Foreløbig udgave
FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
E. TANCHEV
fremsat den 28. marts 2019 (1)
Sag C-569/17
Europa-Kommissionen
mod
Kongeriget Spanien
»Traktatbrud – artikel 258 TEUF – direktiv 2014/17/EU – boligkredit – artikel 260, stk. 3, TEUF – manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure – økonomiske sanktioner – tvangsbøde«
I. Indledning
1. I den foreliggende sag har Europa-Kommissionen anlagt traktatbrudssøgsmål mod Kongeriget Spanien i medfør af artikel 258 TEUF for at have undladt at vedtage de nødvendige foranstaltninger for senest den 21. marts 2016 at gennemføre Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/17/ЕU af 4. februar 2014 om forbrugerkreditaftaler i forbindelse med fast ejendom til beboelse og om ændring af direktiv 2008/48/EF og 2013/36/EU og forordning (EU) nr. 1093/2010 (det såkaldte boligkreditdirektiv) (2) eller under alle omstændigheder at have undladt at give Kommissionen meddelelse om disse foranstaltninger. Kommissionen har også nedlagt påstand om, at Kongeriget Spanien i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF pålægges daglige tvangsbøder på 105 991,60 EUR med virkning fra datoen for afsigelsen af den dom, hvorved forpligtelsen til at meddele Kommissionen de bestemmelser, der gennemfører direktiv 2014/17, fastslås.
2. Følgelig giver denne sag Domstolen anledning til at afsige dom om fortolkning og anvendelse af artikel 260, stk. 3, TEUF for første gang (3). Denne bestemmelse, som blev indført med Lissabontraktaten, giver Kommissionen mulighed for at anlægge traktatbrudssøgsmål ved Domstolen i henhold til artikel 258 TEUF på det grundlag, at en medlemsstat »ikke har overholdt sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure«, og samtidig anmode Domstolen om at pålægge den pågældende medlemsstat en bøde (4).
3. De centrale spørgsmål, som skal afklares, er nærmere bestemt for det første, om artikel 260, stk. 3, TEUF finder anvendelse på en medlemsstats meddelelse af mangelfulde eller ukorrekte gennemførselsbestemmelser, for det andet med henvisning til, hvilke regler en bøde pålagt efter denne bestemmelse skal vurderes, og for det tredje om den pålagte bøde i den her omhandlede sag er forholdsmæssig.
II. Relevante retsforskrifter
4. Artikel 260, stk. 3, TEUF bestemmer:
»Når Kommissionen indbringer en sag for Domstolen i henhold til artikel 258, fordi den finder, at den pågældende medlemsstat ikke har overholdt sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure, kan den, når den finder det hensigtsmæssigt, angive størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som den under omstændighederne finder det passende, at den pågældende stat betaler.
Hvis Domstolen fastslår en overtrædelse, kan den pålægge den pågældende medlemsstat at betale et fast beløb eller en tvangsbøde, der ikke overstiger det af Kommissionen anførte beløb. Betalingspligten får virkning på den dato, Domstolen fastsætter i sin dom.«
5. Artikel 42, stk. 1, i direktiv 2014/17 har følgende ordlyd:
»Medlemsstaterne vedtager og offentliggør senest den 21. marts 2016 de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme dette direktiv. De meddeler straks Kommissionen teksten til disse bestemmelser.«
III. Administrativ procedure
6. Da Kommissionen ikke ved udløbet af fristen for gennemførelse den 21. marts 2016 havde modtaget meddelelse fra Kongeriget Spanien om foranstaltningerne til gennemførelse af direktiv 2014/17 i spansk ret, sendte Kommissionen en åbningsskrivelse dateret den 26. maj 2016 med opfordring til at gøre dette.
7. I sin besvarelse i brev af 28. juli 2016 tilkendegav Kongeriget Spanien, at det ikke havde været muligt at gennemføre direktiv 2014/17 på grund af usædvanlige omstændigheder relateret til regeringens midlertidige karakter, men at det forberedende arbejde med et lovforslag til gennemførelse af direktivet var påbegyndt.
8. I sin begrundede udtalelse af 17. november 2016 konkluderede Kommissionen, at Kongeriget Spanien fortsat ikke havde vedtaget foranstaltninger til gennemførelse af direktiv 2014/17 eller givet meddelelse til Kommissionen om sådanne foranstaltninger. Kommissionen opfordrede Kongeriget Spanien til at vedtage de nødvendige foranstaltninger inden for en periode på to måneder fra modtagelsen af denne begrundede udtalelse.
9. I sin besvarelse til denne begrundede udtalelse informerede Kongeriget Spanien ved brev af 19. januar 2017 Kommissionen om fremskridtet i arbejdet med et lovforslag til gennemførelse af direktiv 2014/17.
10. Ud fra det synspunkt, at Kongeriget Spanien fortsat ikke havde gennemført direktiv 2014/17 eller givet meddelelse om gennemførselsforanstaltninger, besluttede Kommissionen den 27. april 2017 at anlægge traktatbrudssøgsmål ved Domstolen.
IV. Retsforhandlingerne ved Domstolen
11. Med stævning indleveret den 27. september 2017 har Kommissionen anlagt den foreliggende sag ved Domstolen på grundlag af artikel 258 TEUF og artikel 260, stk. 3, TEUF. Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 42, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/17, idet det ikke inden den 21. marts 2016 har vedtaget de love og administrative bestemmelser, der er nødvendige for at efterkomme direktivet, og ikke har givet Kommissionen meddelelse om disse bestemmelser.
– Kongeriget Spanien pålægges i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF at betale daglige tvangsbøder på 105 991,60 EUR med virkning fra datoen for afsigelsen af den dom, hvorved det fastslås, at forpligtelsen til at vedtage eller under alle omstændigheder at meddele Kommissionen de bestemmelser, der er nødvendige for at opfylde direktiv 2014/17, er blevet tilsidesat.
– Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
12. I sit svarskrift indleveret den 15. december 2017 har Kongeriget Spanien nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse i det hele, eller subsidiært bødestørrelsen reduceres.
– Kommissionen tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
13. Kommissionen og Kongeriget Spanien har også afgivet replik og duplik henholdsvis den 26. januar 2018 og den 12. marts 2018.
14. Ved begæring indleveret den 26. december 2017 anmodede Den Franske Republik om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for Kongeriget Spanien. Der blev meddelt tilladelse til at intervenere ved afgørelse af 30. januar 2018, hvorefter Den Franske Republik afgav interventionsindlæg den 7. marts 2018. Kommissionen og Kongeriget Spanien afgav bemærkninger til Den Franske Republiks interventionsindlæg den 14. maj 2018.
15. Der blev afholdt retsmøde den 21. januar 2019, i hvilket Kommissionen, Kongeriget Spanien og Den Franske Republik afgav mundtlige indlæg.
V. Parternes anbringender
A. Tilsidesættelsen af forpligtelser i henhold til artikel 258 TEUF
16. Kommissionen har gjort gældende, at Kongeriget Spanien ikke inden udløbet af fristen den 21. marts 2016, som var fastsat i artikel 42, stk. 1, i direktiv 2014/17, har vedtaget de nødvendige foranstaltninger til at gennemføre direktivet eller ikke har givet Kommissionen meddelelse om disse foranstaltninger.
17. Kongeriget Spanien har ikke bestridt, at Kommissionen ikke er givet meddelelse om foranstaltninger til gennemførelse af direktiv 2014/17. Kongeriget Spanien har tilkendegivet i retsmødet, at den nationale gennemførelseslov forventedes at blive vedtaget den 14. februar 2019.
