Sprawa T‑167/13

(publikacja fragmentów)

Comune di Milano/Rada

przeciwko

Komisji Europejskiej

Pomoc państwa – Usługi obsługi naziemnej – Wkłady kapitałowe dokonane przez SEA na rzecz Sea Handling – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym i nakazująca jej odzyskanie – Pojęcie pomocy – Możliwość przypisania państwu – Kryterium prywatnego inwestora – Zasada kontradyktoryjności – Prawo do obrony – Prawo do dobrej administracji – Uzasadnione oczekiwania

Streszczenie – wyrok Sądu (trzecia izba w składzie powiększonym) z dnia 13 grudnia 2018 r.

1.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Indywidualne oddziaływanie – Kryteria – Decyzja Komisji uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem i nakazująca jej odzyskanie – Skarga organu władzy publicznej mającego status dystrybutora pomocy – Dopuszczalność – Przesłanki

(art. 263 akapit czwarty TFUE)

2.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Interes prawny – Konieczność posiadania istniejącego i aktualnego interesu prawnego

(art. 263 akapit czwarty TFUE)

3.      Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Pomoc z zasobów państwowych – Pomoc przyznawana przez przedsiębiorstwo publiczne – Zasoby przedsiębiorstwa podlegające ciągłej kontroli publicznej – Włączenie

(art. 107 ust. 1 TFUE)

4.      Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Kolejne, mające ze sobą ścisły związek interwencje państwa – Kryteria oceny

(art. 107 ust. 1 TFUE)

5.      Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Pomoc przyznawana przez przedsiębiorstwo publiczne – Przedsiębiorstwo kontrolowane przez państwo – Możliwość przypisania danego środka pomocy państwu – Włączenie – Ogół poszlak, jakie należy wziąć pod uwagę

(art. 107 ust. 1 TFUE)

6.      Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Ocena według kryterium inwestora prywatnego – Ocena w świetle wszystkich istotnych elementów spornej transakcji i jej kontekstu – Uwzględnienie dostępnych informacji oraz rozwoju wydarzeń przewidywalnego w momencie wydania decyzji dotyczącej danego środka

(art. 107, art. 108 ust. 1, 3 TFUE)

7.      Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Ocena według kryterium inwestora prywatnego – Ocena w świetle wszystkich istotnych elementów spornej transakcji i jej kontekstu – Ciężar dowodu spoczywający na Komisji – Zakres – Kontrola sądowa – Zakres

(art. 107 ust. 1 TFUE)

1.      Decyzja może wpływać indywidualnie na sytuację prawną podmiotu innego niż państwo członkowskie, który to podmiot ma osobowość prawną oraz przyjął środek uznany za pomoc państwa w decyzji końcowej Komisji, o ile uniemożliwia mu ona wykonywanie według własnego uznania jego własnych kompetencji polegających między innymi na przyznaniu spornej pomocy.

W tym względzie podmiot władzy publicznej, który był zaangażowany w przyjęcie spornych środków do tego stopnia, że środki te należy mu przypisać, zgodnie z kryteriami w orzecznictwie Trybunału, należy uznać za podmiot udzielający pomocy.

(zob. pkt 34, 41)

2.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 45, 46)

3.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 60–62)

4.      Ponieważ interwencje państwa przybierają różne formy i należy je analizować na podstawie ich skutków, nie można wykluczyć, że szereg kolejnych interwencji państwa należy uznać, w celu zastosowania art. 107 ust. 1 TFUE, za jedną interwencję. Może tak być w szczególności w wypadku, gdy kolejne interwencje – zwłaszcza w świetle ich chronologii, ich celu i sytuacji przedsiębiorstwa w chwili dokonania tych interwencji – mają tak ścisły związek, że niemożliwe jest ich rozdzielenie.

(zob. pkt 71)

5.      Możliwości przypisania państwu środka pomocy nie można wywodzić na podstawie tej tylko okoliczności, że ów środek został przyjęty przez przedsiębiorstwo publiczne. Nawet jeśli państwo jest bowiem w stanie kontrolować przedsiębiorstwo publiczne i wywierać dominujący wpływ na dokonywane przez nie czynności, to nie można automatycznie zakładać rzeczywistego sprawowania tej kontroli w konkretnym przypadku. Przedsiębiorstwo publiczne w zależności od stopnia samodzielności pozostawionego mu przez państwo może działać mniej lub bardziej niezależnie.

