WYROK SĄDU (trzecia izba w składzie powiększonym)
z dnia 27 stycznia 2021 r.(*)
Środowisko naturalne – Dyrektywa 2010/75/UE – Emisje przemysłowe – Decyzja wykonawcza (UE) 2017/1442 – Duże obiekty energetycznego spalania – Konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) – Artykuł 16 ust. 4 i 5 TUE – Artykuł 3 ust. 2 i 3 Protokołu (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych – Stosowanie prawa w czasie – Komitologia
W sprawie T‑699/17
Rzeczpospolita Polska, którą reprezentowali B. Majczyna i D. Krawczyk, w charakterze pełnomocników,
strona skarżąca,
popierana przez
Republikę Bułgarii, którą reprezentowały E. Petranova i T. Mitova, w charakterze pełnomocników,
oraz przez
Węgry, które reprezentował M. Fehér, w charakterze pełnomocnika,
interwenienci,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentowali Ł. Habiak, K. Herrmann i R. Tricot, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranej przez
Królestwo Belgii, które reprezentowała M. Jacobs, w charakterze pełnomocnika,
przez
Republikę Francuską, którą reprezentowali J. Traband i A.L. Desjonquères, w charakterze pełnomocników,
oraz przez
Królestwo Szwecji, które reprezentowały C. Meyer-Seitz, H. Shev, L. Zettergren i A. Alriksson, w charakterze pełnomocników,
interwenienci,
mającej za przedmiot oparte na art. 263 TFUE żądanie stwierdzenia nieważności decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE (Dz.U. 2017, L 212, s. 1),
SĄD (trzecia izba w składzie powiększonym),
w składzie: A.M. Collins, prezes, V. Kreuschitz (sprawozdawca), Z. Csehi, G. De Baere i G. Steinfatt, sędziowie,
sekretarz: R. Ūkelytė, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 17 września 2020 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Ramy prawne
W przedmiocie procedury przyjęcia konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik (BAT)
1 Konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (Best Available Techniques, zwanych dalej „BAT”) służą zgodnie z art. 14 ust. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych (zintegrowane zapobieganie zanieczyszczeniom i ich kontrola) (Dz.U. 2010, L 334, s. 17) za punkt odniesienia przy ustalaniu warunków pozwolenia na eksploatację obiektów energetycznego spalania.
2 Konkluzje dotyczące BAT są przyjmowane dwuetapowo, zgodnie z art. 13 dyrektywy 2010/75 i załącznikiem do decyzji wykonawczej Komisji 2012/119/UE z dnia 10 lutego 2012 r. ustanawiającej zasady odnośnie do wskazówek dotyczących gromadzenia danych i opracowywania dokumentów referencyjnych BAT, o których mowa w dyrektywie 2010/75, oraz zapewnienia ich jakości (Dz.U. 2012, L 63, s. 1).
3 Pierwszy z tych etapów polega na sporządzeniu – po wymianie informacji z udziałem Komisji Europejskiej, państw członkowskich, odpowiednich sektorów i organizacji pozarządowych działających na rzecz ochrony środowiska – technicznego dokumentu referencyjnego dotyczącego BAT ([BAT REFerence document,] zwanego dalej „BREF”). W tych ramach techniczna grupa robocza opracowuje dotyczące BREF dokumenty z uwzględnieniem wyników wymiany informacji dla danego sektora. Projekt końcowy BREF jest przesyłany do forum ustanowionego na mocy art. 13 ust. 3 dyrektywy 2010/75, które przedstawia opinię na temat treści BREF zaproponowanej w wyniku prac przeprowadzonych na poziomie technicznym.
4 W ramach drugiego etapu Komisja przedkłada zgodnie z art. 13 ust. 5 i art. 75 ust. 2 dyrektywy 2010/75 projekt decyzji wykonawczej w sprawie konkluzji dotyczących BAT Komitetowi art. 75, to jest komitetowi ustanowionemu na mocy art. 75 dyrektywy 2010/75 (zwanemu dalej „Komitetem”), składającemu się z przedstawicieli państw członkowskich. Zgodnie z procedurą sprawdzającą, o której mowa w art. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 182/2011 z dnia 16 lutego 2011 r. ustanawiającego przepisy i zasady ogólne dotyczące trybu kontroli przez państwa członkowskie wykonywania uprawnień wykonawczych przez Komisję (Dz.U. 2011, L 55, s. 13), Komitet wydaje kwalifikowaną większością określoną w art. 16 ust. 4 i 5 TUE opinię w przedmiocie projektu decyzji wykonawczej Komisji. Jeżeli opinia ta jest pozytywna, Komisja przyjmuje decyzję wykonawczą ustanawiającą konkluzje dotyczące BAT.
W przedmiocie mających zastosowanie przepisów dotyczących większościkwalifikowanej
5 Artykuł 16 ust. 4 i 5 TUE stanowi:
„4. Od 1 listopada 2014 roku większość kwalifikowaną stanowi co najmniej 55% członków Rady, jednak nie mniej niż piętnastu z nich, reprezentujących państwa członkowskie, których łączna liczba ludności stanowi co najmniej 65% ludności Unii.
Mniejszość blokująca musi obejmować co najmniej czterech członków Rady, w przeciwnym razie uznaje się, że większość kwalifikowana została osiągnięta.
Inne zasady dotyczące głosowania większością kwalifikowaną określone są w artykule 238 ustęp 2 [TFUE].
