ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (tretia komora)
z 22. marca 2011 (*)
„Prístup k dokumentom – Nariadenie (ES) č. 1049/2001 – Dokument týkajúci sa prebiehajúceho legislatívneho postupu – Čiastočné odmietnutie prístupu – Žaloba o neplatnosť – Lehota na podanie žaloby – Prípustnosť – Zverejnenie treťou osobou – Neexistencia zániku záujmu na konaní – Identifikácia delegácií členských štátov, ktoré sú predkladateľmi návrhov – Výnimka vzťahujúca sa na ochranu rozhodovacieho procesu“
Vo veci T‑233/09,
Access Info Europe, so sídlom v Madride (Španielsko), v zastúpení: O. W. Brouwer a J. Blockx, advokáti,
žalobkyňa,
proti
Rade Európskej únie, v zastúpení: C. Fekete a M. Bauer, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorú v konaní podporujú:
Helénska republika, v zastúpení: E.‑M. Mamouna a K. Boskovits, splnomocnení zástupcovia,
a
Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, v zastúpení: E. Jenkinson a S. Ossowski, splnomocnení zástupcovia, za právnej pomoci L. J. Stratford, barrister,
vedľajší účastníci konania,
ktorej predmetom je návrh na zrušenie rozhodnutia Rady z 26. februára 2009 o odmietnutí prístupu k niektorým informáciám uvedeným v nóte z 26. novembra 2008 týkajúcich sa návrhu nariadenia o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie,
VŠEOBECNÝ SÚD (tretia komora),
v zložení: predseda komory J. Azizi, sudcovia E. Cremona a S. Frimodt Nielsen (spravodajca),
tajomník: N. Rosner, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní zo 6. októbra 2010,
vyhlásil tento
Rozsudok
Právny rámec
1 Podľa článku 255 ES:
„1. Každý občan únie a každá fyzická alebo právnická osoba s bydliskom alebo sídlom v členskom štáte má právo na prístup k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady alebo Komisie, v závislosti na zásadách a podmienkach, ktoré sa vymedzia v súlade s odsekmi 2 a 3.
2. Všeobecné zásady a obmedzenia, ktoré vychádzajú z verejného alebo súkromného záujmu a upravujú právo na prístup k dokumentom, stanoví Rada v súlade s postupom uvedeným v článku 251, do dvoch rokov po nadobudnutí platnosti Amsterdamskej zmluvy.
3. Každý orgán uvedený vyššie zapracuje do svojho rokovacieho poriadku osobitné ustanovenia týkajúce sa prístupu k svojim dokumentom.“
2 Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 z 30. mája 2001 o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie (Ú. v. ES L 145, s. 43; Mim. vyd. 01/003, s. 331) definuje pravidlá, podmienky a obmedzenia práva na prístup k dokumentom týchto inštitúcií v súlade s článkom 255 ods. 2 ES.
3 Článok 4 tohto nariadenia stanovuje viaceré výnimky z práva každého občana Únie a každú fyzickú alebo právnickú osobu s bydliskom alebo sídlom v členskom štáte na prístup k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie uvedenom v článku 2 tohto nariadenia.
4 Článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001 konkrétne stanovuje:
„Prístup k dokumentu, ktorý orgán vypracoval pre vnútornú potrebu alebo ktorý orgán obdržal, vzťahujúcemu sa k veci, v ktorej ešte orgán nerozhodol, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.“
5 Článok 207 ods. 3 ES stanovuje:
„Rada prijme svoj rokovací poriadok.
Pre účely uplatňovania článku 255 ods. 3 [ES] zapracuje Rada do rokovacieho poriadku podmienky prístupu verejnosti k dokumentom Rady. Pre účely tohto odseku Rada stanoví prípady, keď rozhoduje v zákonodarnej pôsobnosti tak, aby sa v týchto prípadoch umožnil väčší prístup k dokumentom, pričom sa zachováva účinnosť rozhodovacieho procesu. V každom prípade, keď Rada rozhoduje v zákonodarnej pôsobnosti, zverejňujú sa výsledky hlasovania, objasnenie hlasovania, ako aj úradný záznam vyhlásení.“
Skutkové okolnosti
6 Podľa nariadenia č. 1049/2001 požiadala žalobkyňa, združenie Access Info Europe, listom z 3. decembra 2008 Radu Európskej únie o prístup k nóte z 26. novembra 2008, ktorú zaslal generálny sekretariát Rady pracovnej skupine pre informácie zriadenej Radou, týkajúcej sa návrhu nariadenia Parlamentu a Rady o prístupe verejnosti k dokumentom Parlamentu, Rady a Komisie (ďalej len „požadovaný dokument“). Tento dokument obsahuje návrhy zmien a doplnení alebo návrhy nového znenia predloženého viacerými členskými štátmi na stretnutí pracovnej skupiny 25. novembra 2008.
7 Rada listom zo 17. decembra 2008 priznala žalobkyni čiastočný prístup k požadovanému dokumentu. Verzia dokumentu, ktorá bola oznámená žalobkyni, obsahovala znenia požadovaných návrhov, ale neumožňovala identifikovať členský štát, ktorý ich predložil. Rada odôvodnila odmietnutie oznámiť túto informáciu tým, že jej zverejnenie by mohlo vážne narušiť rozhodovací proces a že neexistuje prevažujúci verejný záujem, čo ju oprávňuje uplatniť výnimku z práva na prístup k dokumentom stanovenú v článku 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001.
8 Žalobkyňa listom zo 16. januára 2009 podala opakovanú žiadosť v zmysle článku 7 ods. 2 nariadenia č. 1049/2001.
9 Rozhodnutím z 26. februára 2009 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) Rada zopakovala prostredníctvom svojho generálneho sekretariátu svoje odmietnutie zverejniť v súlade s článkom 4 ods. 3 nariadenia č. 1049/2001 časti požadovaného dokumentu, na základe ktorých by bolo možné identifikovať členské štáty, ktoré predložili návrhy na stretnutí pracovnej skupiny pre informácie 25. novembra 2008. V nadväznosti na žiadosť o stave konania predloženej žalobkyňou jej Rada listom z 3. apríla 2009 oznámila napadnuté rozhodnutie. V tomto liste Rada tiež uviedla, že žalobkyni už listom z 26. februára 2009 zaslala kópiu napadnutého rozhodnutia.
10 V napadnutom rozhodnutí Rada uviedla tieto dôvody na preukázanie toho, že zverejnenie identity predkladateľov jednotlivých návrhov zmien a doplnení by mohlo vážne narušiť jej rozhodovací proces a že neexistuje prevažujúci verejný záujem:
„Pracovná skupina pre informácie, ktorá predstavuje prípravný orgán Rady poverený predložením návrhu, sa viackrát stretla s cieľom vykonať prvé preskúmanie návrhu [nariadenia týkajúceho sa prístupu verejnosti k dokumentom, ktoré predložila Komisia 30. apríla 2008 a ktoré je v súčasnosti prejednávané týmito dvoma zložkami normotvornej moci v rámci spolurozhodovacieho postupu]. V rámci týchto diskusií delegácie vyslovili svoje predbežné stanovisko k zmenám a doplneniam, ktorých sa návrh týkal. Tieto diskusie o návrhu sú stále v prípravnom štádiu a nedosiahli sme nijaké zblíženie názorov ani sme nespravili žiadne závery v súvislosti s položenými otázkami. Písomné príspevky uvedené v požadovanom dokumente sa týkajú otázok, ktoré sú mimoriadne citlivé v súvislosti s predbežnými diskusiami s Radou a neboli doteraz podrobne preskúmané v rámci pracovnej skupiny pre informácie. Vzhľadom na skutočnosť, že rozhodovací proces je zatiaľ len v úvodnom štádiu, že citlivé otázky predložené v požadovanom dokumente ešte neboli predmetom podrobnejších diskusií a že jasnú všeobecnú líniu riešenia týchto otázok sa zatiaľ nepodarilo nájsť, zverejnenie mien delegácií, ktoré predložili návrhy uvedené v požadovanom dokumente, by vážne narušilo rozhodovací proces Rady a ohrozilo jej schopnosť dospieť k dohode v tejto veci a predovšetkým by to zmenšilo manévrovací priestor delegácií pri hľadaní kompromisu v rámci Rady.
Pravdepodobnosť vážneho narušenia rozhodovacieho procesu Rady je totiž rozumne predvídateľná a nie čisto hypotetická. Hoci je potrebné, aby dokumenty týkajúce sa písomne vyjadrených názorov delegácií k mimoriadne citlivým otázkam boli v rámci rozhodovacieho procesu zverejnené celé, niektoré delegácie by to viedlo k tomu, že by prestali vyjadrovať svoj názor písomne a pridŕžali by sa ústnych vyjadrení pred Radou a jej prípravnými orgánmi, ktoré by si nevyžadovali písomné vyhotovenie dokumentov. To by spôsobilo vážne narušenie účinnosti vnútorného rozhodovacieho procesu Rady tým, že by vznikli prekážky pri vedení vnútorných zložitých diskusií týkajúcich sa návrhu aktu, a tiež aj ujmu celkovej transparentnosti v rozhodovaní Rady.