B. Anvendelsen af artikel 260, stk. 3, TEUF
18. Kommissionen har først afgivet nogle indledende bemærkninger på grundlag af sin meddelelse fra 2011 om gennemførelsen af artikel 260, stk. 3, TEUF (herefter »2011-meddelelsen«) (5). Kommissionen har navnlig fremhævet, at formålet med artikel 260, stk. 3, TEUF er at tilskynde medlemsstaterne til at gennemføre direktiverne inden for de frister, EU-lovgiver fastsætter, og således sikre EU-lovgivningens effektive virkning (6). Ydermere har Kommissionen som svar på Den Franske Republiks bemærkninger understreget, at artikel 260, stk. 3, TEUF ikke kun straffer en medlemsstats manglende opfyldelse af den »proceduremæssige« forpligtelse til at give meddelelse om gennemførelsesforanstaltninger, men også den »materielle« forpligtelse til tilpasning, dvs. at medlemsstaten ikke har tilpasset sin interne retsorden til det omhandlede direktiv. Kommissionen har tillige gjort gældende, at artikel 260, stk. 3, TEUF både omfatter en fuldstændig manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger, som i denne sag, og de tilfælde, hvor meddelelsen af gennemførelsesforanstaltninger er ufuldstændig, f.eks. hvor de meddelte gennemførelsesforanstaltninger ikke dækker hele medlemsstatens område, eller hvor meddelelsen er ufuldstændig, hvad angår gennemførelsesforanstaltninger med hensyn til en del af det omhandlede direktiv (7).
19. Men hensyn til fastsættelsen af økonomiske sanktioner har Kommissionen gjort gældende, at bøder fastsat i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF bør beregnes efter samme metode som bøder fastsat i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF (8). Som modsvar til argumenter fremført af Den Franske Republik har Kommissionen bl.a. fremhævet, at med indførelsen af artikel 260, stk., 3, TEUF bestemmer traktaterne, at en medlemsstats manglende vedtagelse af og meddelelse om gennemførelsesforanstaltninger udgør en tilsidesættelse af EU-retten, som ikke er mindre væsentlig end de overtrædelser, som sanktioneres i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF, og som udspringer af artikel 288, stk. 3, TEUF og artikel 4, stk. 3, TEU.
20. På det grundlag har Kommissionen anmodet om, at Kongeriget Spanien pålægges en daglig tvangsbøde på 105 991,60 EUR beregnet ved multiplikation af den ensartede grundsats (680) med koefficienten, der afspejler overtrædelsens karakter (10) og dens varighed (1,3), og med »n-faktoren« (11,99) (9) med virkning fra datoen for Domstolens afsigelse af dom (10). Kommissionen har også anmodet Domstolen om ikke i sin dom at specificere den konto for »Den Europæiske Unions egne indtægter«, til hvilken bøden skal indbetales, således at kontoen kan specificeres i den debetnota, som i henhold til de gældende EU-retlige bestemmelser vil blive udstedt til Kongeriget Spanien.
21. For så vidt angår overtrædelsens karakter har Kommissionen anmodet anvendelse af en koefficient på 10 på en skala fra 1 til 20, som tager højde for de etablerede kriterier vedrørende for det første betydningen af de EU-regler, der er genstand for tilsidesættelsen, og for det andet tilsidesættelsens konsekvenser for offentlige og private interesser (11).
22. For det første har Kommissionen vedrørende betydningen af direktiv 2014/17 bl.a. gjort gældende, at direktivet har til formål at etablere et mere gennemskueligt, effektivt og konkurrencedygtigt indre marked for kreditaftaler i forbindelse med fast ejendom til beboelse, mens der sikres et højt niveau af forbrugerbeskyttelse. Kommissionen har påpeget, at direktiv 2014/17 kræver, at kreditgiveren giver forbrugerne bestemte oplysninger, og at forbrugerens kreditværdighed måles i henhold til ens standarder i EU, og det garanterer forbrugeren en række specifikke rettigheder. Kommissionen har yderligere understreget, at direktiv 2014/17 introducerer kvalitetsstandarder og adfærdsregler for kreditgivere i EU og indfører en pasordning, således at kreditformidlere kan tilbyde deres ydelser i hele EU, hvilket fremmer finansiel stabilitet.
23. For det andet har Kommissionen vedrørende den manglende gennemførelse af direktiv 2014/17 i spansk lovgivning gjort gældende, at forbrugere i Spanien ikke kan støtte ret på de rettigheder, som er givet dem i medfør af det pågældende direktiv, og at kreditformidlere ikke kan anvende pasordningen til at udføre deres forretningsaktiviteter. Kommissionen har anført, at dette kan have skadelig virkning på konkurrencen inden for boligkreditmarkedet, særligt i Spanien, og medføre et snævrere udbud af ydelser og højere priser. Kommissionen har også gjort gældende, at set ud fra et bredere perspektiv lever den spanske retsorden ikke op til de strenge standarder i direktiv 2014/17, som har til formål at sikre, at kreditgivere og kreditformidlere udviser ansvarlig adfærd på markedet.
24. I denne henseende har Kommissionen bestridt Kongeriget Spaniens anbringende om, at Kommissionen ikke har vurderet overtrædelsens karakter korrekt. Navnlig har Kommissionen anfægtet relevansen af bestemte data fra den spanske nationalbank og studier fra Det Forenede Kongerige, som er blevet påberåbt af Kongeriget Spanien. Kommissionen har yderligere understreget i retsmødet, at vurderingen af overtrædelsens karakter er objektiv, og at det ikke er påkrævet, at Kommissionen tager bestemte nationale foranstaltninger, som Kongeriget Spanien har påberåbt sig for første gang i sit svarskrift, og som ikke er meddelt Kommissionen, og som ikke er tilstrækkelige til at garantere gennemførelse af direktiv 2014/17, i betragtning.
25. For så vidt angår varigheden af overtrædelsen har Kommissionen anmodet om anvendelse af en koefficient på 1,3 beregnet som 13 måneder multipliceret med en faktor på 0,1. Kommissionen har gjort gældende, at denne periode begynder dagen efter udløbet af fristen for gennemførelse i direktiv 2014/17 (den 22.3.2016) og slutter på den dato, hvor Kommissionen besluttede at anlægge traktatbrudssøgsmål (den 27.4.2017) (12). I denne henseende har Kommissionen anfægtet Kongeriget Spaniens anbringende om, at perioden mellem den 20. december 2015 og den 29. oktober 2016, under hvilken der var vanskeligheder med at danne regering, skal undtages fra koefficienten for varighed, idet denne situation udgør interne forhold, og da dette i henhold til Domstolens praksis bør afslås.
26. Kongeriget Spanien har for det første gjort gældende, at selv om denne sag kan afgøres af Domstolen, uden at det er nødvendigt først at træffe afgørelse om det specifikke anvendelsesområde af artikel 260, stk. 3, TEUF, har Kongeriget Spanien bestridt Kommissionens fortolkning af artikel 260, stk. 3, TEUF og således gjort gældende, at artikel 260, stk. 3, TEUF ikke finder anvendelse på sager, som vedrører en medlemsstats meddelelse af ufuldstændige eller ukorrekte gennemførselsforanstaltninger.
27. Ydermere har Kongeriget Spanien anerkendt, at Domstolens praksis vedrørende fastsættelse af bøder i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF kan finde analog anvendelse på artikel 260, stk. 3, TEUF, og har ikke anfægtet Kommissionens anmodning om, at Domstolen ikke specificerer den konto, til hvilken en eventuel bøde skal indbetales.
28. I den foreliggende sag har Kongeriget Spanien imidlertid gjort gældende, at den foreslåede daglige tvangsbøde er uforholdsmæssig af to grunde.