5. Postanowienia przejściowe dotyczące definicji większości kwalifikowanej, które obowiązują do 31 października 2014 roku, jak również postanowienia, które będą obowiązywać między 1 listopada 2014 roku a 31 marca 2017 roku, określone są w Protokole w sprawie postanowień przejściowych”.
6 Artykuł 3 Protokołu (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych (Dz.U. 2016, C 202, s. 321, zwanego dalej „protokołem nr 36”) stanowi:
„1. Zgodnie z artykułem 16 ustęp 4 [TUE] postanowienia tego ustępu i postanowienia artykułu 238 ustęp 2 [TFUE], dotyczące definicji większości kwalifikowanej w Radzie Europejskiej i w Radzie, stają się skuteczne 1 listopada 2014 roku.
2. Między 1 listopada 2014 roku a 31 marca 2017 roku, jeżeli przyjęcie aktu wymaga większości kwalifikowanej, członek Rady może zażądać, by akt ten został przyjęty większością kwalifikowaną określoną w ustępie 3. W takim przypadku stosuje się ustępy 3 i 4.
3. Bez uszczerbku dla artykułu 235 ustęp 1 akapit drugi [TFUE] do 31 października 2014 roku obowiązują następujące postanowienia.
Jeżeli przyjęcie aktu przez Radę Europejską i Radę wymaga większości kwalifikowanej, głosy członków ważone są następująco:
Belgia | 12 |
Bułgaria | 10 |
Republika Czeska | 12 |
Dania | 7 |
Niemcy | 29 |
Estonia | 4 |
Irlandia | 7 |
Grecja | 12 |
Hiszpania | 27 |
Francja | 29 |
Chorwacja | 7 |
Włochy | 29 |
Cypr | 4 |
Łotwa | 4 |
Litwa | 7 |
Luksemburg | 4 |
Węgry | 12 |
Malta | 3 |
Niderlandy | 13 |
Austria | 10 |
Polska | 27 |
Portugalia | 12 |
Rumunia | 14 |
Słowenia | 4 |
Słowacja | 7 |
Finlandia | 7 |
Szwecja | 10 |
Zjednoczone Królestwo | 29 |
Jeżeli na mocy traktatów akty przyjmowane są na wniosek Komisji, wymagają one do ich przyjęcia co najmniej 260 głosów »za«, oddanych przez większość członków. W innych przypadkach akty wymagają do ich przyjęcia co najmniej 260 głosów »za«, oddanych przez co najmniej dwie trzecie członków.
Jeżeli akt ma zostać przyjęty przez Radę Europejską lub Radę większością kwalifikowaną, członek Rady Europejskiej lub Rady może zażądać sprawdzenia, czy państwa członkowskie stanowiące tę większość kwalifikowaną reprezentują co najmniej 62% ogółu ludności Unii. Jeżeli okaże się, że warunek ten nie został spełniony, dany akt nie zostaje przyjęty.
4. Do 31 października 2014 roku, w przypadku gdy w zastosowaniu traktatów nie wszyscy członkowie Rady biorą udział w głosowaniu, czyli w przypadkach gdy zastosowanie ma większość kwalifikowana określona zgodnie z artykułem 238 ustęp 3 [TFUE], większość kwalifikowana jest określona jako taki sam udział głosów ważonych i taki sam udział liczby członków Rady oraz, w stosownym przypadku, taki sam udział procentowy ludności danych państw członkowskich, jak te ustalone w ustępie 3 niniejszego artykułu”.
7 Artykuł 5 rozporządzenia nr 182/2011 stanowi w szczególności:
„1. W przypadku gdy zastosowanie ma procedura sprawdzająca, komitet wydaje swoją opinię większością głosów określoną w art. 16 ust. 4 i 5 [TUE], a w stosownych przypadkach, w art. 238 ust. 3 [TFUE], w odniesieniu do aktów, które mają zostać przyjęte na wniosek Komisji. Głosy przedstawicieli państw członkowskich w ramach komitetu są ważone w sposób określony w tych artykułach.
2. W przypadku gdy opinia komitetu jest pozytywna, Komisja przyjmuje projekt aktu wykonawczego.
[…]”.
Okoliczności powstania sporu
8 W dniu 9 marca 2017 r. Komisja, jako przewodnicząca Komitetowi, przedłożyła mu projekt decyzji wykonawczej ustanawiającej konkluzje dotyczące BAT w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania (zwanych dalej „DOES”) zgodnie z dyrektywą 2010/75.
9 Pismem z dnia 23 marca 2017 r. Komisja wezwała członków Komitetu na posiedzenie, które miało się odbyć w dniu 28 kwietnia 2017 r. Przedmiotem tego posiedzenia było poddanie pod głosowanie opinii dotyczącej owego projektu decyzji wykonawczej. Do tego pisma załączono projekt porządku posiedzenia.
10 W dniu 30 marca 2017 r. Rzeczpospolita Polska zwróciła się do Komitetu o przeprowadzenie głosowania nad opinią dotyczącą tego projektu decyzji wykonawczej zgodnie z regułami głosowania określonymi w art. 3 ust. 3 protokołu nr 36.
11 W dniu 4 kwietnia 2017 r. Służba Prawna Rady Unii Europejskiej wydała skierowaną do Komitetu Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich opinię, w której w istocie wskazano, że w celu przeprowadzenia głosowania nad projektem aktu zgodnie z zasadami obowiązującymi przed wejściem w życie traktatu z Lizbony, państwo członkowskie powinno wystąpić ze stosownym wnioskiem do dnia 31 marca 2017 r.; głosowanie, którego wniosek dotyczy, winno również odbyć się najpóźniej w tym dniu.
