TRIBUNALENS DOM (åttonde avdelningen i utökad sammansättning)
24 januari 2024(*)
”Statligt stöd – Stöd som beviljas enligt vissa bestämmelser i den ändrade tyska kraftvärmelagen – Reform av stödarrangemang för kraftvärme – Beslut om att förklara stödet förenligt med den inre marknaden – Begreppet ’statligt stöd’ – Statliga medel”
Mål T‑409/21,
Förbundsrepubliken Tyskland, företrädd av J. Möller och R. Kanitz, i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av A. Bouchagiar, C. Kovács och
C.-M. Carrega, samtliga i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen i utökad sammansättning),
sammansatt av ordföranden A. Kornezov, samt domarna G. De Baere (referent), D. Petrlík, K. Kecsmár och S. Kingston,
justitiesekreterare: handläggaren S. Jund,
efter den skriftliga delen av förfarandet,
efter förhandlingen den 4 maj 2023,
följande
Dom
1 Förbundsrepubliken Tyskland har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat ogiltigförklaring av kommissionens beslut C(2021) 3918 final av den 3 juni 2021 om det statliga stödet SA.56826 (2020/N) – Tyskland –Reform 2020 av stödarrangemang för kraftvärme och statligt stöd SA.53308 (2019/N) – Tyskland – Ändring av stödarrangemang för befintliga kraftvärmeanläggningar (13 § Gesetz zur Neuregelung des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes (lagen om nyreglering av kraftvärmelagen), av den 21 december 2015 (BGBl. 2015 I, s. 2498, nedan kallad KWKG 2016)) (nedan kallat det angripna beslutet), i den mån det däri fastställs att olika åtgärder (nedan kallade de aktuella åtgärderna) som syftar till att främja elproduktion genom kraftvärmeanläggningar utgör statligt stöd.
Bakgrund
Det administrativa förfarandet
2 Den 28 januari 2019 anmälde de tyska myndigheterna till den Europeiska kommissionen en ändring av 13 § KWKG 2016 genom Gesetz zur Änderung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes, des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes, des Energiewirtschaftgesetzes und weiterer energierechtlicher Vorschriften (lag om ändring av lagen om förnybar energi, lagen om kraftvärme och lagen om energisektorn och andra bestämmelser om energi) av den 17 december 2018 (BGBl. 2018 I, s. 2549).
3 Den 23 september 2020 anmälde de tyska myndigheterna ytterligare ändringar av KWKG 2016 till kommissionen. Dessa ändringar infördes i 7 och 8 §§ Gesetz zur Reduzierung und zur Beendigung der Kohlerverstromung und zur Änderung weiterer Gesetze (Kohleausstiegsgesetz) (lag om minskning och upphörande av elproduktion från kolkraft och ändring av andra lagar (lag om kolkraftsavvecklingen)) av den 8 augusti 2020 (BGBl. 2020 I, s. 1818), och ändrades ytterligare genom 17 och 18 §§ i Gesetz zur Änderung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes und weiterer energierechtlicher Vorschriften (lag om ändring av lagen om förnybar energi och andra bestämmelser om energi) av den 21 december 2020 (BGBl. 2020 I, s. 3138).
4 Dessa ändringar av KWKG 2016 motsvarar den lagstiftning om stöd för kraftvärme (KWK) som är i kraft sedan den 1 januari 2021 (nedan kallad KWKG 2020).
5 Den 8 april 2021 anmälde Förbundsrepubliken Tyskland till kommissionen även en ändring avseende den begränsning av avgiften för vätgasproducenter som föreskrivs i 27 § KWKG 2020.
Aktuella åtgärder
Syfte med och beskrivning av de aktuella åtgärderna
6 Syftet med KWKG 2020 är att förbättra energieffektiviteten samt klimat- och miljöskyddet genom att öka nettoproduktionen av el från kraftvärme till år 2025. Lagen syftar särskilt till att främja övergången till nya kraftvärmeanläggningar eller moderniserade gasdrivna anläggningar, och till att främja el som produceras i sådana högeffektiva kraftvärmeanläggningar. Den syftar också till att säkerställa samstämmigheten mellan stödet för kraftvärme och målen för energiomställningen. För detta ändamål föreskrivs flera åtgärder i KWKG 2020.
– Allmän stödåtgärd för elproduktion i nya, moderniserade och anpassade högeffektiva kraftvärmeanläggningar
7 I KWKG 2020 föreskrivs en allmän stödåtgärd för elproduktion i nya, moderniserade och anpassade kraftvärmeanläggningar, vilka kan använda olika kraftvärmetekniker och drivas med olika typer av eldningsolja.
8 Det allmänna stödet består i att en premie läggs till intäkterna från den producerade el som säljs till marknadspris (5 § och följande §§ KWKG 2020).
9 De som driver kraftvärmeanläggningar med en kapacitet på över 100 kilowatt (kW) måste sälja el på marknaden till en tredje part eller själva förbruka den. De som driver kraftvärmeanläggningar med mindre kapacitet kan välja att sälja elen på marknaden, att själva förbruka den eller be den systemansvarige att köpa elen till ett överenskommet pris (4 § KWKG 2020).
10 Stödet beviljas antingen genom upphandlingsförfaranden som anordnas av en nationell tillsynsmyndighet, nämligen Bundesnetzagentur (Federala infrastrukturmyndigheten, Tyskland) (8a § KWKG 2020), eller direkt enligt KWKG 2020. I det senare fallet har stödmottagarna automatiskt rätt till sådant stöd om de uppfyller kriterierna för stödberättigande. Det ankommer på Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (federala byrån för näringsliv och exportkontroll, Tyskland) (nedan kallad BAFA) att på begäran av stödmottagarna kontrollera att de är stödberättigade. Om de uppfyller alla kriterier måste BAFA utfärda ett godkännande som bekräftar stödberättigandet (10 § KWKG 2020).
