CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
presentadas el 18 de junio de 2020 (1)
Asunto C‑321/19
BY,
CZ
contra
Bundesrepublik Deutschland
[Petición de decisión prejudicial planteada por el Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo del estado federado de Renania del Norte-Westfalia, Alemania)]
«Procedimiento prejudicial — Aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras — Directiva 1999/62/CE — Directiva 2006/38/CE — Cálculo de los peajes — Artículo 7, apartado 9 — Principio de recuperación de los costes de infraestructura — Costes de la policía de tráfico — Costes de explotación — Costes externos — Costes relativos al rendimiento del capital — Artículo 7 bis, apartados 1 a 3 — Efecto directo — Ligero rebasamiento de los costes — Cálculo a posteriori — Limitación en el tiempo de los efectos de la sentencia»
I. Introducción
1. El presente asunto versa sobre la determinación de los importes de peaje aplicados a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de las autopistas alemanas.
2. La petición de decisión prejudicial planteada por el Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Tribunal Superior de lo Contencioso-Administrativo del estado federado de Renania del Norte-Westfalia, Alemania) se inscribe en el marco de un litigio entre los operadores de una empresa de transporte, BY y CZ (en lo sucesivo, «demandantes en el litigio principal»), y la República Federal de Alemania (en lo sucesivo, «demandada en el litigio principal»), en relación con el reembolso de los peajes.
3. Tiene principalmente por objeto la interpretación del artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62/CE, (2) en su versión resultante de la Directiva 2006/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2006 (3) (en lo sucesivo, «Directiva 1999/62 en su versión modificada»). Esta disposición establece que el importe de los peajes se basa únicamente en el principio de recuperación de los costes de infraestructura y enumera los elementos que se tienen en consideración para calcular los peajes.
4. Mediante la presente petición de decisión prejudicial se insta al Tribunal de Justicia a que aclare si el artículo 7, apartado 9, de dicha Directiva tiene efecto directo y si el cálculo del importe de los peajes puede comprender elementos como los costes de la policía de tráfico. Además, el Tribunal de Justicia deberá determinar si superar ligeramente los costes constituye una infracción de dicho artículo y, en caso de ser así, si este mismo artículo permite efectuar un cálculo a posteriori en el marco de un procedimiento judicial.
5. Como conclusión de mi análisis, propondré al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada, cuyo efecto directo puede invocar un particular, en el sentido de que no incluye los costes de la policía de tráfico. Asimismo, propondré al Tribunal de Justicia que declare que debe considerarse que superar, incluso ligeramente, los costes de infraestructura constituye una infracción de dicha disposición y que tanto esta como el artículo 7 bis, apartados 1 y 2, de la citada Directiva se oponen a que se efectúe un cálculo a posteriori para demostrar que, en realidad, el importe del peaje establecido no excede los costes computables.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
6. A tenor del artículo 2 de la Directiva 1999/62 en su versión modificada:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
a) “red transeuropea de carreteras”: la red de carreteras definida en el anexo I, sección 2, de la Decisión n.o 1692/96/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 1996, sobre las orientaciones comunitarias para el desarrollo de la red transeuropea de transporte [(DO 1996, L 228, p. 1), decisión modificada en último lugar por el Reglamento n.o 1791/2006 del Consejo, de 20 de noviembre de 2006 (DO 2006, L 363, p. 1),] e ilustrada mediante mapas. Los mapas se refieren a las secciones correspondientes mencionadas en la parte dispositiva o en el anexo II de dicha Decisión;
a bis) “costes de construcción”: los costes relativos a la construcción, incluidos en su caso los costes de financiación:
– de nuevas infraestructuras o nuevas mejoras de infraestructuras (incluidas las reparaciones estructurales significativas), o
– de infraestructuras o mejoras de infraestructuras (incluidas las reparaciones estructurales significativas) que se hayan terminado no más de 30 años antes del 10 de junio de 2008, si los sistemas de peaje estaban ya en funcionamiento el 10 de junio de 2008, o que se hayan terminado no más de 30 años antes del establecimiento de cualesquiera nuevos sistemas de peaje instaurados después del 10 de junio de 2008; […] (4)
[…]
ii) […] Los costes de infraestructuras o mejoras de infraestructuras podrán incluir los gastos específicos de infraestructura destinados a reducir la contaminación sonora o a mejorar la seguridad vial y los pagos efectivos realizados por el operador de la infraestructura correspondientes a elementos medioambientales objetivos como, por ejemplo, la protección contra la contaminación del suelo.
a ter) “costes de financiación”: los intereses de los préstamos y la rentabilidad de los recursos propios de cualquier tipo aportados por los accionistas;
[…]
b) “peaje”: el pago de un importe determinado por recorrer un vehículo una distancia determinada en las infraestructuras a que se refiere el artículo 7, apartado 1, basado en la distancia recorrida y en el tipo de vehículo;
b bis) “peaje medio ponderado”: los ingresos totales obtenidos en concepto de peajes durante un determinado período divididos por el número de vehículos-kilómetros que circulen en una determinada red sometida a peaje durante ese período, calculándose tanto los ingresos como los vehículos-kilómetros en relación con los vehículos a los que se aplique el peaje;
[…]».
7. El artículo 7 de esta Directiva dispone en sus apartados 1, 9 y 10:
«1. Los Estados miembros podrán mantener o introducir peajes y/o tasas en la red transeuropea de carreteras, o en parte de ella, únicamente si se cumplen las condiciones establecidas en los apartados 2 a 12. […]
[…]
9. El importe de los peajes se basará únicamente en el principio de recuperación de los costes de infraestructura. En particular, el importe de los peajes medios ponderados estará en relación con los costes de construcción y con los costes de explotación, mantenimiento y desarrollo de la red de infraestructura de que se trate. El importe de los peajes medios ponderados podrá también incluir un componente de rendimiento del capital o un margen de beneficio basado en las condiciones de mercado. [(5)]
10. a) Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 9 en lo que se refiere a los peajes medios ponderados, los Estados miembros podrán modular los importes de los peajes por motivos como la lucha contra el daño medioambiental, la lucha contra la congestión del tráfico, la limitación de los daños a la infraestructura, la utilización óptima de la infraestructura de que se trate o el fomento de la seguridad vial, siempre y cuando dicha modulación:
– […]
– […]
– no tenga por objeto generar mayores ingresos en concepto de peajes, por lo que todo aumento no previsto de ingresos (que dé lugar a peajes medios ponderados que no se ajusten a lo dispuesto en el apartado 9) se contrarrestará mediante cambios en la estructura de la modulación que deberán aplicarse dentro de los dos años siguientes al final del ejercicio contable en que se hayan producido los ingresos adicionales,
[…]».
8. El artículo 7, apartado 11, de dicha Directiva establece que, en casos excepcionales relacionados con las infraestructuras de las regiones montañosas y tras informar a la Comisión Europea, podrá añadirse un recargo a los peajes de determinados tramos de carretera en los que haya graves problemas de congestión que afecten a la libre circulación de los vehículos o cuya utilización por los vehículos dé origen a daños medioambientales significativos, siempre y cuando se respeten ciertas condiciones, en particular, unos límites de recargo máximo de los peajes medios ponderados expresados como porcentaje de estos últimos.