12 W dniu 10 kwietnia 2017 r. Dyrekcja Generalna ds. Środowiska Komisji odrzuciła wniosek Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 marca 2017 r. ze względu na to, że głosowanie nad opinią było przewidziane na dzień 28 kwietnia 2017 r., czyli po dniu 31 marca 2017 r., będącym przewidzianym w art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 terminem końcowym.
13 W dniu 28 kwietnia 2017 r. odbyło się posiedzenie Komitetu, w trakcie którego członkowie przeprowadzili głosowanie w przedmiocie przyjęcia opinii w sprawie zmienionego projektu decyzji wykonawczej. Głosowanie to zostało przeprowadzone w zastosowaniu zasad głosowania przewidzianych w art. 16 ust. 4 TUE, nie zaś tych przewidzianych w art. 3 ust. 3 protokołu nr 36. Po przeprowadzeniu tego głosowania Komitet wydał pozytywną opinię na temat projektu na podstawie stanowisk głosujących „za” 20 państw członkowskich, reprezentujących 65,14% ludności i 71,43% członków tego komitetu. Osiem państw członkowskich, w tym Rzeczpospolita Polska, zagłosowało „przeciw”.
14 Po przeprowadzeniu tego głosowania w dniu 31 lipca 2017 r. Komisja wydała decyzję wykonawczą (UE) 2017/1442 ustanawiającą konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą 2010/75 (Dz.U. 2017, L 212, s. 1, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją”).
15 Zaskarżona decyzja wprowadza w szczególności poziomy emisji powiązane z najlepszymi dostępnymi technikami (zwane dalej „BAT-AEL”) w odniesieniu do emisji tlenków azotu (NOx), rtęci (Hg) i chlorku wodoru (HCl) dla DOES, czyli instalacji o nominalnej mocy cieplnej wynoszącej co najmniej 50 MW (megawatów), niezależnie od rodzaju stosowanego paliwa.
Postępowanie i żądania stron
16 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 11 października 2017 r. Rzeczpospolita Polska wniosła niniejszą skargę.
17 Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 4 i 15 stycznia 2018 r. Węgry i Republika Bułgarii złożyły wnioski o dopuszczenie ich do niniejszego postępowania w charakterze interwenientów popierających żądania Rzeczypospolitej Polskiej. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2018 r. prezes trzeciej izby Sądu (w dawnym składzie) dopuścił te państwa do postępowania w charakterze interwenientów.
18 Pismami złożonymi w sekretariacie Sądu odpowiednio w dniach 16 i 25 stycznia 2018 r. Królestwo Belgii, Republika Francuska i Królestwo Szwecji złożyły wnioski o dopuszczenie ich do niniejszego postępowania w charakterze interwenientów popierających żądania Komisji. Postanowieniami odpowiednio z dnia 19 i 21 lutego 2018 r. prezes trzeciej izby Sądu (w dawnym składzie) dopuścił te państwa do postępowania w charakterze interwenientów.
19 Interwenienci złożyli swe uwagi, a strony ustosunkowały się do nich w wyznaczonych terminach.
20 Postanowieniem z dnia 11 marca 2019 r., wydanym w zastosowaniu art. 27 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem, prezes Sądu przydzielił niniejszą sprawę innemu sędziemu sprawozdawcy, przydzielonemu do trzeciej izby (w dawnym składzie).
21 Ze względu na zmianę składu izb Sądu w zastosowaniu art. 27 § 5 regulaminu postępowania sędzia sprawozdawca został przydzielony do trzeciej izby (w nowym składzie), której w rezultacie przydzielono niniejszą sprawę.
22 Na wniosek trzeciej izby (w nowym składzie) Sąd postanowił, na podstawie art. 28 regulaminu postępowania, przydzielić sprawę izbie w składzie powiększonym.
23 Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (trzecia izba w składzie powiększonym) postanowił otworzyć ustny etap postępowania i, w ramach środków organizacji postępowania zarządzonych na podstawie art. 89 § 3 lit. a) i b) regulaminu postępowania, zadał stronom pytania na piśmie oraz wezwał je do przedstawienia na piśmie ich stanowisk w przedmiocie niektórych aspektów sporu. Strony zastosowały się do tego wezwania w wyznaczonym terminie.
24 Na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. wysłuchano wystąpień stron oraz ich odpowiedzi na zadane ustnie przez Sąd pytania.
25 Rzeczpospolita Polska, popierana przez Republikę Bułgarii i Węgry, wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
26 Komisja, popierana przez Królestwo Belgii, Republikę Francuską i Królestwo Szwecji, wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie Rzeczypospolitej Polskiej kosztami postępowania.
Co do prawa
27 Na poparcie skargi Rzeczpospolita Polska podnosi pięć zarzutów.
28 Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia mających zastosowanie przepisów w dziedzinie większości kwalifikowanej. Rzeczpospolita Polska uważa, że, uwzględniając jej wniosek w tym względzie i w zastosowaniu art. 3 ust. 2 i 3 protokołu nr 36 zaskarżona decyzja powinna była zostać przyjęta zgodnie z zasadami większości kwalifikowanej przewidzianymi w traktacie z Nicei, a nie – zgodnie z zasadami przewidzianymi w traktacie z Lizbony.
