Sag T-299/08

Elf Aquitaine SA

mod

Europa-Kommissionen

»Konkurrence – karteller – markedet for natriumchlorat – beslutning, der fastslår en overtrædelse af artikel 81 EF og af EØS-aftalens artikel 53 – tilregnelse af den ulovlige adfærd – ret til forsvar – begrundelsespligt – princippet om individuelle straffe og sanktioner – princippet om, at straffe skal have lovhjemmel – uskyldsformodning – princippet om god forvaltningsskik – retssikkerhedsprincippet – magtfordrejning – bøder – skærpende omstændighed – afskrækkende virkning – formildende omstændighed – samarbejde under den administrative procedure – betydelig merværdi«

Sammendrag af dom

1.      Konkurrence – fællesskabsregler – overtrædelser – tilregnelse – moder- og datterselskaber – økonomisk enhed – bedømmelseskriterier

(Art. 81 EF og 82 EF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2)

2.      Konkurrence – administrativ procedure – klagepunktsmeddelelse – nødvendigt indhold – overholdelse af retten til forsvar – rækkevidde

(Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23 og 27, stk. 1)

3.      Konkurrence – fællesskabsregler – overtrædelser – tilregnelse – moder- og datterselskaber – økonomisk enhed – bedømmelseskriterier

(Art. 81, stk. 1, EF)

4.      Konkurrence – fællesskabsregler – overtrædelser – tilregnelse – moder- og datterselskaber – økonomisk enhed

(Art. 81 EF og 82 EF; Rådets forordning nr. 17, art. 15, stk. 2; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2)

5.      Konkurrence – fællesskabsregler – overtrædelser – tilregnelse – moder- og datterselskaber – økonomisk enhed – bedømmelseskriterier

(Art. 81, stk. 1, EF)

6.      Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – beslutning om anvendelse af konkurrencereglerne – beslutning vedrørende en flerhed af adressater – krav om en tilstrækkelig begrundelse navnlig i forhold til den enhed, der bør pålægges ansvaret for en overtrædelse

(Art. 81, stk. 1, EF og art. 253 EF)

7.      Institutionernes retsakter – gyldighedsformodning – beslutning fra Kommissionen, som pålægger et moderselskab ansvaret for en tilsidesættelse af konkurrenceretten begået af dets datterselskab

(Art. 249 EF)

8.      Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – afskrækkende karakter

(Art. 81 EF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 23, stk. 2; Kommissionens meddelelse 2006/C 210/02, punkt 25 og 30)

9.      Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – bødefritagelse eller bødenedsættelse som modydelse for den forfulgte virksomheds samarbejde – nødvendigt, at en adfærd har lettet Kommissionens konstatering af overtrædelsen

[Rådets forordning nr. 1/2003, art. 18 og 23, stk. 2; Kommissionens meddelelse 2002/C 45/03, punkt 20, 21 og 23, litra b)]

10.    Konkurrence – bøder – størrelse – fastsættelse – Kommissionens skøn – domstolskontrol – Unionens retsinstansers fulde prøvelsesret

(Art. 229 EF; Rådets forordning nr. 1/2003, art. 31)

1.      Et moderselskab kan tilregnes en adfærd udvist af et datterselskab, bl.a. når datterselskabet, selv om det er en selvstændig juridisk person, ikke frit bestemmer sin adfærd på markedet, men i det væsentlige følger instrukser fra moderselskabet, særligt henset til de økonomiske, organisatoriske og juridiske forbindelser mellem disse to juridiske enheder. Det forholder sig sådan, fordi moderselskabet og datterselskabet i en sådan situation er en del af samme økonomiske enhed og derfor udgør én virksomhed, hvilket giver Kommissionen mulighed for at rette en beslutning, hvorved der pålægges en bøde, til moderselskabet, uden at der kræves en konstatering af, at sidstnævnte var direkte impliceret i overtrædelsen.

I det konkrete tilfælde, hvor moderselskabet ejer 100% af det datterselskab, som har overtrådt konkurrencereglerne, kan det pågældende moderselskab dels udøve afgørende indflydelse på dette datterselskabs adfærd, dels foreligger der en afkræftelig formodning for, at det pågældende moderselskab faktisk udøver afgørende indflydelse på datterselskabets adfærd.