29. For det første har Kongeriget Spanien anført, at perioden mellem den 20. december 2015 og den 29. oktober 2016, i løbet af hvilken der forelå en usædvanlig situation med hensyn til vanskeligheder med at forme en regering, bør udelukkes fra varighedskoefficienten og under alle omstændigheder begrunde en ændring af bødestørrelsen. Kongeriget Spanien har i retsmødet understreget, at denne situation ikke var til at forudse på det tidspunkt, hvor direktiv 2014/17 skulle gennemføres.
30. For det andet har Kongeriget Spanien gjort gældende, at Kommissionen har vurderet overtrædelsens karakter forkert, navnlig for så vidt angår virkningen af den manglende gennemførelse af direktiv 2014/17. I denne henseende har Kongeriget Spanien bestridt Kommissionens tilkendegivelse af, at den manglende gennemførelse kan have skadelig virkning inden for boligkreditmarkedet, navnlig i Spanien, og føre til et snævrere udbud af ydelser og højere priser (se punkt 23 i dette forslag til afgørelse), på det grundlag, at data fra den spanske nationalbank viser, at boligkreditpriserne i Spanien i hovedparten af tilfældene ligger under gennemsnittet i euroområdet, og at bestemte studier udført i Det Forenede Kongerige yderligere antyder, at effekterne af gennemførelsen af direktiv 2014/17 højst indebærer en mulig forbedring af forbrugerbeskyttelsen.
31. Kongeriget Spanien har derudover bestridt Kommissionens anbringende, hvorefter den spanske retsorden ikke lever op til de strenge standarder i direktiv 2014/17 (se punkt 23 i dette forslag til afgørelse), og har gjort gældende, at der siden 2011 har eksisteret visse nationale foranstaltninger, som regulerer forhold, der har forbindelse til direktiv 2014/17 (13). Kongeriget Spanien har i retsmødet understreget, at disse foranstaltninger er relevante for proportionalitetsvurderingen, fordi de bl.a. gennemfører formålet med direktiv 2014/17, mens de løser problemer i boligkreditsektoren, som går ud over direktivets rammer, og at Domstolens dom i Gavieiro Gavieiro-sagen og Iglesias Torres-sagen (14), som anerkender, at foranstaltninger, der ikke indeholder en reference til et direktiv, ikke nødvendigvis kan udelukkes fra at være gyldige gennemførselsforanstaltninger, skal udstrækkes til at omfatte artikel 260, stk. 3, TEUF.
32. Til støtte for Kongeriget Spaniens anbringender har Den Franske Republik gjort gældende, at artikel 260, stk. 3, TEUF kun finder anvendelse på en medlemsstats fuldstændigt manglende meddelelse af gennemførselsforanstaltninger, hvorimod medlemsstatens meddelelse af foranstaltninger, som udgør ufuldstændige eller ukorrekte gennemførselsbestemmelser, reguleres af artikel 258 TEUF og artikel 260, stk. 2, TEUF. Den Franske Republik har også anført, at artikel 260, stk. 3, TEUF finder anvendelse, hvis det er indlysende ved en umiddelbar gennemgang af de nationale gennemførselsforanstaltninger, som er meddelt Kommissionen, at foranstaltningerne ikke gennemfører hele direktivet.
33. For så vidt angår vurderingen af bødestørrelsen har Den Franske Republik navnlig gjort gældende, at artikel 260, stk. 3, TEUF fremmer et andet formål end artikel 260, stk. 2, TEUF. Den sidstnævnte bestemmelse straffer den »dobbelte overtrædelse« af EU-retten og medlemsstatens manglende efterkommelse af Domstolens første dom, hvorimod artikel 260, stk. 3, TEUF straffer en medlemsstats manglende opfyldelse af en forpligtelse, som kan udledes af sekundær EU-ret. På dette grundlag har Den Franske Republik argumenteret for, at en lavere skala af koefficienter for overtrædelsens karakter bør anvendes for bøder, som pålægges i medfør af artikel 260, stk. 3, TEUF, og at en koefficient for overtrædelsens karakter på 10 ikke er begrundet i den foreliggende sag.
VI. Bedømmelse
A. Tilsidesættelsen af forpligtelser i henhold til artikel 258 TEUF
1. Relevant praksis fra Domstolen
34. Det bør erindres, at direktivbestemmelser skal gennemføres ved bestemmelser, hvis bindende virkning er uomtvistelig, og som er tilstrækkelig specifikke, bestemte og klare til, at de er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet, hvorved de af direktivet omfattede personer i det omfang, det ved direktivet tilsigtes at skabe rettigheder for den enkelte, sættes i stand til at få fuldt kendskab til deres rettigheder (15).
35. I et søgsmål på grundlag af artikel 258 TEUF skal spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, ydermere vurderes på baggrund af forholdene i medlemsstaten, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse (16).
36. Som Domstolen gentagne gange har udtalt, er proceduren i forhold til søgsmål anlagt i medfør af artikel 258 TEUF baseret på en objektiv konstatering af, at en medlemsstat har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EU-retten (17). Således kan en medlemsstat ikke påberåbe sig bestemmelser, fremgangsmåder eller forhold i sin nationale retsorden, således som f.eks. afholdelse af valg (18) eller regeringens foreløbige karakter (19), til støtte for, at forpligtelser og frister, der følger af EU-retten, ikke overholdes, herunder tidsfrister fastsat i et direktiv (20).
2. Anvendelse på den foreliggende sag
37. I den foreliggende sag bestrider Kongeriget Spanien ikke, at forpligtelserne i henhold til artikel 42, stk. 1, i direktiv 2014/17 til at vedtage de nødvendige foranstaltninger til at gennemføre direktivet i national ret og til at meddele disse foranstaltninger til Kommissionen inden udløbet af den periode, som var fastsat i den begrundede udtalelse, dvs. den 18. januar 2017, er blevet tilsidesat (21).
38. Jeg foreslår derfor, at Domstolen giver medhold i Kommissionens første påstand i medfør af artikel 258 TEUF om, at Kongeriget Spanien har tilsidesat sine forpligtelser til at gennemføre direktiv 2014/17 eller til at give meddelelse om sådanne foranstaltninger til Kommissionen.
B. Anvendelsen af artikel 260, stk. 3, TEUF
39. Det centrale spørgsmål i denne sag omhandler forholdsmæssigheden af den daglige tvangsbøde, der er nedlagt påstand om. Dette rejser nogle generelle spørgsmål om vurderingen af bødestørrelser i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, og navnlig hvorvidt Kommissionen er berettiget til at anvende den samme metode for beregning af bødestørrelser i medfør af artikel 260, stk. 2 og 3, TEUF, hvorvidt Domstolens praksis om fastsættelse af bødestørrelse i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF finder anvendelse på artikel 260, stk. 3, TEUF, samt omfanget af Domstolens skønsbeføjelse i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF.
40. Ydermere opstår der, selv om der er enighed om, at artikel 260, stk. 3, TEUF finder anvendelse i denne sag (22), stadig spørgsmål om betydningen af »manglende meddelelse« i henhold til denne bestemmelse, hvilket jeg vil gennemgå først.
1. Det materielle anvendelsesområde for artikel 260, stk. 3, TEUF: manglende meddelelse
41. I henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF er bestemmelsens materielle anvendelsesområde afgrænset til traktatbrudssøgsmål anlagt i medfør af artikel 258 TEUF, som vedrører en medlemsstats tilsidesættelse af sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure (23). Svaret på spørgsmålet om, hvordan »manglende meddelelse« af gennemførselsforanstaltninger fra en medlemsstat skal fortolkes inden for betydningen af artikel 260, stk. 3, TEU[F], er bemærkelsesværdigt komplekst. Læren er splittet på dette punkt, hvor nogle retslærde har en streng tilgang (24), mens andre anlægger en midtsøgende (25) eller bred tilgang (26).
