Zaak T‑299/08

Elf Aquitaine SA

tegen

Europese Commissie

„Mededinging – Mededingingsregelingen – Markt van natriumchloraat – Beschikking waarbij inbreuk op artikel 81 EG en artikel 53 van EER-Overeenkomst wordt vastgesteld – Toerekenbaarheid van inbreukmakend gedrag – Rechten van verdediging – Motiveringsplicht – Beginsel van persoonlijk karakter van straffen en sancties – Beginsel van legaliteit van sancties –Onschuldpresumptie – Beginsel van behoorlijk bestuur – Rechtszekerheidsbeginsel – Misbruik van bevoegdheid – Geldboeten – Verzwarende omstandigheid – Afschrikking – Verzachtende omstandigheid – Medewerking tijdens administratieve procedure – Significante toegevoegde waarde”

Samenvatting van het arrest

1.      Mededinging – Gemeenschapsregels – Inbreuken – Toerekening – Moedermaatschappij en dochterondernemingen – Economische eenheid – Beoordelingscriteria

(Art. 81 EG en 82 EG; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2)

2.      Mededinging – Administratieve procedure – Mededeling van punten van bezwaar – Vereiste inhoud – Eerbiediging van rechten van verdediging – Draagwijdte

(Verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23 en 27, lid 1)

3.      Mededinging – Gemeenschapsregels – Inbreuken – Toerekening – Moedermaatschappij en dochterondernemingen – Economische eenheid – Beoordelingscriteria

(Art. 81, lid 1, EG)

4.      Mededinging – Gemeenschapsregels – Inbreuken – Toerekening – Moedermaatschappij en dochterondernemingen – Economische eenheid

(Art. 81 EG en 82 EG; verordening nr. 17 van de Raad, art. 15, lid 2; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2)

5.      Mededinging – Gemeenschapsregels – Inbreuken – Toerekening – Moedermaatschappij en dochterondernemingen – Economische eenheid – Beoordelingscriteria

(Art. 81, lid 1, EG)

6.      Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Beschikking houdende toepassing van mededingingsregels – Beschikking met meer dan één adressaat – Noodzaak van toereikende motivering, met name ten aanzien van entiteit die voor inbreuk aansprakelijk wordt gehouden

(Art. 81, lid 1, EG en 253 EG)

7.      Handelingen van de instellingen – Vermoeden van geldigheid – Beschikking van Commissie waarin aan moedermaatschappij door haar dochteronderneming gepleegde inbreuk op mededingingsrecht wordt toegerekend

(Art. 249 EG)

8.      Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Afschrikkende werking

(Art. 81 EG; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie, punten 25 en 30)

9.      Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Niet-oplegging of vermindering van geldboete in ruil voor medewerking van beschuldigde onderneming – Vereiste van gedrag dat vaststelling van inbreuk door Commissie heeft verlicht

(Verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 18 en 23, lid 2; mededeling 2002/C 45/03 van de Commissie, punten 20, 21 en 23, sub b)

10.    Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Vaststelling – Beoordelingsvrijheid van Commissie – Rechterlijke toetsing – Volledige rechtsmacht van rechter van Unie

(Art. 229 EG; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 31)

1.      Het gedrag van een dochteronderneming kan aan de moedermaatschappij worden toegerekend, met name wanneer de dochteronderneming, hoewel zij een afzonderlijke rechtspersoonlijkheid heeft, niet zelfstandig haar marktgedrag bepaalt, maar in hoofdzaak de haar door de moedermaatschappij verstrekte instructies volgt, inzonderheid gelet op de economische, organisatorische en juridische banden die deze twee juridische entiteiten verenigen. De reden daarvoor is dat de moedermaatschappij en haar dochteronderneming in een dergelijke situatie deel uitmaken van één economische eenheid en derhalve één enkele onderneming vormen, waardoor de Commissie een beschikking houdende oplegging van geldboeten tot de moedermaatschappij kan richten, zonder dat behoeft te worden aangetoond dat deze zelf bij de inbreuk betrokken was.

In het bijzondere geval waarin een moedermaatschappij 100 % van het kapitaal in handen heeft van haar dochteronderneming die een inbreuk op de mededingingsregels heeft gepleegd, kan deze moedermaatschappij beslissende invloed uitoefenen op het gedrag van deze dochter en bestaat er een weerlegbaar vermoeden dat die moedermaatschappij metterdaad een beslissende invloed uitoefent op het gedrag van haar dochter.