Det er under disse omstændigheder tilstrækkeligt, at Kommissionen beviser, at hele selskabskapitalen i et datterselskab ejes af moderselskabet for at formode, at moderselskabet udøver en afgørende indflydelse på dette datterselskabs handelspolitik. Kommissionen vil derefter være i stand til at anse moderselskabet for solidarisk ansvarligt for betaling af den bøde, som er pålagt datterselskabet, medmindre dette moderselskab, som det påhviler at afkræfte den pågældende formodning, fører tilstrækkelige beviser med henblik på at bevise, at dets datterselskab optræder selvstændigt på markedet.

Kommissionen har således ikke pligt til at underbygge nævnte formodning om udøvelse af en afgørende indflydelse med supplerende indicier. Selv om Kommissionens tidligere beslutningspraksis bestod i at underbygge denne formodning med supplerende indicier, er en sådan konstatering uden relevans for konklusionen om, at Kommissionen med rette kan basere sig alene på det forhold, at moderselskabet ejede næsten hele kapitalen i sit datterselskab, for at formode, at moderselskabet udøvede en afgørende indflydelse på sidstnævnte.

(jf. præmis 49-52 og 59)

2.      Overholdelsen af retten til forsvar kræver, at en virksomhed, som foreholdes at have tilsidesat konkurrencereglerne, under den administrative procedure indledt for Kommissionen er blevet givet lejlighed til at tage stilling dels til, om de fremførte faktiske forhold og andre omstændigheder faktisk foreligger, og hvilken betydning de har, dels til de dokumenter, som Kommissionen påberåber sig til støtte for, at der foreligger en overtrædelse af traktaten.

Artikel 27, stk. 1, i forordning nr. 1/2003 foreskriver, at der skal tilstilles parterne en klagepunktsmeddelelse, der klart skal angive alle de væsentlige faktiske forhold, som Kommissionen støtter sig på i denne fase af proceduren, således at parterne reelt kan forstå, hvilken adfærd Kommissionen lægger dem til last, og gøre brug af deres ret til forsvar, inden Kommissionen vedtager en endelig beslutning.

En sådan klagepunktsmeddelelse udgør en processuel garanti, der anvender det grundlæggende fællesskabsretlige princip, der kræver, at retten til forsvar overholdes i enhver procedure. Det følger navnlig af dette princip, at den klagepunktsmeddelelse, som Kommissionen adresserer til en virksomhed, som den påtænker at pålægge en bøde for overtrædelse af konkurrencereglerne, skal indeholde de væsentlige faktiske forhold, der gøres gældende over for denne virksomhed, såsom de påtalte faktiske omstændigheder, hvorledes disse kvalificeres, og de beviser, Kommissionen støtter sig på, således at virksomheden er i stand til effektivt at gøre sine argumenter gældende under den administrative procedure, der er indledt mod den.

Klagepunktsmeddelelsen skal navnlig utvetydigt fastslå den juridiske person, der kan pålægges en bøde, den skal sendes til denne, og den skal angive, i hvilken egenskab denne person foreholdes de påståede faktiske omstændigheder. Det er nemlig gennem klagepunktsmeddelelsen, at den berørte virksomhed bliver underrettet om alle de væsentlige omstændigheder, som Kommissionen lægger til grund på dette trin af proceduren. Følgelig er det først efter fremsendelsen af den nævnte meddelelse, at den berørte virksomhed fuldt ud kan gøre retten til forsvar gældende.

Når Kommissionen således i en klagepunktsmeddelelse oplyser et moderselskab om, at den på grundlag af formodningen om udøvelse af en afgørende indflydelse vil tilregne moderselskabet datterselskabets ulovlige adfærd, indebærer den omstændighed, at Kommissionen ikke har indledt nogen undersøgelsesforanstaltning med hensyn til moderselskabet inden forkyndelsen af klagepunktsmeddelelsen, ikke, at denne virksomheds ret til forsvar er blevet tilsidesat. Nævnte selskab har således mulighed for på hensigtsmæssig måde at fremføre sine synspunkter under den administrative procedure vedrørende rigtigheden og relevansen af de af Kommissionen påberåbte faktiske omstændigheder i sin klagepunktsmeddelelse, såvel i sine bemærkninger som svar på nævnte meddelelse som under den mundtlige høring for høringskonsulenten.