29 W ramach zarzutów drugiego i trzeciego Rzeczpospolita Polska podnosi, że BAT‑AEL ustalone w zaskarżonej decyzji w odniesieniu do emisji tlenków azotu (NOx), rtęci (Hg), chlorku wodoru (HCl) dla DOES oraz niektóre BAT-AEL mające zastosowanie do DOES, których czas pracy w ciągu roku nie przekracza 1500 godzin, zostały ustalone na podstawie błędnych i niereprezentatywnych danych oraz naruszają zasadę proporcjonalności.
30 W zarzutach czwartym i piątym Rzeczpospolita Polska kwestionuje zgodność z prawem odstępstwa przyznanego w zaskarżonej decyzji pewnym regionom wyspiarskim w odniesieniu do stosowania BAT-AEL w przypadku silników opalanych ciężkim olejem opałowym lub olejem napędowym.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na naruszeniu art. 16 ust. 4 i 5 TUE w związku z art. 3 ust. 2 i 3 protokołu nr 36
31 Rzeczpospolita Polska, popierana przez Węgry, uważa, że zaskarżona decyzja została przyjęta z naruszeniem zasad regulujących głosowanie większością kwalifikowaną ustanowionych w art. 16 ust. 4 i 5 TUE oraz art. 3 ust. 2 i 3 protokołu nr 36. Twierdzi ona w istocie, że do objęcia zasadami większości kwalifikowanej przewidzianymi w art. 3 ust. 3 tego protokołu wystarczy wniosek w tym względzie złożony przez państwo członkowskie w terminie określonym w art. 3 ust. 2 rzeczonego protokołu, czyli w okresie pomiędzy dniem 1 listopada 2014 r. i dniem 31 marca 2017 r. Ponieważ Rzeczpospolita Polska złożyła taki wniosek w dniu 30 marca 2017 r., w trakcie głosowania nad projektem zaskarżonej decyzji w ramach Komitetu w dniu 28 kwietnia 2017 r. winny mieć zastosowanie te zasady większości kwalifikowanej. Węgry dodają, że w zastosowaniu tych zasad próg głosów koniecznych do przyjęcia tego projektu nie zostałby przekroczony i, co za tym idzie, głosowanie to doprowadziłoby do odmiennego rezultatu.
32 Komisja, wspierana przez Królestwo Belgii, Republikę Francuską i Królestwo Szwecji odpiera w istocie argument, że okres wskazany w art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 obejmuje zarówno datę, w której członek Rady składa wniosek, jak i dzień przeprowadzenia głosowania. Jej zdaniem przepis ten przewiduje wyjątek od ogólnej zasady określonej w art. 16 ust. 4 TUE, w związku z czym należy go interpretować zawężająco. Artykuł 16 ust. 5 TUE w rozstrzygający sposób określa przedmiotowy zakres stosowania postanowień przejściowych zawartych w protokole nr 36 i z jego brzmienia, a także brzmienia art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 jasno wynika, że większość kwalifikowana zdefiniowana w art. 3 ust. 3 protokołu nr 36 znajduje zastosowanie jedynie w przypadku głosowań odbywających się w okresie od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 marca 2017 r. Komisja jest zdania, że podejście Rzeczypospolitej Polskiej sprowadza się do uznania, iż dotyczące definicji większości kwalifikowanej przepisy przejściowe zależą wyłącznie od jednostronnej decyzji jednego państwa członkowskiego i mogłyby mieć zastosowanie przez nieograniczony okres, co pozbawiałoby art. 16 ust. 4 TUE i procedurę komitetową skuteczności (effet utile) i pociągałoby za sobą naruszenie zasady pewności prawa. Komisja wyjaśnia, że czas trwania okresu przejściowego musi być z góry znany i został jasno ustalony przez autorów traktatu.
33 W ramach niniejszego zarzutu Sąd ma wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie zakresu art. 3 ust. 2 protokołu nr 36, a dokładniej, w kwestii, czy, aby móc skorzystać z zastosowania zasad głosowania większością kwalifikowaną przewidzianych w ust. 3 tego artykułu, które odpowiadają większości kwalifikowanej w trybie nicejskim, wystarczy, aby państwo członkowskie złożyło wniosek w tym względzie w okresie od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 marca 2017 r., czy też konieczne jest, aby również decyzja została podjęta w tym okresie.
34 W tym względzie należy przypomnieć, że wykładnia przepisu prawa Unii wymaga uwzględnienia nie tylko jego brzmienia, lecz także kontekstu, w jaki on się wpisuje, oraz celów aktu, którego ów przepis stanowi część. Geneza przepisu prawa Unii może również zawierać elementy istotne dla jego wykładni [wyrok z dnia 25 czerwca 2020 r., A i in. (turbiny wiatrowe w Aalter i w Nevele), C‑24/19, EU:C:2020:503, pkt 37]. Należy zatem dokonać wykładni literalnej, kontekstualnej, celowościowej i historycznej art. 3 ust. 2 protokołu nr 36. W tym kontekście należy wziąć pod uwagę fakt, że teksty legislacyjne Unii są sporządzane w wielu językach oraz że wszystkie wersje językowe są autentyczne, co może wymagać przeprowadzenia porównania wersji językowych [zob. wyrok z dnia 14 lipca 2016 r., Łotwa/Komisja, T‑661/14, EU:C:2016:412, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
35 W pierwszej kolejności, co się tyczy wykładni literalnej, strony zgadzają się co do tego, że brzmienie art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 nie pozwala rozwiać wątpliwości co do dokładnego zakresu tego przepisu. Z tekstu, zgodnie z którym „[m]iędzy 1 listopada 2014 roku a 31 marca 2017 roku, jeżeli przyjęcie aktu wymaga większości kwalifikowanej, członek Rady może zażądać, by akt ten został przyjęty większością kwalifikowaną określoną w ustępie 3”, nie wynika bowiem, czy to przyjęcie aktu również musi mieć miejsce w tym okresie.