42. Læren omhandler navnlig to forbundne hovedspørgsmål. Et første spørgsmål er, hvorvidt artikel 260, stk. 3, TEUF er begrænset til en medlemsstats tilsidesættelse af en såkaldt »proceduremæssig« forpligtelse til at give meddelelse om gennemførselsforanstaltninger som anført af Kongeriget Spanien og Den Franske Republik, eller hvorvidt artikel 260, stk. 3, TEUF omfatter en medlemsstats tilsidesættelse af en såkaldt »materiel« forpligtelse til at tilpasse sig selv som anført af Kommissionen. Et andet spørgsmål er, hvorvidt artikel 260, stk. 3, TEUF finder anvendelse på en sag, hvor en medlemsstat giver meddelelse om foranstaltninger, som udgør ufuldstændig (delvis) gennemførelse, som Kommissionen har gjort gældende, såvel som en ukorrekt gennemførelse som anført af generaladvokat Wathelet i forslaget til afgørelse i sagen Kommissionen mod Polen (27).
43. Det er fast retspraksis, at der ved fortolkningen af en EU-retlig bestemmelse ikke blot skal tages hensyn til dennes ordlyd og de mål, den forfølger, men også til den sammenhæng, hvori den indgår, og til EU-rettens bestemmelser som helhed. En EU-retlig bestemmelses tilblivelseshistorie kan ligeledes give oplysninger, som er relevante for dens fortolkning (28).
44. På dette grundlag foreslår jeg, at artikel 260, stk. 3, TEUF skal fortolkes således, at den omhandler en medlemsstats tilsidesættelse af en »materiel« forpligtelse til at gennemføre, og således omfatter en medlemsstats fuldstændigt manglende meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger, som det er tilfældet i denne sag, såvel som en medlemsstats meddelelse af foranstaltninger, som udgør en ufuldstændig eller ukorrekt gennemførelse af det omhandlede direktiv. Selv om der er overbevisende argumenter til støtte for begge de mulige fortolkningsmæssige tilgange, harmonerer en bred fortolkning af artikel 260, stk. 3, TEUF i denne sammenhæng med ordlyden i artikel 260, stk. 3, TEUF og fremmer så vidt muligt formålet med og systemet i artikel 260, stk. 3, TEUF med henblik på at sikre, at artikel 260, stk. 3, TEUF udgør et oprigtigt effektivt middel til at sikre medlemsstaternes rettidige gennemførelse af direktiver.
a) Ordlyd
45. Artikel 260, stk. 3, TEUF henviser til en medlemsstat, som »ikke har overholdt sin forpligtelse til at meddele« gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv, som er vedtaget efter en lovgivningsprocedure. Selv om en bogstavelig fortolkning af denne ordlyd kunne antyde, at der alene er tale om tilsidesættelse af forpligtelsen til at give meddelelse, er det ikke klart, hvorvidt manglende gennemførelse, eller for så vidt også en ufuldstændig eller ukorrekt gennemførelse, kan være omfattet af bestemmelsen.
46. Efter min opfattelse kan der ikke findes støtte for en restriktiv fortolkning af artikel 260, stk. 3, TEUF i den omstændighed, at en udtrykkelig formulering ville være anvendt, hvis tilsidesættelse af forpligtelsen til at give meddelelse om alle gennemførelsesforanstaltninger, og således også ufuldstændig gennemførelse, var det, som traktatens forfattere havde haft til hensigt at omfatte (f.eks. nederlandsk: »tot mededeling van maatregelen« og ikke »tot mededeling van de maatregelen«; fransk: »communiquer des mesures de transposition« og ikke »communiquer les mesures de transposition«; tysk: »Verpflichtung verstoßen hat, Maßnahmen zur Umsetzun« og ikke »Verpflichtung verstoßen hat, die Maßnahmen zur Umsetzung«). Ikke alene den omstændighed, at bestemte sprogversioner omtaler »foranstaltningerne« i bestemt form (f.eks. bulgarsk: »да съобщи за мерките«; italiensk: »comunicare le misure di attuazione«; spansk: »informar sobre las medidas de transposición«), men også den omstændighed, at de ovennævnte sprogversioner henviser til »foranstaltninger« i en bredere forstand (jf. f.eks. engelsk: »notify measures«; maltesisk: »jinnotifika miżuri«), giver støtte til en bred fortolkning af artikel 260, stk. 3, TEUF.
47. Ifølge Domstolens praksis skal den meddelelse vedrørende gennemførelse af et direktiv, som en medlemsstat er forpligtet til at give (oplyse) til Kommissionen, og som udspringer af forpligtelsen til loyalt samarbejde i artikel 4, stk. 3, TEU, være klar og præcis og skal utvetydigt anføre de love og administrative foranstaltninger, med hvilke medlemsstaten mener at have opfyldt de forskellige forpligtelser, den er pålagt ved direktivet, således at Kommissionen er i stand til at kontrollere, om medlemsstaten reelt og fuldt ud har gennemført direktivet (29).
48. Heraf følger, at forpligtelsen til at give meddelelse og gennemføre er forbundne forpligtelser i den forstand, at forpligtelsen til at give meddelelse sætter forpligtelsen til at gennemføre i gang (30), idet forpligtelsen til at give meddelelse som fremført af Kommissionen er et væsentligt skridt til sikring af, at forpligtelsen til at gennemføre overholdes. En medlemsstats forpligtelse til at tage alle nødvendige skridt til at sikre gennemførelsen af et direktiv i henhold til Domstolens praksis (jf. punkt 34 i dette forslag til afgørelse) (31) går hånd i hånd med medlemsstatens forpligtelse til at give meddelelse til Kommissionen om, at dette er blevet gjort (32). Således understøtter Domstolens praksis (33) en fortolkning af artikel 260, stk. 3, TEUF som indeholdende en »proceduremæssig« forpligtelse til at give meddelelse såvel som en »materiel« forpligtelse til at gennemføre.
49. Den omstændighed, at artikel 260, stk. 3, TEUF nævner manglende opfyldelse af forpligtelsen til at give meddelelse i stedet for forpligtelsen til gennemførelse, fremstår som en logisk, endog sindrig, måde at sikre, at medlemsstaterne overholder begge forpligtelser. Det fremstår som meningsløst, at en medlemsstat skulle have overholdt forpligtelsen til gennemførelse uden at give meddelelse om gennemførselsforanstaltningerne til Kommissionen på et eller andet tidspunkt i sagsforløbet i henhold til artikel 258 TEUF og artikel 260, stk. 3, TEUF.
b) Oprindelse
50. Artikel 260, stk. 3, TEUF har sin umiddelbare oprindelse i diskussionskredsen vedrørende Domstolen. Ét af spørgsmålene på diskussionskredsens agenda var sanktionssystemet i traktatbrudsproceduren. I de tidlige diskussioner var medlemmerne generelt åbne over for tanken om at indføre en hurtig (»fast-track«) procedure i den daværende artikel 228 TEF (nu artikel 260 TEUF), som afskaffede kravene om åbningsskrivelsen og den begrundede udtalelse, og »at Kommissionen i visse sager, som f.eks. sager vedrørende »manglende meddelelse«, tilmed skal have ret til, når den finder det hensigtsmæssigt, at anmode Domstolen om som led i samme procedure at fastslå, at der foreligger en overtrædelse af traktaten, og samtidig hermed idømme en sanktion« (34).