9. El artículo 7 bis de la citada Directiva está redactado de la siguiente manera:
«1. A la hora de determinar el nivel de los peajes medios ponderados que deberán cobrarse en la red de infraestructura de que se trate o en una parte claramente definida de la misma, los Estados miembros tendrán en cuenta los diferentes costes establecidos en el artículo 7, apartado 9. Los costes que se tengan en cuenta se referirán a la red o parte de la red por la cual se recauden los peajes y a los vehículos que estén sujetos al peaje. Los Estados miembros podrán decidir no recuperar esos costes mediante ingresos procedentes de peajes o recuperar únicamente un porcentaje de los costes.
2. Los peajes se determinarán con arreglo al artículo 7 y al apartado 1 del presente artículo.
3. Para los nuevos sistemas de peaje que no conlleven peajes de concesión instaurados por los Estados miembros después del 10 de junio de 2008, los Estados miembros calcularán los costes utilizando un método basado en los principios fundamentales de cálculo establecidos en el anexo III.
[…]
Los sistemas de peaje ya establecidos el 10 de junio de 2008, o para los que se hayan recibido ofertas o respuestas a invitaciones a negociar conforme al procedimiento negociado a raíz de un proceso de contratación pública antes del 10 de junio de 2008, no estarán sujetos a las obligaciones establecidas en el presente apartado durante el tiempo en que dichos sistemas sigan en vigor y siempre y cuando no sufran ninguna modificación sustancial.
[…]»
10. El anexo III de esta misma Directiva, titulado «Principios fundamentales para la imputación de costes y el cálculo de peajes», dispone, en sus puntos 2.1, 3 y 4:
«2.1 Costes de inversión
– Los costes de inversión incluirán los costes de construcción (con inclusión de los costes de financiación) y los costes de desarrollo de las infraestructuras, incrementados, en su caso, con un componente de rendimiento de la inversión de capital o de margen de beneficios. También se incluirán los costes de adquisición de solares, planificación, diseño, supervisión de los contratos de construcción y gestión de proyectos, los correspondientes a excavaciones arqueológicas y estudios del suelo, así como otros gastos accesorios pertinentes.
– […]
– Todos los costes históricos estarán basados en los importes abonados. Los costes aún pendientes estarán basados en previsiones razonables.
– Podrá suponerse que las inversiones estatales se financiaron mediante empréstitos. El tipo de interés que deberá aplicarse a los costes históricos será el que se haya aplicado a los empréstitos estatales durante el período correspondiente.
– […]
– La cantidad prevista en concepto de rendimiento estimado del capital o de margen de beneficios deberá ser razonable en función de las condiciones del mercado, y podrá ser modificada con objeto de conceder a una tercera parte contratada incentivos en relación con los requisitos en materia de calidad de los servicios prestados. El rendimiento del capital podrá evaluarse utilizando indicadores económicos como la tasa interna de retorno de la inversión o el coste medio ponderado del capital.
[…]
3. Costes de explotación, gestión y peaje
Esta rúbrica de costes incluirá todos los costes en que incurra el operador de la infraestructura que no estén cubiertos por la sección 2 y se refieran a la puesta en marcha, explotación y gestión de la infraestructura y del sistema de peaje. […]
[…]
4. Porcentaje de tráfico correspondiente a los vehículos de transporte de mercancías, factores de equivalencia y mecanismo de corrección
– El cálculo de los peajes se efectuará basándose en los porcentajes reales y previstos de vehículos-kilómetros recorridos por los vehículos pesados, ajustados, si así se desea, mediante factores de equivalencia, para tener debidamente en cuenta los mayores costes de construcción y reparación de las infraestructuras para uso de los vehículos de transporte de mercancías.
– En el cuadro siguiente figura un conjunto de factores de equivalencia indicativos. Cuando los Estados miembros empleen factores de equivalencia con índices que difieran de los del cuadro, se basarán en criterios objetivamente justificables y se harán públicos.
– […]
– Los regímenes de peaje que se basen en previsiones de los volúmenes de tráfico deberán contar con un mecanismo de corrección mediante el cual se ajustarán periódicamente los peajes con el fin de corregir cualquier exceso o defecto en la recuperación de costes que se deba a errores de previsión.»
B. Derecho alemán
11. Según el órgano jurisdiccional remitente, el importe de los peajes por la utilización de las autopistas de la República Federal Alemana durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2014 está fijado en el anexo 4 de la Bundesfernstraßenmautgesetz (Ley Federal de Peajes de Carreteras], de 12 de julio de 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1378), en virtud del artículo 14, apartado 3, de esta Ley. Dicho anexo determina el importe de peaje por kilómetro aplicado a los vehículos o conjuntos de vehículos que tienen hasta tres ejes y cuatro ejes o más en función de cuatro categorías correspondientes al nivel de contaminación emitida. Los importes oscilan entre 0,141 euros y 0,288 euros.
12. El órgano jurisdiccional remitente precisa que el cálculo del importe de los peajes aplicables al período para el que se solicita el reembolso, comprendido entre el 1 de enero de 2010 y el 18 de julio de 2011, se efectuó sobre la base de la «Aktualisierung der Wegekostenrechnung für die Bundesfernstraßen in Deutschland», también llamada «Wegekostengutachten» (informe pericial relativo a los costes de las infraestructuras viarias de Alemania), de 30 de noviembre de 2007 (en lo sucesivo, «WKG 2007»), correspondiente al período de referencia 2007‑2012. En lo que respecta a la valoración de los terrenos utilizados para la construcción de autopistas, el órgano jurisdiccional remitente indica que esta se basó en las estimaciones del «Wegekostenrechnung für das Bundesfernstraßennetz unter Berücksichtigung der Vorbereitung einer streckenbezogenen Autobahnbenutzungsgebühr» (informe pericial relativo a los costes de las infraestructuras viarias), de marzo de 2002, correspondiente al período de referencia 2003‑2010, con arreglo a un escrito de información adicional incorporado al WKG 2007 el 22 de septiembre de 2008.
III. Litigio principal, cuestiones prejudiciales y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
13. Hasta el 31 de agosto de 2015, las demandantes en el litigio principal explotaron una empresa de transporte por carretera, con forma jurídica de sociedad civil de Derecho polaco («spółka cywilna»), con domicilio social en Polonia y que realizaba trayectos especialmente en Alemania. En el marco de su actividad, las demandantes en el litigio principal pagaron una cantidad en concepto de peajes por la utilización de las autopistas federales alemanas durante el período comprendido entre el 1 de enero de 2010 y el 18 de julio de 2011.
14. Al considerar excesiva dicha cantidad, las demandantes en el litigio principal presentaron, en nombre de su sociedad civil, una demanda por la que reclamaron ante el Verwaltungsgericht Köln (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Colonia, Alemania) el reembolso de la cantidad abonada. (6) Dado que dicho tribunal desestimó su demanda, las demandantes en el litigio principal recurrieron en apelación ante el órgano jurisdiccional remitente alegando, en esencia, que en el cálculo del importe de los peajes aplicados en el caso de autos se tuvieron en cuenta unos costes excesivos, lo cual contraviene el Derecho de la Unión.
