Language of document : ECLI:EU:C:2020:769

WYROK TRYBUNAŁU (trzecia izba)

z dnia 1 października 2020 r.(*)

Odesłanie prejudycjalne – Bezpieczeństwo żywności – Nowa żywność i nowe składniki żywności – Rozporządzenie (WE) nr 258/97 – Artykuł 1 ust. 2 lit. e) – Pojęcie „składników żywności wyekstrahowanych ze zwierząt” – Wprowadzenie do obrotu – Całe owady przeznaczone do spożycia przez ludzi

W sprawie C‑526/19

mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Conseil d’État (radę stanu, Francja) postanowieniem z dnia 28 czerwca 2019 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 9 lipca 2019 r., w postępowaniu:

Entoma SAS

przeciwko

Ministre de l’Économie et des Finances,

Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation,

TRYBUNAŁ (trzecia izba),

w składzie: A. Prechal, prezes izby, L.S. Rossi, J. Malenovský, F. Biltgen i N. Wahl (sprawozdawca), sędziowie,

rzecznik generalny: M. Bobek,

sekretarz: A. Calot Escobar,

uwzględniając pisemny etap postępowania,

rozważywszy uwagi, które przedstawili:

–        w imieniu Entoma SAS – F. Molinié, avocat,

–        w imieniu rządu francuskiego – A.-L. Desjonquères i C. Mosser, w charakterze pełnomocników,

–        w imieniu rządu włoskiego – G. Palmieri, w charakterze pełnomocnika, którą wspierali M. Russo i G. Damiani, avvocati dello Stato,

–        w imieniu Komisji Europejskiej – C. Hödlmayr i C. Valero, w charakterze pełnomocników,

po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 9 lipca 2020 r.,

wydaje następujący

Wyrok

1        Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 1 ust. 2 lit. e) rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności (Dz.U. 1997, L 43, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 596/2009 z dnia 18 czerwca 2009 r. (Dz.U. 2009, L 188, s. 14) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 258/97”).

2        Powyższy wniosek został przedstawiony w ramach sporu między Entoma SAS a ministre de l’Économie et des Finances (ministrem gospodarki i finansów) i ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation (ministrem rolnictwa i żywności) w przedmiocie zarządzenia prefekta nakazującego, po pierwsze, wstrzymanie wprowadzenia przez spółkę Entoma na rynek całych owadów przeznaczonych do spożycia przez ludzi i, po drugie, wycofanie tych owadów z rynku do czasu uzyskania zezwolenia na wprowadzenie do obrotu, wydanego po przeprowadzeniu oceny zmierzającej do wykazania, że nie stanowią one żadnego ryzyka dla zdrowia konsumenta.

 Ramy prawne

 Prawo Unii

 Rozporządzenie nr 258/97

3        W motywach 1 i 2 rozporządzenia nr 258/97 wskazano:

„(1)      […] [r]óżnice występujące w ustawodawstwie poszczególnych krajów odnoszące się do nowej żywności lub nowych składników żywności mogą przeszkodzić w swobodnym przepływie środków spożywczych […] [i] doprowadzić do nieuczciwej konkurencji, co w efekcie może mieć bezpośredni wpływ na funkcjonowanie rynku wewnętrznego;

(2)      […] [w] celu ochrony zdrowia publicznego należy zapewnić, aby nowa żywność i nowe składniki żywności były poddawane jednej kontroli oceniającej ich bezpieczeństwo przeprowadzonej według procedury [Unii], zanim zostaną one wprowadzone do obrotu [w Unii Europejskiej] […]”.

4        Artykuł 1 tego rozporządzenia stanowił:

„1.      Niniejsze rozporządzenie dotyczy wprowadzania do obrotu [w Unii] nowej żywności lub nowych składników żywności.

2.      Niniejsze rozporządzenie dotyczy wprowadzania do obrotu [w Unii] żywności i składników żywności, które dotychczas nie były w znacznym stopniu wykorzystywane [w Unii] do spożycia przez ludzi, a które zaliczają się do następujących kategorii:

c)      żywność i składniki żywności o nowej lub celowo zmodyfikowanej podstawowej strukturze molekularnej;

d)      żywność i składniki żywności składające się z lub wyekstrahowane z drobnoustrojów, grzybów lub wodorostów;

e)      żywność i składniki żywności składające się z, lub wyekstrahowane z roślin i składniki żywności pochodzące od [wyekstrahowane ze] zwierząt, z wyjątkiem żywności i składników żywności uzyskanych drogą tradycyjnych metod wytwórczo-hodowlanych, o których już wiadomo, że są bezpieczne dla zdrowia;

f)      żywność i składniki żywności, które zostały poddane procesowi wytwórczemu obecnie niebędącemu w użyciu, w efekcie którego powstają istotne zmiany w składzie lub strukturze żywności lub jej składników, co z kolei ma wpływ na ich wartość odżywczą, metabolizm i poziom niepożądanych substancji.