Rada zvážila na jednej strane verejný záujem týkajúci sa účinnosti svojho vnútorného rozhodovacieho procesu a na druhej strane verejný záujem na zvýšení transparentnosti, ktorý zaručuje, že inštitúcie Európskej únie budú mať čo najväčšiu legitimitu a že navyše budú zodpovedné voči občanom, najmä vtedy, keď konajú ako normotvorca. Práve s ohľadom na toto zváženie generálny sekretariát rozhodol o odpovedi na pôvodnú žiadosť tak, že zverejní obsah požadovaného dokumentu, avšak odstráni mená dotknutých delegácií. Na základe tohto riešenia môžu jednak občania preskúmať v súlade s demokratickými zásadami informácie, na ktorých sa zakladá návrh legislatívneho aktu prejednávaného v Rade, a jednak je možné chrániť účinnosť rozhodovacieho procesu Rady v súlade s výslovným znením článku 207 ods. 3 ES.
Rada tiež preskúmala, či je možné s ohľadom na jednotlivé delegácie zverejniť mená dotknutých členských štátov. Táto možnosť však bola zamietnutá, pretože by viedla k mimoriadne svojvoľnému posúdeniu, ktoré by samo osebe bolo možné spochybniť. Prijaté riešenie však určite nebráni dotknutým delegáciám verejne vyjadrovať svoj vlastný postoj, ak to majú v úmysle.“
Konanie a návrhy účastníkov konania
11 Žalobkyňa návrhom podaným do kancelárie Súdu prvého stupňa 12. júna 2009 podala žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
12 Uznesením predsedu tretej komory z 23. novembra 2009 bolo Spojenému kráľovstvu Veľkej Británie a Severného Írska povolené vstúpiť do konania ako vedľajší účastník na podporu návrhov Rady.
13 Na základe správy sudcu spravodajcu Všeobecný súd (tretia komora) rozhodol o otvorení ústnej časti konania. V rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania bola Rada vyzvaná, aby odpovedala na viaceré písomné otázky a predložila kópie rôznych dokumentov týkajúcich sa návrhu nariadenia predloženého Komisiou 30. apríla 2008 o prístupe verejnosti k dokumentom, ktoré boli prístupné verejnosti v danom štádiu legislatívneho procesu.
14 Listom z 29. júla 2010 Rada odpovedala na otázky Všeobecného súdu a predložila požadované dokumenty, ku ktorým sa žalobkyňa mohla vyjadriť na pojednávaní.
15 Prednesy účastníkov konania a ich odpovede na otázky, ktoré im Všeobecný súd položil, boli vypočuté na pojednávaní 6. októbra 2010.
16 Žalobkyňa navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil napadnuté rozhodnutie,
– zaviazal Radu na náhradu trov konania žalobkyne, ako aj trov konania vedľajších účastníkov konania.
17 Rada navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu ako zjavne neprípustnú,
– subsidiárne zamietol žalobu ako nedôvodnú,
– zaviazal žalobkyňu na náhradu trov konania.
18 Helénska republika navrhuje, aby Všeobecný súd zamietol žalobu.
19 Spojené kráľovstvo navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu,
– zaviazal žalobkyňu na náhradu trov konania.
Právny stav
O prípustnosti
O začiatku plynutia lehoty na podanie žaloby
– Tvrdenia účastníkov konania
20 Rada tvrdí, že žaloba je zjavne neprípustná, pretože je oneskorená. Lehota na podanie žaloby stanovená v článku 230 piatom odseku ES nezačala plynúť 3. apríla 2009, čiže v deň oznámenia napadnutého rozhodnutia žalobkyni elektronickou poštou, ale 26. februára 2009, čiže v deň, keď jej Rada oznámila toto rozhodnutie bežnou listovou zásielkou. V prejednávanej veci teda Rada prijala napadnuté rozhodnutie 26. februára 2009. List, ktorý bol priložený k tomuto rozhodnutiu, bol vypracovaný a podpísaný v ten istý deň, následne bol zapísaný na oddelení poštovej služby a ihneď zaslaný bežnou listovou zásielkou na adresu uvedenú žalobkyňou. Za osem rokov, čo sa uplatňuje nariadenie č. 1049/2001, neeviduje Rada nijaký prípad straty zásielky s odpoveďou. Rada teda mohla dôvodne predpokladať, že napadnuté rozhodnutie bolo žalobkyni doručené. V dôsledku toho lehota na podanie žaloby, ktorá začala plynúť 26. februára 2009, skončila 6. mája 2009 po dvojmesačnej lehote predĺženej o 10-dňovú lehotu zohľadňujúcu vzdialenosť v súlade s článkom 102 ods. 2 rokovacieho poriadku Súdu prvého stupňa. Takže žaloba bola podaná oneskorene, pretože bola podaná až 12. júna 2009, t. j. viac ako päť týždňov po uplynutí stanovenej lehoty.
21 Aj v prípade, že riadne doručenie písomnosti nie je možné s istotou preukázať, Rada tvrdí, že žalobkyňa sa mohla od 26. februára 2009 dozvedieť o napadnutom rozhodnutí. V prejednávanej veci bol návrh odpovede na potvrdzujúcu žiadosť verejnosti prístupný od 20. februára 2009 prostredníctvom registra dokumentov Rady. Tento návrh bol navyše predložený žalobkyni v odpovedi na jej žiadosť z 2. marca 2009, lenže informácie vzťahujúce sa na prijatie tohto návrhu boli verejnosti prístupné od 26. februára 2009. Čakaním jeden mesiac, t. j. do 3. apríla 2009 na vyžiadanie si predloženia textu prijatého na základe návrhu odpovede oznámenej 2. marca, žalobkyňa nedodržala lehotu, ktorú Rada považuje za primeranú na oboznámenia sa s napadnutým rozhodnutím.
22 Žalobkyňa tvrdí, že do 3. apríla 2009, teda do doručenia napadnutého rozhodnutia elektronickou poštou, jej nebol doručený list Rady, ktorým by jej oznámila napadnuté rozhodnutie. Pokiaľ ide o tvrdenie, že žalobkyňa sa mohla dozvedieť o napadnutom rozhodnutí, keby nahliadla do verejného registra Rady, žalobkyňa zdôrazňuje, že uvedený register obsahuje len návrh odpovede a nie konečný dokument.
– Posúdenie Všeobecným súdom
23 Podľa článku 230 piateho odseku ES sa žaloba o neplatnosť musí podať do dvoch mesiacov od zverejnenia aktu, od jeho oznámenia žalobcovi alebo, ak toto chýba, odo dňa, keď sa o ňom žalobca dozvedel.
24 Podľa článku 102 ods. 2 rokovacieho poriadku sa k lehote na podanie žaloby musí pripočítať 10-dňová lehota zohľadňujúca vzdialenosť.
25 Z článku 254 ods. 3 ES tiež vyplýva, že rozhodnutia sa oznamujú tomu, komu sú určené, a týmto oznámením nadobúdajú účinnosť.
26 V prejednávanej veci je nesporné, že napadnuté rozhodnutie Rada oznámila žalobkyni 3. apríla 2009. Toto rozhodnutie bolo priložené v prílohe elektronickej pošty Rady, ktorou generálny sekretariát odpovedal na list žalobkyne vyžadujúcej informácie o stave konania. Žalobkyňa súhlasí s tým, že sa o tejto odpovedi dozvedela 3. apríla 2009, čo umožňuje preukázať doručenie napadnutého rozhodnutia tomu, komu je určené v zmysle Zmluvy.
27 Tento záver nespochybňujú tvrdenia Rady, ktorými sa snaží preukázať, že napadnuté rozhodnutie bolo žalobkyni doručené 26. februára 2009. Rade sa totiž nepodarilo preukázať, že list, o ktorom síce preukázala, že bol žalobkyni odoslaný, jej bol skutočne aj doručený pred 3. aprílom 2009. Rada navyše uznala, že zaslala napadnuté rozhodnutie „bežnou listovou zásielkou“, pri ktorej nie je možné preukázať jej doručenie, a ešte menej dátum doručenia tejto zásielky adresátovi v Španielsku. Vzhľadom na neexistenciu doporučenej poštovej zásielky s potvrdením doručenia, elektronickej pošty alebo faxu s potvrdením o doručení, nie je preukázané tvrdenie Rady, že odpoveď zaslaná 26. februára 2009 bola žalobkyni doručená v tento deň alebo krátko potom. Za začiatok plynutia lehoty na podanie žaloby je teda potrebné považovať 3. apríl 2009, čo je deň, keď Rada oznámila žalobkyni napadnuté rozhodnutia elektronickou poštou.