15. Para poder resolver esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente considera que procede dilucidar previamente si los artículos 7, apartado 9, y 7 bis, apartados 1 y 2, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada tienen efecto directo y si dichas disposiciones han sido incorporadas correctamente al Derecho alemán.
16. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente recuerda, en primer lugar, que, en la sentencia dictada en el asunto Rieser Internationale Transporte, (7) el Tribunal de Justicia declaró que la versión inicial del artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 (8) no podía ser invocada por los particulares frente a una autoridad pública en caso de no adaptación o de adaptación incompleta del Derecho interno a dicha Directiva. Según el Tribunal de Justicia, no podía considerarse que dicha disposición fuera incondicional o suficientemente precisa para ser invocada por los particulares frente a una autoridad pública.
17. Sin embargo, el órgano jurisdiccional remitente considera que, a raíz de las modificaciones introducidas por el legislador de la Unión, el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada tiene efecto directo. Dicho órgano jurisdiccional señala que la Directiva de modificación ha aportado precisiones normativas que podrían considerarse «incondicionales y suficientemente precisas». El órgano jurisdiccional remitente indica asimismo que el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada contiene, a su juicio, una prohibición de superar los costes en virtud de la cual se prohíben los peajes excesivos no justificados por los costes de infraestructura.
18. En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en esencia, si los costes de la policía de tráfico, los cuales se tomaron en cuenta al fijar los importes de peaje controvertidos en el litigio principal, están incluidos en el concepto de «costes de explotación», en el sentido del artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada. En su opinión, la actividad de la policía no consiste en garantizar el funcionamiento de las infraestructuras, sino en velar por que los usuarios cumplan las normas de circulación y en gestionar las consecuencias de eventuales infracciones de esas normas. Por otro lado, señalando que los importes de peaje fijados en Derecho alemán se basan en errores de cálculo, en particular en lo que se refiere al cálculo del rendimiento de la inversión de capital en la adquisición de los terrenos en los que se construyeron las autopistas, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta si superar ligeramente los costes de infraestructura constituye una infracción del artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada.
19. En tercer y último lugar, el órgano jurisdiccional remitente señala que el Derecho nacional permite corregir a posteriori un importe de peaje excesivo en el marco de un procedimiento judicial. Refiriéndose al apartado 138 de la sentencia dictada en el asunto Comisión/Austria, (9) se pregunta, sin embargo, si esa normativa nacional es compatible con el Derecho de la Unión. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente plantea asimismo la cuestión de si, para calcular los costes a posteriori, deben considerarse íntegramente los costes reales y los ingresos efectivos en concepto de peaje una vez concluido el período de referencia.
20. En estas circunstancias, el Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Tribunal Superior del estado federado de Renania del Norte-Westfalia, Alemania) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1) ¿Puede un particular sujeto al sistema de peaje invocar ante los órganos jurisdiccionales nacionales el cumplimiento de las disposiciones relativas al cálculo del peaje que contienen los artículos 7, apartado 9, y 7 bis, apartados 1 y 2, de la [Directiva 1999/62 en su versión modificada] (al margen de lo dispuesto en el artículo 7 bis, apartado 3, de esta, en relación con el anexo III), cuando, al establecer legalmente los peajes, el Estado miembro no ha observado plenamente dichas disposiciones o lo ha hecho erróneamente en detrimento del sujeto pasivo?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
a) ¿Pueden incluirse los costes de la policía de tráfico entre los costes de explotación de la red de infraestructura en el sentido del artículo 7, apartado 9, segunda frase, de la [Directiva 1999/62 en su versión modificada]?
b) Cuando se exceden los costes de infraestructura computables en el importe del peaje medio ponderado:
i) hasta en un 3,8 %, especialmente si se tienen en cuenta costes que por principio no son computables, o
ii) hasta en un 6 %,
¿constituye ello una infracción de la prohibición de superar los costes que contiene el artículo 7, apartado 9, de la [Directiva 1999/62 en su versión modificada], de manera que el Derecho nacional no es aplicable a este respecto?
3) En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión, letra b):
a) ¿Debe interpretarse la [sentencia Comisión/Austria], apartado 138, en el sentido de que un exceso sustancial de los costes no puede ser subsanado con un nuevo cálculo de los costes presentado en un procedimiento judicial y en el que se demuestre que el importe del peaje establecido en realidad no excede los costes computables?
b) En caso de respuesta negativa a la tercera cuestión, letra a):
Para el cálculo de los costes a posteriori, una vez concluido el período de referencia, ¿deben considerarse íntegramente los costes reales y los ingresos efectivos en concepto de peaje, es decir, sin tener en cuenta las estimaciones en que se basó el cálculo provisional original?»
21. Han presentado observaciones escritas las demandantes en el litigio principal, la demandada en el litigio principal, el Gobierno alemán y la Comisión. Estas mismas partes e interesados estuvieron representados en la vista, celebrada el 4 de marzo de 2020.
IV. Análisis
22. Propongo analizar las cuestiones prejudiciales planteadas por el órgano jurisdiccional remitente abordando en primer lugar la segunda de ellas, que tiene por objeto que se dilucide, en esencia, si los costes de la policía de tráfico constituyen costes de explotación de la red de infraestructura en el sentido del artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada y si exceder ligeramente los costes de infraestructura constituye una infracción de dicha disposición (sección A). Este enfoque permitirá determinar en qué medida el cálculo de un peaje, como el efectuado en el presente asunto, genera un problema de compatibilidad con la Directiva 1999/62 en su versión modificada. Estos elementos de análisis servirán de punto de partida para el examen de la primera cuestión prejudicial relativa al efecto directo de las disposiciones de la citada Directiva (sección B). A continuación, examinaré la tercera y última cuestión prejudicial, que versa sobre el cálculo a posteriori (sección C). En último lugar, abordaré la cuestión de la limitación en el tiempo de los efectos de la sentencia que dicte el Tribunal de Justicia (sección D).
A. Sobre los costes de la policía de tráfico y el ligero rebasamiento de los costes de infraestructura (segunda cuestión prejudicial)
23. En un primer momento, examinaré si los costes de infraestructura incluyen los costes de la policía de tráfico y pasaré a analizar, en un segundo momento, si rebasar ligeramente los costes de infraestructura puede ser conforme a la Directiva 1999/62 en su versión modificada.
1. Sobre los costes de la policía de tráfico [segunda cuestión prejudicial, letra a)]
24. En mi opinión, los costes de la policía de tráfico no constituyen costes de infraestructura, más concretamente, costes de explotación, en el sentido del artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada.
25. Aplicando un método de interpretación tradicional, (10) mi análisis se basa en la redacción de dicha disposición, en los trabajos preparatorios de la Directiva 1999/62 en su versión modificada y en la finalidad de esta Directiva.
a) Sobre la interpretación literal
26. Es importante remitirse al tenor literal del artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada, en su totalidad. De entrada, ha de observarse que dicha disposición no menciona los costes de la policía de tráfico en el cálculo de los «peajes». (11) Por otro lado, del análisis literal de los términos de dicha disposición se desprende que esta enumera de manera taxativa los elementos computables en el cálculo.