3.      W miarę potrzeby, można określić zgodnie z procedurą ustanowioną w art. 13 ust. 2, czy dany rodzaj żywności lub składników żywności mieści się w zakresie obowiązywania ust. 2 niniejszego artykułu”.

5        Artykuł 3 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia przewidywał:

„Żywność i składniki żywności objęte zakresem niniejszego rozporządzenia nie mogą:

–        stanowić zagrożenia dla konsumenta,

–        […]”.

6        Zgodnie z art. 12 tego samego rozporządzenia:

„1.      Jeśli państwo członkowskie na podstawie nowych informacji lub w efekcie przeprowadzenia oceny istniejących informacji, posiada uzasadnione podstawy by uznać, że stosowanie żywności lub składnika żywności zgodnego z wymaganiami niniejszego rozporządzenia stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzkiego lub środowiska naturalnego, wspomniane państwo członkowskie może okresowo ograniczyć lub zawiesić handel oraz wykorzystanie danej żywności lub składnika żywności na własnym terytorium. Musi natychmiast poinformować o tym pozostałe państwa członkowskie i Komisję [Europejską], przedstawiając uzasadnienie swojej decyzji.

2.      Komisja w trybie jak najszybszym w ramach Stałego Komitetu ds. Środków Spożywczych bada podstawy określone w ust. 1. Podejmuje ona właściwe środki celem potwierdzenia, zmiany lub odwołania [uchylenia] krajowego środka zgodnie z procedurą regulacyjną określoną w art. 13 ust. 2. Państwo członkowskie, które podjęło decyzję, określoną w ust. 1, może ją utrzymać w mocy do chwili wejścia w życie wyżej wspomnianych środków”.

 Rozporządzenie (UE) 2015/2283

7        Rozporządzenie nr 258/97 zostało uchylone i zastąpione ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/2283 z dnia 25 listopada 2015 r. (Dz.U. 2015, L 327, s. 1).

8        Zgodnie z motywami 6 i 8 rozporządzenia 2015/2283:

„(6)      Należy uściślić i uaktualnić dotychczasową definicję nowej żywności zawartą w rozporządzeniu [nr 258/97] poprzez odniesienie do ogólnej definicji żywności zawartej w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady [z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U. 2002, L 31, s. 1)].

[…]

(8)      Zakres niniejszego rozporządzenia powinien zasadniczo pozostać taki sam jak zakres rozporządzenia [nr 258/97]. Jednak w związku ze zmianami naukowo-technologicznymi, które zaszły od 1997 r., właściwe jest skorygowanie, doprecyzowanie i uaktualnienie kategorii żywności będącej nową żywnością. Kategorie te powinny objąć całe owady i ich części. […]”.

9        Artykuł 1 tego rozporządzenia, zatytułowany „Przedmiot i cel”, stanowi:

„1.      W niniejszym rozporządzeniu ustanawia się przepisy dotyczące wprowadzania nowej żywności na rynek w Unii.

2.      Celem niniejszego rozporządzenia jest zapewnienie skutecznego funkcjonowania rynku wewnętrznego, przy jednoczesnym zagwarantowaniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i interesów konsumentów”.

10      Artykuł 2 przedmiotowego rozporządzenia, zatytułowany „Zakres stosowania”, przewiduje:

„1.      Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wprowadzania na rynek w Unii nowej żywności.

[…]”.

11      Artykuł 3 tego samego rozporządzenia, zatytułowany „Definicje”, w ust. 2 stanowi, co następuje:

„Stosuje się […] następujące definicje:

a)      »nowa żywność« oznacza żywność, której nie stosowano w znacznym stopniu w Unii do spożycia przez ludzi przed dniem 15 maja 1997 r., niezależnie od dat przystąpienia państw członkowskich do Unii, i która zalicza się do co najmniej jednej z następujących kategorii:

[…]

(v)      żywność składająca się, wyekstrahowana lub produkowana ze zwierząt lub ich części, z wyjątkiem zwierząt wyhodowanych tradycyjnymi metodami stosowanymi do produkcji żywności w Unii przed dniem 15 maja 1997 r., jeżeli żywność uzyskana z tych zwierząt posiada historię bezpiecznego stosowania żywności w Unii;

[…]”.