51. Diskussionskredsens endelige rapport (35) indeholdt forslag om disse aspekter, som blev taget op af konventets præsidium (36). Som dokumentet fra præsidiet understregede, var systemet ikke tilstrækkeligt effektivt, idet der kunne gå flere år, før en økonomisk sanktion blev pålagt en medlemsstat, og således »må [der] findes midler til at gøre mekanismerne for sanktioner, hvis Domstolens domme ikke efterkommes, mere effektive og enklere« (37). I den sammenhæng kom der sammen med et forslag om at afskaffe den begrundede udtalelse i proceduren, hvor en dom fra Domstolen ikke efterkommes, følgende forslag:
»Stk. 3 (nyt) er et resultat af et forslag, som Kommissionen har forelagt for diskussionskredsen. Det drejer sig om at give Kommissionen mulighed for at indbringe en sag for Domstolen med henblik på både (i samme procedure) en klage i henhold til artikel 226 TEF [nu artikel 258 TEUF] og en anmodning om pålæggelse af sanktioner. Hvis Domstolen efter anmodning fra Kommissionen pålægger en sanktion samtidig med, at den afsiger dom, vil en sådan sanktion skulle finde anvendelse efter en vis frist, der løber fra dommens afsigelse, hvis den sagsøgte stat ikke efterkommer dommen. […] En sådan ordning vil gøre det muligt i væsentlig grad at lette og fremskynde proceduren for sanktioner, der vedrører tilfælde af »manglende meddelelse« om en national gennemførelsesbestemmelse« (38).
52. En tilknyttet fodnote anførte: »I praksis skelnes der mellem disse tilfælde af »manglende meddelelse« (når medlemsstaten ikke har vedtaget nogen gennemførelsesbestemmelse) og tilfælde med ukorrekt gennemførelse (når de gennemførelsesbestemmelser, medlemsstaten har vedtaget, efter Kommissionens opfattelse ikke er i overensstemmelse med direktivet (eller rammeloven [(39)])). Den foreslåede ordning skal ikke finde anvendelse i dette andet tilfælde« (40).
53. Dette forslag fandt vej ind i 2003-versionen af udkastet til forfatningstraktaten (benævnt artikel III-267, stk. 3) (41) som følger:
»Når Kommissionen indbringer en sag for Domstolen i henhold til artikel III-265, fordi den finder, at den pågældende medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til en europæisk rammelov, kan den, når den finder det hensigtsmæssigt, i samme sag anmode Domstolen om at pålægge den pågældende medlemsstat at betale et fast beløb eller en tvangsbøde, hvis den fastslår manglende overholdelse. Hvis Domstolen imødekommer Kommissionens anmodning, skal den pågældende betaling finde sted inden for den frist, Domstolen fastsætter i sin dom.«
54. I 2004-versionen af udkastet til forfatningstraktat blev bestemmelsen (benævnt artikel III-362, stk. 3) (42) delt op i to stykker og omformuleret som følger (mine fremhævelser):
»Når Kommissionen indbringer en sag for Den Europæiske Unions Domstol i henhold til artikel III-360, fordi den finder, at den pågældende medlemsstat ikke har overholdt sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til en europæisk rammelov, kan den, når den finder det hensigtsmæssigt, angive størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som den under omstændighederne finder det passende, at den pågældende stat betaler.
Hvis Domstolen fastslår en overtrædelse, kan den pålægge den pågældende medlemsstat at betale et fast beløb eller en tvangsbøde, der ikke overstiger det af Kommissionen anførte beløb. Betalingspligten får virkning på den dato, Domstolen fastsætter i sin dom.«
55. Ovennævnte forarbejder til artikel 260, stk. 3, TEUF fører til følgende bemærkninger.
56. For det første kan det udledes af fodnoten til Det Europæiske Konvents dokumenter nævnt ovenfor (se punkt 52 i dette forslag til afgørelse), at artikel 260, stk. 3, TEUF i hvert fald i sin oprindelige udformning var påtænkt at være begrænset til sager, hvor medlemsstaten ikke opfylder sin forpligtelse til at foretage og give meddelelse om foranstaltninger til gennemførelse, og ikke omfatte tilfælde af ukorrekt gennemførelse. Alligevel ligestiller fodnoten meddelelsen og gennemførelsen og nævner ikke ufuldstændig gennemførelse, hvilket må antages at være omfattet i lyset af Kommissionens praksis, som fodnoten tilsyneladende henviser til (43).
57. For det andet kan det udledes af bestemte ændringer foretaget i ordlyden af bestemmelsen i 2004-versionen af udkastet til forfatningstraktat, som nærmest er identisk med artikel 260, stk. 3, TEUF sammenlignet med tidligere udgaver af teksten, at traktatens forfattere havde til hensigt i vid udstrækning at ensrette ordlyden af stk. 2 og 3 i artikel 260 TEUF. Dette begrænses af loftet over Domstolens pålæggelse af bøder, »der ikke overstiger det af Kommissionen anførte beløb«, og af, at betalingsforpligtelsen »får virkning på den dato, Domstolen fastsætter i sin dom«, i andet afsnit i artikel 260, stk. 3, TEUF. Jeg vil komme tilbage til dette senere i min bedømmelse (se punkt 76-79 i dette forslag til afgørelse).
58. For det tredje er det nyttigt at gøre opmærksom på, at der var nogle kritiske kommentarer og forslag om at slette bestemmelsen under Det Europæiske Konvent, hvilket delvist udsprang af betænkeligheder for det første ved, at såfremt bestemmelsen var begrænset til en processuel forpligtelse til at give meddelelse, ville dette gøre bestemmelsen overflødig, og ydermere ville det være uhensigtsmæssigt at pålægge økonomiske sanktioner alene på dette grundlag, og for det andet ville det give anledning til kompleksitet med hensyn til bedømmelsen af, hvorvidt en medlemsstat havde gennemført et direktiv, og at sondre mellem for sen, ufuldstændig og ukorrekt gennemførelse (44).
59. Jeg er således tilbøjelig til at være af den opfattelse, at selv om forarbejderne til artikel 260, stk. 3, TEUF kan give en vis støtte til en snæver fortolkning, giver de ikke et éntydigt svar herpå.
c) Formål
60. Artikel 260, stk. 3, TEUF fastlægger en såkaldt fast track-procedure til pålæggelse af bøder på medlemsstater, som skal være hurtigere og mere effektiv end den traditionelle procedure i artikel 260, stk. 2, TEUF. Pålæggelse af bøder er ikke længere afhængig af en mere langvarig procedure, som indebærer, at der skal foreligge en første dom fra Domstolen, som fastslår, at der er sket en tilsidesættelse i henhold til artikel 258 TEUF, og derefter en anden dom fra Domstolen i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF som konsekvens af medlemsstatens manglende efterkommelse af den første dom. Artikel 260, stk. 3, TEUF har også til formål at give medlemsstaterne stærkere incitament til at gennemføre direktiver til tiden for at sikre den effektive og ensartede anvendelse af EU-retten, således at unionsborgere kan nyde de rettigheder, som afledes af disse direktiver.
61. I lyset af disse formål bør det for det første overvejes, på linje med tilgangen valgt af generaladvokat Wathelet i forslaget til afgørelse i sagen Kommissionen mod Polen (45), at det, hvis det var tilstrækkeligt for en medlemsstat at give meddelelse om et eller andet dokument som en gennemførelsesforanstaltning, reelt vil fjerne substansen fra artikel 260, stk. 3, TEUF.
62. For det andet bør proceduren i artikel 260, stk. 3, TEUF ikke »tages som gidsel« af Kommissionens praksis om at anvende særskilte søgsmål for fuldstændig manglende eller delvist manglende gennemførelse og for ukorrekt gennemførelse (46). Dette er i modstrid med formålet med artikel 260, stk. 3, TEUF om at gøre proceduren hurtigere og mere effektiv ved at kombinere tilsidesættelse og sanktion i samme sagsanlæg.