36 Inne wersje językowe art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 także nie pozwalają rozwiać wątpliwości co do dokładnego zakresu tego przepisu.
37 W drugiej kolejności wykładnia historyczna rozpatrywanego przepisu również nie pozwala na wyjaśnienie jego brzmienia. W tym względzie należy zauważyć, że traktat z Lizbony, który zmienił zasady dotyczące obliczania większości kwalifikowanej, został przyjęty w następstwie mandatu udzielonego konferencji międzyrządowej zwołanej w celu opracowania projektu traktatu zmieniającego traktat UE i traktat WE. Zgodnie z tym mandatem „podczas okresu przejściowego, do 31 marca 2017 r., w przypadku decyzji przyjmowanej większością kwalifikowaną każdy z członków Rady będzie mógł wystąpić z wnioskiem, aby decyzja ta została przyjęta zgodnie z zasadą większości kwalifikowanej określoną w art. 205 ust. 2 obowiązującego TWE” (ust. 13 mandatu zawartego w konkluzjach prezydencji Rady Europejskiej w Brukseli z dni 21 i 22 czerwca 2007 r., 11177/1/07 REV 1, załącznik I, s. 18). Zważywszy, że sformułowanie zawarte w tym mandacie jest bardzo podobne do tego zawartego w art. 3 ust. 2 protokołu nr 36, nie pozwala ono, jak słusznie utrzymuje Komisja, na wyjaśnienie dwuznaczności, o której mowa w pkt 35 powyżej. Niemniej jednak, jak twierdzi Rzeczpospolita Polska, z dokumentu tego nie wynika, że głosowanie zgodnie z zasadami traktatu z Nicei powinno zostać przeprowadzone przed dniem 1 kwietnia 2017 r.
38 W trzeciej kolejności, co się tyczy wykładni celowościowej, należy przypomnieć, że celem protokołu nr 36 jest, zgodnie z jego jedynym motywem, „umożliwieni[e] przejścia od postanowień instytucjonalnych traktatów mających zastosowanie przed wejściem w życie traktatu z Lizbony do postanowień przewidzianych we wspomnianym traktacie”.
39 W tym celu w art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 przyznano państwu członkowskiemu prawo zażądania, w okresie od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 marca 2017 r., zastosowania większości kwalifikowanej określonej w art. 3 ust. 3 protokołu nr 36, odpowiadającej tej określonej w postanowieniach traktatu z Nicei, czego zresztą strony – jak się wydaje – nie kwestionują.
40 Natomiast strony mają różne opinie co do kwestii, czy również głosowanie powinno mieć miejsce w tym samym okresie. Otóż przyznane państwom członkowskim w art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 uprawnienie do zażądania głosowania większością kwalifikowaną zgodnie z zasadami określonymi w traktacie z Nicei w okresie wskazanym w tym artykule musi oznaczać, że w następstwie złożenia takiego wniosku przez państwo członkowskie głosowanie odbywa się zgodnie z tymi samymi zasadami, i to nawet wówczas, gdy głosowanie to zostało przeprowadzone po dniu 31 marca 2017 r. Jedynie taka wykładnia może bowiem zagwarantować, że państwo członkowskie będzie mogło skutecznie wykonywać swoje uprawnienie przez cały ten okres do ostatniego dnia przewidzianego terminu.
41 Przyjęcie jakiejkolwiek innej wykładni pozbawiłoby skuteczności (effet utile) wyraźne wyznaczenie okresu od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 marca 2017 r. jako terminu na skorzystanie z tego uprawnienia i znacznie skróciłoby termin, w którym państwo członkowskie mogłoby faktycznie zwrócić się o przeprowadzenie głosowania zgodnie z systemem nicejskim. Skutkowałoby to bowiem tym, że wniosek złożony w końcu tego okresu byłby w praktyce złożony zbyt późno, by móc doprowadzić do zastosowania postanowień traktatu z Nicei. Taka przeciwna wykładnia zmuszałaby państwa członkowskie do złożenia, w odpowiednim przypadku, ich wniosku dużo wcześniej, w zależności od – nieprzewidywalnej – daty głosowania. Taki rezultat byłby sprzeczny z przysługującym państwom członkowskim uprawnieniem do zażądania głosowania w systemie nicejskim do ostatniego dnia okresu przewidzianego w art. 3 ust. 2 protokołu nr 36.
42 Z wykładni celowościowej omawianego przepisu wynika zatem, że definicja większości kwalifikowanej, o której mowa w art. 3 ust. 3 protokołu nr 36, może być stosowana do głosowania odbywającego się nawet po dniu 31 marca 2017 r., pod warunkiem że państwo członkowskie zwróciło się o jej zastosowanie przed tą datą.
43 W czwartej kolejności należy zaznaczyć, że za przyjęciem takiego wniosku przemawia również wykładnia kontekstualna rozpatrywanego przepisu. W tym względzie należy zauważyć, że art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 wpisuje się w ramy trzech etapów przejściowych dotyczących wejścia w życie zasad głosowania większością kwalifikowaną przewidzianych w traktacie z Lizbony.