(jf. præmis 134-140)

3.      I medfør af princippet om individuelle straffe og sanktioner bør en fysisk eller juridisk person kun forfølges for omstændigheder, som den pågældende individuelt kritiseres for. Nævnte princip gælder i enhver administrativ procedure, der kan føre til sanktioner i henhold til konkurrencereglerne.

Dette princip skal imidlertid forenes med virksomhedsbegrebet som omhandlet i artikel 81 EF. Når en økonomisk enhed således overtræder konkurrencereglerne, tilkommer det den i henhold til princippet om personligt ansvar at stå til regnskab for denne overtrædelse.

Det er således ikke et spørgsmål om initiativ vedrørende overtrædelsen mellem moderselskabet og datterselskabet, eller – så meget desto mindre – førstnævntes inddragelse i den nævnte overtrædelse, men den omstændighed, at virksomhederne udgør én virksomhed i henhold til artikel 81 EF, som giver Kommissionen beføjelse til at rette en beslutning, hvorved der pålægges en bøde, til moderselskabet for en gruppe virksomheder.

Kommissionen tilsidesætter derfor ikke princippet om individuelle straffe og sanktioner, når den straffer et moderselskab for en overtrædelse, som det anses for at have begået selv på grund af sine økonomiske og juridiske forbindelser med sit datterselskab, som satte moderselskabet i stand til at afgøre sidstnævntes adfærd på markedet.

(jf. præmis 178-181)

4.      Princippet om, at straffe skal have lovhjemmel, kræver, at loven klart skal definere overtrædelserne og den straf, de medfører. Denne betingelse er opfyldt, når borgerne ud fra den relevante bestemmelses ordlyd og, om fornødent, ved hjælp af retternes fortolkning heraf kan vide, hvilke handlinger og undladelser der medfører strafansvar.

I medfør af artikel 15, stk. 2, i forordning nr. 17 og artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 1/2003 kan Kommissionen ved beslutning pålægge virksomheder bøder, hvis de overtræder artikel 81 EF. I det omfang det er blevet antaget, at et moderselskab og dets datterselskab udgør én virksomhed som omhandlet i sidstnævnte bestemmelse, er det uden at tilsidesætte princippet om, at straffe skal have lovhjemmel, at Kommissionen kan pålægge de juridiske personer, som er en del af nævnte virksomhed, en bøde.

(jf. præmis 187-189)

5.      Ifølge ligebehandlingsprincippet må ensartede situationer ikke behandles forskelligt og forskellige situationer ikke behandles ens, medmindre forskelsbehandlingen er objektivt begrundet.

I forbindelse med en beslutning fra Kommissionen, hvorved et moderselskab pålægges en bøde for en overtrædelse af konkurrencereglerne begået af dets datterselskab under anvendelse af formodningen om, at et moderselskab, som ejer størstedelen af kapitalen i sit datterselskab, udøver en afgørende indflydelse, råder Kommissionen over et skøn for at beslutte, om moderselskabet skal pålægges ansvaret for overtrædelsen.

Det følger heraf, at eftersom Kommissionen har mulighed for, men ikke pligt til at pålægge et moderselskab ansvaret for overtrædelsen, når betingelserne for en sådan tilregnelse er opfyldt, indebærer den omstændighed alene, at Kommissionen ikke har foretaget en sådan tilregnelse i et andet tilfælde, ikke, at den har pligt til at foretage den samme vurdering i den anfægtede beslutning. En sådan tilregnelse er imidlertid underlagt en kontrol fra Unionens retsinstanser, som det tilkommer at efterprøve, om betingelserne for en sådan tilregnelse er opfyldt.

(jf. præmis 196-198)

6.      Den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 253 EF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige omstændigheder, da spørgsmålet, om en retsakts begrundelse opfylder kravene efter artikel 253 EF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område.

Når en beslutning i henhold til artikel 81 EF er rettet til flere adressater og medfører et spørgsmål om, hvem der bærer ansvaret for overtrædelsen, skal den indeholde en tilstrækkelig begrundelse i forhold til hver af adressaterne, navnlig i forhold til de af dem, som i henhold til beslutningen skal bære byrden for overtrædelsen. For at være tilstrækkeligt begrundet i forhold til de moderselskaber, som har begået overtrædelsen, skal Kommissionens beslutning således indeholde en detaljeret redegørelse for, hvorfor disse selskaber kan gøres ansvarlige for overtrædelsen.