12      Artykuł 35 rozporządzenia 2015/2283, zatytułowany „Środki przejściowe”, przewiduje w ust. 2:

„Żywność niepodlegająca zakresowi rozporządzenia [nr 258/97], która zgodnie z prawem była wprowadzona na rynek do dnia 1 stycznia 2018 r. i która jest objęta zakresem niniejszego rozporządzenia, może być nadal wprowadzana na rynek aż do momentu podjęcia decyzji zgodnie z art. 10–12 lub art. 14–19 niniejszego rozporządzenia po złożeniu wniosku o zezwolenie na nową żywność lub zgłoszenia tradycyjnej żywności z państwa trzeciego złożonego w dniu określonym w przepisach wykonawczych przyjętych zgodnie z, odpowiednio, art. 13 lub 20 niniejszego rozporządzenia, lecz nie później niż dnia 2 stycznia 2020 r.”.

 Prawo francuskie

13      Artykuł L. 218–5-4 code de la consommation (kodeksu konsumenckiego) w wersji obowiązującej w dniu 27 stycznia 2016 r. stanowił:

„Jeżeli zostanie stwierdzone, że produkt został wprowadzony na rynek, nie będąc przedmiotem zezwolenia, rejestracji lub zgłoszenia wymaganego zgodnie z rozporządzeniem mającym zastosowanie do tego produktu, prefekt lub w Paryżu prefekt policji może zarządzić wstrzymanie wprowadzenia tegoż produktu na rynek i jego wycofanie do momentu zapewnienia zgodności z obowiązującymi uregulowaniami”.

 Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne

14      W czasie zaistnienia okoliczności faktycznych rozpatrywanych w postępowaniu głównym spółka Entoma sprzedawała produkty składające się z mączników, szarańczy lub świerszczy przeznaczonych do spożycia przez ludzi w postaci całych owadów.

15      Zarządzeniem z dnia 27 stycznia 2016 r. prefekt policji w Paryżu wstrzymał wprowadzanie na rynek całych owadów sprzedawanych przez spółkę Entoma, uzasadniając to między innymi tym, że spółka ta nie miała zezwolenia na wprowadzenie do obrotu przewidzianego w rozporządzeniu nr 258/97, i zarządził wycofanie tych owadów z rynku do momentu udzielenia takiego zezwolenia, wydanego po przeprowadzeniu oceny zmierzającej do wykazania, że produkty te nie stanowią żadnego zagrożenia dla konsumenta.

16      Spółka Entoma wniosła skargę do tribunal administratif de Paris (sądu administracyjnego w Paryżu, Francja) o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia. Wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. wspomniany sąd oddalił tę skargę.

17      Wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r. cour administrative d’appel de Paris (apelacyjny sąd administracyjny w Paryżu, Francja) oddalił apelację wniesioną przez spółkę Entoma, orzekając, że wspomniane zarządzenie zostało wydane zgodnie z prawem na podstawie art. L.218–5-4 kodeksu konsumenckiego.