44 Chociaż bowiem traktat z Lizbony wszedł w życie w dniu 1 grudnia 2009 r., definicja większości kwalifikowanej zawarta w art. 16 ust. 4 TUE stała się skuteczna dopiero z dniem 1 listopada 2014 r. Na mocy art. 16 ust. 5 TUE przepisy przejściowe miały zastosowanie, po pierwsze, do dnia 31 października 2014 r., i, po drugie, w okresie od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 marca 2017 r., które to terminy zostały określone w Protokole w sprawie postanowień przejściowych, czyli w protokole nr 36.
45 Należy zatem rozróżnić trzy okresy, a mianowicie, po pierwsze, okres od dnia 1 grudnia 2009 r. do dnia 31 października 2014 r., po drugie, okres od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 marca 2017 r., i, po trzecie, okres biegnący od dnia 1 kwietnia 2017 r.
46 W pierwszym okresie miały zastosowanie zasady większości kwalifikowanej określonej w art. 3 ust. 3 protokołu nr 36, przedłużając stosowanie systemu nicejskiego, którego stanowią one odpowiednik. W drugim okresie członek Rady mógł na podstawie spornego przepisu, czyli art. 3 ust. 2 protokołu nr 36, wystąpić o przyjęcie aktu w systemie nicejskim. W braku takiego wniosku zastosowanie miała nowa definicja większości kwalifikowanej w art. 16 ust. 4 TUE, co zostało podkreślone w art. 3 ust. 1 protokołu nr 36. W trzecim okresie większość kwalifikowana jest definiowana tak, jak zostało to przewidziane w art. 16 ust. 4 TUE, bez możliwości zażądania innej metody obliczania głosów.
47 Zatem wbrew temu, co twierdzi Komisja, art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 nie stanowi wyjątku od zasady ustanowionej w art. 16 ust. 4 TUE, lecz przepis przejściowy regulujący jeden z trzech etapów przejściowych, które miały zastosowanie kolejno po wejściu w życie traktatu z Lizbony. Jego przejściowy charakter znajduje potwierdzenie w jedynym motywie protokołu nr 36 (zob. pkt 38 powyżej), a także w brzmieniu tytułu protokołu nr 36 w sprawie „postanowień przejściowych” oraz w brzmieniu art. 16 ust. 5 TUE, zgodnie z którym protokół ustala „[p]ostanowienia przejściowe” w odniesieniu do okresu od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 marca 2017 r.
48 Wykładnia przyjęta w pkt 42 powyżej jest zaś zgodna z wymogami określonymi w art. 16 ust. 5 TUE, w zastosowaniu którego przyjęto art. 3 ust. 2 protokołu nr 36. Zgodnie bowiem z tą wykładnią art. 3 ust. 2 tego protokołu, po pierwsze, miał zastosowanie w okresie od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 31 marca 2017 r., ponieważ termin na złożenie wniosku o zastosowanie kwalifikowanej większości głosów określonej w ust. 3 tego artykułu upływał z dniem 31 marca 2017 r., i, po drugie, miał przejściowy charakter, ponieważ głosowanie taką większością kwalifikowaną miało miejsce jedynie w odniesieniu do projektów aktów, w przypadku których we wspomnianym okresie został złożony taki wniosek. Komisja niesłusznie zatem uważa, że art. 16 ust. 5 TUE ustanawia wymóg, by kwalifikowana większość głosów określona w art. 3 ust. 3 protokołu nr 36 miała zastosowanie jedynie do głosowań, które miały miejsce między dniem 1 grudnia 2009 r. a dniem 31 października 2014 r. Podobnie Rzeczpospolita Polska nie ma podstaw, by twierdzić, że zakres stosowania art. 16 ust. 5 TUE nie dotyczy definicji większości kwalifikowanej.
49 W każdym razie, jak świadczą o tym te różnego rodzaju przedstawione przez strony interpretacje, brzmienie art. 16 ust. 5 TUE jest do tego stopnia niejednoznaczne, że nie pozwala na podważenie wykładni przedstawionej w pkt 42 powyżej.
50 Wbrew temu, co twierdzi Komisja, wykładnia przyjęta w pkt 42 powyżej jest również zgodna z wynikającym z utrwalonego orzecznictwa wymogiem, zgodnie z którym przepis przejściowy podlega ścisłej wykładni (zob. wyrok z dnia 27 lutego 2019 r., Grecja/Komisja, C‑670/17 P, EU:C:2019:145, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo; zob. także podobnie wyrok z dnia 28 października 2010 r., Komisja/Polska, C‑49/09, EU:C:2010:644, pkt 41 i przytoczone tam orzecznictwo). Po pierwsze bowiem, w ramach tej wykładni stosowanie art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 podlega ściśle określonemu ograniczeniu czasowemu (zob. pkt 48 powyżej), w związku z czym zapewnia jego przejściowy charakter (zob. pkt 38 powyżej). Po drugie, przyjęcie takiej wykładni jest niezbędne do tego, aby państwo członkowskie mogło faktycznie i skutecznie wykonać swoje prawo aż do ostatniego dnia terminu przewidzianego w art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 (zob. pkt 40, 41 powyżej), a zatem nie wykracza poza to, co jest konieczne do zapewnienia wykonania tego prawa.