27. La primera frase del mencionado artículo 7, apartado 9, de dicha Directiva establece, en este sentido, que el peaje, definido como el pago de un importe determinado por recorrer un vehículo una distancia determinada en las infraestructuras, se basa únicamente en el principio de recuperación de los costes de infraestructura. Este principio se concreta en las frases siguientes relativas a los «peajes medios ponderados», definidos por referencia a los ingresos obtenidos en concepto de peajes durante un determinado período y en función de los kilómetros recorridos por vehículo. (12) La segunda frase dispone que el importe de los peajes medios ponderados estará en relación con los costes de construcción y con los costes de explotación, mantenimiento y desarrollo de la red de infraestructura de que se trate. La tercera frase precisa que el importe de los peajes medios ponderados también podrá incluir un componente de rendimiento del capital o un margen de beneficio basado en las condiciones de mercado.
28. El vínculo entre la primera frase, relativa a los peajes, y los costes computables en su cálculo resulta del empleo, en la segunda frase, de la expresión «en particular» o de una terminología semejante en las distintas versiones lingüísticas. (13) Ese vínculo también se desprende de la tercera frase, la cual precisa qué otros elementos «podrá también incluir» el importe de los peajes medios ponderados.
29. Así pues, el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada enumera los únicos elementos computables en el cálculo del importe de los peajes medios ponderados.
30. En cuanto a los costes pertinentes, estos se limitan a los costes de construcción, explotación, mantenimiento y desarrollo de la red de infraestructura de que se trate. Los costes de construcción se encuentran definidos en el artículo 2, letra a bis), de la Directiva 1999/62 en su versión modificada y no incluyen los costes de la policía de tráfico. De los demás costes, los relativos al mantenimiento y desarrollo de la red de infraestructura no pueden incluir en absoluto los costes de la policía de tráfico, dejando al margen que el órgano jurisdiccional remitente solo interroga al Tribunal de Justicia, específicamente, sobre los costes de explotación.
31. Al igual que el órgano jurisdiccional remitente, las demandantes en el litigio principal y la Comisión, considero que los costes de la policía de tráfico no constituyen «costes de explotación». En efecto, el concepto de costes de explotación guarda relación con los costes generados por la explotación de la obra de que se trate. Pues bien, la explotación de una autopista no abarca las actividades policiales.
32. Tal como ha señalado la Comisión, corresponde al Estado desempeñar dichas actividades actuando en una calidad distinta de la de operador de la infraestructura de autopistas, a saber, en calidad de autoridad que ejerce prerrogativas de poder público.
33. Esta interpretación del concepto de «costes de explotación» queda confirmada por las disposiciones que figuran en el anexo III, punto 3, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada, que precisa que se trata de los costes en que incurre el operador de la infraestructura. Es cierto que el mencionado anexo III no es aplicable rationae temporis al cálculo de los importes de los peajes controvertidos en el litigio principal, puesto que, de conformidad con el artículo 7 bis, apartado 3, de esta Directiva, esta no se aplica a los sistemas de peajes que, como el sistema controvertido en el litigio principal, ya estuvieran instaurados el 10 de junio de 2008, pero puede servir, como mínimo, de fuente de interpretación de la terminología utilizada en el resto de dicha Directiva. A este respecto, procede observar que el vínculo entre tales costes y el operador es particularmente patente en la versión en lengua alemana de la Directiva 1999/62 en su versión modificada, que contiene las expresiones «Kosten für Betrieb» (costes de explotación) en su artículo 7, apartado 9, y «Kosten des Infrastrukturbetreibers» (costes en que incurre el operador de la infraestructura) en su anexo III, punto 3. (14) A ello he de añadir que el anexo III no hace mención alguna de los costes de la policía de tráfico.
34. En apoyo de esta interpretación, he de indicar además que otras disposiciones de la misma Directiva tienen por objeto limitar los costes computables en el cálculo de los peajes.
35. En este sentido, el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada dispone que los Estados miembros pueden mantener o introducir peajes en la red de carreteras únicamente si se cumplen las condiciones establecidas en el artículo 7, apartados 2 a 12, de esta Directiva. Según el artículo 7 bis, apartado 1, de la citada Directiva, los Estados miembros deben tener en cuenta los diferentes costes establecidos en el artículo 7, apartado 9, de dicha Directiva a la hora de determinar el nivel de los peajes medios ponderados. Asimismo, el artículo 7, apartados 10, letra a), especialmente su tercer guion, (15) y 11, letra b), segundo guion, (16) de la Directiva 1999/62 en su versión modificada limitan el aumento de los peajes medios ponderados mediante una referencia al artículo 7, apartado 9, de esta Directiva.
36. Por consiguiente, considero que de la redacción del artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada no se desprende, ni expresa ni implícitamente, que los costes de la policía de tráfico estén cubiertos por esta disposición y, en particular, por el concepto de «costes de explotación» que en ella figura.
b) Sobre los trabajos preparatorios
37. Los trabajos preparatorios confirman esta interpretación disipando toda duda en cuanto a las intenciones del legislador en lo que se refiere a la inclusión de los costes de la policía de tráfico entre los costes de infraestructura.
38. A este respecto, procede señalar que, con ocasión de la adopción del Libro Verde de la Comisión titulado «Hacia una tarificación equitativa y eficaz del transporte», (17) el cual examina las opciones para la internalización de los costes externos, (18) la Comisión ya había planteado incluir los costes de la policía de tráfico entre los costes de infraestructura, considerados, al igual que los costes derivados de la contaminación, como costes externos. Sin embargo, el legislador de la Unión rechazó este enfoque cuando adoptó tanto la Directiva 1999/62 como la Directiva 2006/38, que dio lugar a la Directiva 1999/62 en su versión modificada.