(jf. præmis 216 og 217)

7.      Der gælder en formodning om gyldighed for Kommissionens beslutninger, så længe de ikke er blevet annulleret eller trukket tilbage. Kommissionen har endvidere ikke pligt til at udsætte en procedure indledt over for et selskab for overtrædelser af konkurrencereglerne, indtil Unionens retsinstanser har truffet afgørelse i et søgsmål, som samme selskab har anlagt til anfægtelse af en anden beslutning, hvorved selskabet pålægges en sanktion for andre overtrædelser af konkurrencereglerne. Der er således ingen lovbestemmelse, som pålægger Kommissionen at udsætte vedtagelsen af beslutninger i sager, som vedrører forskellige faktiske omstændigheder.

(jf. præmis 241)

8.      Inden for rammerne af Kommissionens beføjelse til at pålægge virksomheder, der tilsidesætter artikel 81 EF, bøder, er det som udgangspunkt den fysiske eller juridiske person, der ledte den pågældende virksomhed på det tidspunkt, hvor overtrædelsen blev begået, der er ansvarlig for overtrædelsen, selv om det på tidspunktet for vedtagelsen af den beslutning, hvorved overtrædelsen blev fastslået, var en anden person, der havde ansvaret for virksomhedens drift. Med henblik på anvendelsen og gennemførelsen skal de beslutninger, som Kommissionen træffer i medfør af artikel 81 EF, imidlertid have en enhed, der har status som juridisk person, som adressat. Når Kommissionen således vedtager en beslutning i medfør af artikel 81, stk. 1, EF, skal den identificere den eller de personer, fysiske eller juridiske, som kan drages til ansvar for den pågældende virksomheds adfærd, som kan pålægges en sanktion herfor, og som skal være adressat for beslutningen.

De retningslinjer, som Kommissionen vedtager for at beregne bødebeløbet, garanterer retssikkerheden for virksomheden, da de fastlægger den metode, som Kommissionen har forpligtet sig til at anvende ved fastsættelse af bøder. Myndigheden kan ikke fravige disse i konkrete tilfælde uden at angive grunde, som er i overensstemmelse med princippet om ligebehandling.

Hvad angår to virksomheder, nemlig et moderselskab og dets datterselskab, som på det tidspunkt, hvor overtrædelsen blev begået, udgjorde én virksomhed i artikel 81 EF’s forstand, men som ikke længere findes i denne form på tidspunktet for vedtagelsen af beslutningen, hvorved de pålægges en bøde, har Kommissionen ret til, dels i overensstemmelse med artikel 23, stk. 2, i forordning nr. 1/2003, at pålægge disse to virksomheder en bøde in solidum, idet disse virksomheder skal stå til ansvar for den begåede overtrædelse, dels i medfør af punkt 30 i retningslinjerne for beregning af bøder efter artikel 23, stk. 2, litra a), i forordning nr. 1/2003 at pålægge moderselskabet alene en forhøjelse af bødens grundbeløb, idet moderselskabets særlig store omsætning i forhold til de andre enheder, som er blevet pålagt sanktioner på tidspunktet for vedtagelsen af beslutningen, gør det muligt for virksomheden lettere at fremskaffe de nødvendige midler til betaling af en bøde.

Den omstændighed, at den bøde, der alene pålægges moderselskabet som afskrækkende virkning, er beregnet ud fra grundbeløbet for den bøde, som de to selskaber er blevet pålagt in solidum, og som allerede omfatter en specifik forhøjelse som afskrækkende virkning, er herved ikke urimelig.

Den bøde, som de to selskaber er blevet pålagt in solidum, svarer til grundbeløbet for bøden, som omfatter en yderligere forhøjelse beregnet ud fra en bestemt sats for værdien af datterselskabets afsætning i overensstemmelse med de nævnte retningslinjers punkt 25 »med henblik på at afholde de omhandlede virksomheder fra at deltage i horisontale prisaftaler, opdeling af markedet og begrænsning af produktionen«.