11 I KWKG 2020 föreskrivs även att stöd ska ges till elproduktion från innovativa kraftvärmesystem, antingen genom upphandlingsförfaranden som anordnas av Federala infrastrukturmyndigheten eller genom beviljande av en bonus. Genom KWKG ändras det bonussystem som är kopplat till omställningen från kol som infördes genom KWKG 2016. Dessa bonusar beviljas endast om de som driver kraftverkanläggningar kommer i åtnjutande av den allmänna stödåtgärden.
– Åtgärd för stöd till elproduktion i befintliga, högeffektiva och gasdrivna kraftvärmeanläggningar i fjärrvärmesektorn
12 I KWKG 2016 föreskrevs en åtgärd för stöd till elproduktion i gasdrivna högeffektiva kraftverkanläggningar i fjärrvärmesektorn till och med den 31 december 2019. Eftersom detta stöd kunde ha lett till en överkompensation för åren 2018 och 2019, ändrades 13 § KWKG 2016 för att anpassa de premier som beviljats dessa anläggningar för år 2019 och således undanröja denna överkompensation. Villkoren för beviljande av de premier som följer av KWKG 2020, vilka beskrivs ovan i punkterna 8 och 9, ska gälla i tillämpliga delar.
– Åtgärd för stöd till lagringsanläggningar för värme/kyla
13 I KWKG 2020 föreskrivs att ett ekonomiskt stöd ska tilldelas lagringsanläggningar på villkor att dessa huvudsakligen samlar in värme som produceras av en kraftvärmeanläggning som är ansluten till det allmänna elnätet. Stödmottagare har automatiskt rätt till sådant stöd om de uppfyller kriterierna för stödberättigande. På begäran av stödmottagarna ska BAFA kontrollera att stödmottagarna är stödberättigade. Om de uppfyller samtliga kriterier ska BAFA utfärda ett godkännande som bekräftar detta berättigande (22–25 §§ KWKG 2020).
– Åtgärd för stöd till energieffektiva anläggningar för fjärrvärme eller fjärrkyla
14 Genom KWKG 2020 ändras villkoren för främjande av anläggningar för fjärrvärme, genom att ekonomiskt stöd tilldelas sådana anläggningar som innehåller minst 75 procent kraftvärme eller minst 75 procent kombinerade värmekällor. Stödmottagare har automatiskt rätt att erhålla sådant stöd om de uppfyller kriterierna för stödberättigande. På begäran av stödmottagarna ska BAFA kontrollera att stödmottagarna är stödberättigade. Om de uppfyller samtliga kriterier ska BAFA utfärda ett godkännande som bekräftar att de är stödberättigade (18–21 §§ KWKG 2020).
– Åtgärd för att begränsa avgiften för vätgasproducenter
15 I KWKG 2020 föreskrivs särskilda regler för företag inom sektorn för framställning av industrigaser, där vätgasproduktionen utgör den största delen av det sammanlagda mervärdet. Genom denna lag begränsas storleken på den avgift som de systemansvariga kan återkräva från vätgasproducenterna (se nedan punkt 18) om dessa producenter omfattas av den sänkta avgiften enligt lagen om ändring av lagen om förnybar energi och andra bestämmelser om energi (27 § KWKG 2020).
Mekanism för finansiering av de aktuella åtgärderna
16 Den berörda systemansvarige är enligt lag skyldig att utbetala de belopp som föreskrivs i KWKG 2020 till stödmottagarna. Den som driver en kraftvärmeanläggning har rätt att erhålla den premie som avses ovan i punkt 8, och eventuellt de bonusar som avses ovan i punkt 11, från den systemansvarige till vilken denna anläggning är direkt eller indirekt ansluten (6 § 1, 7a § 1, 7a § 3 och 7c § 1 KWKG 2020).
17 Den som driver en anläggning för fjärrvärme eller fjärrkyla har rätt att erhålla det ekonomiska stöd som anges ovan i punkt 14 ovan av den systemansvarige för överföringssystemet vars kontrollområde omfattar den anläggning till vilken den huvudsakliga kraftvärmeanläggning som försörjer anläggningar för fjärrvärme eller fjärrkyla är direkt eller indirekt ansluten (18 § 1 och 18 § 3 samt 21 § KWKG 2020). På samma sätt har den som driver en lagringsanläggning för värme/kyla rätt att erhålla det ekonomiska stöd som anges ovan i punkt 13 av den systemansvarige för överföringssystemet vars kontrollområde omfattar den anläggning till vilket den huvudsakliga kraftvärmeanläggning som försörjer den nya lagringsanläggningen för värme eller kyla är direkt eller indirekt ansluten (22 § 1 och 22 § 3 samt 25 § KWKG 2020).
18 Systemansvariga har rätt, men inte någon lagstadgad skyldighet att övervältra kostnaderna för de aktuella åtgärderna såsom en tilläggsavgift (nedan kallad avgift enligt KWKG) vid beräkningen av de nätavgifter som de tar ut av sina kunder för varje kilowattimme (KWh) el som levereras av elnätet i Tyskland (26 § 1 KWKG 2020). De systemansvariga för överföringssystemen har genom undantag rätt att kräva en sänkt avgift enligt KWKG för stora energiförbrukare, såsom vätgasproducenter (27 § KWKG 2020).
19 Avgiften enligt KWKG beräknas varje år av de systemansvariga för överföringssystemen i enlighet med den metod som föreskrivs i KWKG 2020. Den uttrycks som ett enhetligt pris per KWh el som förbrukas, med förbehåll för den sänkta avgift som kommer vissa användarkategorier till godo.
20 För att säkerställa att varje systemansvarig kompenseras för den ytterligare ekonomiska börda som följer av dess skyldigheter enligt KWKG 2020, har det genom denna lag införts en mekanism varigenom denna börda fördelas rättvist mellan systemansvariga (distribution eller överföring) i proportion till förbrukningen hos de förbrukare som är anslutna till deras system och sedan kompenseras genom avgifter enligt KWKG (28 § KWKG 2020).
21 I KWKG 2020 föreskrivs en årlig budgetgräns på 1,8 miljarder euro för de aktuella åtgärderna och därmed för den totala avgiften enligt KWKG (29 § KWKG 2020).