28 Okrem toho, čo sa týka tvrdenia Rady, podľa ktorého sa žalobkyňa dozvedela obsah napadnutého rozhodnutia, keď sa dozvedela obsah návrhu potvrdzujúcej odpovede z 2. marca 2009, treba pripomenúť, že zo samotného znenia článku 230 piateho odseku ES vyplýva, že dátum, keď sa žalobca o akte dozvedel, má ako kritérium pre začiatok počítania lehoty na podanie žaloby subsidiárny charakter vo vzťahu ku kritériu uverejnenia alebo oznámenia aktu (pozri rozsudok Súdu prvého stupňa z 27. novembra 2003, Regione Siciliana/Komisia, T‑190/00, Zb. s. II‑5015, bod 30 a tam citovanú judikatúru). Preto skutočnosť, že sa žalobkyňa dozvedela o napadnutom rozhodnutí, aj keby bola preukázaná, nie je možné považovať za východiskový bod pre počítanie lehoty, vzhľadom na to, že v prejednávanej veci jej bolo toto rozhodnutie v súlade s článkom 254 ods. 3 ES oznámené 3. apríla 2009. Ak existuje dátum oznámenia rozhodnutia osobe, ktorej je určené, pre výpočet lehoty stanovenej v článku 230 piatom odseku ES sa musí zohľadniť tento dátum, a nie dátum, keď sa o akte žalobca dozvedel, ktorý sa uplatní iba subsidiárne, ak oznámenie nie je možné preukázať. V každom prípade, pokiaľ ide o samotné preukázanie dozvedenia sa, medzi účastníkmi konania je nesporné, že jediný dokument, ktorý je v registri Rady k dispozícii, je návrh rozhodnutia, a nie napadnuté rozhodnutie. Žalobkyňa sa teda nemohla dozvedieť o obsahu a odôvodneniach aktu, ktorým sa rozhodlo o jej opätovnej žiadosti podľa nariadenia č. 1049/2001.
29 V dôsledku toho, keďže žaloba bola podaná do kancelárie Súdu prvého stupňa 12. júna 2009, t. j. v lehote dvoch mesiacov od oznámenia napadnutého rozhodnutia 3. apríla 2009, ku ktorej sa pripočíta paušálna 10-dňová lehota, nie je oneskorená. Preto treba zamietnuť námietku neprípustnosti, ktorú v tomto zmysle Rada vzniesla.
O návrhu žalobkyne, ktorým sa domáha zrušenia napadnutého rozhodnutia
30 Vo vyjadrení k žalobe Rada uviedla, že úplné znenie požadovaného dokumentu je verejnosti prístupné na internetovej stránke organizácie Statewatch od26. novembra 2008. V odpovedi na otázky položené v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania Rada spresnila, na akej elektronickej adrese je možné nájsť toto znenie. Tiež odkázala na správu House of Lords Select Committee on the European Union (Osobitná komisia pre Európsku úniu v Snemovni lordov Spojeného kráľovstva, ďalej len „komisia pre Európsku úniu“), týkajúcu sa postoja Spojeného kráľovstva k návrhu zmien a doplnení nariadenia č. 1049/2001 zo stretnutia so zástupcami vlády Spojeného kráľovstva z 18. marca 2009, na ktorom bolo poukázané na dôsledky daného zverejnenia. Na pojednávaní Rada uviedla, že k nepovolenému zverejneniu celého požadovaného dokumentu organizáciou Statewatch síce došlo veľmi rýchlo, konkrétne údajne na konci novembra 2008, pri prijatí pôvodného rozhodnutia zo 17. decembra 2008 ani potvrdzujúceho rozhodnutia z 26. februára 2009 týkajúcom sa žiadosti o prístup predložený žalobkyňou o tom nevedela.
31 Vo svojej replike žalobkyňa uviedla, že v čase podania žiadosti o prístup k dokumentom nevedela o úplnom znení požadovaného dokumentu. Na pojednávaní žalobkyňa tiež uviedla, že sa mohla dozvedieť o úplnom znení požadovaného dokumentu v júni 2009 po diskusiách s inými organizáciami zaujímajúcimi sa o otázky transparentnosti. Z dôvodu tohto zverejnenia má teda v súčasnosti žalobkyňa k dispozícii úplné znenie dokumentu, ktorý požaduje od Rady.
32 V tejto súvislosti by bolo možné tvrdiť, že žalobkyňa nie je skutočne dotknutá napadnutým rozhodnutím, pretože už má k dispozícii informácie, ktorých zverejnenie žiada, a teda nemôže preukázať dostatočný záujem na zrušení napadnutého rozhodnutia.
33 V tejto súvislosti je vhodné pripomenúť, že záujem žalobkyne na konaní týkajúci sa predmetu žaloby musí existovať v štádiu podania žaloby, inak by bola žaloba neprípustná. Tento predmet sporu musí pretrvávať, rovnako ako záujem na konaní, až do vyhlásenia rozhodnutia súdu, inak by muselo byť konanie zastavené, čo predpokladá, že výsledok konania môže priniesť prospech účastníkovi konania, ktorý žalobu podal. Ak by v priebehu konania žalobcov záujem na konaní zanikol, rozhodnutie Všeobecného súdu vo veci samej by žalobcovi neprinieslo žiaden prospech (pozri rozsudok Súdneho dvora zo 7. júna 2007, Wunenburger/Komisia, C‑362/05 P, Zb. s. I‑4333, body 42 a 43 a tam citovanú judikatúru).
34 V prejednávanej veci sa na základe toho, že úplné znenie požadovaného dokumentu bolo zverejnené na internetovej stránke organizácie Statewatch od konca roku 2008, ani toho, že sa žalobkyňa dozvedela obsah tohto dokumentu v máji alebo júni 2009, nie je možné domnievať, že nemá alebo už nemá záujem žiadať zrušenie napadnutého rozhodnutia, a to z týchto dôvodov.
35 Po prvé z hľadiska zásad z ustálenej judikatúry vyplýva, že žalobca si zachová záujem na zrušení právneho aktu inštitúcie Spoločenstva, aby sa predchádzalo tomu, že sa bude v budúcnosti opakovať nezákonnosť, ktorou je tento akt údajne poznačený. Tento záujem na konaní vyplýva z článku 266 prvého odseku ZFEÚ, podľa ktorého je inštitúcia, ktorej akt bol vyhlásený za neplatný, povinná urobiť nevyhnutné opatrenia, aby vyhovela rozsudku Súdneho dvora. Tento záujem na konaní však môže ostať zachovaný len za predpokladu, že údajná nezákonnosť sa môže v budúcnosti opakovať, a to nezávisle od okolností veci, ktoré boli dôvodom na podanie žaloby (pozri rozsudok Wunenburger/Komisia, už citovaný v bode 33 vyššie, body 50 až 52 a tam citovanú judikatúru). To je aj prípad v tejto veci, keďže jednak nezákonnosť, ktorej sa dovoláva žalobkyňa, spočíva na výklade jednej z výnimiek stanovených v nariadení č. 1049/2001, pri ktorej je vážne riziko, že ju Rada opätovne použije pri vybavovaní novej žiadosti, a jednak aby žalobkyňa, združenie, ktorého cieľom je podporovať transparentnosť v Európskej únii, mohlo v budúcnosti predkladať podobné žiadosti o prístup vzťahujúce sa na taký istý druh dokumentov.
36 Po druhé treba uviesť, že sporné informácie neposkytla žalobkyni Rada, ktorá teda uznala verejný záujem na dosiahnutí zverejnenia týchto informácií, ale tretia osoba, ktorá nedodržala platnú právnu úpravu vzťahujúcu sa na prístup verejnosti k dokumentom Rady. Žalobkyňa v tejto súvislosti spresnila, že v čase, keď podala svoju pôvodnú žiadosť a opätovnú žiadosť o prístup k dokumentom, nevedela, že tieto informácie boli k dispozícii na internetovej stránke organizácie Statewatch, a Rada uviedla, že o nich nevedela ani ona, keď odpovedala na tieto žiadosti. Žalobkyňa ani Rada teda v čase správneho konania, ktoré viedlo k prijatiu napadnutého rozhodnutia, nevedeli o tejto skutočnosti. Preto sa žalobkyňa môže domáhať, aby sa Všeobecný súd vyslovil k zákonnosti daného rozhodnutia, ktoré nepriaznivo zasahuje do jej právneho postavenia, vzhľadom na to, že ide o jediné rozhodnutie, ktoré jej bolo dodnes doručené a ktoré jej priznáva len čiastočný prístup k požadovanému dokumentu, pričom ako základ uvádza výnimky stanovené v nariadení č. 1049/2001. Správanie sa organizácie Statewatch nie je relevantné pri posúdení záujmu žalobkyne na zrušení takého rozhodnutia (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdu prvého stupňa zo 17. júna 1998, Svenska Journalistförbundet/Rada, T‑174/95, Zb. s. II‑2289, bod 69, pričom v tejto veci žalobkyňa už mala k dispozícii niektoré dokumenty, ktorá žiadala od Rady, pretože jej boli poskytnuté príslušnými orgánmi členského štátu).
37 Z vyššie uvedeného vyplýva, že hoci sa žalobkyňa mohla dozvedieť obsah informácií, ku ktorým jej Rada odmietla prístup, má naďalej záujem na zrušení napadnutého rozhodnutia.
O veci samej
38 Na podporu svojej žaloby žalobkyňa uvádza dva žalobné dôvody. Prvý žalobný dôvod sa zakladá na porušení článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001. Druhý žalobný dôvod je založený na nedostatku odôvodnenia. Začať treba preskúmaním prvého žalobného dôvodu.