39. En lo que respecta, en primer lugar, a los trabajos preparatorios de la Directiva 1999/62, en la exposición de motivos de su propuesta de Directiva, (19) la Comisión consideró que los costes externos englobaban los costes de la policía y de accidentes, (20) pero en esa fase no contempló la posibilidad de incluirlos en el propio texto de la Directiva. En él únicamente se preveía que los peajes incluyeran un elemento destinado a cubrir los costes externos, definidos como «los costes derivados de la congestión del tráfico y la contaminación atmosférica y acústica». (21)
40. En el Parlamento Europeo, la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Protección del Consumidor emitió, por su parte, una opinión, (22) según la cual la Directiva debía hacer referencia a cuatro fuentes principales de costes externos del transporte descritas en el Libro Verde, concretamente la congestión, la contaminación atmosférica, el ruido y los accidentes. Sin embargo, el Parlamento no se atuvo a dicha opinión e incluso propuso que se suprimiera toda disposición que tuviera por objeto incluir costes externos, en espera de disponer de mayores conocimientos sobre este particular. (23)
41. Al discrepar de la opinión de la Comisión, (24) el Consejo de la Unión Europea adoptó una Posición Común en línea con el enfoque del Parlamento y que, por tanto, no hacía referencia al concepto de «costes externos», alegando que aún no existía un estudio exhaustivo sobre estos últimos. (25) Además, el Consejo señaló que los Estados miembros que aplican un sistema de peajes deben respetar el principio de base relativo al vínculo entre el importe de los peajes y el coste de la infraestructura. (26)
42. La Directiva 1999/62 finalmente adoptada por el Parlamento y el Consejo no contenía disposición alguna sobre los costes externos. (27)
43. En segundo lugar, en lo que respecta a los trabajos preparatorios de la Directiva 2006/38, de la propuesta de Directiva (28) se desprende que la Comisión, en esta ocasión, había previsto tener en cuenta los costes de la policía de tráfico incluyendo en el artículo 7, apartado 9, de dicha Directiva, los costes de accidentes, siempre que estos no estuvieran cubiertos por un sistema de seguro. (29)
44. El Parlamento también había previsto tener en cuenta los costes de accidentes, limitando su alcance a los costes correspondientes a los pagos efectivamente realizados por el operador de la infraestructura por inversiones que tuvieran por objeto prevenir y reducir el número de accidentes. (30)
45. El Consejo, sin embargo, adoptó una Posición Común que no menciona los accidentes. Por consiguiente, dicha institución no siguió la propuesta del Parlamento a este respecto, la cual, sin embargo, no era tan ambiciosa como la de la Comisión. (31) El texto finalmente adoptado de la Directiva 1999/62 en su versión modificada no contiene disposición alguna sobre los costes externos.
46. En consecuencia, procede declarar que los trabajos preparatorios refuerzan la interpretación según la cual el artículo 7, apartado 9, segunda frase, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada no incluye en modo alguno los costes de la policía de tráfico.
c) Sobre la interpretación teleológica
47. La finalidad de la Directiva 1999/62 en su versión modificada no conduce a una conclusión distinta. De los considerandos 1 y 2 de esta Directiva resulta que el legislador decidió llevar a cabo una armonización, por etapas, de los sistemas de cobro y establecer mecanismos equitativos de imputación del coste de la infraestructura a los transportistas con el fin de eliminar las distorsiones de la competencia entre las empresas de transporte en la Unión. (32)
48. La Directiva 1999/62 en su versión modificada establece, en este sentido, normas vinculantes para todos los Estados miembros, al tiempo que deja margen para introducir modificaciones en el futuro.
49. Pues bien, dichas modificaciones conciernen, en particular, a la internalización de los costes externos y, a través de esta, a la aplicación del principio de que quien contamina paga. Como resulta de los considerandos 18 y 19 de la Directiva 2006/38, (33) esas modificaciones únicamente están previstas para el futuro. El carácter futuro de ese proyecto se encuentra confirmado por el artículo 11, párrafo tercero, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada, en virtud del cual corresponde a la Comisión presentar un modelo generalmente aplicable, transparente y comprensible para la evaluación de todos los costes externos y un análisis del impacto de la internalización de los costes externos.
50. Por consiguiente, entretanto, el legislador de la Unión excluyó deliberadamente del ámbito de aplicación de la Directiva 1999/62 en su versión modificada la internalización de los costes externos y, en particular, de los costes de la policía de tráfico y, habida cuenta de los límites impuestos por el artículo 7, apartado 9, de la citada Directiva, los Estados miembros no podían incluir tales costes en el cálculo de los costes de infraestructura.
51. Así pues, no comparto la opinión del Gobierno alemán según la cual la seguridad del tráfico o de la utilización de las infraestructuras, controlada por la policía de tráfico, es una característica de la red de carreteras, de manera que no tenerla en cuenta como coste de infraestructura sería contrario a los principios de «quien utiliza paga» y de «quien contamina paga». Tampoco suscribo la opinión de la demandada en el litigio principal de que no tener en cuenta esos costes en el caso de los operadores públicos daría lugar a una diferencia de trato entre operadores públicos y privados, dado que el coste de garantizar la seguridad de la infraestructura mediante patrullas de autopistas, empresas concesionarias francesas o la policía de autopistas (34) corre a cargo del operador privado de la infraestructura y, en consecuencia, constituye un coste de explotación en el marco de los contratos de concesión. (35)
52. A este respecto, he de señalar, en primer lugar, que los gastos específicos de infraestructura destinados a mejorar la seguridad vial forman parte de los costes de financiación de infraestructuras en el sentido del artículo 2, letra a bis), segundo guion, inciso ii), párrafo tercero, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada. Además, comparto la opinión expresada por la Comisión en la vista ante el Tribunal de Justicia de que los costes de la policía de tráfico no constituyen costes del operador contrariamente a los de misiones civiles, como es el caso de los costes de los agentes de la red vial en Alemania y las patrullas de autopistas en Francia.
53. En segundo lugar, incluso la versión de la Directiva 1999/62 modificada en último lugar por la Directiva 2013/22/UE, (36) la cual prevé en su artículo 2, letra b ter), una «tasa por costes externos», define tal tasa como la percibida con objeto de recuperar los costes soportados en un Estado miembro como consecuencia de la contaminación atmosférica o la contaminación acústica provocadas por el tráfico. Los costes de accidentes que forman parte de los costes de la policía de tráfico no figuran ni en esta definición ni en ninguna otra disposición de esa Directiva.
54. En tercer lugar, añado que el dictamen de la Comisión de 10 de diciembre de 2014, (37) invocado por la demandada en el litigio principal como prueba de que la Comisión entiende que los costes de la policía de tráfico constituyen costes de infraestructura, y más concretamente costes de explotación, y el dictamen de la Comisión de 16 de enero de 2019 (38) se refieren a los informes periciales relativos a los costes de las infraestructuras viarias en Alemania correspondientes a los períodos de referencia 2013‑2017 y 2018‑2022. Por consiguiente, no cubren el período pertinente en el caso de autos. Además, el dictamen de la Comisión, al no producir efectos jurídicos obligatorios, (39) no puede modificar el alcance jurídico de una directiva adoptada por el Parlamento y el Consejo.
55. Por consiguiente, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la segunda cuestión prejudicial, letra a), que el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada debe interpretarse en el sentido de que no incluye los costes de la policía de tráfico como costes de infraestructura y, en particular, como costes de explotación.
2. Sobre el ligero rebasamiento de los costes de infraestructura [segunda cuestión prejudicial, letra b)]
56. El órgano jurisdiccional remitente observa que, según la sentencia Comisión/Austria, (40) el rebasamiento en más del 150 % de los costes de construcción, explotación y ampliación de una autopista constituye un incumplimiento de las obligaciones que se derivan del artículo 7, letra h), de la Directiva 93/89. Dicho órgano jurisdiccional pregunta al Tribunal de Justicia si un ligero rebasamiento de dichos costes conlleva idénticas consecuencias.
a) Sobre el rebasamiento de los costes de infraestructura por la toma en consideración de costes no contemplados por la Directiva 1999/62 en su versión modificada
57. Tal como se ha expuesto anteriormente, (41) el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada excluye que los peajes comprendan elementos distintos de los mencionados en esta disposición. Por consiguiente, el rebasamiento de los costes de infraestructura por la toma en consideración de esos otros elementos constituye una infracción de dicha disposición y debe entenderse que la obligación de pagar un peaje sobre la base de tales elementos carece de base jurídica.
