Asunto T‑167/13
(publicación por extractos)
Comune di Milano
contra
Comisión Europea
«Ayudas de Estado — Servicios de asistencia en tierra — Aportaciones de capital efectuadas por SEA en favor de Sea Handling — Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado interior y se ordena su recuperación — Concepto de ayuda — Imputabilidad al Estado — Criterio del inversor privado — Principio de contradicción — Derecho de defensa — Derecho a una buena administración — Confianza legítima»
Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Tercera ampliada) de 13 de diciembre de 2018
1. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Actos que las afectan directa e individualmente — Afectación individual — Criterios — Decisión de la Comisión por la que se declara una ayuda incompatible con el mercado interior y se ordena su recuperación — Recurso de una autoridad pública que reviste la condición de otorgante de la ayuda — Admisibilidad — Requisitos
(Art. 263 TFUE, párr. 4)
2. Recurso de anulación — Personas físicas o jurídicas — Interés en ejercitar la acción — Necesidad de un interés existente y efectivo
(Art. 263 TFUE, párr. 4)
3. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas procedentes de los recursos del Estado — Ayudas otorgadas por una empresa pública — Recursos de la empresa sometidos constantemente al control público — Inclusión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Intervenciones consecutivas del Estado entre las que existen vínculos indisociables — Criterios de apreciación
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas otorgadas por una empresa pública — Empresa controlada por el Estado — Imputabilidad al Estado de la medida de ayuda — Inclusión — Conjunto de indicios que deben considerarse
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
6. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado — Apreciación a la luz de todos los aspectos pertinentes de la operación controvertida y de su contexto — Consideración de los datos disponibles y de la evolución previsible al tiempo de la adopción de la decisión sobre la medida de que se trate
(Arts. 107 TFUE y 108 TFUE, aps. 1 y 3)
7. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el criterio del inversor privado — Apreciación a la luz de todos los aspectos pertinentes de la operación controvertida y de su contexto — Carga de la prueba que incumbe a la Comisión — Alcance — Control jurisdiccional — Límites
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
1. La posición jurídica de un organismo distinto de un Estado miembro, que tenga personalidad jurídica y que haya tomado una medida calificada de ayuda estatal en una decisión final de la Comisión puede verse afectada individualmente por dicha decisión si esta le impide ejercer como considere oportuno sus competencias propias, que consisten, en particular, en la concesión de la ayuda de que se trate.
A este respecto, debe considerarse otorgante de la ayuda a una autoridad pública que ha participado en la adopción de las medidas en cuestión hasta tal punto que estas le son imputables con arreglo a los criterios enunciados por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
(véanse los apartados 34 y 41)
2. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 45 y 46)
3. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 60 a 62)
4. Dado que las intervenciones estatales adoptan formas diversas y deben analizarse en función de sus efectos, no puede descartarse que, a efectos de la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, varias intervenciones consecutivas del Estado deban considerarse una única intervención. Puede ser así especialmente cuando, a la luz de su cronología, de su finalidad y de la situación de la empresa en el momento de las intervenciones, las intervenciones consecutivas tienen vínculos tan estrechos entre sí que resulta imposible disociarlas.
(véase el apartado 71)
5. La imputabilidad de una medida al Estado no puede deducirse del mero hecho de que la medida de que se trate haya sido adoptada por una empresa pública. En efecto, aunque el Estado pueda controlar a una empresa pública y ejercer una influencia dominante sobre sus operaciones, no es posible dar por supuesto automáticamente el ejercicio efectivo de dicho control en un caso concreto. Una empresa pública puede actuar con mayor o menor independencia, en función del grado de autonomía que le reconozca el Estado.