Tvrdenia účastníkov konania
39 Žalobkyňa pripomína, že cieľom nariadenia č. 1049/2007 je umožniť občanom užšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu a čo najúčinnejšie uplatniť právo verejnosti na prístup k dokumentom, najmä v prípadoch, keď inštitúcie konajú ako normotvorca. Prístup verejnosti k dokumentom inštitúcií predstavuje základnú zásadu a odmietnutie tohto prístupu je výnimkou, ktorá sa musí vykladať reštriktívne.
40 Pokiaľ ide o tvrdenie, že manévrovací priestor delegácií by sa zmenšil, ak by boli identifikované, žalobkyňa tvrdí, že v napadnutom rozhodnutí nebolo uvedené nijaké vysvetlenie na podporu dôvodnosti tohto tvrdenia. Delegácie predkladajú svoje stanoviská a návrhy zmien a doplnení, ktoré umožňujú Rade zaujať pozíciu. Na základe prístupu verejnosti k týmto pozíciám sú teda členské štáty a inštitúcie zodpovedné voči občanom. Aj za predpokladu, že identifikácia delegácií by ich vystavila nebezpečenstvu vonkajších tlakov, toto nebezpečenstvo nie je dostatočne závažné na to, aby odôvodnilo uplatnenie danej výnimky, pretože toto nebezpečenstvo je spojené s požiadavkou zodpovednosti a so zásadou účasti občanov, na ktorých sa zakladá nariadenie č. 1049/2007. Pokiaľ ide o vyhraňovanie postojov, ktoré zdôrazňuje Rada, žalobkyňa pripomína, že obyčajné tvrdenie existencie ujmy nestačí na jej preukázanie. Rada nepreukázala, ako zverejnenie požadovaného dokumentu na internetovej stránke organizácie Statewatch poškodilo vzájomnú dôveru medzi delegáciami. Navyše jedinou okolnosťou, v ktorej sa vyžadovalo zachovať v tajnosti postoj jednej delegácie, bolo to, že si táto delegácia žiadala zachovať možnosť zastávať dva postoje, t. j. zastávať určitý postoj, keď sa zúčastňuje na stretnutiach Rady, a iný, keď sa obracia na verejnosť, vrátane svojich občanov. Pritom to nebolo cieľom nariadenia č. 1049/2001.
41 Pokiaľ ide o tvrdenie, že delegácie by už nevyjadrovali svoje názory písomne, ak by boli identifikované, žalobkyňa zdôrazňuje, že v zásade všetko, čo sa povie alebo napíše v rámci prípravnej fázy prijímania legislatívneho aktu, musí byť dané k dispozícii verejnosti na jej informovanie a kontrolu. V prejednávanej veci sú prípadné negatívne účinky prezradenia identity predkladateľov návrhov len minimálne. Neexistuje nič, na základe čoho by bolo možné predpokladať, že toto zverejnenie by odradilo delegácie písomne predkladať svoje názory.
42 Pokiaľ ide o existenciu prevažujúceho verejného záujmu, žalobkyňa tvrdí, že aj keby bol rozhodovací proces narušený z dôvodov uvedených v napadnutom rozhodnutí, uvedený záujem odôvodňuje identifikáciu delegácií členských štátov. Záujem verejnosti na zverejnení sa neobmedzuje na možnosť kontrolovať činnosť členských štátov alebo Rady, vzťahuje sa aj na možnosť občanov zúčastniť sa na legislatívnom procese. Nemôže teda stačiť zverejnenie postojov, ktoré delegácie zaujali bez toho, aby boli identifikované.
43 Rada na podporu svojho tvrdenia, podľa ktorého umožniť verejnosti prístup k nezverejneným častiam požadovaného dokumentu by zmenšilo manévrovací priestor, zdôrazňuje, že článok 255 ES a nariadenie č. 1049/2007 nevyžadujú, že legislatívny proces musí byť úplne transparentný. Pravidlá uplatňované Radou s ohľadom na prístup verejnosti k legislatívnym dokumentom skôr zohľadňuje rovnováhu uvedenú v článku 207 ods. 3 ES medzi prístupom širšej verejnosti k jej legislatívnym činnostiam a ochranou rozhodovacieho procesu. Rokovací poriadok Rady stanovuje prípady, keď Rada koná ako normotvorca [článok 7 rozhodnutia Rady 2006/683/ES, Euratom z 15. septembra 2006, ktorým sa mení a dopĺňa rokovací poriadok Rady (Ú. v. EÚ L 285, s. 47, ďalej len „rokovací poriadok“)] a ktoré legislatívne dokumenty sa sprístupnia verejnosti (článok 11 ods. 5 a 6 prílohy II rokovacieho poriadku). Po prijatí legislatívneho aktu sa verejnosti sprístupnia všetky dokumenty súvisiace s individuálnymi postojmi delegácií (pozri článok 11 ods. 6 prílohy II rokovacieho poriadku). Ak ešte prebiehajú diskusie, obsah týchto dokumentov sa rovnako sprístupní verejnosti, okrem mien delegácií, ktoré predložili návrhy, a tých častí, na ktoré sa vzťahujú výnimky stanovené v článku 4 nariadenia č. 1049/2001 (pozri usmernenia z 8. marca 2002, ktoré schválil Coreper, o niektorých zásadných otázkach vyplývajúcich z uplatňovania nariadenia č. 1049/2001). Aj keď delegácie vedia, že obsah ich postoja k legislatívnym spisom bude zverejnený počas preskúmania, očakávajú, že ich mená ostanú dôverné až do prijatia legislatívneho aktu. Manévrovací priestor delegácií počas predbežných diskusií o návrhu Komisie bude teda chránený tak, že sa bude dávať pozor na to, aby ich meno nebolo prezradené verejnosti. Sprístupnenie písomných príspevkov v celom rozsahu verejnosti už počas legislatívneho procesu by zmrazilo postoje delegácií, pretože by mali menšiu voľnosť zmeniť svoj postoj počas rokovaní a odôvodniť voči ich verejnej mienke kompromisné riešenie, ktoré sa môže odlišovať od ich pôvodného postoja, čo by vážne narušilo šance dospetia ku kompromisnému riešeniu.
44 V odpovedi na výhradu týkajúcu sa neexistencie dôkazov, ktoré by preukazovali, ako by prezradenie mien dotknutých delegácií mohlo vážne narušiť prebiehajúci rozhodovací proces, Rada, ktorú podporuje Helénska republika a Spojené kráľovstvo, tvrdí, že toto vážne narušenie bolo v napadnutom rozhodnutí dostatočne právne preukázané, najmä čo sa týka existencie tohto narušenia, ktoré je rozumne predvídateľné a nie čisto hypotetické. Po prvé z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že diskusie vedené v Rade o návrhu Komisie boli považované za osobitne citlivé. Zmeny a doplnenia legislatívy Spoločenstva týkajúcej sa práva verejnosti na prístup k dokumentom, ktoré je mnohými vnímané ako základné právo, vyvoláva veľký záujem zo strany verejnosti. Niektoré postoje uvedené v rámci týchto zmien a doplnení sa stretli s odporom médií, čo spôsobilo ostrú kritiku zo strany verejnosti. Po druhé sa pracovná skupina ešte nestotožnila s návrhmi delegácií. Nátlak verejnosti by teda mohol mať vplyv na schopnosť delegácií predkladať a slobodne brániť svoje predbežné postoje a v dôsledku toho narušiť diskusie prebiehajúce v Rade. Ak by delegácie nemali možnosť pokojne preskúmavať v Rade citlivé a rozporuplné otázky spojené s nariadením č. 1049/2007, Rada by mala určité ťažkosti v postupe pri zmene a doplnení textu. Predbežné postoje v technickej rovine, ktoré predložili delegácie, nemusia zodpovedať postoju, ktorý dotknutý členský štát zastáva v neskoršom štádiu konania. Za týchto okolností môže zverejnenie predbežných postojov byť prekážkou postupu v prebiehajúcich rokovaniach v Rade a spôsobovať nedorozumenia.
45 Rada na podporu svojho tvrdenia uvedeného v napadnutom rozhodnutí, podľa ktorého identifikácia delegácií predkladajúcich návrhy viedla k tomu, že prestali vyjadrovať svoje názory písomne, uvádza, že v dôsledku nepovoleného zverejnenia požadovaného dokumentu na internete organizáciou Statewatch je možné merať priamu ujmu, ktorú v tomto prípade utrpel rozhodovací proces. V prejednávanej veci zverejnenie požadovaného dokumentu poškodilo vzájomnú dôveru v pracovnej skupine a delegácie začali byť mimoriadne opatrné pri predkladaní svojich postojov písomne, a to najmä tých, ktoré ich mohli vystaviť kritike alebo výhradám zo strany verejnosti. Konanie o legislatívnom návrhu sa nemôže viesť len na základe ústnych vyjadrení medzi delegáciami. Ak delegácie prestanú vyjadrovať svoje postoje písomne, občania už nebudú môcť vykonať kontrolu týchto postojov, a to z jednoduchého dôvodu, že nebude existovať príslušný dokument, čo vážne naruší zásadu transparentnosti.