Det angripna beslutet
22 Kommissionen antog det angripna beslutet den 3 juni 2021.
23 Kommissionen har betecknat de aktuella åtgärderna som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF och konstaterat att de har finansierats med statliga medel.
24 I punkterna 220 och 221 i det angripna beslutet drog kommissionen i synnerhet slutsatsen att åtgärderna för stöd till, för det första, elproduktion i nya, moderniserade och anpassade högeffektiva kraftvärmeanläggningar, för det andra, energieffektiva anläggningar för fjärrvärme och fjärrkyla, för det tredje, lagringsanläggningar för värme och kyla och, för det fjärde, kraftvärmeproducerad el i befintliga, högeffektiva, gasdrivna kraftvärmeanläggningar inom fjärrvärmesektorn (nedan gemensamt kallade åtgärderna för stöd till kraftvärme), finansierades genom intäkterna från en lagstadgad obligatorisk avgift som togs ut av staten och som förvaltades och fördelades enligt lag.
25 Kommissionen ansåg vidare att åtgärden för begränsning av avgiften enligt KWKG för vätgasproducenterna utgjorde ett avstående från statliga medel.
26 Kommissionen fann emellertid att de aktuella åtgärderna var förenliga med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c FEUF och beslutade därför att inte göra några invändningar.
Parternas yrkanden
27 Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet i den mån kommissionen däri slog fast att de aktuella åtgärderna utgör statligt stöd,
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
28 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta Förbundsrepubliken Tyskland att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
29 Förbundsrepubliken Tyskland har till stöd för sin talan åberopat en enda grund avseende att kommissionen gjorde en felaktig tolkning och tillämpning av artikel 107.1 FEUF när den fann att de företag som omfattas av de aktuella åtgärderna hade beviljats stöd medelst statliga medel.
30 Tribunalen erinrar om att kvalificeringen som ”statligt stöd”, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, förutsätter att fyra villkor är uppfyllda, nämligen att det rör sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas ”med hjälp av statliga medel”, att denna åtgärd kan påverka handeln mellan medlemsstaterna, att den ger mottagaren en selektiv fördel och att den snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen (dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl., C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 46, och dom av den 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 och C‑17/21, EU:C:2023:1, punkt 31).
31 När det förekommer en statlig åtgärd eller en åtgärd med hjälp av statliga medel – vilket är det enda villkoret som är aktuellt i det nationella målet – erinras om att det, för att förmåner ska anses vara ”stöd” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, krävs att de tilldelas direkt eller indirekt med hjälp av statliga medel och att de kan tillskrivas staten (dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl., C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 47 och dom av den 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 och C‑17/21, EU:C:2023:1, punkt 32).
32 Förbundsrepubliken Tyskland har inte bestridit att de aktuella åtgärderna kan tillskrivas den. Tribunalen konstaterar för övrigt att dessa åtgärder har införts genom lag, och att de följaktligen kan tillskrivas den berörda medlemsstaten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2013, Association Vent De Colère! m.fl., C‑262/12, EU:C:2013:851, punkterna 17 och 18, och dom av den 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 och C‑17/21, EU:C:2023:1, punkt 33).
33 Förbundsrepubliken Tyskland har däremot bestridit kommissionens slutsats att de aktuella åtgärderna tilldelats med hjälp av statliga medel.
34 Enligt fast rättspraxis träffar förbudet i artikel 107.1 FEUF både stöd som ges direkt av staten eller genom statliga medel och stöd som beviljats av offentliga eller privata organ som staten har inrättat för att de ska förvalta stödet eller som staten har utsett att förvalta stödet (dom av den 22 mars 1977, Steinike & Weinlig, 78/76, EU:C:1977:52, punkt 20, och dom av den 21 oktober 2020, Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, punkt 25).
35 Det kan nämligen inte vara tillåtet enligt unionsrätten att kringgå reglerna om statligt stöd genom att helt enkelt skapa självständiga myndigheter med uppgift att distribuera stöd (dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl., C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 51, och dom av den 21 oktober 2020, Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, punkt 27).
36 EU-domstolen har nyligen slagit fast att medel som tillförs genom en skatt eller obligatoriska avgifter enligt nationell lagstiftning och som förvaltas och fördelas enligt denna lagstiftning, å ena sidan, och belopp som fortlöpande kontrolleras av staten och således kan disponeras av behöriga nationella myndigheter, å andra sidan, kan betecknas som statliga medel, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Dessa två kriterier utgör alternativa kriterier för begreppet statliga medel, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 och C‑17/21, EU:C:2023:1, punkterna 38, 39 och 42).
37 Förbundsrepubliken Tysklands enda grund består av tre delar. Förbundsrepubliken Tyskland har genom den första delen av sin enda grund gjort gällande att den skattemässiga arten av en avgift inte i sig medför att de medel som uppburits är av statlig karaktär i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Detta förutsätter alltid att medlen fortlöpande kontrolleras av staten och kan disponeras av behöriga nationella myndigheter. Förbundsrepubliken Tyskland har emellertid vid förhandlingen anfört att den inte vidhåller de argument som åberopats inom ramen för denna delgrund, mot bakgrund av domen av den 12 januari 2023, DOBELES HES (C‑702/20 och C‑17/21, EU:C:2023:1), och i synnerhet inte påståendet att de två kriterierna för begreppet statliga medel är alternativa (se ovan punkt 36), vilket noterades i förhandlingsprotokollet. Det finns följaktligen inte längre någon anledning att ta ställning till den första delen av den enda grunden.
38 Förbundsrepubliken Tyskland har genom den andra delen av sin enda grund gjort gällande att varken avgiften enligt KWKG eller de belopp som de systemansvariga har betalat till dem som driver kraftvärmeanläggningar, lagringsanläggningar och anläggningar för fjärrvärme eller fjärrkyla (nedan kallade de som driver kraftvärmeanläggningar och andra anläggningar som är knutna till kraftvärme) utgör en avgift som innebär att statliga medel tas i anspråk i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Förbundsrepubliken Tyskland har genom den tredje delen av sin enda grund gjort gällande att kommissionen gjorde en felaktig bedömning när den fann att de medel som uppbärs av de som driver kraftvärmeanläggningar fortlöpande kontrolleras av staten och disponeras av staten.