63. Der kan ikke drages en klar grænse mellem sager, som vedrører ufuldstændig og ukorrekt gennemførelse, og forsøg på at gøre dette vil sandsynligvis give anledning til komplekse vanskeligheder i relation til proceduren i artikel 260, stk. 3, TEUF, som vil forklejne bestemmelsens formål. Dette kan illustreres med eksempler fra Domstolens praksis, hvor en påstand om hel eller delvis manglende gennemførelse medfører en undersøgelse af national lovgivning og, som resultat heraf, af gennemførelsens korrekthed (47). Denne kompleksitet udspringer af punkt 19 i 2011-meddelelsen, hvori Kommissionen anfører, at en eventuel uenighed om, hvorvidt de meddelte gennemførelsesforanstaltninger eller eksisterende nationale retsforskrifter er tilstrækkelige, henhører under den normale procedure efter artikel 258 TEUF for korrekt gennemførelse af direktiver.
64. En sådan sondring strider også mod Domstolens praksis, navnlig dommen i sagen Kommissionen mod Italien (48) og dommen i sagen Kommissionen mod Luxembourg (49), hvor Domstolen fastslog, at Kommissionen kan ændre en påstand om manglende gennemførelse til en påstand om ufuldstændig eller utilstrækkelig gennemførelse i tilfælde, hvor en medlemsstat giver meddelelse om sine gennemførselsforanstaltninger for sent og således har gjort det vanskeligt for Kommissionen at nedlægge påstand om fejl i gennemførelsen tidligt i forløbet; under sådanne omstændigheder anses en påstand om ufuldstændig eller ukorrekt gennemførelse for at være omfattet af en påstand om fuldstændig mangel på gennemførelse og subsidiær i forhold til denne.
65. Det må indrømmes, at der kan findes eksempler i Domstolens praksis, hvor en medlemsstats manglende gennemførelse vurderes særskilt fra kvaliteten (ufuldstændig eller ukorrekt) af gennemførelsesforanstaltningerne (50). Imidlertid illustrerer disse eksempler efter min opfattelse vanskelighederne ved at gøre dette, og de adresserer ikke de udfordringer for funktionen af artikel 260, stk. 3, TEUF, som opstår ved denne sondring.
66. Ydermere er det problematisk at henholde sig til en umiddelbar vurdering. Sådan som jeg forstår det, har Kommissionen et vidt skøn i kraft af en umiddelbar vurdering af de meddelte gennemførselsforanstaltninger for at kunne bedømme, hvorvidt en medlemsstat har gennemført en fuldstændig implementering. Dette kan påvirke Kommissionens opfattelse af, hvad der udgør (u)fuldstændig gennemførelse, og fratager medlemsstaten beføjelsen til i medfør af EU-retten at bestemme form og midler for gennemførelse af direktiver som fastsat i stk. 3 i artikel 288 TEUF (51).
d) Baggrund
67. Artikel 260, stk. 3, TEUF skal ses i forbindelse med traktatbrudsproceduren, der er fastlagt i artikel 258 TEUF til 260 TEUF, navnlig bødesystemet i artikel 260 TEUF. Artikel 260, stk. 3, TEUF blev vedtaget sammen med ændringer af artikel 260, stk. 2, TEUF. Som konsekvens heraf er et argument om, at artikel 260, stk. 3, TEUF er en undtagelse til artikel 260, stk. 2, TEUF og skal fortolkes indskrænkende, ikke overbevisende.
68. Dette underbygges af den omstændighed, at i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF har Kommissionen en skønsbeføjelse (»kan den, når den finder det hensigtsmæssigt«) til at beslutte, hvorvidt der på forhånd skal anmodes om en bøde i medfør af bestemmelsen. Der er ingen forpligtelse for Kommissionen til at gøre dette i henhold til bestemmelsen (52). Kommissionen kan i stedet henholde sig til artikel 258 TEUF og artikel 260, stk. 2, TEUF (53). Således er der ikke fuldstændig vandtætte skodder mellem den traditionelle rute gennem artikel 260, stk. 2, TEUF og fast-track ruten gennem artikel 260, stk. 3, TEUF.
69. Ud fra et bredere perspektiv vil jeg gøre opmærksom på, at den oprindelige EF-traktat (modsat EØS-traktaten) ikke indeholdt bestemmelser om sanktioner for medlemsstaternes tilsidesættelser af EU-retten. Det tog 36 år, før artikel 260, stk. 2, TEUF blev vedtaget med Maastrichttraktatens ikrafttræden (1957-1993) (54). Efterfølgende bestræbelser på at forbedre hurtigheden og effektiviteten af tilsidesættelses- og sanktionsregimet gennem forslag til ændringer i traktaten i forbindelse med Amsterdamtraktaten og Nicetraktaten lykkedes ikke (55). Med Lissabontraktaten har det taget næsten to yderligere årtier (1993-2009), før artikel 260, stk. 3, TEUF blev indført.
70. På dette grundlag, og selv om en streng fortolkning af artikel 260, stk. 3, TEUF med henblik på at afgrænse denne bestemmelse til hurtige, enkle sager, hvor en medlemsstat ikke har opfyldt sin forpligtelse til at meddele nogen gennemførelsesforanstaltninger, og henføre alt andet til den traditionelle rute i artikel 258 TEUF og artikel 260, stk. 2, TEUF kan forekomme fristende, vil konsekvensen af en sådan fortolkning være at acceptere en længere procedure i hovedparten af sagerne, og at forsøge at drage en grænse mellem meddelelse af ufuldstændige kontra ukorrekte gennemførelsesforanstaltninger forringer ganske enkelt anvendelsen af artikel 260, stk. 3, TEUF.
71. Ovenstående analyser af ordlyd, historik, formål og baggrund for artikel 260, stk. 3, TEUF fører mig til at konkludere, at den fortolkning af artikel 260, stk. 3, TEUF, som jeg foreslår, som omfattende en medlemsstats tilsidesættelse af forpligtelsen til at meddele foranstaltninger, som udgør en ufuldstændig eller ukorrekt gennemførelse, er den fortolkning, som er bedst egnet til at fremme formålet med artikel 260, stk. 3, TEUF og styrke sanktionssystemet i Unionen.
2. Vurdering af bødestørrelsen i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF
72. Idet det her lægges til grund, at artikel 260, stk. 3, TEUF finder anvendelse, vil jeg nu tage fat på vurderingen af bødestørrelsen i henhold til denne bestemmelse.
73. For det første finder jeg den argumentation overbevisende, som generaladvokat Wathelet udviklede i forslaget til afgørelse i sagen Kommissionen mod Polen (56), hvorefter Kommissionen bør have ret til at benytte samme metode til at beregne den foreslåede bødes størrelse efter artikel 260, stk. 2 og 3, TEUF. Dette er navnlig tilfældet ud fra den begrundelse, at sådanne bøder er de samme, formålet, som søges opnået med bestemmelsen, er tilsvarende, og Kommissionens kriterier for bøder svarer til dem, som anvendes i Domstolens praksis (57), hvilket fremmer en sammenhængende tilgang og giver forudsigelighed for medlemsstaterne. Den omstændighed, at artikel 260, stk. 2, TEUF straffer den »dobbelte overtrædelse« af EU-retten og af den manglende efterkommelse af Domstolens første dom, hvorimod artikel 260, stk. 3, TEUF straffer en enkelt tilsidesættelse af EU-retten, ændrer efter min opfattelse ikke på, at begge bestemmelser vedrører overtrædelser forankret i den primære EU-ret.
74. Det bør understreges, at Kommissionens beregningsmetode ikke stiller medlemsstaterne i en ringere stilling i proceduren i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, idet det, som Domstolen har fastslået i relation til artikel 260, stk. 2, TEUF, er op til Domstolen i hvert enkelt sag at bedømme størrelsen på den bøde, der skal pålægges. Kommissionens forslag og retningslinjer i meddelelserne er ikke bindende for Domstolen, men udgør alene et nyttigt udgangspunkt og sikrer, at Kommissionens handlinger er transparente, forudsigelige og forenelige med retssikkerheden (58). Således bør Domstolens praksis for bøder i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF kunne være vejledende for Domstolens fastlæggelse af bøder i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF under relevante omstændigheder.