46 V odpovedi na výhradu založenú na nevyhnutnom preukázaní vážneho narušenia rozhodovacieho procesu z dôvodu zverejnenia úplného znenia požadovaného dokumentu na internetovej stránke organizácie Statewach, Rada – podporovaná Helénskou republikou a Spojeným kráľovstvom – pripomína, že návrh Komisie bol predložený dvom zložkám legislatívnej moci 30. apríla 2008. Legislatívny spis teda nebol ešte ani v štádiu prvého čítania. V rámci čakania na formálne skončenie prvého čítania v Parlamente prebehli v prípravných orgánoch Rady prvé diskusie, ktoré sa obmedzili na predbežné výmeny postojov týkajúcich sa technickej povahy bez toho, aby sa bezprostredne vzťahovali na rokovania o legislatívnom spise v politickej rovine, v ktorej by Rada mohla stanoviť svoj postoj s ohľadom na návrh Komisie. Je badateľný nezvyčajne pomalý legislatívny postup, pretože prijatie legislatívnych aktov spolurozhodovacím postupom v prvom čítaní trvá v priemere 16,2 mesiaca. Nedostatočný ďalší postup v legislatívnom procese svedčí o mimoriadne citlivej a rozporuplnej povahe tohto spisu, ako aj o tom, že došlo k skutočným ťažkostiam pri zbližovaní rôznych postojov.
47 Pokiaľ ide o existenciu prevažujúceho verejného záujmu, Rada pripomína, že jej odmietnutie identifikovať delegácie v rámci prebiehajúceho legislatívneho procesu, nebráni kontrole, ktorú vykonávajú občania voči vládam v členských štátoch. Cieľ, podľa ktorého majú byť vlády zodpovedné za postoje, ktoré prijali vzhľadom na legislatívny návrh, nemôže predstavovať prevažujúci verejný záujem v zmysle tohto nariadenia. Spojené kráľovstvo navyše uviedlo, že všeobecné žiadosti vzťahujúce sa na transparentnosť nestačia na to, aby predstavovali prevažujúci verejný záujem odôvodňujúci zverejnenie.
Odpovede na písomné otázky Všeobecného súdu
48 Všeobecný súd v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania položil Rade písomné otázky týkajúce sa najmä tvrdenia uvedeného vo vyjadrení k žalobe, podľa ktorého bolo úplné znenie požadovaného dokumentu verejnosti prístupné na internetovej stránke organizácie Statewatch od 26. novembra 2008, na základe čoho mohla „merať priamu ujmu, ktorú rozhodovaciemu procesu spôsobil úplný prístup verejnosti k písomným postojom delegácií uvedených v požadovanom dokumente“. V odpovedi na prvú otázku položenú v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania Rada predložila na presnejšie a konkrétnejšie vysvetlenie toho, v čom identifikácia delegácií predkladajúcich návrhy uvedené v požadovanom dokumente predstavuje vážne narušenie jej rozhodovacieho procesu, nasledujúce tvrdenia.
49 Po prvé Rada tvrdí, že od zverejnenia úplného znenia požadovaného dokumentu jej generálny sekretariát rozoslal len štyri dokumenty obsahujúce písomné návrhy predložené delegáciami, ktoré sa týkali predmetného legislatívneho procesu, t. j. dokumenty č. 8778/09 zo 17. apríla 2009, č. 9716/09 z 11. mája 2009, č. 10443/09 z 27. mája 2009 a č. 11065/09 zo 16. júna 2009. Rada v tejto súvislosti uviedla, že všetky návrhy predložené v uvedených dokumentoch sa snažia zmeniť návrh Komisie tak, aby sa zabezpečila väčšia transparentnosť. Od zverejnenia organizáciou Statewatch nebol predložený nijaký návrh, ktorý by útočil na uvedenú zásadu. Rada však tvrdí, že sa nemožno domnievať, že by delegácie boli za väčšiu transparentnosť vo všetkých preskúmaných otázkach v rámci pracovnej skupiny. To je preukázané aj tou skutočnosťou, že delegácie nedospeli k nijakému kompromisu s ohľadom na pozíciu Rady k legislatívnemu návrhu. Rada sa preto domnieva, že delegácie, ktorých postoje by mohli byť zneužité vo verejnej mienke, pretože útočili na transparentnosť, prestali predkladať svoje postoje písomne od zverejnenia úplného znenia požadovaného dokumentu na internetovej stránke organizácie Statewatch.
50 Po druhé s cieľom preukázať vážne narušenie rozhodovacieho procesu Rada poukazuje na príspevky zástupcov Spojeného kráľovstva pred komisiou pre Európsku úniu vzťahujúce sa na stav diskusií v Rade týkajúcich sa návrhu nariadenia o prístupe verejnosti k dokumentom. V odpovedi na otázku týkajúcu sa „užitočnosti“ zverejnenia vykonaného organizáciou Statewatch na pokrok v diskusiách v Rade uviedol jeden zo zástupcov vlády Spojeného kráľovstva predovšetkým to, že požadovaný dokument predstavoval „momentku“ a nezobrazoval konzistentnosť týchto rokovaní. Tento zástupca dodal, že teda nebolo vôbec isté, či zverejnenie týchto diskusií a postojov členských štátov v tejto súvislosti bolo akokoľvek užitočné. Podľa neho to len spôsobuje zmätok. Tiež dodal, že otázny je aj rozsah, v akom môžu byť členské štáty úprimné či otvorené, ak majú stále na zreteli, že ich úvahy v danej veci môžu byť zverejnené. Podľa Rady z toho jednoznačne vyplýva, že zverejnenie úplného znenia požadovaného dokumentu malo negatívny dopad na otvorenosť a úplnosť diskusií v pracovnej skupine Rady, čo bránilo delegáciám uvažovať nad odlišnými riešeniami alebo zmenami s cieľom dospieť k zblíženiu názorov v tých najrozporuplnejších otázkach.
51 Po tretie Rada tvrdí, že podrobnosť detailov v správach generálneho sekretariátu o stave diskusií o legislatívnom dokumente v pracovnej skupine Rady sa pod vplyvom času menil. Kým prvá správa pracovnej skupiny Rady z 26. januára 2009, ktorá je uvedená v dokumente č. 5671/09, stanovovala mená delegácií predkladajúcich pripomienky a návrhy k návrhu Komisie, posledná správa z 22. júla 2009, ktorá bola uvedená v dokumente 10859/1/09 REV 1 nespresňuje, ktoré delegácie predložili ústne pripomienky a návrhy na stretnutiach skupiny, ale používa výrazy „niekoľko delegácií“, „iné delegácie“, „veľké množstvo delegácií“ bez toho, aby identifikovala dotknuté delegácie. S ohľadom na uvedené je možné zreteľne merať priamy dopad nepovoleného zverejnenia úplného znenia požadovaného dokumentu na rozsiahlosť prípravných dokumentov Rady vyhotovených v rámci dotknutého legislatívneho spisu. Vzhľadom na to, že prípravné dokumenty sú najdôležitejšími pracovnými nástrojmi Rady, na základe ktorých si môže uvedomiť, do akej miery pokročili práce týkajúce sa príslušného rozhodovacieho procesu, čo môže v dôsledku toho uľahčiť jej prácu na spise, je mimoriadne dôležité, aby obsah týchto dokumentov bol čo najúplnejší. Ak musí Rada, ako v tomto prípade, brať ohľad na nebezpečenstvo nepovoleného zverejnenia, bezpochyby to ovplyvní spôsob, akým budú prípravné dokumenty vyhotovené, a citlivé informácie – ako sú informácie uvedené vyššie – v nich nebudú obsiahnuté. Prípravné dokumenty by teda nezodpovedali svojmu základnému účelu.
52 V odpovedi na druhú otázku položenú v rámci opatrení na zabezpečenie priebehu konania, ktorou Všeobecný súd Radu vyzval, aby uviedla, o aké mimoriadne citlivé otázky predložené v návrhoch delegácií členských štátoch, ktoré boli uvedené v požadovanom dokumente, išlo a ako je možné tieto otázky odlíšiť od otázok, ktoré vyvstávajú v rámci bežného legislatívneho procesu, v ktorom môžu byť v prípravnom štádiu diskusií zverejnené rôzne možnosti, Rada odpovedala, že citlivá povaha požadovaného dokumentu je daná jeho stavom a obsahom.
53 Pokiaľ ide o stav požadovaného dokumentu, Rada pripomenula, že až do prijatia napadnutého rozhodnutia písomné príspevky uvedené v požadovanom dokumente neboli predmetom podrobnejších diskusií v pracovnej skupine Rady. Aj vzhľadom na to, že návrhy uvedené v požadovanom dokumente sa snažia o posilnenie výnimiek stanovených v nariadení č. 1049/2007, je dôvodné očakávať, že vonkajší tlak, ktorý vyvíjajú skupiny pôsobiace v oblasti transparentnosti, bude mimoriadne škodiť schopnosti delegácií slobodne predkladať a brániť svoje predbežné postoje a v dôsledku toho môže škodiť otvorenosti rokovaní v Rade.