In die omstandigheden volstaat het dat de Commissie bewijst dat het gehele kapitaal van een dochteronderneming in handen is van haar moedermaatschappij om aan te nemen dat deze laatste beslissende invloed heeft op het commerciële beleid van de dochter. De Commissie kan de moedermaatschappij vervolgens hoofdelijk aansprakelijk stellen voor de betaling van de aan haar dochteronderneming opgelegde geldboete, tenzij deze moedermaatschappij, die dat vermoeden moet weerleggen, afdoende bewijzen overlegt die aantonen dat haar dochteronderneming zich op de markt autonoom gedraagt.

De Commissie hoeft genoemd vermoeden van de uitoefening van een beslissende invloed namelijk niet te onderbouwen met aanvullende aanwijzingen. Zelfs wanneer de Commissie in eerdere beschikkingen dit vermoeden met aanvullende aanwijzingen heeft onderbouwd, is een dergelijke vaststelling zonder gevolgen voor de conclusie dat de Commissie zich mag baseren op uitsluitend de vaststelling dat een moedermaatschappij nagenoeg het gehele maatschappelijke kapitaal van haar dochteronderneming in handen heeft om aan te nemen dat zij een beslissende invloed over deze dochteronderneming uitoefende.

(cf. punten 49‑52, 59)

2.      De eerbiediging van de rechten van de verdediging verlangt dat een onderneming die een schending van de mededingingsregels wordt verweten, tijdens de administratieve procedure bij de Commissie in staat is gesteld haar standpunt kenbaar te maken met betrekking tot de juistheid en relevantie van de gestelde feiten en omstandigheden, alsook met betrekking tot de stukken waarmee de Commissie de door haar gestelde inbreuk op het Verdrag heeft gestaafd.

Artikel 27, lid 1, van verordening nr. 1/2003 bepaalt dat aan partijen een mededeling van punten van bezwaar wordt toegezonden waarin op duidelijke wijze alle wezenlijke elementen worden aangegeven waarop de Commissie zich in die fase van de procedure baseert, zodat voor de betrokkenen voldoende duidelijk is welke gedragingen hun worden verweten en zij dienstig verweer kunnen voeren alvorens de Commissie een definitieve beschikking geeft.

Een dergelijke mededeling van punten van bezwaar vormt de procedurele waarborg voor de toepassing van het grondbeginsel van gemeenschapsrecht dat de rechten van de verdediging in elke procedure moeten worden geëerbiedigd. Dit beginsel vereist met name, dat de mededeling van punten van bezwaar die de Commissie richt aan een onderneming waaraan zij wegens schending van de mededingingsregels een sanctie wil opleggen, de voornaamste tegen deze onderneming in aanmerking genomen elementen bevat, zoals de verweten feiten, de kwalificatie daarvan en de bewijselementen waarop de Commissie zich baseert, zodat deze onderneming in de gelegenheid is om nuttig haar argumenten aan te voeren in het kader van de tegen haar ingeleide administratieve procedure.

De mededeling van punten van bezwaar moet met name op ondubbelzinnige wijze de rechtspersoon vermelden waaraan eventueel een geldboete zal worden opgelegd, aan hem worden toegezonden en aangeven in welke hoedanigheid de vermeende feiten aan deze rechtspersoon worden toegerekend. De betrokken onderneming wordt namelijk door de mededeling van punten van bezwaar ingelicht over alle wezenlijke elementen waarop de Commissie zich in die fase van de procedure baseert. Bijgevolg kan de betrokken onderneming pas na de toezending van genoemde mededeling haar rechten van verdediging volledig doen gelden.

Wanneer de Commissie dus een moedermaatschappij in een mededeling van punten van bezwaar ervan in kennis stelt dat zij voornemens is om haar het inbreukmakend gedrag van haar dochteronderneming toe te rekenen op basis van het vermoeden van de uitoefening van een beslissende invloed, vormt het feit dat de Commissie jegens deze vennootschap geen enkele onderzoeksmaatregel heeft genomen alvorens haar bedoelde mededeling van punten van bezwaar te betekenen, geen schending van de rechten van verdediging van deze onderneming. In dat verband wordt genoemde vennootschap tijdens de administratieve procedure in staat gesteld om dienstig haar standpunt kenbaar te maken met betrekking tot de juistheid en relevantie van de door de Commissie in de mededeling van punten van bezwaar gestelde feiten en omstandigheden, zowel in haar opmerkingen naar aanleiding van bedoelde mededeling als tijdens een hoorzitting bij de raadadviseur-auditeur.

(cf. punten 134‑140)

3.      Volgens het beginsel van het persoonlijke karakter van straffen en sancties kan aan een natuurlijke of rechtspersoon slechts een sanctie worden opgelegd voor feiten die hem individueel ten laste worden gelegd. Dit beginsel geldt in elke administratieve procedure die tot sancties op grond van de mededingingsregels kan leiden.