75. Yderligere fremgår det af Domstolens praksis vedrørende artikel 260, stk. 2, TEUF, navnlig i den skelsættende dom i sagen Kommissionen mod Frankrig (59), at Domstolen både kan pålægge en tvangsbøde og et fast beløb efter artikel 260, stk. 2, TEUF (60), og at den kan fastsætte en økonomisk sanktion, som ikke er foreslået af Kommissionen, på det grundlag, at »spørgsmålet, om det er hensigtsmæssigt at pålægge en økonomisk sanktion, og valget af den sanktion, der bedst passer til den konkrete sags omstændigheder, kun kan afgøres i lyset af Domstolens konstateringer i dommen, der afsiges i medfør af artikel [260, stk. 2, TEUF], og dermed falder uden for den politiske sfære« (61).
76. Der er stærke begrundelser for at komme frem til, at disse overvejelser også finder anvendelse på artikel 260, stk. 3, TEUF, og Domstolen således både kan pålægge et fast beløb og en tvangsbøde eller en bøde, som ikke er foreslået af Kommissionen, dog med forbehold for loftet over den økonomiske sanktions størrelse, som fremgår af artikel 260, stk. 3, TEUF. Dette er baseret på den identiske ordlyd af artikel 260, stk. 2 og 3, TEUF i henvisningen til »et fast beløb eller en tvangsbøde«. Dette tjener også bedre formålet med artikel 260, stk. 3, TEUF om at bekæmpe medlemsstaternes for sene gennemførelse af direktiver, idet der tages højde for formålet med at have forskellige økonomiske sanktioner i traktaterne (62).
77. Modsat Kommissionens argumentation i retsmødet (63) kan den omstændighed, at artikel 260, stk. 3, TEUF og ikke artikel 260, stk. 2, TEUF bestemmer, at Domstolen »kan […] pålægge den pågældende medlemsstat at betale et fast beløb eller en tvangsbøde, der ikke overstiger det af Kommissionen anførte beløb«, ikke afkræfte denne analyse. Artikel 260, stk. 3, TEUF nævner kun beløbet og ikke valget af den pålagte økonomiske sanktion. Det kan udledes heraf, at Domstolen ikke må pålægge en økonomisk sanktion af et højere beløb end foreslået af Kommissionen. Dette begrænser imidlertid ikke efter min opfattelse Domstolens skønsbeføjelse med hensyn til typen af den økonomiske sanktion, der pålægges. Således kan Domstolen pålægge en økonomisk sanktion, som ikke er foreslået af Kommissionen, eller begge økonomiske sanktioner på samme eller lavere beløb end specificeret af Kommissionen.
78. Dette spørgsmål kan have en grundlæggende betydning for Domstolens praksis vedrørende artikel 260, stk. 3, TEUF. I 2011-meddelelsen anførte Kommissionen, at den som princip kun ville kræve tvangsbøder i sager i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF og ville frafalde sagen, hvis den pågældende medlemsstat meddelte de nødvendige gennemførelsesforanstaltninger og bragte overtrædelsen til ophør (64). Kommissionen har for nyligt justeret sin praksis og nedlægger nu systematisk påstand om begge sanktioner (65). Dette bidrager til at forklare, hvorfor så mange sager blev frafaldet af Kommissionen, før Domstolen kunne afsige dom vedrørende artikel 260, stk. 3, TEUF (66). Om end det måske ikke er relevant for den foreliggende sag (67), bør det ikke glemmes, at Domstolen godt kan pålægge et fast beløb, selv hvis Kommissionen kun har anmodet om tvangsbøde, i sager, hvor medlemsstaten giver meddelelse om de nødvendige gennemførselsforanstaltninger, efter at sagen blev anlagt for Domstolen, men inden Domstolen afsiger dom.
79. Det bør også understreges, at ulig artikel 260, stk. 2, TEUF bestemmer artikel 260, stk. 3, TEUF: »Betalingspligten får virkning på den dato, Domstolen fastsætter i sin dom.« Domstolen er i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF beføjet til at fastsætte den dato, hvor den pålagte sanktion får virkning (68). Det kan dog udledes af den udtrykkelige omtale i artikel 260, stk. 3, TEUF, at denne beføjelse kan fungere som et brugbart redskab for Domstolen ved den skønsmæssige fastsættelse af sanktionen under konkrete omstændigheder (69).
3. Tvangsbøden i den foreliggende sag
80. I henhold til Domstolens praksis vedrørende artikel 260, stk. 2, TEUF bør tvangsbøden i medfør af artikel 260, stk. 3, TEUF fastsættes under hensyntagen til den grad af pression, som er nødvendig for at få medlemsstaten til at ændre adfærd og bringe den fastslåede tilsidesættelse til ophør (70). Når Domstolen udøver sit skøn på området, tilkommer det den at fastsætte tvangsbøden således, at denne på den ene side er afpasset efter omstændighederne og på den anden side er proportional med traktatbruddet såvel som med den pågældende medlemsstats betalingsevne. Ved beregning af størrelsen på tvangsbøden er de grundlæggende kriterier, der skal tages i betragtning, i princippet tilsidesættelsens alvor, dens varighed og den omhandlede medlemsstats betalingsevne. Ved anvendelsen af disse kriterier skal Domstolen tage særligt hensyn til den manglende opfyldelses konsekvenser for offentlige og private interesser samt til den uopsættelighed, hvormed den pågældende medlemsstat skal overholde sine forpligtelser (71).
81. I den foreliggende tag bør det tages i betragtning, at pålæggelse af en daglig tvangsbøde er hensigtsmæssigt som pressionsmiddel. Varigheden af tilsidesættelsen kan forlænges, hvis Domstolen accepterer mit forslag om, at varigheden bør vurderes fra en anden begyndelsesdato end foreslået af Kommissionen. Det faste beløb kunne også hæves fra 680 til 690 og »n-faktoren« sænkes fra 11,99 til 11,93, hvis Kommissionens ajourførte oplysninger tages i betragtning (72). Dette ville give en daglig tvangsbøde (690 × 10 × 2,4 × 11,93 = 197 560,80 EUR), som er højere end det beløb, Kommissionen har anmodet om (680 × 10 × 1,3 × 11,99 = 105 991,60 EUR: Jf. punkt 20 i dette forslag til afgørelse). I lyset af loftet fastsat i artikel 260, stk. 3, TEUF foreslår jeg, at Domstolen fastsætter en daglig tvangsbøde på det fulde beløb angivet af Kommissionen.
82. For det første er jeg hvad angår overtrædelsens karakter ikke overbevist om, at bestemte nationale foranstaltninger, som Kongeriget Spanien har henholdt sig til, er relevante for vurderingen af tvangsbødens forholdsmæssighed. I dommen i sagen Kommissionen mod Sverige (73) forkastede Domstolen lignende argumenter på det grundlag, at der var enighed om, at sådanne foranstaltninger ikke opfyldte kravene i direktivet; i modsat fald ville medlemsstaten ikke være blevet anset for at have tilsidesat forpligtelsen til at gennemføre direktivet. Idet disse foranstaltninger ikke kan anses for at udgøre gennemførselsforanstaltninger, er Domstolens dom i Gavieiro Gavieiro-sagen og Iglesias Torres-sagen (74) heller ikke relevant i denne henseende.
83. Modsat det af Kongeriget Spanien anførte forekommer Kommissionens vurdering af overtrædelsens karakter ikke at være resultatet af en fejl, idet den inddrager betydningen af det omhandlede direktiv og traktatbruddets virkning på de foreliggende offentlige og private interesser, hvilket er elementer, som vurderes objektivt af Domstolen (75).