Por lo tanto, el mero hecho de que una empresa pública esté sometida a control estatal no basta para imputar al Estado medidas adoptadas por ella. Resulta necesario analizar además si es procedente la conclusión de que las autoridades públicas intervinieron de algún modo en la adopción de dichas medidas. A este respecto, no cabe exigir una demostración, basada en instrucciones concretas, de que las autoridades públicas incitaron específicamente a la empresa pública a adoptar las medidas de ayuda de que se trate. En efecto, por una parte, habida cuenta de las estrechas relaciones existentes entre el Estado y las empresas públicas, existe un peligro real de que a través de ellas se concedan ayudas estatales con poca transparencia y sin respetar el régimen de ayudas de Estado que establece el Tratado. Por otra parte, precisamente a causa de las relaciones privilegiadas existentes entre el Estado y las empresas públicas, por lo general resultará muy difícil para un tercero demostrar que unas medidas de ayuda adoptadas por una empresa pública en un caso concreto fueron efectivamente decididas siguiendo las instrucciones de las autoridades públicas. Por estas razones, procede reconocer que la imputabilidad al Estado de una medida de ayuda adoptada por una empresa pública puede deducirse de un conjunto de indicios derivados de las circunstancias del asunto y del contexto en el que se produjo la medida.
Además, cualquier otro indicio de la intervención de las autoridades públicas en el caso concreto de que se trate o de lo improbable de su falta de intervención en la adopción de la medida, habida cuenta igualmente del alcance de esta, de su contenido o de las condiciones que establezca, puede ser pertinente para llegar a la conclusión de que una medida adoptada por una empresa pública es imputable al Estado.
(véase el apartado 75)
6. Véase el texto de la resolución.
(véanse los apartados 102 a 105)
7. Conforme a los principios en materia de carga de la prueba en el sector de las ayudas estatales, corresponde a la Comisión aportar la prueba de una ayuda de esa clase. En ese sentido, está obligada a tramitar el procedimiento de examen de las medidas consideradas de manera diligente e imparcial, con el fin de disponer, al adoptar la decisión final por la que se aprecie la existencia y, en su caso, la incompatibilidad o la ilegalidad de la ayuda, de los datos más completos y fiables posibles para ello. En cuanto al nivel de prueba exigible, la naturaleza de los medios de prueba que debe aportar la Comisión depende en amplia medida de la naturaleza de la medida estatal considerada.
Por otra parte, el examen por la Comisión de la cuestión de si determinadas medidas pueden ser calificadas de ayudas estatales debido a que las autoridades públicas no actuaron como lo habría hecho un inversor privado requiere una apreciación económica compleja. Pues bien, en el marco del control que el juez de la Unión ejerce sobre las apreciaciones económicas complejas realizadas por la Comisión en materia de ayudas de Estado, no corresponde a este sustituir la apreciación económica de la Comisión por la suya, y debe limitar su control a comprobar el respeto de las normas de procedimiento y de motivación, la exactitud material de los hechos tenidos en cuenta y la falta de error manifiesto en la apreciación de dichos hechos, así como la inexistencia de desviación de poder.
Para demostrar que la Comisión cometió un error manifiesto en la apreciación de los hechos que justifique la anulación de la decisión que ha sido impugnada, las pruebas aportadas por las partes demandantes deben ser suficientes para privar de plausibilidad a las apreciaciones de los hechos tenidos en cuenta en la decisión.
El juez de la Unión no solo debe verificar la exactitud material de las pruebas invocadas, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales pruebas constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar una situación compleja y si son adecuadas para sostener las conclusiones que se deducen de ellas.
Así, al aplicar el criterio del acreedor privado, corresponde a la Comisión llevar a cabo una apreciación global teniendo en cuenta cualquier dato pertinente en el caso concreto que le permita determinar si es manifiesto que la empresa beneficiaria no habría obtenido facilidades comparables de tal acreedor privado. A este respecto, por un lado, se ha de estimar pertinente toda información que pudiera influir de forma apreciable en el proceso decisorio de un acreedor privado, al que debe considerarse normalmente prudente y diligente, que se hallara en una situación lo más semejante posible a la del acreedor público y que tratara de obtener el pago de las cantidades que le adeudase un deudor que se encontrara en dificultades económicas. Por otro lado, solo son pertinentes para la aplicación del criterio del acreedor privado los datos disponibles y la evolución previsible al tiempo de la adopción de la decisión de realizar la inversión. En efecto, la Comisión no está obligada a examinar una información cuando los medios de prueba presentados se hayan constituido después de adoptar la decisión de realizar la inversión de que se trate y estos no eximen al Estado miembro en cuestión de establecer una evaluación previa apropiada de la rentabilidad de su inversión antes de proceder a realizarla.
(véanse los apartados 106 a 110)