39 Förbundsrepubliken Tyskland har genom den andra och den tredje delen av sin enda grund således gjort gällande att inget av de två alternativa kriterier för begreppet statliga medel som nämns ovan i punkt 36 är uppfyllt i förevarande fall.
40 Eftersom kommissionen, inom ramen för sin bedömning av villkoret om statliga medel, gjorde åtskillnad mellan, å ena sidan, åtgärderna för stöd till kraftvärmeanläggningar och, å andra sidan, åtgärden avseende sänkning av avgiften enligt KWKG för vätgasproducenter (se ovan punkterna 24 och 25), anser tribunalen att det är lämpligt att pröva den andra och den tredje delen av den enda grunden gemensamt, först vad gäller åtgärderna för stöd till kraftvärmeanläggningar och därefter den åtgärd som avser begränsningen av avgiften enligt KWKG till förmån för vätgasproducenterna.
Åtgärder för stöd till kraftvärmeanläggningar
41 Kommissionen har i det angripna beslutet, till stöd för uppfattningen att åtgärderna för stöd till kraftvärmeanläggningar hade tilldelats med hjälp av statliga medel, för det första konstaterat att i den rättspraxis som följer av domen av den 13 mars 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), vilken klargjordes genom domen av den 28 mars 2019, Tyskland/kommissionen (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), gjordes en åtskillnad mellan statliga stödåtgärder och åtgärder som avsåg ren prisreglering som inte innebar att statliga medel togs i anspråk.
42 Kommissionen påpekade att i förevarande fall var de som driver kraftvärmeanläggningar enligt lag skyldiga att sälja sin el direkt på marknaden, vilket innebär att priset fritt bestämdes av marknadskrafterna och inte genom en prisreglering. När det gäller lagringsanläggningar för värme och kyla samt anläggningar för fjärrvärme och fjärrkyla har det inte förekommit någon transaktion till ett bestämt pris för varor och tjänster, varför det härvid inte heller rör sig om någon prisreglering.
43 Att utbetala tillägg till dem som driver kraftvärmeanläggningar och andra anläggningar som är knutna till kraftvärme, utan motprestation, hör inte till de sedvanliga uppgifterna för systemansvariga för elsystem. Kriterierna för stödberättigande föreskrevs i KWKG 2020 och kontrollerades av BAFA. Omfattningen av det ekonomiska stöd som betalades till stödmottagarna bestämdes helt av staten och, om den totala budgeten på 1,8 miljarder euro riskerade att överskridas, fastställde BAFA sänkningar av stödet.
44 Kommissionen erinrade om att de systemansvariga var skyldiga att bära kostnaderna för åtgärderna för stöd till kraftvärmeanläggningarna, vilket innebar att den ekonomiska börda som de ålades utgjorde en lagstadgad obligatorisk avgift som fastställts av staten. Den omständigheten att de systemansvariga hade rätt att övervältra kostnaderna på sina egna förbrukare, men inte var skyldiga att göra det, innebar endast att förbrukarna inte var skyldiga att betala en lagstadgad obligatorisk avgift. De systemansvariga var emellertid fortfarande skyldiga att betala en sådan avgift. Finansieringen av stöden genom en sådan avgift på någon nivå i distributionskedjan var tillräcklig för att det skulle anses röra sig om statliga medel, utan att det var nödvändigt att fastställa att en annan obligatorisk avgift togs ut på en annan nivå i kedjan.
45 Kommissionen drog därför slutsatsen att åtgärderna för stöd till kraftvärmeanläggningar finansierades genom intäkterna från en lagstadgad obligatorisk avgift som fastställts av staten och som förvaltas och fördelas enligt lag.
46 Förbundsrepubliken Tyskland har inom ramen för den andra och tredje delen av sin enda grund för det första gjort gällande att avgiften enligt KWKG inte utgör en avgift som innebär att statliga medel tas i anspråk, eftersom KWKG 2020 inte ålägger systemansvariga att övervältra denna avgift på nätkunderna. De systemansvariga finansierade betalningarna till dem som driver kraftvärmeanläggningar och andra anläggningar som är knutna till kraftvärme med egna ekonomiska medel.
47 De sistnämnda betalningarna utgör inte heller någon skatt. Kommissionen har i detta avseende underlåtit att beakta rättspraxis avseende skatteliknande avgifter (dom av den 17 juli 2008, Essent Netwerk Noord m.fl. (C‑206/06, EU:C:2008:413), dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl. (C‑706/17, EU:C:2019:407), och dom av den 20 september 2019, FVE Holýšov I m.fl./kommissionen (T‑217/17, ej publicerad, EU:T:2019:633). Denna rättspraxis ingår alltid, såsom i förevarande fall, i ett sammanhang som består av två nivåer eller, med andra ord, ett trepartsförhållande mellan den som driver anläggningen, den systemansvarige och nätkunden. Unionsdomstolen har inte ansett att penningflödet mellan systemansvariga och stödmottagare utgör en avgift.
48 Kommissionen har dessutom felaktigt grundat sig på den omständigheten att KWKG 2020 inte utgör en åtgärd för prisreglering i den mening som avses i domen av den 13 mars 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160). Frågan huruvida elpriset regleras i lag saknar betydelse för fastställandet av förekomsten av en avgift.
49 Förbundsrepubliken Tyskland har för det andra hävdat att medlen endast kan anses utgöra statliga medel om de fortlöpande kontrolleras av staten och således disponeras av nationella myndigheter, vilket kommissionen inte har undersökt.
50 Dessutom är statens kontroll över den rättsliga ramen inte i sig tillräcklig för att dra slutsatsen att den har befogenhet att disponera över medlen. När det gäller KWKG 2020 har varken staten eller de behöriga nationella myndigheterna något inflytande över användningen av medlen.