18      Spółka Entoma wniosła wówczas skargę kasacyjną od tego wyroku do sądu odsyłającego, Conseil d’État (rady stanu, Francja). Na poparcie swojej skargi kasacyjnej podniosła ona między innymi, że cour administrative d’appel de Paris (apelacyjny sąd administracyjny w Paryżu) naruszył prawo, orzekając, że produkty, które ona sprzedaje, podlegają rozporządzeniu nr 258/97, podczas gdy produkty te są wyłączone z zakresu stosowania tego rozporządzenia ze względu na okoliczność, iż są to całe owady przeznaczone do spożycia jako takie. Mówiąc dokładniej, zarzuca ona cour administrative d’appel de Paris (apelacyjnemu sądowi administracyjnemu w Paryżu), że przyjął błędną wykładnię art. 1 ust. 2 lit. e) wspomnianego rozporządzenia, ponieważ przepis ten dotyczy wyraźnie „składnik[ów] żywności […] [wyekstrahowanych ze] zwierząt”, a nie całych zwierząt. W tym względzie spółka Entoma, opierając się na motywie 8 rozporządzenia 2015/2283, twierdzi, że włączenie całych owadów do kategorii „nowej żywności”, wynikające z art. 3 ust. 2 lit. a) ppkt (v) rozporządzenia 2015/2283, nie stanowi uściślenia wcześniejszej definicji, która była ograniczona wyłącznie do części zwierząt, lecz stanowi zmianę jej zakresu poprzez rozszerzenie poprzedniej definicji. Wnioskuje ona stąd, że produkty spożywcze, które sprzedawała, zostały wprowadzone na rynek zgodnie z prawem przed dniem 1 stycznia 2018 r. i z tego powodu korzystają z przepisów przejściowych przewidzianych w art. 35 ust. 2 rozporządzenia 2015/2283, dopuszczających utrzymanie tych produktów na rynku pod warunkiem, że przed dniem 2 stycznia 2020 r. zostanie złożony wniosek o wydanie zezwolenia na nie jako na „nową żywność” lub że zostaną one zgłoszone jako tradycyjna żywność podlegająca systemowi ustanowionemu w tym rozporządzeniu.

19      Ministre de l’Économie et des Finances (minister gospodarki i finansów) utrzymuje, że nie było żadnego powodu związanego ze zdrowiem, aby wyłączyć wprowadzenie na rynek całych owadów z zakresu stosowania rozporządzenia nr 258/97, ponieważ spożycie całych owadów stanowi takie samo ryzyko dla zdrowia konsumenta jak spożycie składników żywności wyekstrahowanych ze zwierząt.

20      Conseil d’État (rada stanu) uznała, że biorąc pod uwagę różne możliwości wykładni terminów zawartych w rozporządzeniu nr 258/97, kwestia, czy art. 1 ust. 2 lit. e) tego rozporządzenia należy interpretować jako obejmujący swoim zakresem stosowania żywność złożoną z całych zwierząt przeznaczonych do spożycia jako takie, rodzi poważną trudność przy dokonywaniu wykładni prawa Unii.

21      W tych okolicznościach Conseil d’État (rada stanu) postanowiła zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:

„Czy art. 1 ust. 2 lit. e) rozporządzenia [nr 258/97] należy interpretować w ten sposób, że obejmuje on swoim zakresem stosowania żywność złożoną z całych zwierząt przeznaczonych do spożycia jako takie, czy że ma on zastosowanie wyłącznie do składników żywności wyekstrahowanych z owadów?”.

 W przedmiocie pytania prejudycjalnego

22      Za pomocą swego pytania sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 1 ust. 2 lit. e) rozporządzenia nr 258/97 należy interpretować w ten sposób, że całe owady przeznaczone do spożycia przez ludzi stanowią „składniki żywności wyekstrahowane ze zwierząt” w rozumieniu tego przepisu oraz że w związku z tym wchodzą w zakres stosowania tego rozporządzenia.

23      Tytułem wstępu należy zauważyć, że powyższe pytanie jest istotne jedynie do celów stosowania rozporządzenia nr 258/97, które miało zastosowanie ratione temporis do sporu w postępowaniu głównym. Rozporządzenie 2015/2283, którym uchylono i zastąpiono rozporządzenie nr 258/97 ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2018 r., przewiduje wyraźnie, że całe zwierzęta, w tym całe owady, wchodzą w jego zakres stosowania [motyw 8 i art. 3 ust. 2 lit. a) ppkt (v) rozporządzenia 2015/2283].

24      Aby udzielić odpowiedzi na pytanie sądu odsyłającego, należy tytułem wstępu przypomnieć, że zgodnie ze swym art. 1 ust. 1 rozporządzenie nr 258/97 dotyczy wprowadzania do obrotu nowej żywności i nowych składników żywności (zob. podobnie wyrok z dnia 9 listopada 2016 r., Davitas, C‑448/14, EU:C:2016:839, pkt 17 i przytoczone tam orzecznictwo).