54 Čo sa týka jeho obsahu, Rada uvádza, že požadovaný dokument obsahuje návrhy smerujúce k posilneniu ochrany právnych stanovísk, konaní o porušení a osobných údajov, stanovením ich vylúčenia z pôsobnosti navrhovaného nariadenia a posilnením výnimiek uvedených v nariadení, ktoré je v súčasnosti účinné. Rada sa domnieva, že tieto návrhy sú mimoriadne rozporuplné nielen preto, že ich možno kritizovať za obmedzovanie zásady čo najširšieho prístupu k dokumentom, ale aj preto, že ich možno považovať za obmedzujúce extenzívny výklad, ktorý dal súd Únie zásade transparentnosti. Tieto návrhy je teda mimoriadne zložité obhájiť pred verejnou mienkou, predovšetkým ak sú vyňaté z ich legislatívneho kontextu.
Posúdenie Všeobecným súdom
55 Vzhľadom na ciele sledované nariadením č. 1049/2001, najmä na okolnosť pripomenutú v jeho odôvodnení č. 2, podľa ktorej je právo na prístup verejnosti k dokumentom inštitúcií typické pre ich demokratickú povahu, a na skutočnosť, že cieľom uvedeného nariadenia je, ako to uvádza jeho odôvodnenie č. 4 a článok 1, poskytnúť verejnosti právo na prístup, ktoré má byť čo najširšie, musia byť výnimky z uvedeného práva, ktoré sú uvedené v článku 4 tohto nariadenia, vykladané a uplatňované striktne (rozsudok Súdneho dvora z 18. decembra 2007, Švédsko/Komisia, C‑64/05 P, Zb. s. I‑11389, bod 66).
56 Zakotvenie čo najširšieho prístupu verejnosti teda predstavuje právo verejnosti na zverejnenie celého obsahu požadovaných dokumentov, pričom toto právo možno obmedziť len striktným uplatnením výnimiek stanovených v nariadení č. 1049/2001. Ak sa niektorá výnimka vzťahuje iba na niektorú časť požadovaného dokumentu, ostatné časti dokumentu sa zverejnia. Za týchto okolností transparentnosť umožňuje občanom tesnejšie sa zapájať do rozhodovacieho procesu a zaručuje, že v demokratickom systéme sa administratíva stáva legitímnejšou, efektívnejšou a zodpovednejšou voči občanovi.
57 Ako Súdny dvor už rozhodol, tieto úvahy sú osobitne dôležité, keď Rada koná ako normotvorca, ako to vyplýva z odôvodnenia č. 6 nariadenia č. 1049/2001, podľa ktorého práve v takomto prípade treba poskytnúť širší prístup k dokumentom. Transparentnosť v tomto prípade prispieva k posilneniu demokracie tým, že občanom umožňuje kontrolovať všetky informácie, na základe ktorých bol vydaný legislatívny akt. Možnosť občanov oboznámiť sa so základmi zákonodarných činností je totiž podmienkou, aby mohli efektívne vykonávať svoje demokratické práva (rozsudok Súdneho dvora z 1. júla 2008, Švédsko a Turco/Rada, C‑39/05 P a C‑52/05 P, Zb. s. I‑4723, bod 46).
58 Treba ďalej uviesť, že podľa článku 207 ods. 3 druhého pododseku ES je Rada povinná stanoviť prípady, keď rozhoduje ako normotvorca tak, aby sa v týchto prípadoch umožnil lepší prístup k dokumentom (rozsudok Švédsko a Turco/Rada, už citovaný v bode 57 vyššie, bod 47).
59 Samotná okolnosť, že dokument sa týka záujmu chráneného výnimkou, však neodôvodňuje jej uplatnenie (rozsudok Súdu prvého stupňa z 13. apríla 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisia, T‑2/03, Zb. s. II‑1121, bod 69). Takéto uplatnenie môže byť v zásade odôvodnené iba za predpokladu, že inštitúcia predtým posúdi, či prístup k dokumentu konkrétne a skutočne ohrozil chránený záujem. Okrem toho nebezpečenstvo ohrozenia chráneného záujmu musí byť na to, aby sa naň mohlo poukazovať, primerane predvídateľné a nie čisto hypotetické (rozsudok Švédsko a Turco/Rada, už citovaný v bode 57 vyššie, bod 43, a rozsudok Súdu prvého stupňa z 11. marca 2009, Borax Europe/Komisia, T‑166/05, neuverejnený v Zbierke, bod 50).
60 V prejednávanej veci je na Rade, aby vyvážila osobitný záujem, ktorý musí byť chránený tým, že nebude zverejnená jedna časť požadovaného dokumentu, t. j. identita predkladateľov návrhov, a všeobecný záujem na tom, že dokument bude prístupný v celom rozsahu vzhľadom na výhody, ktoré vyplývajú z požiadavky na väčšiu transparentnosť legislatívneho procesu. Je nepochybné, že požadovaný dokument bol vyhotovený v rámci legislatívnej aktivity Rady. Článok 7 prvý odsek rokovacieho poriadku stanovuje, že „Rada rozhoduje v zákonodarnej pôsobnosti v zmysle článku 207 ods. 3 druhého pododseku… ES, keď na základe príslušných ustanovení zmlúv schvaľuje predpisy, ktoré sú právne záväzné v členských štátoch alebo pre členské štáty prostredníctvom nariadení, smerníc, rámcových rozhodnutí alebo rozhodnutí s výnimkou diskusií vedúcich k prijatiu vnútorných opatrení, administratívnych alebo rozpočtových aktov, aktov o medziinštitucionálnych alebo medzinárodných vzťahoch alebo nezáväzných aktov (ako napríklad závery, odporúčania alebo uznesenia)“.
61 Na základe preskúmania dokumentu predloženého Radou v prílohe jej prvej odpovede možno konštatovať, že požadovaný dokument uvádza in extenso obsah návrhov predložených v pracovnej skupine Rady pre informácie, ktoré predložili štyri delegácie zastupujúce členské štáty, pričom ich cieľom bolo doplniť či odlišne formulovať ustanovenia uvedené v návrhu nariadenia o prístupe verejnosti k dokumentom Parlamentu, Rady a Komisie. V požadovanom dokumente sú aj in extenso uvedené dôvody, ktoré uplatnili zástupcovia členských štátoch na podporu svojich návrhov. V danom štádiu legislatívneho procesu, ktorý stále prebiehal, boli jedinými informáciami, ku ktorým Rada odmietla prístup, informácie umožňujúce identifikovať štyri členské štáty, ktoré boli navrhovateľmi na doplnenie či nové formulovanie znenia. Rada uviedla, že v súlade s praxou, ktorú zaviedla, sú tieto informácie v zásade prístupné verejnosti až po prijatí nariadenia, ktoré je predmetom návrhu Komisie (pozri bod 43 vyššie).
62 Z napadnutého rozhodnutia vyplýva, že na odmietnutie prístupu k informáciám týkajúcim sa identity navrhovateľov bola uplatnená výnimka podľa článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001, podľa ktorej prístup k dokumentu, ktorý vypracoval orgán pre vnútornú potrebu alebo ho získal a ktorý sa vzťahuje na ním ešte nerozhodnutú vec, bude odmietnutý v prípade, ak by zverejnenie dokumentu mohlo vážne narušiť rozhodovací proces orgánu, pokiaľ nepreváži verejný záujem na jeho zverejnení.
63 V napadnutom rozhodnutí Rada uviedla viaceré dôvody na odôvodnenie uplatnenia tejto výnimky (pozri bod 10 vyššie). Hlavný uvedený dôvod spočíva v tvrdení, že zverejnenie dotknutých informácií by zmenšilo manévrovací priestor delegácií pri hľadaní kompromisu, čo by v dôsledku toho spochybnilo schopnosť Rady dospieť k dohode. Na podporu tohto tvrdenia Rada uvádza dve osobitné okolnosti. Prvá sa vzťahuje na predbežnú povahu diskusií prebiehajúcich v Rade, kým druhá spočíva v citlivej a chúlostivej povahe návrhov predložených zástupcami členských štátov. Rada tiež tvrdí, že predpokladateľným účinkom zverejnenia dotknutých informácií bolo prestúpenie z písomnej formy postupu na ústnu, čo ohrozilo celkovú transparentnosť v rozhodovaní.
64 Navyše ako Rada uviedla vo svojom vyjadrení k žalobe na otázky Všeobecného súdu položené v tejto súvislosti, zverejnenie úplného znenia požadovaného dokumentu na internetovej stránke organizácie Statewatch, ku ktorému došlo po prijatí tohto dokumentu, t. j. 26. novembra 2008, je skutočnosťou, ktorú treba zohľadniť na zobrazenie a posúdenie účinku, ktorý môže mať zverejnenie informácií týkajúcich sa identity navrhovateľov priamo na dotknutý rozhodovací proces.
65 Takže to, čo mohlo vážne narušiť rozhodovací proces, nebol obsah jednotlivých návrhov predložených delegáciami členských štátov počas legislatívneho procesu, ale len zverejnenie informácií týkajúcich sa identity predkladateľov týchto návrhov. Toto vážne narušenie, na ktoré poukazuje Rada a ktoré je možné preukázať v dôsledku náhodného prezradenia informácií týkajúcich sa identity navrhovateľov, existovalo len od momentu, keď sa začalo rokovať o predmetnom legislatívnom akte. Na základe tejto veci teda vzniká otázka, či z dôvodov uvedených Radou, zverejnenie informácií týkajúcich sa identity navrhovateľov uvedenej v požadovanom dokumente v čase, keď Rada ešte nerozhodla, vážne zasiahlo do rozhodovacieho procesu tejto inštitúcie.