51 Kommissionen har medgett att avgiften enligt KWKG, betraktad för sig, inte är en avgift, eftersom de systemansvariga inte är skyldiga att fakturera sina kunder för avgiften. Den premie som de systemansvariga betalar till dem som driver kraftvärmeanläggningar och andra anläggningar som är knutna till kraftvärme enligt KWKG 2020 utgör däremot en avgift som innebär att statliga medel tas i anspråk.
52 Enligt kommissionen utgör denna premie en obligatorisk ensidig avgift som staten påför en person som är betalningsskyldig och därmed en avgift som innebär att statliga medel tas i anspråk. Det är inte nödvändigt att fastställa att den ekonomiska bördan övervältras på förbrukaren när förekomsten av en obligatorisk avgift längre upp i distributionskedjan har visats vara för handen. I förevarande fall är den slutlige gäldenären således den systemansvarige, som befinner sig i samma rättsliga situation som en slutförbrukare. I samtliga fall tillskansar sig staten ett belopp från en privat källa.
53 Ett sådant undantag från förbudet i artikel 107.1 FEUF som det som avses i domen av den 13 mars 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), kan endast tillämpas i fall av prisreglering och kan därför inte tillämpas på de systemansvarigas betalningar av pristillägg. Att likställa en lagstadgad betalningsskyldighet med en ren reglering av marknadspriserna skulle enligt kommissionen innebära en otillbörlig utvidgning av detta undantag, vilket skulle medföra att artikel 107.1 FEUF skulle bli innehållslös.
54 Kommissionen har vidare anfört att det enligt rättspraxis är tillräckligt att en sådan avgift som den i förevarande fall tas ut för att fråga ska anses vara om statliga medel, och att det inte är nödvändigt att konstatera att det föreligger en ökad statlig kontroll. Kommissionen har icke desto mindre gjort gällande att det angripna beslutet omfattar en prövning av huruvida de medel som de systemansvariga uppbar genom avgiften enligt KWKG kontrollerades av staten. Kommissionen har för fullständighetens skull gjort gällande att betalningen av premier har gjorts enligt bestämmelserna i KWKG 2020, från vilka de systemansvariga inte kan göra undantag, vilket gör det möjligt att dra slutsatsen att de är av statlig karaktär.
55 Tribunalen kommer inledningsvis att pröva Förbundsrepubliken Tysklands argument avseende att varken avgiften enligt KWKG eller de belopp som betalats till dem som driver kraftvärmeanläggningar och andra anläggningar som är knutna till kraftvärme utgör en skatt eller en obligatorisk avgift i den mening som avses i det första kriteriet ovan i punkt 36. Därefter ska argumenten avseende avsaknaden av fortlöpande statlig kontroll över medlen i den mening som avses i det andra kriteriet i punkt 36 ovan prövas, och slutligen argumenten avseende tillämpningen av den rättspraxis som följer av domen av den 13 mars 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160).
Förekomsten av en skatt eller en obligatorisk avgift (det första kriteriet i punkt 36 ovan)
56 Enligt rättspraxis liknar de belopp som följer av det pristillägg som staten ålägger elköparna en avgift som läggs på el och som härrör från ”statliga medel”, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF (se dom av den 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 och C‑17/21, EU:C:2023:1, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
57 Medel ska således anses utgöra ”statliga medel”, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, om de härrör från obligatoriska avgifter som föreskrivs i den berörda medlemsstatens lagstiftning och om de förvaltas och fördelas enligt denna lagstiftning. Det saknar i detta avseende betydelse att finansieringsmekanismen i strikt mening inte ingår i kategorin avgifter av skattemässig art enligt den nationella rätten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 och C‑17/21, EU:C:2023:1, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
58 Den omständigheten att den ekonomiska börda som avgiften utgör i praktiken bärs av en bestämd kategori av personer är däremot inte tillräcklig för att fastställa att de medel som härrör från denna avgift utgör ”statliga medel”, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Det krävs dessutom att nämnda avgift är obligatorisk enligt nationell rätt. Domstolen har således slagit fast att det inte var tillräckligt att de systemansvariga övervältrar de merkostnader som föranleds av deras skyldighet att köpa el som produceras från förnybara energikällor till de belopp som fastställts i lag på priset vid försäljningen av el till deras slutkunder, eftersom denna kompensation endast följde av en praxis och inte av en lagstadgad skyldighet (se dom av den 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 och C‑17/21, EU:C:2023:1, punkterna 36 och 37 och där angiven rättspraxis).
59 Det ska inledningsvis konstateras att parterna är eniga om att det system som infördes genom KWKG 2020 kännetecknas av förekomsten av ”två nivåer” i elförsörjningskedjan. Den ”första nivån” motsvarar således förhållandet mellan, å ena sidan, de som driver kraftvärmeanläggningar och andra anläggningar som är knutna till kraftvärme och, å andra sidan, de systemansvariga. Den ”andra nivån” motsvarar förhållandet mellan systemansvariga och deras kunder. Såsom Förbundsrepubliken Tyskland påpekade vid förhandlingen är systemansvariga privata enheter.
60 Inom ramen för den ”första nivån” har den berörda systemansvarige en lagstadgad skyldighet att betala ekonomiskt stöd till dem som driver kraftvärmeanläggningar och andra stödberättigade anläggningar som är knutna till kraftvärme (se ovan punkterna 16 och 17). Inom ramen för den ”andra nivån” får systemansvariga övervältra den ekonomiska börda som följer av deras skyldighet att betala ekonomiskt stöd enligt KWKG 2020 till sina kunder med hjälp av avgiften enligt KWKG, men de har ingen lagstadgad skyldighet att göra detta (se ovan punkterna 18–20).
61 I det angripna beslutet fann kommissionen att avgiften enligt KWKG, på den ”andra nivån” i distributionskedjan, inte utgjorde en lagstadgad obligatorisk avgift som kan anses utgöra statliga medel. Det kan vidare konstateras att systemansvariga inte har en lagstadgad skyldighet att ta ut avgiften enligt KWKG av sina kunder, vilket innebär att denna avgift inte kan anses som en obligatorisk avgift i den mening som avses i den rättspraxis som det hänvisas till ovan i punkterna 57 och 58.