25      Artykuł 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 ma na celu określenie zakresu stosowania tego aktu, w szczególności poprzez zdefiniowanie, co należy rozumieć przez „nową żywność i nowe składniki żywności”. Z samego brzmienia tego przepisu wynika, że aby dana żywność lub dane składniki żywności zostały uznane za „nowe” w rozumieniu tego rozporządzenia, muszą one spełniać dwa kumulatywne warunki. Po pierwsze, wymaga się, aby przed dniem 15 maja 1997 r., czyli datą wejścia w życie owego rozporządzenia, dana żywność lub dane składniki żywności „nie były w znacznym stopniu” wykorzystywane do spożycia przez ludzi, a po drugie, muszą one należeć do jednej z kategorii określonych wyraźnie w art. 1 ust. 2 lit. c)–f) tegoż rozporządzenia (wyrok z dnia 9 listopada 2016 r., Davitas, C‑448/14, EU:C:2016:839, pkt 18–21 i przytoczone tam orzecznictwo).

26      W niniejszej sprawie należy zauważyć, że sąd odsyłający nie zadaje Trybunałowi pytań w odniesieniu do pierwszego warunku określonego w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97 do celów zakwalifikowania całych owadów przeznaczonych do spożycia przez ludzi jako „nowej żywności i nowych składników żywności”, czyli warunku, że owady „nie były w znacznym stopniu” wykorzystywane do spożycia przez ludzi w Unii przed dniem 15 maja 1997 r.

27      Natomiast sąd odsyłający ma wątpliwości dotyczące stosowania drugiego warunku przewidzianego w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 258/97. Mówiąc konkretnie, dąży on do ustalenia, czy można uznać, że warunek ten jest spełniony z uwagi na okoliczność, iż całe owady mogą zostać uznane za „nową żywność lub nowe składniki żywności”, ponieważ należą do jednej z kategorii zdefiniowanych w art. 1 ust. 2 lit. c)–f) tego rozporządzenia, a mówiąc dokładniej, do kategorii określonej w lit. e) tego przepisu, gdzie jest mowa o „składnik[ach] żywności […] [wyekstrahowanych ze] zwierząt”.

28      W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że pojęcie „składnik[ów] żywności […] [wyekstrahowanych ze] zwierząt” nie zostało zdefiniowane w rozporządzeniu nr 258/97.

29      Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, ustalenie znaczenia i zakresu pojęć, których definicji prawo Unii nie zawiera, powinno być dokonywane zgodnie z ich zwyczajowym znaczeniem w języku potocznym, z uwzględnieniem kontekstu, w którym są one użyte, i celów uregulowania, którego są częścią (wyroki: z dnia 9 listopada 2016 r., Davitas, C‑448/14, EU:C:2016:839, pkt 26; z dnia 26 października 2017 r., The English Bridge Union, C‑90/16, EU:C:2017:814, pkt 18).

30      W pierwszej kolejności w odniesieniu do zwyczajowego znaczenia wyrażenia „składniki żywności wyekstrahowane ze zwierząt” w języku potocznym należy zauważyć, że o ile bezsporne jest, iż termin „zwierzęta” należy rozumieć jako obejmujący owady, o tyle użycie pojęcia „składników żywności” w powiązaniu z wyrażeniem „wyekstrahowane ze zwierząt” prowadzi do uznania, że zwyczajowe znaczenie, jakie należy przypisać temu wyrażeniu w języku potocznym, jest takie, iż art. 1 ust. 2 lit. e) rozporządzenia nr 258/97 odnosi się wyłącznie do składników żywności złożonych z części zwierząt, z wyłączeniem całych zwierząt (i tym samym owadów).

31      Po pierwsze, w odniesieniu do pojęcia „składników żywności” należy bowiem zauważyć, że rozporządzenie nr 258/97 nie definiuje terminu „składnik”. Niemniej termin ten, niezależnie od używanego języka urzędowego, odnosi się w sposób ogólny do elementu stanowiącego część większego złożonego produktu końcowego, zasadniczo „środka spożywczego” (lub „żywności”). W konsekwencji składnik jest co do zasady nie produktem przeznaczonym do spożycia jako taki, lecz raczej substancją lub produktem, które dodaje się do innych substancji w celu stworzenia żywności.

32      Wobec powyższego, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 36 opinii, nie wydaje się, by całe zwierzęta można było uznać za „składnik”, gdyż stanowią one „żywność”, a nie „składnik żywności”. Interpretacja ta znajduje potwierdzenie – w dorozumiany, lecz niewątpliwy sposób – w brzmieniu art. 1 ust. 2 lit. e) rozporządzenia nr 258/97, który wyraźnie wprowadza rozróżnienie między „środkami spożywczymi” (lub „żywnością”) a „składnikami żywności”, przy czym pojęcia „składników żywności” używa tylko wtedy, gdy odnosi się do zwierząt.