Derimod tilsigter den bøde, som alene moderselskabet er blevet pålagt, og som omfatter en betydelig forhøjelse af grundbeløbet for bøden, i overensstemmelse med de nævnte retningslinjers punkt 30 at »sikre sig, at bøderne har en tilstrækkeligt afskrækkende virkning« for de virksomheder, hvis omsætning, ud over afsætningen af de varer og tjenesteydelser, som overtrædelsen vedrører, er særlig stor.

Det yderligere beløb, som er blevet anvendt i medfør af de nævnte retningslinjers punkt 25, og den specifikke forhøjelse, som moderselskabet er blevet pålagt i medfør af de samme retningslinjers punkt 30, varetager således to afskrækkende formål, som Kommissionen med rette kan tage hensyn til ved udmålingen af bøden.

(jf. præmis 250-253, 255, 256, 288 og 289)

9.      Kommissionen har et vidt skøn for metoden til bødeberegning, og den kan herved tage hensyn til mange forhold, herunder de pågældende virksomheders samarbejde ved undersøgelserne gennemført af dens tjenestegrene. Kommissionen skal som led heri foretage vanskelige faktiske skøn, bl.a. vedrørende de nævnte virksomheders respektive samarbejde. Kun et åbenbart urigtigt skøn fra Kommissionen i forbindelse med bedømmelsen af kartelmedlemmers samarbejde kan anfægtes, eftersom Kommissionen har et vidt skøn ved vurderingen af kvaliteten og brugbarheden af en virksomheds samarbejde, navnlig i forhold til andre virksomheders bidrag.

Selv om det påhviler Kommissionen at angive grundene til, at den vurderer, at det af virksomheder inden for rammerne af meddelelsen om bødefritagelse eller bødenedsættelse i kartelsager fremlagte materiale udgør et bidrag, der berettiger en bødenedsættelse, eller modsat ikke udgør et sådant bidrag, påhviler det derimod de virksomheder, der ønsker at anfægte Kommissionens beslutning i den henseende, at godtgøre, at Kommissionen i mangel af sådanne af virksomhederne frivilligt fremlagte oplysninger i det væsentlige ikke ville have været i stand til at godtgøre overtrædelsen og således vedtage en beslutning om pålæggelse af bøder.

Begrundelsen for en bødenedsættelse i tilfælde af samarbejde fra virksomheders side, som har deltaget i overtrædelser af konkurrenceretten, beror på den betragtning, at et sådant samarbejde gør det lettere for Kommissionen at konstatere en overtrædelse og i givet fald bringe den til ophør. På grund af formålet med nedsættelsen kan Kommissionen ikke se bort fra anvendeligheden af de fremlagte oplysninger, som nødvendigvis afhænger af det bevismateriale, den allerede er i besiddelse af.

Når en virksomhed som led i samarbejdet blot bekræfter, men mindre præcist og udførligt, visse oplysninger, som en anden virksomhed allerede har fremlagt som led i samarbejdet, kan førstnævnte virksomheds samarbejde – skønt det kan have en vis nytte for Kommissionen – ikke anses for at have et omfang, der kan sammenlignes med omfanget af det samarbejde, der blev udvist af den virksomhed, der først fremlagde de pågældende oplysninger. En forklaring, der kun i en vis udstrækning bekræfter en forklaring, som Kommissionen i forvejen var i besiddelse af, letter således ikke dens arbejde væsentligt. Dermed er forklaringen ikke tilstrækkelig til, at den kan begrunde en nedsættelse af bøden som følge af samarbejde. Desuden giver en virksomheds samarbejde under undersøgelsen ikke ret til nogen bødenedsættelse, når dette samarbejde ikke er gået ud over, hvad der fulgte af de forpligtelser, som påhvilede den i henhold til artikel 18 i forordning nr. 1/2003.

(jf. præmis 340-344)

10.    Hvad angår Unionens retsinstansers kontrol med Kommissionens beslutninger på konkurrenceområdet bemærkes, at ud over en simpel legalitetskontrol, som kun tillader, at annullationssøgsmålet forkastes, eller at den appellerede retsakt annulleres, giver den fulde prøvelsesret, som Retten i medfør af artikel 229 EF har fået tildelt ved artikel 31 i forordning nr. 1/2003, Retten beføjelse til at omgøre den anfægtede retsakt, også selv om den ikke annulleres, under hensyntagen til alle faktiske omstændigheder, f.eks. med henblik på at ændre bødens størrelse.

(jf. præmis 379)