62 Kommissionen ansåg däremot att de avgifter som ålades de systemansvariga enligt lag och som skulle betalas till dem som drev kraftvärmeanläggningar och andra anläggningar som är knutna till kraftvärme, på ”den första nivån” i distributionskedjan, innebar att statliga medel togs i anspråk, utan att det var nödvändigt att fastställa att någon annan obligatorisk avgift togs ut på en annan ”nivå” i distributionskedjan.
63 Såsom Förbundsrepubliken Tyskland påpekat ska det härvid noteras att kommissionen inte har beaktat den rättspraxis som avser kriteriet om förekomsten av en skatt eller obligatoriska avgifter.
64 Det framgår nämligen av den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 57 ovan att för att medel ska anses utgöra ”statliga medel”, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, måste de ”härröra” från skatter eller obligatoriska avgifter som föreskrivs i statens lagstiftning och ”förvaltas och fördelas enligt denna lagstiftning”.
65 Förekomsten av en skatt eller andra lagstadgade obligatoriska avgifter har således samband med ursprunget för de medel som används för att bevilja en förmån, i den meningen att detta ursprung gör det möjligt att konstatera att statliga medel har använts för att finansiera denna förmån. En sådan skatt eller sådan obligatorisk avgift utgör åtgärdernas finansieringsmetod.
66 Medlen förvaltas och fördelas sedan, det vill säga de används i enlighet med lagen, vilket gör det möjligt att konstatera att de belopp som uppburits genom en skatt eller obligatoriska avgifter uteslutande används för att tilldela stödmottagarna en förmån i enlighet med lagstiftningen.
67 Kommissionen kunde således inte med fog anse att de betalningar som de systemansvariga var skyldiga att göra till dem som driver kraftvärmeanläggningar och andra anläggningar som är knutna till kraftvärme, vilka ägde rum på ”den första nivån” i distributionskedjan, utgjorde en skatt eller en obligatorisk avgift som kunde anse utgöra statliga medel. Dessa betalningar utgjorde nämligen endast lagenlig användning av medel, eftersom de systemansvariga har en lagstadgad skyldighet att bevilja ett ekonomiskt stöd till dem som driver kraftvärmeanläggningar och andra anläggningar som är knutna till kraftvärme. De ger emellertid ingen information om ursprunget till de medel som de systemansvariga har använt för att tilldela stödmottagarna ekonomiskt stöd. Om det skulle anses att ovannämnda betalningar utgör en skatt eller en obligatorisk avgift i den mening som avses i relevant rättspraxis skulle detta, såsom Förbundsrepubliken Tyskland har påpekat, innebära att finansieringen av åtgärder för stöd till kraftvärme sammanfaller med beviljandet av medel till stödmottagarna.
68 Dessa slutsatser bekräftas av rättspraxis avseende statliga stödåtgärder som syftar till att stödja produktion av el, särskilt från förnybara energikällor, som finansieras genom pristillägg som staten ålägger elköparna. De domar som parterna har hänvisat till i sina inlagor och i fotnoterna 65 och 72 i det angripna beslutet, nämligen dom av den 17 juli 2008, Essent Netwerk Noord m.fl. (C‑206/06, EU:C:2008:413), dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl. (C‑706/17, EU:C:2019:407), och dom av den 20 september 2019, FVE Holýšov I m.fl./kommissionen (T‑217/17, ej publicerad, EU:T:2019:633), som bekräftats av domstolen genom dom av den 16 september 2021, FVE Holýšov I m.fl./kommissionen (C‑850/19 P, ej publicerad, EU:C:2021:740), avsåg lagstadgade skyldigheter för systemansvariga för distributions- och överföringssystem för el att betala ett pristillägg till ett dotterbolag till de elproducerande företagen eller att köpa el till ett visst pris av sådana företag, i syfte att stödja produktionen av denna el. För att kompensera de merkostnader som uppkommit till följd av dessa skyldigheter och som måste bäras av dem som drev distributions- och överföringssystemen för el, föreskrevs i lag att dessa operatörer skulle ta ut en obligatorisk avgift på el av elförbrukarna.
69 I de domar som det hänvisas till ovan i punkt 68 förhöll det sig så, att de systemansvariga för distributions- och överföringssystemen för el tog ut och förvaltade obligatoriska avgifter på den ”andra nivån” i distributionskedjan, för att kompensera för de merkostnader som följde av deras rättsliga skyldigheter på den ”första nivån” i denna kedja. Övervältringen av merkostnaden medelst en obligatorisk avgift som motsvarade en skatt på elektricitet skilde sig från de rättsliga skyldigheter som ålåg systemansvariga för distributions- och överföringssystem och som syftade till att stödja elproducenterna. De medel som användes för att uppfylla dessa skyldigheter härrörde från de obligatoriska avgifter på el som togs ut av elförbrukarna, vilket visade att åtgärderna finansierades av staten.
70 Kommissionen gjorde således en felaktig bedömning när den, med hänvisning till den rättspraxis som anges ovan i punkt 68, fann att den skyldighet som åligger systemansvariga att göra utbetalningar till stödmottagare på ”den första nivån” i distributionskedjan, räcker för att fastställa att fråga är om en skatt eller en obligatorisk avgift, vilket visar att statliga medel tas i anspråk, eftersom denna omständighet endast gör det möjligt att konstatera att medel används i enlighet med vad som föreskrivs i lag, men inte ger någon anvisning om ursprunget av de medel som de systemansvariga använder för att fullgöra sina skyldigheter. Till skillnad från de situationer som var aktuella i den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 68 ovan, har kommissionen i förevarande fall inte visat att det förekommit någon obligatorisk avgift på den ”andra nivån” i distributionskedjan.
71 Kommissionen har i det angripna beslutet inte heller förklarat vid vilken tidpunkt eller av vem medlen förvaltats. Av det angripna beslutet framgår att intäkterna från de obligatoriska avgifterna når stödmottagarna direkt, utan att medlen insamlats eller förvaltats av de systemansvariga.