33      Powyższa interpretacja odpowiada zresztą również zasadniczo definicji terminu „składnik” przyjętej w innych przepisach prawa Unii dotyczących żywienia, takich jak definicja przewidziana w art. 2 ust. 2 lit. f) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz.U. 2011, L 304, s. 18).

34      Po drugie, jeśli chodzi o wyrażenie „wyekstrahowane ze” zwierząt, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 37 i 38 opinii, odwołuje się ono do procesu ekstrakcji ze zwierzęcia. Jednak żadna z interpretacji tego wyrażenia nie może odnosić się do całego zwierzęcia, chyba że stworzy się tautologię, iż całe zwierzęta zostają „wyekstrahowane z” całych zwierząt.

35      Ponadto wyrażenie to różni się wyraźnie, we wszystkich wersjach językowych, od pojęcia „składające się z” o szerszym zakresie, występującego w art. 1 ust. 2 lit. d) i e) rozporządzenia nr 258/97, w którego wypadku wchodzące w grę kategorie żywności obejmują „rośliny”, „drobnoustroje”, „grzyby” lub „wodorosty”, i pozwalającego włączyć do niego żywność składającą się tylko z jednego komponentu (na przykład całej „rośliny”). W tym względzie rozporządzenie 2015/2283 obejmuje swym zakresem stosowania całe zwierzęta, gdy odwołuje się do „żywnoś[ci] składając[ej] się […] ze zwierząt lub ich części”.

36      Z powyższych rozważań wynika, że wyrażenie „składniki żywności wyekstrahowane ze zwierząt” ma jasne i precyzyjne znaczenie. Artykuł 1 ust. 2 lit. e) rozporządzenia nr 258/97 nie odnosi się do „całych zwierząt” i z tego względu nie obejmuje całych owadów.

37      W drugiej kolejności należy zauważyć, że dosłowna wykładnia tego przepisu jest spójna zarówno z kontekstem, w który się on wpisuje, jak i z celami przyświecającymi rozporządzeniu nr 258/97.

38      W tym względzie należy przede wszystkim zauważyć, że – jak Komisja wskazuje w swoich uwagach – nie wydaje się, by prawodawca Unii, używając terminu „zwierzęta”, miał zamiar uwzględnić konkretnie owady ani by miał na uwadze ryzyko związane z ich spożywaniem. Zdaje się bowiem, że wydając rozporządzenie nr 258/97, zdecydował się on objąć regulacją jedynie te produkty, których wprowadzenia na rynek spodziewał się w 1997 r. Otóż, jak wskazał rzecznik generalny w pkt 45–48 opinii, wykorzystywanie owadów w przemyśle rolno-spożywczym jest stosunkowo niedawnym zjawiskiem i, jak wynika z motywu 8 rozporządzenia 2015/2283, to właśnie w związku ze „zmianami naukowo-technologicznymi, które zaszły od 1997 r.”, ów prawodawca zdecydował się w 2015 r. na „skorygowanie, doprecyzowanie i uaktualnienie kategorii żywności będącej nową żywnością” poprzez wydanie rozporządzenia 2015/2283 i objęcie w wyraźny sposób tą regulacją „cał[ych] owad[ów] i ich części”.

39      Należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem rozporządzeniu nr 258/97 przyświeca dwojaki cel polegający na zapewnieniu funkcjonowania rynku wewnętrznego nowej żywności i na ochronie zdrowia publicznego przed ryzykiem, jakie może ona stanowić (wyrok z dnia 9 listopada 2016 r., Davitas, C‑448/14, EU:C:2016:839, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).

40      W odniesieniu do celu polegającego na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi – jak twierdzą rządy francuski i włoski w swoich uwagach – nielogiczne mogłoby się wydawać, z punktu widzenia zdrowia, że prawodawca chciał poddać regulacji składniki żywności wyekstrahowane z owadów, wyłączając przy tym całe owady, jako że cały owad składa się z ogółu swoich części i cały owad, tak jak jego części, nadaje się do spożycia przez konsumenta, co może zatem stanowić takie samo ryzyko z punktu widzenia zdrowia publicznego.