58. En cuanto a los costes de la policía de tráfico, al no estar estos incluidos en el concepto de «costes de explotación» ni —con carácter más general— en el de costes de infraestructura, el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada se opone a un rebasamiento de los costes en un 3,8 % o a cualquier otro por ese concepto. Por consiguiente, no es pertinente examinar si se ha cometido un error en el cálculo de esos costes al haberse computado no solo los costes de la policía de tráfico propiamente dichos, sino también los costes relacionados con la lucha contra la delincuencia en general. (42) Al no estar estos costes entre los enumerados en el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada, deben excluirse en su totalidad. Así pues, no es necesario precisar si los costes por un importe aproximado de 730 millones de euros correspondientes al año 2010 son costes exclusivamente relacionados con los gastos de la policía de tráfico, extremo que cuestionan el órgano jurisdiccional remitente y las demandantes en el litigio principal.
59. A continuación, examinaré el ligero rebasamiento de costes que no son ajenos a la Directiva 1999/62 en su versión modificada, sino que están contemplados por esta, a saber, en el caso de autos, los costes relativos al rendimiento de la inversión de capital, mencionados en el artículo 7, apartado 9, tercera frase, de dicha Directiva.
b) Sobre el ligero rebasamiento de los costes de infraestructura relativos al rendimiento de la inversión de capital
60. Propongo al Tribunal de Justicia que declare que incluso un ligero rebasamiento de los costes de infraestructura relativos al rendimiento de la inversión de capital previstos en el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada constituye una infracción de dicha disposición.
61. En el presente asunto, el rebasamiento de los costes debido a errores de cálculo del rendimiento de la inversión de capital es del 2,2 % (6 % - 3,8 %).
62. Tal rebasamiento no es, sin duda, comparable al mencionado en la sentencia Comisión/Austria, de más del 150 %.
63. Sin embargo, ha de señalarse que ni el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada ni otras disposiciones de esta Directiva contienen una norma de minimis. Además, el artículo 7, apartado 9, primera frase, de la citada Directiva enuncia que el importe de los peajes se basará únicamente en el principio de recuperación de los costes de infraestructura, lo cual se opone a todo rebasamiento, con independencia de su cuantía.
64. Por tanto, debe considerarse que incluso un ligero rebasamiento de los costes de infraestructura relativos al rendimiento de la inversión de capital constituye una infracción del artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada.
65. En cuanto a la cuestión de si se ha producido un rebasamiento de los costes de infraestructura relativos al rendimiento de la inversión de capital, ha de señalarse que no se ha planteado al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial explícita a este respecto. Sin embargo, con carácter subsidiario y al efecto de proporcionar una respuesta útil al órgano jurisdiccional remitente, formulo las siguientes precisiones.
66. Es de señalar que el órgano jurisdiccional remitente considera que se han cometido errores de cálculo en la medida en que el valor de adquisición del patrimonio, esto es, de los terrenos sobre los que se construyeron las autopistas de que se trata, el cual se utilizó para calcular los intereses, no debería haberse calculado teniendo en cuenta el valor de reposición actualizado de dicho patrimonio. Al haberse efectuado de este modo, el cálculo se ha basado, erróneamente, en la ficción de una empresa semiprivada y semipública, puesto que, durante el período de que se trata, no se había contemplado seriamente la posibilidad de privatizar la red de autopistas. (43)
67. Según dicho órgano jurisdiccional, si se utiliza otra «ficción», a saber, en sus propios términos, la de una «empresa de la Administración pública», el valor de los terrenos, sobre cuya base se calculan los intereses, solo puede ser el precio de adquisición. Dichos valores no se pueden actualizar ulteriormente como se ha hecho en el caso de autos, puesto que, en tal supuesto, no solo se remuneraría la inversión de capital, inflación incluida, sino que se generaría un ingreso adicional que tendría en cuenta el coste de reposición de los terrenos, aun cuando estos últimos no deban ser objeto de tal reposición.
68. A este respecto, he de señalar que la posibilidad de remunerar el capital se encuentra prevista en el artículo 7, apartado 9, tercera frase, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada. Dicha disposición establece expresamente que el importe de los peajes medios ponderados puede incluir un componente de rendimiento del capital o un margen de beneficio basado en las condiciones de mercado. Además, el artículo 2, letra a bis) de esta Directiva dispone que los costes de construcción comprenden, en su caso, los costes de financiación, que el artículo 2, letra a ter) de dicha Directiva define como los intereses de los préstamos y la rentabilidad de los recursos propios de cualquier tipo aportados por los accionistas.
69. Aunque los Estados miembros disponen de cierto margen de apreciación a la hora de calcular los peajes, en particular para aplicar un método de cálculo en lugar de otro y determinar la rentabilidad de la infraestructura, es importante que las opciones escogidas sean realistas y que los costes correspondan a la realidad económica existente o prevista. De lo contrario, el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada quedaría privado de todo efecto útil.
70. Ahora bien, si no se tenía prevista la privatización ni la reposición de las autopistas y los terrenos en los que estas están construidas, y a falta de otros argumentos pertinentes de carácter económico, extremo que corresponde apreciar al órgano jurisdiccional remitente, este último puede considerar legítimamente que no era realista tomar en consideración los valores de reposición actualizados de dichos terrenos para el cálculo de los peajes.
71. Por consiguiente, comparto la opinión del órgano jurisdiccional remitente de que el control del cumplimiento del artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada exige comprobar que el rendimiento de la inversión de capital no se basa en postulados erróneos que disfrazan la realidad económica existente o previsible.
72. Habida cuenta de todas estas consideraciones, procede, en mi opinión, responder a la segunda cuestión prejudicial, letra b), que incluso un ligero rebasamiento de los costes de infraestructura previstos por el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada constituye una infracción de esta disposición.
73. Con carácter subsidiario, he de señalar que el artículo 7, apartado 9, de dicha Directiva debe interpretarse en el sentido de que se opone a que el cálculo del rendimiento de la inversión de capital se base en valores que no parten de la realidad económica.
B. Sobre el efecto directo (primera cuestión prejudicial)
74. Mediante su primera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente interroga al Tribunal de Justicia sobre el efecto directo de los artículos 7, apartado 9, y 7 bis, apartados 1 y 2, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada.
75. He de recordar que de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se desprende que, en todos aquellos casos en que las disposiciones de una directiva resulten, desde el punto de vista de su contenido, incondicionales y suficientemente precisas, es posible invocarlas ante los órganos jurisdiccionales nacionales contra el Estado de que se trate, bien cuando este no adapte el Derecho nacional a la directiva dentro de los plazos señalados, bien cuando haga una transposición incorrecta de esta. (44)
76. Una vez expirado el plazo de transposición, el 10 de junio de 2008, (45) únicamente se plantea la cuestión de si puede considerarse que las disposiciones mencionadas son suficientemente precisas.