72 I detta avseende kan för det första den mekanism för en rättvis fördelning av den ekonomiska bördan mellan de systemansvariga, vilken beskrivits ovan i punkt 20, inte betraktas som en förvaltning av medel som används för att finansiera åtgärderna för stöd till kraftvärme, eftersom den endast föreskriver en utjämning av bördan mellan systemansvariga. För det andra har kommissionen i punkt 218 i det angripna beslutet konstaterat att kriterierna för berättigande till ekonomiskt stöd föreskrevs i KWKG 2020 och kontrollerades av BAFA, att omfattningen av detta stöd helt fastställdes av staten och, om den totala budgeten på 1,8 miljarder euro riskerade att överskridas, fastställde BAFA sänkningar av stödnivån (se ovan punkt 43). Dessa omständigheter gör det emellertid endast möjligt att konstatera att systemansvariga inte kan avvika från de bestämmelser som fastställts i lag och vars tillämpning kontrolleras av BAFA, vilket innebär att de måste använda medlen i enlighet med lagen. De gör det emellertid inte möjligt att konstatera att de medel som används av de systemansvariga för att betala stödmottagarna härrör från en skatt eller en obligatorisk avgift som samlats in och förvaltats av dessa.
73 Kommissionen gjorde dessutom en felaktig bedömning när den i det angripna beslutet hävdade att de systemansvariga var skyldiga att betala en lagstadgad obligatorisk avgift, eftersom de hade en lagstadgad skyldighet att bära den ekonomiska bördan för åtgärderna för stöd till kraftvärme.
74 I detta hänseende framgår det visserligen av rättspraxis att den ekonomiska börda som en obligatorisk avgift utgör kan bäras av en ”bestämd kategori av personer” (dom av den 12 januari 2023, DOBELES HES, C‑702/20 och C‑17/21, EU:C:2023:1, punkt 36), vilket innebär att det inte krävs att slutförbrukarna är de som är skyldiga att betala denna avgift, såsom kommissionen har påpekat i sina inlagor.
75 Kommissionen har i det angripna beslutet emellertid endast konstaterat att de systemansvariga bar kostnaderna för åtgärderna till stöd för kraftvärme. Såsom kommissionen emellertid har påpekat kan dessa systemansvariga emellertid övervältra dessa kostnader på sina kunder genom en avgift enligt KWKG. När en sådan övervältring genomförs är det de systemansvarigas kunder som ska anses bära den ekonomiska bördan för de åtgärder som vidtas till stöd för kraftvärme.
76 Kommissionen kan således inte hävda att staten tillskansar sig de systemansvarigas medel, eftersom dessa systemansvariga, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande, inte nödvändigtvis är de som slutligen bär den ekonomiska börda som åtgärderna till stöd för kraftvärme föranleder.
77 Såsom Förbundsrepubliken Tyskland har gjort gällande räcker således inte förekomsten av en ensidig betalningsskyldighet för de systemansvariga på ”den första nivån” i distributionskedjan för att konstatera att åtgärderna till stöd för kraftvärme finansieras genom en skatt eller genom obligatoriska avgifter i den mening som avses i den rättspraxis som det hänvisas till ovan i punkterna 57 och 68.
78 Eftersom avgiften enligt KWKG inte heller kan betraktas som en skatt eller obligatorisk avgift i den mening som avses i denna rättspraxis (se ovan punkt 61), kan det konstateras att kommissionen inte har visat att det första kriteriet som anges ovan i punkt 36, som gör det möjligt att fastställa att fråga är om en överföring av statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, var uppfyllt.
79 Kommissionens övriga argument motsäger inte dessa slutsatser.
80 Kommissionen har för det första gjort gällande att det av punkt 218 i det angripna beslutet framgår att betalningen av ekonomiskt stöd av systemansvariga till dem som driver kraftvärmeanläggningar och andra anläggningar som är knutna till kraftvärme, såsom föreskrivs i lag, inte hör till de systemansvarigas sedvanliga uppgifter. Dessa har inte något avtalsenligt handlingsutrymme vad gäller kretsen av stödmottagare, betalningarnas storlek och varaktighet. Dessa omständigheter visar att KWKG 2020 inte grundar sig på ett privat ekonomiskt initiativ, utan på ett statligt initiativ.
81 Det stämmer visserligen att KWKG 2020 bygger på ett statligt initiativ och att det härvid förs en offentlig politik för att stödja produktionen av elektricitet från kraftvärme. Det är också riktigt att systemansvariga är skyldiga att göra lagstadgade betalningar till dem som driver kraftvärmeanläggningar, i enlighet med de förfaranden som föreskrivs i KWKG 2020.
82 Dessa överväganden är emellertid förenliga med den analys som gjorts ovan i punkt 32, enligt vilken åtgärderna till stöd för kraftvärme har införts genom lag och därför kan tillskrivas staten.
83 Såsom framgår av den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 31 ovan är den omständigheten att åtgärderna kan tillskrivas staten förvisso nödvändig vid klassificeringen av dessa åtgärder såsom ”stöd”, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, men den är i sig inte tillräcklig för att en sådan klassificering ska kunna godtas. Det måste nämligen visas att förmånerna i fråga tilldelas direkt eller indirekt med hjälp av statliga medel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2019, Tyskland/kommissionen, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punkt 63).
84 Den omständigheten att lagen i detalj föreskriver hur det ekonomiska stödet ska användas visar följaktligen inte att det föreligger en överföring av statliga medel, utan endast en skyldighet för staten att inrätta en mekanism för stöd till elektricitet från kraftvärme och följaktligen att de åtgärder som vidtas till stöd för kraftvärme kan tillskrivas staten.
85 Detsamma gäller det argument som kommissionen framförde vid förhandlingen, att det är den tyska lagstiftaren som förvaltar och fördelar intäkterna från de obligatoriska avgifterna från de systemansvariga. Ett sådant övervägande innebär att det konstateras att det i lagstiftningen i förväg anges hur det ekonomiska stödet ska användas, och att det således endast visas att åtgärderna kan tillskrivas staten och inte att dessa åtgärder finansieras medelst statliga medel.