Dlatego sam fakt, że przedsiębiorstwo publiczne jest kontrolowane przez państwo, nie wystarczy, by przyjęte przez nie środki przypisać państwu. Należy ponadto zbadać, czy można przyjąć założenie, że władze w jakikolwiek sposób uczestniczyły w ustanowieniu tych środków. W tym względzie nie można wymagać, aby na podstawie konkretnych przepisów wykazano, iż władze publiczne rzeczywiście zachęcały przedsiębiorstwo do przyjęcia danych środków pomocowych. Z jednej strony bowiem, biorąc pod uwagę ścisłe związki między państwem a przedsiębiorstwami publicznymi, istnieje rzeczywiste prawdopodobieństwo, że pomoc państwa zostanie przyznana za ich pośrednictwem w mało przejrzysty sposób i z pominięciem ustanowionego w traktacie systemu (kontroli) pomocy państwa. Z drugiej strony, co do zasady, wykazanie przez osoby trzecie, że środki pomocowe zostały rzeczywiście przyjęte przez przedsiębiorstwo publiczne na polecenie władz publicznych, byłoby bardzo utrudnione, właśnie z powodu uprzywilejowanych stosunków między państwem a przedsiębiorstwem publicznym. Z tych względów należy przyznać, że przypisanie państwu środka pomocy przyjętego przez przedsiębiorstwo publiczne może być określane za pomocą zbioru wskazówek na podstawie okoliczności sprawy i w kontekście, w którym podjęto te środki.

Ponadto wszelkie inne poszlaki świadczące w danym przypadku o zaangażowaniu się władz publicznych czy też o nieprawdopodobieństwie braku takiego zaangażowania się w przyjęcie danego środka, ze względu zarówno na jego zakres, jak i na treść oraz ustanawiane w nim warunki, mogą w odpowiednim przypadku mieć znaczenie dla wyciągnięcia wniosku o możliwości przypisania państwu środka przyjętego przez przedsiębiorstwo publiczne.

(zob. pkt 75)

6.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 102–105)

7.      Zgodnie z zasadami dotyczącymi rozkładu ciężaru dowodu w dziedzinie pomocy państwa to do Komisji należy przedstawienie dowodu istnienia pomocy. W tym względzie do instytucji tej należy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie rozpatrywanych środków w sposób staranny i bezstronny, tak aby w chwili wydania ostatecznej decyzji w przedmiocie istnienia pomocy i, w odpowiednim przypadku, jej niezgodności z rynkiem wewnętrznym i z prawem, dysponowała ona możliwie najbardziej kompletnymi i wiarygodnymi informacjami, by to uczynić. Co się tyczy wymaganego standardu dowodów, charakter dowodów, które powinna dostarczyć Komisja, jest w znacznej mierze uzależniony od charakteru przewidywanego środka państwowego.

Ponadto dokonanie przez Komisję analizy kwestii, czy określone środki mogą być uznane za pomoc państwa z powodu tego, iż postępowanie organów władzy publicznej było odmienne od postępowania inwestora prywatnego, wymaga przeprowadzenia przez tę instytucję złożonej oceny ekonomicznej. Tymczasem w ramach kontroli, jaką sądy Unii sprawują nad dokonywanymi przez Komisję złożonymi ocenami ekonomicznymi w dziedzinie pomocy państwa, sąd Unii nie może zastąpić oceny ekonomicznej dokonanej przez Komisję swoją własną oceną, i powinien ograniczyć swoją kontrolę do zweryfikowania przestrzegania wymogów dotyczących procedury i uzasadnienia, a także prawidłowości ustaleń faktycznych, braku oczywistego błędu w ocenie tych okoliczności faktycznych i braku nadużycia władzy.

Aby wykazać, że Komisja popełniła oczywisty błąd w ocenie okoliczności faktycznych, dający podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, skarżący powinni przedstawić wystarczające dowody pozwalające uznać dokonaną w tej decyzji ocenę faktów za niewiarygodną.

Sąd Unii powinien nie tylko zbadać materialną prawdziwość przytoczonych dowodów, ich wiarygodność i spójność, ale także sprawdzić, czy dowody te stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one służyć do poparcia wniosków wyciągniętych na ich podstawie.

Zatem przy stosowaniu kryterium wierzyciela prywatnego do Komisji należy dokonanie całościowej oceny z uwzględnieniem wszystkich dowodów istotnych w danym przypadku, które umożliwiają jej ustalenie, czy przedsiębiorstwo będące beneficjentem pomocy nie uzyskałoby z pewnością udogodnień porównywalnych z tymi, które uzyskałby wierzyciel prywatny. W tym względzie z jednej strony należy uważać za istotną każdą informację mogącą mieć niedający się pominąć wpływ na podjęcie decyzji przez ostrożnego i starannego w zwykle przyjętym stopniu wierzyciela prywatnego, który znajdowałby się w sytuacji możliwie najbardziej zbliżonej do sytuacji wierzyciela należącego do sektora publicznego i który podejmowałby działania w celu uzyskania zapłaty kwot należnych mu od dłużnika mającego trudności płatnicze. Z drugiej strony do celów zastosowania kryterium wierzyciela prywatnego istotne są jedynie dowody dostępne w momencie wydania decyzji oraz przewidywalny w tymże momencie rozwój wydarzeń. Komisja nie jest bowiem zobowiązana do badania danej informacji, jeżeli przedstawione dowody zostały sporządzone po podjęciu decyzji o dokonaniu spornej inwestycji i nie zwalniają one danego państwa członkowskiego z obowiązku przeprowadzenia odpowiedniej oceny rentowności jego inwestycji przed przystąpieniem do jej realizacji.

(zob. pkt 106–110)