77. Como he expuesto en el punto 69 de las presentes conclusiones, el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada deja a los Estados miembros un cierto margen de apreciación a la hora de calcular el importe de los peajes medios ponderados. Sin embargo, según la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, ello no afecta al carácter preciso e incondicional de una disposición, siempre y cuando pueda determinarse la protección mínima que los Estados miembros deben establecer y el control jurisdiccional permita comprobar el cumplimiento de ese contenido mínimo. (46)
78. Además, la existencia de un margen de apreciación no excluye, sin embargo, que pueda ejercerse un control jurisdiccional a fin de verificar si las autoridades nacionales han sobrepasado los límites de dicha facultad (47) y, por tanto, si la normativa nacional y su aplicación han respetado los límites fijados por la disposición de que se trate. (48)
79. En lo que respecta a la Directiva 1999/62, el Tribunal de Justicia declaró en la sentencia Rieser Internationale Transporte que no puede considerarse que el artículo 7, apartado 9, de dicha Directiva sea incondicional o suficientemente preciso para ser invocado por los particulares frente a una autoridad pública, puesto que tal disposición resulta aún más imprecisa que el artículo 7, letra h), de la Directiva 93/89. De la citada sentencia se desprende que el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 imponía a los Estados miembros una directriz general para calcular los derechos de peaje, pero no indicaba ningún método de cálculo concreto y dejaba a los Estados miembros un amplio margen de apreciación al respecto. (49) En particular, el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 estaba redactado en términos idénticos a los del artículo 7, letra h), de la Directiva 93/89, con la salvedad de que se refería a los «importes medios ponderados de los peajes» y no a los «importes de los peajes», sin definir, no obstante, ese concepto. (50)
80. El artículo 7, letra h), de la Directiva 93/89 disponía que los importes de los peajes debían estar relacionados con los costes de construcción, explotación y ampliación de la red de infraestructuras de que se trate. Según el Tribunal de Justicia, el citado artículo no precisaba la naturaleza de esa relación y tampoco definía las tres partidas de gastos de que se trataba, en concreto, la construcción, la explotación y la ampliación, ni el concepto de «red de infraestructuras de que se trate». (51)
81. Procede señalar que el artículo 7, apartado 9, segunda frase, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada establece también que el importe de los peajes medios ponderados estará en relación con los costes de construcción y con los costes de explotación, mantenimiento y desarrollo de la red de infraestructura de que se trate. Sin embargo, como he expuesto anteriormente, (52) dicho artículo 7, apartado 9, establece ya claramente que el importe de los peajes ha de basarse únicamente en el principio de recuperación de los costes de infraestructura, que se encuentran taxativamente enumerados en esta disposición, lo cual limita el margen de apreciación de los Estados miembros.
82. Además, contrariamente a las versiones que la precedieron, la Directiva 1999/62 en su versión modificada define en su artículo 2 la red de infraestructura de que se trata, a saber, la «red transeuropea de carreteras», así como los conceptos de «peaje medio ponderado», «costes de construcción» y «costes de financiación», pudiendo estos últimos estar incluidos, en su caso, en los costes de construcción.
83. De ello resulta, en mi opinión, que las principales lagunas señaladas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Rieser Internationale Transporte y que impedían que el artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 tuviera un efecto directo han sido colmadas por el legislador de la Unión en la Directiva 1999/62 en su versión modificada. A mi parecer, el artículo 7, apartado 9, de esta última Directiva impone a los Estados miembros la obligación clara de determinar los importes de los peajes basándose únicamente en los costes enumerados en dicha disposición. La existencia de un margen de apreciación y la no aplicación en el caso de autos del anexo III de la Directiva 1999/62 en su versión modificada (53) no impiden que el juez nacional ejerza un control jurisdiccional, a solicitud de un particular, sobre el cumplimiento de dicha obligación consistente en comprobar, cuando menos, que no se han incluido en el cálculo de los peajes costes no contemplados por dicha Directiva, tales como los costes de la policía de tráfico. (54)
84. Por consiguiente, en mi opinión, procede responder a la primera cuestión prejudicial que un particular puede invocar ante un juez nacional el efecto directo del artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada con el fin de que este compruebe si la normativa nacional y su aplicación han respetado los límites del margen de apreciación fijados por el artículo 7, apartado 9, de dicha Directiva, al computar los costes de la policía de tráfico en el cálculo de los importes de los peajes.
C. Sobre el cálculo a posteriori (tercera cuestión prejudicial)
85. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente se pregunta sobre las consecuencias de que el Tribunal de Justicia, siguiendo mi propuesta, adopte una interpretación del artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada de la que resulte que el cálculo de los importes de los peajes objeto de examen en el marco del litigio principal es erróneo. El órgano jurisdiccional remitente desea que se dilucide si es posible efectuar un cálculo a posteriori de los costes de infraestructura teniendo en consideración los costes reales y los ingresos efectivamente percibidos en concepto de peaje. Según el órgano jurisdiccional remitente, el Derecho alemán permite efectuar dicho cálculo en determinadas circunstancias, aunque ello podría tener como consecuencia que no se reembolsaran los importes reclamados por las demandantes.
86. En efecto, en la medida en que esos costes superaran los ingresos percibidos, (55) podrían compensar los importes de peaje considerados excesivos a la luz de la Directiva 1999/62 en su versión modificada. El órgano jurisdiccional remitente precisa que esa compensación, efectuada mediante un cálculo a posteriori, está permitida conforme al Derecho alemán, siempre que el error no sea grave y manifiesto. Sin embargo, dicho órgano jurisdiccional se pregunta si tal compensación es compatible con la Directiva 1999/62 en su versión modificada, examinada a la luz de la sentencia Comisión/Austria y más concretamente del apartado 138 de esta.
87. He de recordar que el Tribunal de Justicia rechazó, en dicho apartado, la justificación del aumento de los importes de peaje de la autopista de Brenner (Austria) basada en un nuevo método de cálculo de los costes presentado por la República de Austria durante el procedimiento judicial. El Tribunal de Justicia consideró que dicho Estado miembro no había explicado en qué medida este método sería más apropiado para el cálculo de los costes de la autopista en cuestión.
88. El Tribunal de Justicia añadió que el artículo 7, letra h), de la Directiva 93/89 implica que la adaptación del importe de los peajes sea consecutiva al cálculo que le sirve de justificación y que, por tanto, tal disposición no permite justificar un aumento de los peajes mediante un cálculo efectuado a posteriori.
89. Así pues, procede dilucidar si la Directiva 1999/62 en su versión modificada, en particular sus artículos 7, apartado 9, y 7 bis, apartados 1 y 2, examinada a la luz de la citada sentencia, debe interpretarse en el sentido de que se opone a la realización de un cálculo a posteriori presentado en un procedimiento judicial y en el que se demuestre que el importe del peaje establecido en realidad no excede los costes computables.