41      Niemniej taka argumentacja oparta na jednym z celów rozporządzenia nr 258/97 nie może wystarczyć, by uzasadnić interpretację rozszerzającą jednoznacznego pojęcia „wyekstrahowane ze zwierząt”, czego skutkiem byłoby włączenie „całych zwierząt” do zakresu stosowania tego rozporządzenia.

42      Po pierwsze, jak wynika z pkt 30–36 niniejszego wyroku, zwyczajowe znaczenie w języku potocznym pojęcia „wyekstrahowane ze zwierząt”, które występuje w art. 1 ust. 2 lit. e) rozporządzenia nr 258/97 i które jest zresztą takie samo we wszystkich wersjach językowych, prowadzi do stwierdzenia, że pojęcie to ewidentnie nie włącza do zakresu stosowania tego przepisu całych zwierząt. Otóż, jak zauważył w istocie rzecznik generalny w pkt 61 opinii, jasnego brzmienia tego przepisu nie może co do zasady podważyć wykładnia teleologiczna owego przepisu, która oznaczałaby rozszerzenie zakresu stosowania tego rozporządzenia, jednak decyzja w tym zakresie należy wyłącznie do prawodawcy Unii.

43      Jak bowiem również zauważył zasadniczo rzecznik generalny w pkt 72 i 73 opinii, taka wykładnia nie może być dokonywana contra legem. Taka granica, która odpowiada niewątpliwie wymogowi pewności prawa i przewidywalności prawa, została zresztą uznana w ramach orzecznictwa Trybunału dotyczącego zasady wykładni prawa krajowego zgodnej z prawem Unii (wyroki: z dnia 15 kwietnia 2008 r., Impact, C‑268/06, EU:C:2008:223, pkt 100; z dnia 24 stycznia 2012 r., Dominguez, C‑282/10, EU:C:2012:33, pkt 25 i przytoczone tam orzecznictwo).

44      Po drugie, w każdym wypadku wykładnia prowadząca do wyłączenia całych zwierząt, takich jak owady, z zakresu stosowania rozporządzenia nr 258/97, nie zagraża sama w sobie celowi w postaci ochrony zdrowia ludzi. Jak wynika bowiem z powyższych rozważań, okoliczność, że całe owady nie wchodzą w zakres stosowania tego rozporządzenia, oznacza jedynie brak harmonizacji na szczeblu Unii warunków ich wprowadzania do obrotu, a tym samym, że na podstawie tego rozporządzenia nie jest konieczne zgłoszenie lub zezwolenie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w braku harmonizacji oraz w stopniu, w jakim wciąż istnieją wątpliwości, do państw członkowskich należy podjęcie decyzji o poziomie ochrony zdrowia i życia osób, który chcą zapewnić, oraz o wymogu uzyskania uprzedniego zezwolenia na sprzedaż środków spożywczych, przy uwzględnieniu wymagań wynikających ze swobodnego przepływu towarów w Unii (zob. podobnie wyrok z dnia 29 kwietnia 2010 r., Solgar Vitamin’s France i in., C‑446/08, EU:C:2010:233, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo). Wobec tego okoliczność, że całe owady są zwolnione z kontroli oceniającej bezpieczeństwo przewidzianej w rozporządzeniu nr 258/97, nie wyklucza możliwości przewidzenia przez państwa członkowskie w ich przepisach krajowych, że potencjalność zagrożenia dla zdrowia publicznego związanego z całymi owadami powinna być przedmiotem takiej kontroli.

45      W świetle całości powyższych rozważań na przedstawione pytanie należy odpowiedzieć, że art. 1 ust. 2 lit. e) rozporządzenia nr 258/97 należy interpretować w ten sposób, iż żywność składająca się z całych zwierząt przeznaczonych do spożycia jako takie, w tym całych owadów, nie wchodzi w zakres stosowania tego rozporządzenia.

 W przedmiocie kosztów

46      Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.

Z powyższych względów Trybunał (trzecia izba) orzeka, co następuje:

Artykuł 1 ust. 2 lit. e) rozporządzenia (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 stycznia 1997 r. dotyczącego nowej żywności i nowych składników żywności, zmienionego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 596/2009 z dnia 18 czerwca 2009 r., należy interpretować w ten sposób, że żywność składająca się z całych zwierząt przeznaczonych do spożycia jako takie, w tym całych owadów, nie wchodzi w zakres stosowania tego rozporządzenia.

Podpisy


*      Język postępowania: francuski.