51 Ponadto Komisja nie może zasadnie twierdzić, że wykładnia przedstawiona w pkt 42 powyżej pozbawia skuteczności (effet utile) art. 16 ust. 4 TUE i procedurę komitetową, które mają na celu wzmocnienie legitymacji demokratycznej i reprezentatywności obywateli. W tym względzie należy podkreślić, że również art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 należy do prawa pierwotnego i że jego skuteczność (effet utile) powinna zatem zostać zapewniona przez Komisję w taki sam sposób, jak ma to miejsce w przypadku traktatów, w związku z czym nie można go pominąć po to, by rozpocząć wcześniej stosowanie art. 16 ust. 4 TUE.
52 Analiza kontekstualna potwierdza więc wykładnię art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 przyjętą w pkt 42 powyżej.
53 W piątej kolejności należy podnieść, że za przyjęciem takiej wykładni przemawia zasada pewności prawa, która wymaga, po pierwsze, by normy prawa były jasne i precyzyjne, i, po drugie, by ich stosowanie było przewidywalne dla podmiotów prawa. W szczególności należy przypomnieć, że zasada ta wymaga, aby dane uregulowanie umożliwiało zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków, które na nich nakłada, oraz aby mogli oni poznać jednoznacznie swoje prawa i obowiązki i podjąć w związku z tym odpowiednie działania (zob. wyrok z dnia 1 lipca 2014 r., Ålands Vindkraft, C‑573/12, EU:C:2014:2037, pkt 127, 128 i przytoczone tam orzecznictwo).
54 W tym względzie Komisja nie może utrzymywać, że uzależnienie stosowania przepisu przejściowego jedynie od jednostronnego wniosku państwa członkowskiego pozwalałoby na stosowanie tego przepisu w nieskończoność, ponieważ z formalnego punktu widzenia dany akt będzie nadal przedmiotem obrad Rady, jeśli Komisja go nie wycofa. Argumentacja ta pomija nie tylko fakt, że stosowanie tego przepisu przejściowego podlega jedynie warunkowi złożenia przez państwo członkowskie wniosku w tym względzie, który jest ograniczony w czasie, ponieważ powinien zostać złożony najpóźniej w dniu 31 marca 2017 r., ale również fakt, że obrady zakończone głosowaniem kładą kres stosowaniu tego przepisu przejściowego, efektem czego stosowanie to nie jest nieograniczone.
55 Przeciwnie, przyjęcie proponowanej przez Komisję wykładni, która uzależnia stosowanie przepisu przejściowego od kumulatywnego spełnienia wymogów złożenia wniosku przez państwo członkowskie i przeprowadzenia głosowania najpóźniej do dnia 31 marca 2017 r., pociągałoby za sobą pod koniec okresu przejściowego niepewność co do zastosowania w czasie zasad dotyczących większości kwalifikowanej zgodnie z definicją przewidzianą w art. 3 ust. 3 protokołu nr 36. Skoro bowiem czas trwania prac nad projektem aktu może być różny, państwo członkowskie korzystające z przyznanego mu w tym przepisie prawa w okresie przejściowym, zwłaszcza gdy data złożenia wniosku jest bliska dniowi 31 marca 2017 r., nie miałoby pewności, że głosowanie mogłoby faktycznie odbyć się zgodnie z tymi przepisami. Gdyby prace nad projektem aktu były kontynuowane po dniu 31 marca 2017 r., przyjęcie wykładni bronionej przez Komisję skutkowałoby tym, że głosowanie powinno być przeprowadzone większością kwalifikowaną, o której mowa w art. 16 ust. 4 TUE, podczas gdy zakończenie tych prac przed tą datą, pozwalające na przeprowadzenie głosowania przed dniem 31 marca 2017 r., pociągałoby za sobą zastosowanie większości kwalifikowanej określonej w art. 3 ust. 3 protokołu nr 36. Ponadto taka wykładnia nie tylko prowadziłaby do braku przewidywalności, ale również mogłaby doprowadzić do obejścia omawianego przepisu przejściowego poprzez ustalenie daty głosowania już po dniu 31 marca 2017 r.
56 W świetle całości powyższych rozważań art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 należy interpretować w ten sposób, że do tego, aby można było przyjąć projekt aktu zgodnie z określonymi w art. 3 ust. 3 protokołu nr 36 zasadami większości kwalifikowanej, które odpowiadają zasadom w systemie nicejskim, wystarczy, że państwo członkowskie zwróci się o zastosowanie tych zasad między dniem 1 listopada 2014 r. a dniem 31 marca 2017 r., przy czym nie jest konieczne, by głosowanie nad projektem tego aktu odbyło się również między tymi datami.
57 W niniejszej sprawie ze względu na to, że Rzeczpospolita Polska złożyła wniosek na podstawie art. 3 ust. 2 protokołu nr 36 w dniu 30 marca 2017 r., podczas głosowania nad projektem zaskarżonej decyzji w dniu 28 kwietnia 2017 r. należało zastosować te zasady.
58 Z orzecznictwa wynika, że nieprzestrzeganie zasad głosowania stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych w rozumieniu art. 263 TFUE (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 lutego 1988 r., Zjednoczone Królestwo/Rada, 68/86, EU:C:1988:85, pkt 49; z dnia 28 kwietnia 2015 r., Komisja/Rada, C‑28/12, EU:C:2015:282, pkt 55; z dnia 20 września 2017 r., Tilly-Sabco/Komisja, C‑183/16 P, EU:C:2017:704, pkt 115), które musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności aktu dotkniętego taką wadą, niezależnie od tego, czy to naruszenie spowodowało szkodę po stronie podmiotu, który się na nie powołuje (zob. podobnie wyroki: z dnia 6 kwietnia 2000 r., Komisja/ICI, C‑286/95 P, EU:C:2000:188, pkt 52; z dnia 21 września 2017 r., Feralpi/Komisja, C‑85/15 P, EU:C:2017:709, pkt 45–47; z dnia 8 września 2016 r., Goldfish i in./Komisja, T‑54/14, EU:T:2016:455, pkt 47).