84. Som anført af Kommissionen har direktiv 2014/17 til formål at fastlægge en fælles ramme for visse aspekter af medlemsstaternes lovgivninger vedrørende forbrugerkreditaftaler sikret ved pant eller på anden vis i forbindelse med fast ejendom til beboelse (76). Direktiv 2014/17 blev udarbejdet på baggrund af den globale finanskrise og har således til formål at skabe et indre marked for boligkredit og at fremme finansiel stabilitet ved at sikre, at boligkreditmarkederne fungerer på ansvarlig måde (77).
85. Svarende til, hvad Domstolen har fundet i relation til statsstøtte, er bestemmelserne i direktiv 2014/17 udtryk for en af de grundlæggende opgaver, som Den Europæiske Union er tildelt i medfør af artikel 3, stk. 3, TEU, nemlig oprettelsen af det indre marked, og af protokol nr. 27 om det indre marked og konkurrence, der i henhold til artikel 51 TEU udgør en integrerende del af traktaterne, og hvorefter det indre marked omfatter et system, der sikrer, at konkurrencen ikke fordrejes (78).
86. Konsekvenserne af manglende gennemførelse af direktiv 2014/17 på offentlige og private interesser kan også betragtes som væsentlige i en spansk kontekst, navnlig i lyset af problemerne i den spanske boligkreditsektor. Dette illustreres f.eks. af Europa-Parlamentets beslutning af 8. oktober 2015 om realkreditlovgivning og risikable finansielle instrumenter i Spanien (79), som tiltrak opmærksomhed til hundrede tusinder af udsættelsesforretninger og den manglende beskyttelse af låntagere, som var blevet forværret af finanskrisen. For at håndtere disse problemer anmodede Parlamentet bl.a. Kommissionen om nøje at følge gennemførelsen af direktiv 2014/17 i alle medlemsstaterne (80). Som også anført i denne beslutning og i Kongeriget Spaniens anbringender har urimelige kontraktvilkår og forretningsmetoder i den spanske realkreditsektor været genstand for adskillige præjudicielle forelæggelser ved Domstolen (81). Således er indvirkningen af den manglende gennemførelse alvorlig, således som Kommissionen har anført, idet den fratager forbrugere såvel som erhvervsdrivende i Spanien de rettigheder, som de er tildelt i henhold til direktivet, og ydermere undermineres systemet i den regulering, som finder anvendelse på långivere for formidlere, og som har til formål at sikre det finansielle system i Unionen.
87. For det andet har Kommissionen med hensyn til tilsidesættelsens varighed gjort det synspunkt gældende, at den daglige tvangsbøde skal beregnes med et begyndelsestidspunkt på dagen efter udløbet af fristen for gennemførelsen af direktiv 2014/17, dvs. den 22. marts 2016, og med sluttidspunkt på datoen for Kommissionens anlæggelse af traktatbrudssøgsmål, dvs. den 27. april 2017 (jf. punkt 25 i dette forslag til afgørelse).
88. Imidlertid vurderer Domstolen i sin praksis i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF tilsidesættelsens varighed som startende på tidspunktet for afsigelsen af den første dom, og indtil Domstolen vurderer sagens faktiske omstændigheder under det andet søgsmål, og ikke på det tidspunkt, hvor sagen anlægges ved Domstolen af Kommissionen (82). For søgsmål i medfør af artikel 260, stk. 3, TEUF foreslår jeg derfor, at Domstolen anvender referencedatoen i den begrundede udtalelse som begyndelsesdatoen for beregningen af tilsidesættelsens varighed, da dette er den dato, hvor tilsidesættelsen fastslås i henhold til Domstolens praksis (jf. punkt 35 i dette forslag til afgørelse).
89. I den foreliggende sag er tilsidesættelsens varighed startende fra den dato, hvor perioden fastsat i den begrundede udtalelse udløb (den 18.1.2017) indtil datoen for retsmødet (den 21.1.2019), omkring 24 måneder (2,4), som må betragtes som et betydeligt tidsrum (83).
90. Kongerigets Spaniens anbringende om at udelukke perioden mellem den 20. december 2015 og den 29. oktober 2016, under hvilken der forelå en usædvanlig omstændighed med hensyn til vanskelighederne ved at danne regering, fra beregningen af tilsidesættelsens varighed, eller i hvert fald til at reducere tvangsbøden, bør ikke tiltrædes. I sin praksis i forhold til artikel 260, stk. 2, TEUF såvel som artikel 258 TEUF (84)har Domstolen gentagne gange fastslået, at en medlemsstat ikke kan henholde sig til omstændigheder i sin interne retsorden med henblik på at retfærdiggøre manglende overholdelse af EU-retten (85). Rent faktisk har Domstolen for nyligt afvist en argumentation, der ligner den, som i denne sag fremføres af Kongeriget Spanien, i en sag, som vedrørte pålæggelse af et fast beløb i henhold til artikel 260, stk. 2, TEUF (86). De samme overvejelser bør finde anvendelse i forhold til proceduren i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF. Ydermere vil dette under alle omstændigheder ikke have betydning, såfremt tilsidesættelsens varighed beregnes fra udløbet af datoen fastsat i den begrundede udtalelse, som er den 18. januar 2017.
91. For det tredje har Kongeriget Spanien ikke fremlagt beviser for Domstolen i forhold til sin betalingsevne.
92. Endelig benytter Domstolen sig sædvanligvis af daglige tvangsbøder i sager, der forudsætter en lovgivningsændring, navnlig vedrørende gennemførelse (87). Der er ikke fremført argumentation for Domstolen om fravigelse af dette i den foreliggende sag eller om at ændre datoen, fra hvilken betalingsforpligtelsen får virkning. Jeg er således tilbøjelig til at være enig i Kommissionens anmodning om, at pålæggelse af tvangsbøder skal begynde på datoen for Domstolens dom. Set i lyset af Kommissionens anmodning foreslår jeg også, at Domstolen ikke i sin afgørelse specificerer den konto for »Den Europæiske Unions egne indtægter«, til hvilken bøden skal indbetales.
VII. Sagsomkostninger
93. I henhold til artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Idet Kommissionen har nedlagt påstand om betaling af sagsomkostninger, og Kongeriget Spanien har tabt sagen, bør Kongeriget Spanien tilpligtes at betale sagsomkostningerne. I overensstemmelse med artikel 140, stk. 1, i dette procesreglement, som bestemmer, at medlemsstater, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger, bør Den Franske Republik tilpligtes at bære sine egne omkostninger.
VIII. Forslag til afgørelse
94. I lyset af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen træffer følgende afgørelse:
»1) Kongeriget Spanien har – ved ikke senest den 21. marts 2016 at have vedtaget de love og administrative bestemmelser, som er nødvendige for at efterkomme Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/17/ЕU af 4. februar 2014 om forbrugerkreditaftaler i forbindelse med fast ejendom til beboelse og om ændring af direktiv 2008/48/EF og 2013/36/EU og forordning (EU) nr. 1093/2010, og ved under alle omstændigheder ikke at have givet Europa-Kommissionen meddelelse om disse bestemmelser – tilsidesat sine forpligtelser i henhold til direktivets artikel 42, stk. 1.
2) Kongeriget Spanien skal i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF betale daglige tvangsbøder på 105 991,60 EUR med virkning fra datoen for afsigelsen af dom i den foreliggende sag og indtil den dato, hvor Kongeriget Spanien meddeler Kommissionen de bestemmelser, som er nødvendige for at efterkomme direktiv 2014/17.
3) Kongeriget Spanien betaler sagsomkostningerne.
4) Den Franske Republik bærer sine egne omkostninger.«