Dit beginsel moet evenwel in overeenstemming worden gebracht met het begrip onderneming in de zin van artikel 81 EG. Wanneer dus een economische entiteit de mededingingsregels schendt, moet zij zich volgens het beginsel van de persoonlijke aansprakelijkheid voor deze inbreuk verantwoorden.

Het is niet het feit dat de moedervennootschap haar dochteronderneming heeft aangespoord de inbreuk te plegen, noch a fortiori haar betrokkenheid bij die inbreuk, die de Commissie de mogelijkheid biedt een beschikking waarbij geldboeten worden opgelegd aan de moedervennootschap van een groep van vennootschappen te richten, maar het feit dat zij één enkele onderneming vormen in de zin van artikel 81 EG.

Derhalve schendt de Commissie het beginsel van het persoonlijke karakter van straffen en sancties niet wanneer zij een moedermaatschappij veroordeelt voor een inbreuk die zij geacht wordt zelf te hebben gepleegd wegens de economische en juridische banden die haar met haar dochteronderneming verenigen en op basis waarvan zij het marktgedrag van laatstgenoemde heeft kunnen bepalen.

(cf. punten 178‑181)

4.      Het beginsel van de legaliteit van straffen vereist dat de wet duidelijk definieert welke inbreuken en straffen zij beteugelt. Aan deze voorwaarde is voldaan wanneer de justitiabele op basis van de tekst van de relevante bepaling, en desnoods met behulp van de uitlegging die daaraan door de rechter wordt gegeven, kan weten welk handelen of nalaten zijn strafrechtelijke aansprakelijkheid doet intreden.

Krachtens artikel 15, lid 2, van verordening nr. 17 en artikel 23, lid 2, van verordening nr. 1/2003 kan de Commissie bij beschikking geldboeten opleggen aan ondernemingen die onder meer een inbreuk op het bepaalde in artikel 81 EG plegen. Daar waar de moedermaatschappij en haar dochteronderneming zijn geacht tezamen een onderneming in de zin van dat laatste artikel te vormen, mag de Commissie, zonder het beginsel van de legaliteit van sancties te schenden, een geldboete opleggen aan de rechtspersonen die van bedoelde onderneming deel uitmaken.

(cf. punten 187‑189)

5.      Het beginsel van gelijke behandeling vereist dat, behoudens objectieve rechtvaardiging, vergelijkbare situaties niet verschillend en verschillende situaties niet gelijk worden behandeld.

In de context van een beschikking van de Commissie waarbij aan een moedermaatschappij een geldboete wordt opgelegd voor een door haar dochteronderneming gepleegde inbreuk op de mededingingsregels, onder toepassing van het vermoeden van de uitoefening van een beslissende invloed door de moedermaatschappij die nagenoeg het volledige maatschappelijke kapitaal van haar dochteronderneming in handen heeft, beschikt de Commissie over een beoordelingsruimte om te beslissen of zij de moedermaatschappij voor de inbreuk aansprakelijk moet houden.

Aangezien de Commissie bijgevolg de mogelijkheid, maar niet de verplichting heeft om een moedermaatschappij voor de inbreuk aansprakelijk te houden, wanneer aan de voorwaarden voor een dergelijke aansprakelijkstelling is voldaan, brengt het loutere feit dat de Commissie niet tot een dergelijke aansprakelijkstelling is overgegaan in een andere zaak, niet met zich mee dat zij verplicht is om in de bestreden beschikking dezelfde beoordeling te maken. Een dergelijke aansprakelijkstelling is evenwel onderworpen aan het toezicht van de rechterlijke instanties van de Unie, die moeten nagaan of aan de voorwaarden voor een dergelijke aansprakelijkstelling is voldaan.

(cf. punten 196‑198)

6.      De krachtens artikel 253 EG vereiste motivering moet beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden inzicht kunnen krijgen in de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen. Het is niet nodig dat de motivering ingaat op alle relevante gegevens of juridische aspecten, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 253 EG voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen.

Wanneer een beschikking tot toepassing van artikel 81 EG meer dan één adressaat heeft en het een probleem is aan wie de inbreuk moet worden toegerekend, moet deze beschikking een toereikende motivering bevatten ten aanzien van elk van de adressaten, in het bijzonder van degenen die volgens de bewoordingen van deze beschikking voor de inbreuk aansprakelijk moeten worden gehouden. Voor een toereikende motivering ten aanzien van de moedermaatschappijen van de dochterondernemingen die een inbreuk hebben gepleegd, moet de beschikking van de Commissie derhalve een omstandige uiteenzetting bevatten van de redenen die kunnen rechtvaardigen dat de inbreuk aan deze vennootschappen wordt toegerekend.