59 W związku z tym kwestia, czy Komisja mogła zorganizować to głosowanie przed dniem 1 kwietnia 2017 r. i czy Rzeczpospolita Polska mogła zażądać, aby głosowanie to miało miejsce przed tą datą, jest pozbawiona znaczenia dla sprawy. W każdym razie, biorąc pod uwagę wynik głosowania opisany w pkt 13 powyżej, zgodnie z zasadami większości kwalifikowanej określonymi w art. 3 ust. 3 protokołu nr 36, próg wymagany do przyjęcia projektu zaskarżonej decyzji nie zostałby osiągnięty.
60 W konsekwencji należy uwzględnić zarzut pierwszy i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji bez konieczności badania pozostałych podniesionych przez skarżącą zarzutów.
W przedmiocie skutków w czasie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji
61 Zgodnie z art. 264 akapit drugi TFUE Trybunał wskazuje, jeśli uzna to za niezbędne, jakie skutki aktu, o którego nieważności orzekł, powinny być uważane za ostateczne. Przepis ten był interpretowany w szczególności jako pozwalający, przez wzgląd na pewność prawa [zob. podobnie wyroki: z dnia 20 września 2017 r., Tilly-Sabco/Komisja, C‑183/16 P, EU:C:2017:704, pkt 124; z dnia 4 września 2018 r., Komisja/Rada (umowa z Kazachstanem), C‑244/17, EU:C:2018:662, pkt 52], lecz również po to, aby uniknąć zerwania ciągłości lub regresu we wdrażaniu polityk prowadzonych lub wspieranych przez Unię, przykładowo w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego lub zdrowia publicznego (zob. podobnie wyroki: z dnia 25 lutego 1999 r., Parlament/Rada, C‑164/97 i C‑165/97, EU:C:1999:99, pkt 22–24; z dnia 16 kwietnia 2015 r., Parlament/Rada, C‑317/13 i C‑679/13, EU:C:2015:223, pkt 72–74), na utrzymanie w mocy w rozsądnym okresie skutków aktu, którego dotyczy stwierdzenie nieważności.
62 W niniejszej sprawie, w odpowiedzi na zadane przez Sąd na rozprawie pytanie o ewentualne dostosowanie w czasie skutków stwierdzenia nieważności, które mógłby on orzec, Rzeczpospolita Polska sprzeciwiła się takiemu dostosowaniu, podczas gdy Komisja wniosła o takie dostosowanie w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
63 Biorąc pod uwagę fakt, że ustanowione w zaskarżonej decyzji BAT-AEL stanowią, jak wskazano w pkt 1 powyżej, podstawę dla ustalenia warunków wydania przez władze krajowe pozwolenia na eksploatację DOES, stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ze skutkiem natychmiastowym mogłoby zagrozić jednolitym warunkom wydawania pozwoleń dla tego typu instalacji w Unii i mogłoby spowodować niepewność prawną po stronie zainteresowanych podmiotów, w szczególności operatorów DOES, do czasu wejścia w życie nowej decyzji w sprawie konkluzji dotyczących BAT.
64 Ponadto stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ze skutkiem natychmiastowym byłoby sprzeczne z celami polegającymi na zapewnieniu wysokiego poziomu ochrony środowiska i poprawie jego jakości, przewidzianymi w art. 191 ust. 2 TFUE, art. 37 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz w motywach 2 i 44, a także w art. 1 dyrektywy 2010/75, do których realizacji przyczynia się zaskarżona decyzja.
65 W konsekwencji należy utrzymać w mocy skutki zaskarżonej decyzji do czasu wejścia w życie w rozsądnym terminie, który nie może przekroczyć dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku, nowego aktu, który ma ją zastąpić, przyjętego zgodnie z zasadami większości kwalifikowanej przewidzianymi w art. 3 ust. 3 protokołu nr 36.
W przedmiocie kosztów
66 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę, zgodnie z żądaniem Rzeczypospolitej Polskiej należy obciążyć ją kosztami postępowania.
67 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania państwa członkowskie i instytucje, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty. W konsekwencji Królestwo Belgii, Republika Bułgarii, Republika Francuska, Węgry i Królestwo Szwecji pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów
SĄD (trzecia izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2017/1442 z dnia 31 lipca 2017 r. ustanawiającej konkluzje dotyczące najlepszych dostępnych technik (BAT) w odniesieniu do dużych obiektów energetycznego spalania zgodnie z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE.
2) Skutki decyzji wykonawczej, której nieważność stwierdzono w pkt 1 niniejszej sentencji, są utrzymane w mocy do czasu wejścia w życie w rozsądnym terminie, który nie może przekroczyć dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku, nowego aktu, który ma ją zastąpić, przyjętego zgodnie z zasadami większości kwalifikowanej przewidzianymi w art. 3 ust. 3 protokołu (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych.
3) Komisja Europejska pokrywa, oprócz własnych kosztów, koszty poniesione przez Rzeczpospolitą Polską.
4) Królestwo Belgii, Republika Bułgarii, Republika Francuska, Węgry i Królestwo Szwecji pokrywają własne koszty.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 27 stycznia 2021 r.
E. Coulon | | M. van der Woude |