90. A este respecto, conviene recordar, en primer lugar, que, de conformidad con el artículo 260 TFUE, apartado 1, los órganos jurisdiccionales están obligados a adoptar las medidas necesarias para la ejecución de las sentencias del Tribunal de Justicia. Por consiguiente, en caso de que de la sentencia que dicte el Tribunal de Justicia se desprenda que el cálculo de los costes para la determinación de los peajes es erróneo a la luz de la Directiva 1999/62 en su versión modificada, el juez nacional que conoce del litigio principal deberá ordenar el reembolso de los importes recaudados en exceso en caso de que se presente una demanda en tal sentido.
91. Ese juez no puede tener en cuenta cálculos efectuados a posteriori para declarar que no es necesario reembolsar los importes recaudados en exceso debido a cálculos incorrectos sin infringir el mencionado artículo 260 TFUE, apartado 1, y sin menoscabar la efectividad de la Directiva 1999/62 en su versión modificada, tal como la interpreta el Tribunal de Justicia.
92. He de añadir, en segundo lugar, que los artículos 7, apartado 9, y 7 bis, apartados 1 y 2, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada no aluden en modo alguno a la posibilidad de efectuar un cálculo a posteriori. Asimismo, he de recordar que el artículo 7, apartado 9, de dicha Directiva enumera taxativamente los elementos que se pueden incluir en el cálculo de los importes de los peajes.
93. Y he de recalcar, en tercer lugar, que la Directiva 1999/62 en su versión modificada no excluye que los importes de los peajes sean objeto de un ajuste para reflejar los costes reales, siempre que el método de cálculo se establezca y se haga público antes del citado ajuste. Procede observar que esta interpretación encuentra respaldo en el anexo III, punto 4, guiones primero y tercero, de la citada Directiva, que establece que los peajes pueden ser periódicamente objeto de ajustes y correcciones con el fin de corregir cualquier exceso o defecto en la recuperación de costes que se deba a errores de previsión. Esta interpretación corresponde al análisis efectuado por el Tribunal de Justicia en el apartado 138 de la sentencia Comisión/Austria según la cual la adaptación del importe de los peajes debe ser consecutiva al cálculo que le sirve de justificación.
94. Por consiguiente, propongo que se responda a la tercera cuestión prejudicial que la Directiva 1999/62 en su versión modificada, en particular sus artículos 7, apartado 9, y 7 bis, apartados 1 y 2, debe interpretarse en el sentido de que se opone a la realización de un cálculo a posteriori presentado en un procedimiento judicial y en el que se demuestre que el importe del peaje establecido en realidad no excede los costes computables.
D. Sobre la limitación en el tiempo de los efectos de la sentencia
95. En caso de que el Tribunal de Justicia responda a la tercera cuestión prejudicial como propongo, la demandada en el litigio principal solicita que se limiten en el tiempo los efectos de la sentencia que se dicte. Procede destacar que esta petición se ha formulado extemporáneamente, a saber, en la fase de la vista ante el Tribunal de Justicia.
96. Según una reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la limitación en el tiempo de una sentencia en la que el Tribunal de Justicia haya interpretado una disposición del Derecho de la Unión constituye una medida excepcional que implica la necesidad de que concurran dos criterios esenciales, a saber, la buena fe de los círculos interesados y el riesgo de trastornos graves. (56)
97. El Tribunal de Justicia únicamente ha recurrido a esta solución en circunstancias muy concretas, cuando existía un riesgo de repercusiones económicas graves, debidas, en particular, al elevado número de relaciones jurídicas constituidas de buena fe sobre la base de la normativa que se consideraba válidamente en vigor, y era patente que los particulares y las autoridades nacionales habían sido incitados a observar una conducta contraria a la normativa de la Unión en razón de una incertidumbre objetiva e importante en cuanto al alcance de las disposiciones del Derecho de la Unión, incertidumbre a la que habían contribuido eventualmente los propios comportamientos observados por otros Estados miembros o por la Comisión. (57)
98. En el caso de autos, la demandada en el litigio principal no ha aportado elementos que permitan acreditar que concurren esos dos criterios acumulativos.
99. Por una parte, no ha demostrado la buena fe de los círculos interesados. En particular, no ha indicado de qué modo los dictámenes emitidos por la Comisión en 2014 y 2019, (58) mediante los cuales la Comisión dictaminó a favor de la instauración de nuevos sistemas de peaje que tomen en consideración costes de infraestructura relacionados con la policía de tráfico, han contribuido a cargar de una incertidumbre objetiva e importante el alcance del artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión modificada. En efecto, el importe de los peajes controvertidos en el litigio principal, correspondiente al período comprendido entre el 1 de enero de 2010 y el 18 de julio de 2011, fue calculado sobre la base del WKG 2007, relativo al período de referencia 2007‑2012. (59)
100. Por tanto, es obligado observar que dichos dictámenes son posteriores al período de que se trata y, por ende, no pudieron ser tomados en consideración para determinar los peajes controvertidos en el litigio principal.
101. Por otra parte, la demandada en el litigio principal, que solicitó, durante la vista, que se limitaran en el tiempo los efectos de la sentencia, no ha aportado precisiones en relación con la existencia de un riesgo de repercusiones económicas graves. Soy consciente de la posible relevancia económica del presente asunto. Sin embargo, el importe de 200 millones de euros anuales en concepto de gastos de policía de tráfico imputables a los vehículos pesados de transporte de mercancías, mencionado en la resolución de remisión y recordado por la demandada en el litigio principal durante la vista, no basta en sí mismo, y habida cuenta de la aplicación de las normas de prescripción previstas por la normativa nacional, para demostrar la existencia de un riesgo de repercusiones económicas graves.
102. Por consiguiente, propongo que se desestime la pretensión de limitar en el tiempo los efectos de la sentencia que se dicte.
V. Conclusión
103. Habida cuenta de las consideraciones que preceden, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones prejudiciales planteadas por el Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (Tribunal Superior del estado federado de Renania del Norte-Westfalia, Alemania):
«1) Un particular puede invocar ante un juez nacional el efecto directo de los artículos 7, apartado 9, y 7 bis, apartados 1 y 2, de la Directiva 1999/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio de 1999, relativa a la aplicación de gravámenes a los vehículos pesados de transporte de mercancías por la utilización de determinadas infraestructuras, en su versión resultante de la Directiva 2006/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de mayo de 2006, con el fin de que este compruebe si la normativa nacional y su aplicación han respetado los límites del margen de apreciación fijados por el artículo 7, apartado 9, de dicha Directiva, al computar los costes de la policía de tráfico en el cálculo de los importes de los peajes.
2) El artículo 7, apartado 9, de la Directiva 1999/62 en su versión resultante de la Directiva 2006/38 debe interpretarse en el sentido de que no incluye los costes de la policía de tráfico como costes de infraestructura y, en particular, como costes de explotación.
Incluso un ligero rebasamiento de los costes de infraestructura previstos por el artículo 7, apartado 9, de dicha Directiva constituye una infracción de esta disposición.
3) La Directiva 1999/62 en su versión resultante de la Directiva 2006/38, en particular sus artículos 7, apartado 9, y 7 bis, apartados 1 y 2, debe interpretarse en el sentido de que se opone a la realización de un cálculo a posteriori presentado en un procedimiento judicial y en el que se demuestre que el importe del peaje establecido en realidad no excede los costes computables.»