(cf. punten 216‑217)

7.      De beschikkingen van de Commissie worden geacht rechtsgeldig te zijn en bijgevolg rechtsgevolgen in het leven roepen, zolang zij niet zijn nietig verklaard of ingetrokken. Bovendien is de Commissie niet gehouden om de tegen een onderneming ingeleide procedure wegens inbreuken op de mededingingsregels op te schorten tot aan de uitspraak van de beslissing van de rechter van de Unie op een beroep dat door diezelfde onderneming is ingesteld tegen een andere beschikking waarbij haar voor andere inbreuken op de mededingingsregels een sanctie is opgelegd. Geen enkele wettelijke bepaling verplicht de Commissie immers om de vaststelling van beschikkingen in zaken die op andere feiten betrekking hebben op te schorten.

(cf. punt 241)

8.      In het kader van de bevoegdheid van de Commissie om geldboeten op te leggen aan ondernemingen die een inbreuk op artikel 81 EG plegen, ligt de aansprakelijkheid voor de inbreuk in beginsel bij de natuurlijke of rechtspersoon die de betrokken onderneming leidde toen de inbreuk werd gepleegd, ook al wordt deze onderneming op de dag van vaststelling van de beschikking waarbij de inbreuk wordt vastgesteld, inmiddels door een andere persoon geleid. Beschikkingen van de Commissie op grond van artikel 81 EG moeten met het oog op de toepassing en de tenuitvoerlegging ervan evenwel worden gericht tot entiteiten met rechtspersoonlijkheid. Wanneer de Commissie een beschikking vaststelt op grond van artikel 81, lid 1, EG, moet zij dus de natuurlijke of rechtspersonen identificeren die aansprakelijk kunnen worden gesteld voor het gedrag van de betrokken onderneming en daarvoor kunnen worden bestraft. De beschikking zal tot deze personen worden gericht.

De richtsnoeren die de Commissie vaststelt voor de berekening van de hoogte van de geldboeten waarborgen de rechtszekerheid van de ondernemingen, doordat zij de methode bepalen die de Commissie zichzelf voor de vaststelling van het bedrag van de geldboeten heeft opgelegd. Het bestuursorgaan mag in een concreet geval niet hiervan afwijken zonder opgaaf van redenen die verenigbaar zijn met het beginsel van gelijke behandeling.

Wanneer twee ondernemingen, te weten een moedermaatschappij en haar dochteronderneming, ten tijde van het plegen van de inbreuk een onderneming in de zin van artikel 81 EG vormden, maar deze niet meer in die vorm bestaat op de datum van vaststelling van de beschikking waarbij hun een geldboete wordt opgelegd, mag de Commissie krachtens artikel 23, lid 2, van verordening nr. 1/2003 hoofdelijk een geldboete opleggen aan deze beide ondernemingen, die zich voor de inbreuk moeten verantwoorden, en mag zij uitsluitend ten aanzien van de moedermaatschappij uit hoofde van punt 30 van de richtsnoeren voor de berekening van geldboeten die uit hoofde van artikel 23, lid 2, sub a, van verordening nr. 1/2003 worden opgelegd, een verhoging op het basisbedrag van de geldboete toepassen, in aanmerking genomen dat zij op basis van haar bijzonder hoge omzet, ten opzichte van andere entiteiten die op de datum van vaststelling van de beschikking zijn bestraft, gemakkelijker de nodige middelen kan bijeenbrengen om een geldboete te betalen.

Het feit dat de geldboete die met het oog op de afschrikking alleen aan de moedermaatschappij is opgelegd, wordt berekend aan de hand van het basisbedrag van de geldboete die hoofdelijk aan de beide vennootschappen wordt opgelegd, waarin reeds een specifieke verhoging met het oog op afschrikking is opgenomen, kan niet onbillijk zijn.

De hoofdelijk aan beide ondernemingen opgelegde geldboete stemt immers overeen met het basisbedrag van de geldboete, waarin reeds een bijkomende verhoging is opgenomen, berekend aan de hand van een zeker percentage van de waarde van de verkopen van de dochteronderneming overeenkomstig punt 25 van genoemde richtsnoeren, „om ondernemingen ervan te weerhouden deel te nemen aan horizontale overeenkomsten inzake prijzen, marktverdeling en productiebeperking”.