66 Treba však konštatovať, že v prejednávanej veci Rada dostatočne právne a skutkovo nepreukázala, že zverejnenie informácií týkajúcich sa identity predkladateľov návrhov uvedených v požadovanom dokumente vážne narušilo prebiehajúci legislatívny proces týkajúci sa zmeny a doplnenia nariadenia č. 1049/2001.
67 Na adresu argumentov uvedených Radou, ktorými sa dovolávala existencie vážneho narušenia prebiehajúceho legislatívneho procesu z dôvodu, že to zmenší manévrovací priestor delegácií, treba uviesť, že z týchto argumentov nevyplýva, že by šlo o dostatočne vážne a rozumne predvídateľné riziko narušenia, ktoré by odôvodňovalo uplatnenie výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001.
68 Vo všeobecnosti Rada tvrdí, že identifikácia delegácií, ktoré sú navrhovateľmi zmien a doplnení alebo nového zmenia v čase, keď ešte neprijala rozhodnutie, má za účinok zmrazenie postojov delegácií, pretože majú menšiu voľnosť zmeniť svoj postoj počas ďalších rokovaní a odôvodniť voči ich verejnej mienke riešenie, ktoré by sa mohlo odlišovať od ich pôvodného postoja (pozri bod 43 vyššie). Rada vo svojej odpovedi na prvú otázku položenú Všeobecným súdom uviedla, že samotným dôsledkom zverejnenia mien delegácií organizáciou Statewatch, ktoré predložili svoje návrhy v požadovanom dokumente je, že tieto delegácie alebo iné, ktoré by prípadne chceli predložiť návrhy, ktorých cieľom by bolo zmenšiť mieru transparentnosti alebo ju inak obmedziť, by to už nerobili z obavy pred tlakmi, ktoré by mohli byť na nich vyvíjané verejnou mienkou (pozri bod 49 vyššie). Inými slovami, tlak vyvíjaný verejnosťou by spôsobil, že by už delegácia v Rade nemohla predložiť návrh, ktorý by smeroval k obmedzeniu transparentnosti.
69 Tieto tvrdenia nie sú dostatočne podporené na to, aby mohli samy osebe odôvodniť odmietnutie zverejniť identitu navrhovateľov, ktorí sa musia v systéme založenom na zásade demokratickej legitimity zodpovedať verejnosti za svoje činy. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že prístup verejnosti k celému obsahu dokumentov Rady, vrátane, ako v tejto veci, identity predkladateľov jednotlivých návrhov, predstavuje zásadu, pričom najmä v rámci postupu, v ktorom inštitúcie konajú ako normotvorca, treba výnimky z nej vykladať a uplatňovať striktne (pozri body 55 až 57 vyššie). Výkon demokratických práv občanmi totiž predpokladá možnosť podrobne sledovať rozhodovací proces prebiehajúci v inštitúciách, ktoré sa podieľajú na legislatívnom procese, a mať prístup k všetkým relevantným informáciám. Nezdá sa, že by identifikácia delegácií členských štátov, ktoré predložili návrhy v štádiu úvodných diskusií, bránila týmto delegáciám zohľadniť uvedené diskusie na predloženie nových návrhov, ak pôvodné návrhy už nezodpovedajú ich postojom. Návrh je vo svojej podstate predložený preto, aby sa o ňom diskutovalo bez ohľadu na to, či je anonymný, pričom nemá predpoklad ostať po tejto diskusii nezmenený, ak je identita jeho predkladateľa známa. Verejná mienka dokáže tiež pochopiť, že predkladateľ návrhu môže následne zmeniť jeho obsah.
70 Tvrdenia predložené v tejto súvislosti Radou sú príliš všeobecné. Zakladajú sa na počiatočnom nepreukázanom predpoklade, že verejná mienka bude útočiť na akékoľvek obmedzenie zásady transparentnosti. Pravidlá týkajúce sa transparentnosti sa pritom vždy zakladali na definícii zásady, ktorou je právo na prístup verejnosti k dokumentom Parlamentu, Rady a Komisie, na ktoré sa vzťahujú viaceré výnimky s rôznym rozsahom či dôležitosťou. Inštitúcie, členské štáty a verejná mienka teda nevyhnutne berú ohľad na dva prvky, ktoré sú vo vzájomnej rovnováhe, t. j. zásada a jej výnimky, keď sú postavené pred otázku transparentnosti. Hoci je možné predpokladať, že niektorá delegácia členského štátu v Rade alebo časť verejnej mienky bude skôr naklonená zásade transparentnosti, je tiež možné predpokladať, že iná delegácia alebo iná časť verejnej mienky bude skôr naklonená posilneniu výnimiek z tejto zásady.
71 V tejto súvislosti treba konštatovať, že Rada neuviedla nijaký dôvod, na základe ktorého by bolo možné pochopiť, prečo bolo potrebné, pod zámienkou, že určitá časť verejnosti s tým nebude súhlasiť, utajiť identitu delegácií, ktoré chceli predložiť návrhy smerujúce k obmedzeniu zásady transparentnosti.
72 Konkrétne, na základe preskúmania rôznych dokumentov prístupných verejnosti, pokiaľ ide o prebiehajúci legislatívny proces, možno konštatovať, že viaceré návrhy boli predložené niektorými delegáciami členských štátov po nepovolenom zverejnení informácií týkajúcich sa identity predkladateľov sporných návrhov organizáciou Statewatch. Napríklad zo znenia dokumentu č. 9716/09 z 11. mája 2009 prístupného verejnosti, ktorý citovala Rada (pozri bod 49 vyššie), vyplýva, že neidentifikovaná delegácia navrhla rozšíriť výnimku zo zásady transparentnosti týkajúcu sa súdnych konaní tak, aby sa vzťahovala aj na rozhodcovské konania a konania o urovnávaní sporov. Tento návrh je teda obmedzujúcejší ako znenie, ktoré navrhla Komisia.
73 Okrem toho, čo sa týka záverov, ktoré možno vyvodiť z diskusie z 18. marca 2009 medzi zástupcami vlády Spojeného kráľovstva a komisiou pre Európsku úniu, treba uviesť, že obsah tejto diskusie nepodporuje tvrdenie Rady, podľa ktorej nepovolené zverejnenie informácií týkajúcich sa identity predkladateľov sporných návrhov organizáciou Statewatch umožňuje preukázať negatívny dopad na otvorenosť a úplnosť diskusií v pracovnej skupine Rady, ktoré bránili delegáciám dospieť k zblíženiu názorov (pozri bod 50 vyššie). Tento zástupca členského štátu, ktorý v podstate uviedol, že nebolo vôbec isté, či okolnosť, že vyňatie týchto diskusií a návrhov z ich súvislostí bolo akokoľvek užitočné a že to len môže spôsobovať zmätok, totiž neuviedol nič, čo by nepreukazovalo také narušenie rozhodovacieho procesu.
74 Navyše názor predložený všeobecným a abstraktným spôsobom zástupcom vlády Spojeného kráľovstva nemôže stačiť na preukázanie vážneho narušenia daného legislatívneho procesu najmä vzhľadom na dôležitosť prejednávaných otázok pre občanov Únie a na neexistenciu nijakého iného dôkazu v spise, ktorý by mohol potvrdiť reakciu delegácií členských štátov, médií a verejnosti na nepovolené zverejnenie informácií týkajúcich sa identity predkladateľov sporných návrhov. V spise teda nie je uvedený nijaký dôkaz, ktorý by preukazoval, že zo strany verejnosti došlo k reakcii presahujúcej rozumné očakávania akéhokoľvek člena zákonodarného orgánu predkladajúceho návrh na zmenu a doplnenie návrhu zákona.
75 Pokiaľ ide o tvrdenie, že na posúdenie závažnosti rizika spojeného so znížením manévrovacieho priestoru delegácií treba zohľadniť predbežnú povahu prebiehajúcich diskusií (pozri bod 44 vyššie), je skutočne nepochybné, že sporné návrhy boli predložené na začiatku legislatívneho procesu, ktorý stále prebieha. Návrh nariadenia Komisie z 30. apríla 2008 a návrhy na jeho zmenu a doplnenie alebo nové znenia boli predložené 25. novembra 2008 v rámci stretnutia pracovnej skupiny Rady. Diskusie týkajúce sa týchto návrhov nie sú skončené a v každom prípade Rada neprijala rozhodnutie k otázkam, na ktoré sa vzťahujú.
76 Predbežná povaha diskusií týkajúcich sa návrhu nariadenia Komisie však neumožňuje sama osebe odôvodniť uplatnenie výnimky uvedenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001. Toto ustanovenie totiž nerozlišuje štádium, v akom sa nachádzajú diskusie. Toto ustanovenie sa všeobecne vzťahuje na dokumenty, ktoré sa týkajú otázky, o ktorej dotknutá inštitúcia „ešte nerozhodla“, na rozdiel od článku 4 ods. 3 druhého pododseku, ktorý sa vzťahuje na prípad, keď dotknutá inštitúcia už prijala rozhodnutie. V prejednávanej veci nemožno na základe predbežnej povahy prebiehajúcich diskusií, ako aj skutočnosti, že tieto návrhy neboli ešte predmetom konsenzu či kompromisu v rámci Rady, dospieť k záveru o vážnom narušení legislatívneho procesu.
