστωθεί αν η Επιτροπή, κατά την εκτίμηση των πραγματικών περιστατικών, υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη δυνάμενη να δικαιολογήσει την ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως, πρέπει τα προσκομισθέντα από τους προσφεύγοντες αποδεικτικά στοιχεία να αρκούν για να ανατρέψουν την αξιοπιστία των εκτιμήσεων όσον αφορά τα πραγματικά περιστατικά που έλαβε υπόψη στην απόφασή της.
Ο δικαστής της Ένωσης οφείλει να ελέγχει όχι μόνον την ακρίβεια, την αξιοπιστία και τη συνοχή των προβαλλόμενων αποδεικτικών στοιχείων, αλλά και το ζήτημα αν τα στοιχεία αυτά αποτελούν το σύνολο των κρίσιμων δεδομένων που πρέπει να ληφθούν υπόψη για την εκτίμηση σύνθετης καταστάσεως και αν δύνανται να τεκμηριώσουν τα εξ αυτών συναγόμενα συμπεράσματα.
Κατά την εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη πιστωτή, απόκειται στην Επιτροπή να προβεί σε συνολική εκτίμηση, λαμβάνουσα υπόψη κάθε κρίσιμο εν προκειμένω στοιχείο, το οποίο της παρέχει τη δυνατότητα να κρίνει αν η δικαιούχος επιχείρηση προδήλως δεν θα ετύγχανε παρεμφερών διευκολύνσεων εκ μέρους ιδιώτη πιστωτή. Συναφώς, αφενός, πρέπει να λογίζεται ως κρίσιμο κάθε στοιχείο δυνάμενο να ασκήσει επιρροή κατά τρόπο μη αμελητέο στη λήψη αποφάσεως εκ μέρους συνετού και επιμελούς ιδιώτη πιστωτή ο οποίος ευρίσκεται στην πλησιέστερη κατά το δυνατόν κατάσταση εκείνης του ανήκοντος στον δημόσιο τομέα πιστωτή και επιδιώκει την είσπραξη των ποσών που του οφείλει δανειστής ο οποίος αντιμετωπίζει δυσχέρειες πληρωμών. Αφετέρου, κρίσιμα για την εφαρμογή του κριτηρίου του ιδιώτη πιστωτή είναι μόνον τα στοιχεία που ήταν διαθέσιμα και οι εξελίξεις που ήταν δυνατόν να προβλεφθούν κατά τον χρόνο λήψεως της αποφάσεως αυτής. Πράγματι, η Επιτροπή δεν έχει υποχρέωση να εξετάσει πληροφορίες όταν τα υποβαλλόμενα αποδεικτικά στοιχεία είναι μεταγενέστερα της λήψεως αποφάσεως για πραγματοποίηση της επίμαχης επενδύσεως και τα εν λόγω αποδεικτικά στοιχεία δεν απαλλάσσουν το οικείο κράτος μέλος από την υποχρέωση να διενεργήσει προηγούμενη κατάλληλη εκτίμηση σχετικά με την αποδοτικότητα της επενδύσεώς του, πριν προχωρήσει στην εν λόγω επένδυση.
(βλ. σκέψεις 106-110)