Daarentegen strekt de uitsluitend aan de moedermaatschappij opgelegde geldboete, die een belangrijke verhoging van het basisbedrag van de geldboete omvat, overeenkomstig punt 30 van genoemde richtsnoeren ertoe om „[er]voor [te] zorgen dat de geldboeten een voldoende afschrikkende werking hebben” voor de ondernemingen van wie de omzet, buiten de verkopen van goederen en diensten waarop de inbreuk betrekking heeft om, bijzonder hoog is.

Het aanvullende bedrag dat krachtens punt 25 van genoemde richtsnoeren wordt opgelegd en de specifieke verhoging die uit hoofde van punt 30 van diezelfde richtsnoeren ten aanzien van de moedermaatschappij is toegepast, beantwoorden dus aan verschillende doelstellingen van afschrikking, waarmee de Commissie terecht rekening mag houden bij de vaststelling van de geldboete.

(cf. punten 250‑253, 255‑256, 288‑289)

9.      De Commissie beschikt over een ruime beoordelingsbevoegdheid ter zake van de methode voor de berekening van de geldboeten en kan daarbij rekening houden met een groot aantal factoren, zoals de medewerking van de betrokken ondernemingen tijdens het door haar diensten gevoerde onderzoek. In dit verband moet de Commissie ingewikkelde feitelijke beoordelingen verrichten, onder meer met betrekking tot de medewerking van elk van deze ondernemingen. In het kader van de beoordeling van de medewerking van de kartelleden kan alleen een kennelijke beoordelingsfout van de Commissie worden veroordeeld, aangezien zij beschikt over een ruime beoordelingsmarge bij de waardering van de kwaliteit en het nut van de door een onderneming verleende medewerking, met name in vergelijking met de bijdragen van andere ondernemingen.

Ofschoon de Commissie dient te motiveren waarom naar haar oordeel de door de ondernemingen aangedragen elementen in het kader van de mededeling betreffende immuniteit tegen geldboeten en vermindering van geldboeten in kartelzaken, een bijdrage vormen die al dan niet een vermindering van de opgelegde geldboete rechtvaardigen, staat het daarentegen aan de ondernemingen die de beschikking van de Commissie in dat opzicht willen betwisten om aan te tonen dat zij zonder dergelijke door deze ondernemingen vrijwillig verstrekte inlichtingen niet in staat zou zijn geweest om de hoofdbestanddelen van de inbreuk te bewijzen en dus een boetebeschikking vast te stellen.

De verlaging van geldboeten in geval van medewerking van de aan inbreuken op het mededingingsrecht deelnemende ondernemingen berust op de overweging dat een dergelijke medewerking de taak van de Commissie verlicht om een inbreuk vast te stellen en daaraan in voorkomend geval een einde te maken. Gelet op de bestaansreden van de vermindering, kan de Commissie het nut van de verstrekte inlichtingen, dat noodzakelijkerwijs wordt afgemeten aan de hand van de reeds in haar bezit zijnde bewijselementen, niet buiten beschouwing laten.

Wanneer de medewerking van een onderneming slechts inhoudt dat zij bepaalde informatie die een andere onderneming reeds bij wijze van medewerking heeft verstrekt, bevestigt, en dan nog op een minder duidelijke en expliciete wijze, is de mate van medewerking van deze onderneming, hoewel die voor de Commissie in zekere zin van nut kan zijn, niet vergelijkbaar met de medewerking van de onderneming die deze informatie als eerste heeft verstrekt. Een verklaring die een verklaring waarover de Commissie reeds beschikte, tot op zekere hoogte slechts bevestigt, verlicht de taak van de Commissie namelijk niet aanzienlijk. Zij kan derhalve niet volstaan als rechtvaardiging voor een vermindering van het boetebedrag wegens medewerking. Bovendien heeft een aan het onderzoek meewerkende onderneming geen recht op verlaging van de geldboete wanneer de medewerking die zij heeft verleend, niet verder is gegaan dan datgene waartoe zij krachtens artikel 18 van verordening nr. 1/2003 gehouden is.

(cf. punten 340‑344)

10.    Wat het toezicht door de rechter van de Unie op beschikkingen van de Commissie op mededingingsgebied betreft, is het Gerecht, naast tot de eenvoudige wettigheidstoetsing waarbij het beroep tot nietigverklaring slechts kan worden verworpen of de aangevochten handeling nietig kan worden verklaard, op basis van de volledige rechtsmacht die hem krachtens artikel 229 EG is toebedeeld bij artikel 31 van verordening nr. 1/2003, bevoegd om de aangevochten handeling te herzien, zelfs als deze niet nietig wordt verklaard, rekening houdend met alle feiten en omstandigheden, bijvoorbeeld om de hoogte van de geldboete te wijzigen.

(cf. punt 379)