77 Pokiaľ ide o tvrdenie, že treba zohľadniť osobitne citlivú povahu návrhov predložených delegáciami členských štátov v tejto veci (pozri bod 44 vyššie), treba uviesť, že rôzne návrhy na zmenu a doplnenie alebo nové znenie predložené štyrmi delegáciami členských štátov, ktoré sú uvedené v požadovanom dokumente, patrí do riadneho legislatívneho postupu, ktorý sa prirodzene týka obyvateľov, ktorí ním budú dotknutí, a to tým viac, že v tomto prípade ide o návrh legislatívnej povahy týkajúci sa práv občanov zúčastniť sa na takomto postupe. V štádiu, v akom sa uvedené delegácie vyjadrujú, sa tieto delegácie snažia uviesť len svoje preferencie či názory na niektoré konkrétne otázky, akou je potreba chrániť právne stanoviská alebo dokumenty predložené Súdnemu dvoru.
78 V rozpore s tvrdením Rady bez predloženia ďalších dôkazov preukazujúcich možnosť prijatia predmetných návrhov s negatívnou odozvou v médiách alebo ostrou kritikou zo strany verejnosti, na ktoré Rada poukazuje, nie sú tieto otázky „osobitne citlivé“ v tom zmysle, že by základný záujem Únie alebo členských štátov bol spochybnený v prípade zverejnenia identity navrhovateľov. V tejto súvislosti treba pripomenúť, že v tejto veci nie je podstatou sporu obsah návrhov predložených delegáciami členských štátov, ale len identifikácia týchto delegácií v danom štádiu legislatívneho procesu. Navyše z povahy demokratického dialógu vyplýva, že návrh zmeny alebo doplnenia návrhu nariadenia, ktoré má všeobecnú platnosť, je záväzné vo svojej celistvosti a je priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch, môže byť predmetom tak pozitívnych, ako aj negatívnych komentárov zo strany verejnosti a médií. Napokon nariadenie č. 1049/2007 vo svojom článku 9 stanovuje osobitné zaobchádzanie, ak môže byť dokument, o prístup ku ktorému sa žiada, považovaný za „citlivý dokument“, ale Rada neuviedla, že by v tejto veci išlo o také zaobchádzanie. Údajne citlivá povaha návrhov predložených členskými štátmi a uvedenými v požadovanom dokumente teda nemôže v prejednávanej veci odôvodniť uplatnenie článku 4 ods. 3 prvého pododseku nariadenia č. 1049/2001.
79 Čo sa týka tvrdenia Rady, že oneskorenie, s ktorým sa táto inštitúcia vyjadrila k návrhu nariadenia predloženého Komisiou, bolo spojené s ťažkosťami, ktoré boli spôsobené zverejnením informácií týkajúcich sa identity navrhovateľov, treba uviesť, že viaceré ďalšie dôvody politickej a právnej povahy môžu vysvetliť dĺžku tohto legislatívneho procesu, akými sú napríklad stanovenie výsad Rady a Parlamentu v oblasti spolurozhodovaciemu postupu v dôsledku nadobudnutia platnosti Lisabonskej zmluvy, výsledky volieb do Európskeho parlamentu a prevzatie funkcií novou Komisiou.
80 Preto treba dospieť k záveru, že Radou uvádzané riziko, ktoré môže údajne obmedziť manévrovací priestor zástupcov členských štátov v rámci prebiehajúceho legislatívneho procesu, nemôže vážne narušiť rozhodovací proces Rady podľa výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001 (pozri bod 59 vyššie). Konkrétne dôkazy o takomto narušení nie sú uvedené v napadnutom rozhodnutí a nevyplývajú ani z písomností v spise.
81 Pokiaľ ide o tvrdenia, že predpokladateľným účinkom zverejnenia identity navrhovateľov bolo prestúpenie z písomnej formy postupu na ústnu (pozri bod 45 vyššie), treba uviesť, že spôsob predkladania návrhov na zmenu alebo doplnenie návrhu nariadenia zástupcami členských štátov nemá v skutočnosti vplyv na prax Rady zapísať obsah týchto návrhov, aby bolo možné o nich diskutovať. Čo sa týka dotknutého legislatívneho procesu, generálny sekretariát považoval za potrebné vyhotoviť dokument obsahujúci rôzne návrhy predložené členskými štátmi, aby umožnil pracovnej skupine Rady vyjadriť sa k týmto návrhom. Napríklad z preskúmania dokumentu 10859/1/09 REV 1 citovaného Radou na preukázanie toho, čo považuje za postupný vývoj svojej praxe, vyplýva, že na preukázanie postupu v diskusii uviedol generálny sekretariát Rady písomné aj ústne návrhy, ktoré mu k jeho dokumentom predložili rôzne delegácie členských štátov. V prejednávanej veci teda riziko prestúpenia z písomnej formy postupu na ústnu nemôže vážne narušiť rozhodovací proces Rady podľa výnimky stanovenej v článku 4 ods. 3 prvom pododseku nariadenia č. 1049/2001.
82 Napokon čo sa týka tvrdenia Rady, že prax jej generálneho sekretariátu sa od 26. januára 2009, t. j. momentu, keď dokument č. 5671/09 ešte stanovoval mená delegácií, ktoré predložili pripomienky a návrhy k návrhu Komisie, do 22. júla 2009, t. j. momentu, keď dokument 10859/1/09 REV 1 už neuvádzal, ktoré delegácie predložili pripomienky a návrhy k návrhu Komisie, ale používal výrazy „niekoľko delegácií“, „iné delegácie“ alebo „veľké množstvo delegácií“ bez toho, aby identifikoval dotknuté delegácie, v dôsledku nepovoleného zverejnenia informácií týkajúcich sa identity navrhovateľov organizáciou Statewatch (pozri bod 51 vyššie), treba uviesť, že uvedenú zmenu praxe je tiež možné vysvetliť tým, že žalobkyňa podala žalobu, ktorou napadla zákonnosť napadnutého rozhodnutia odmietajúceho prístup k informáciám. V tejto súvislosti treba konštatovať, že v odpovedi na otázku Všeobecného súdu Rada na pojednávaní uviedla, že predmetná zmena praxe sa neuplatnila horizontálnym spôsobom na všetky procesy legislatívnej povahy, ale len na proces týkajúci sa návrhu nariadenia, ktorého sa týka požadovaný dokument.
83 V každom prípade priamy kauzálny vzťah, na ktorý upozorňuje Rada, medzi zverejnením mien delegácií predkladajúcich návrhy a vážnym narušením rozhodovacieho procesu nijako nepreukazujú dokumenty, ktoré v tejto súvislosti Rada predložila. V rozpore s tvrdením Rady totiž z preskúmania dokumentu 10859/1/09 REV 1 vyplýva, že delegácie členských štátoch sú ešte identifikované svojimi menami v pôvodnej verzii a skryté vo verzii, ktorá bola zverejnená, a že sa zdá, že tieto poznámky sa tak týkajú starých odkazov na návrhy predložené napríklad v požadovanom dokumente, ako aj odkazov na návrhy predložené týmito delegáciami neskôr. Navyše žalobkyňa na pojednávaní uviedla, pričom Rada to nespochybnila, že použitie uvedených výrazov generálnym sekretariátom nie je vôbec nové ani neznáme.
84 Z vyššie uvedeného vyplýva, že Rada porušila článok 4 ods. 3 prvý pododsek nariadenia č. 1049/2001, keď napadnutým rozhodnutím odmietla zverejniť informácie týkajúce sa identity navrhovateľov, pretože by to údajne vážne narušilo rozhodovací proces z dôvodov, ktoré sú uvedené v danom rozhodnutí.
85 V dôsledku toho musí byť napadnuté rozhodnutie zrušené bez toho, aby bolo potrebné preskúmať existenciu prevažujúceho verejného záujmu na zverejnení týchto informácií, či druhý žalobný dôvod založený na porušení povinnosti odôvodnenia.
O trovách
86 Podľa článku 87 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Rada nemala vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ju znášať vlastné trovy konania a nahradiť trovy konania žalobkyne v súlade s jej návrhom.
87 Podľa článku 87 ods. 4 prvého pododseku rokovacieho poriadku členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci konania, znášajú svoje vlastné trovy konania. Helénska republika a Spojené kráľovstvo teda znášajú svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (tretia komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Rozhodnutie Rady Európskej únie z 26. februára 2009 o odmietnutí prístupu k niektorým informáciám uvedeným v nóte z 26. novembra 2008 týkajúcim sa návrhu nariadenia o prístupe verejnosti k dokumentom Európskeho parlamentu, Rady a Komisie sa zrušuje.
2. Rada znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania Access Info Europe.
3. Helénska republika a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska znášajú svoje vlastné trovy konania.
Azizi | Cremona | Frimodt Nielsen |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 22. marca 2011.
Podpisy