86 För det andra har kommissionen, som svar på tribunalens åtgärd för processledning av den 30 mars 2023, gjort gällande att domen av den 12 januari 2023, DOBELES HES (C‑702/20 och C‑17/21, EU:C:2023:1), har klargjort tidigare rättspraxis avseende begreppet avgift när det gäller reglerna om statligt stöd. Enligt kommissionen räcker enbart det förhållandet att avgiften är av skattemässig art för att den ska betraktas som statliga medel.
87 Det är riktigt att EU-domstolen, i sin dom av den 12 januari 2023, DOBELES HES (C‑702/20 och C‑17/21, EU:C:2023:1), preciserade att kriteriet om förekomsten av en skatt eller en obligatorisk avgift kan göra det möjligt att fastställa att statliga medel tas i anspråk i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, utan att det är nödvändigt att därutöver visa att kriteriet om fortlöpande kontroll av staten över medlen också är uppfyllt (se ovan punkt 36).
88 Det förhållandet att de kriterier som anges ovan i punkt 36 är alternativa påverkar emellertid inte deras respektive definitioner enligt rättspraxis. För att kriteriet avseende förekomsten av en skatt eller en obligatorisk avgift ska anses vara uppfyllt, krävs det således fortfarande att det visas att medlen härrör från lagstadgade obligatoriska avgifter som införs enligt lag för en viss kategori av personer och att dessa medel förvaltas och fördelas i enlighet med denna lagstiftning (se ovan punkt 64).
89 Tribunalen konstaterar i detta avseende att EU-domstolen, i punkt 43 i domen av den 12 januari 2023, DOBELES HES (C‑702/20 och C‑17/21, EU:C:2023:1), slog fast att nationell lagstiftning som innebar att ett godkänt eldistributionsföretag var skyldigt att köpa el som producerats från förnybara energikällor till ett pris som översteg marknadspriset och i vilken det föreskrevs att de merkostnader som följde därav finansierades genom en obligatorisk avgift som togs ut av slutförbrukarna, utgjorde en åtgärd som vidtogs ”med hjälp av statliga medel”, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Såsom var fallet i de domar som det hänvisas till ovan i punkt 68, finansierades också den förmån som stödmottagarna nödvändigtvis tilldelades på ”första nivån” i distributionskedjan med en avgift som inte var mindre obligatorisk på ”den andra nivån” i denna kedja. Kommissionen har emellertid inte visat att så är fallet här.
90 Av det ovan anförda följer att kommissionen felaktigt grundade sig på det första kriteriet i punkt 36 ovan när den gjorde bedömningen att åtgärderna till stöd för kraftvärme i förevarande fall hade finansierats med statliga medel.
Den fortlöpande kontrollen av staten över medlen (det andra kriteriet i punkt 36 ovan)
91 Tribunalen konstaterar inledningsvis, såsom framgår av punkterna 41–45 ovan, att kommissionen i det angripna beslutet grundade sig på det första kriteriet i punkt 36 ovan, avseende förekomsten av en skatt eller obligatoriska avgifter, när den drog slutsatsen att åtgärderna till stöd för kraftvärme finansierades med statliga medel.
92 Kommissionen har i synnerhet i punkt 220 i det angripna beslutet uttryckligen slagit fast att åtgärderna för stöd till kraftvärme finansierades med en obligatorisk avgift och har i detta avseende, i fotnot 65, hänvisat till rättspraxis enligt vilken medel från obligatoriska avgifter som föreskrivs i nationell lagstiftning och som förvaltas och fördelas i enlighet med denna lagstiftning kan anses utgöra statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF (dom av den 2 juli 1974, Italien/kommissionen, 173/73, EU:C:1974:71, punkt 35, dom av den 19 december 2013, Association Vent De Colère! m.fl., C‑262/12, EU:C:2013:851, punkt 25, och dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl., C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 54). I motsats till vad kommissionen har hävdat framgår det inte av denna punkt att den prövade huruvida de medel som de systemansvariga uppbar genom avgiften enligt KWKG kontrollerades av staten.
93 Tribunalen finner således att kommissionen inte klart och uttryckligen har undersökt det andra kriteriet i punkt 36 ovan, avseende den fortlöpande statliga kontrollen över medlen.
94 Även om avsaknaden av en klar och uttrycklig prövning av det andra kriteriet inte i sig utgör en felaktig rättstillämpning, i motsats till vad Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat, eftersom de två kriterier som angetts ovan i punkt 36 är alternativa, kan det emellertid konstateras att kommissionen, på grund av denna avsaknad, inte heller har visat att åtgärderna för stöd till kraftvärme finansierades med statliga medel på grundval av det andra kriteriet i punkt 36 ovan.
95 Även om kommissionens argument att medlens karaktär av statligt stöd följer av de systemansvarigas bristande handlingsutrymme vad gäller utbetalningarna av det ekonomiska stöd som föreskrivs i KWKG 2020, skulle tolkas som att den har visat att det andra kriteriet är uppfyllt, kan det i vilket fall som helst inte godtas.
96 Det ska i detta hänseende erinras om att artikel 107.1 FEUF omfattar alla ekonomiska medel som myndigheterna faktiskt kan använda för att stödja företag, och det är inte relevant huruvida dessa medel permanent ingår bland statens tillgångar eller inte. Även om de för åtgärden i fråga aktuella medlen inte permanent disponeras av staten är det förhållandet att de fortlöpande kontrolleras av staten, och således kan disponeras av behöriga nationella myndigheter, tillräckligt för att de ska kunna anses utgöra ”statliga medel” (dom av den 16 maj 2002, Frankrike/kommissionen, C‑482/99, EU:C:2002:294, punkt 37, och dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl., C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 53).
97 I förevarande fall är det riktigt, såsom framgår av punkt 218 i det angripna beslutet, att de systemansvariga måste betala medlen till stödmottagarna, utan att kunna avvika från kriterierna för stödberättigande eller från de stödbelopp som föreskrivs i lag (se ovan punkt 43).
98 Det räcker emellertid att påpeka att den omständigheten att de använda medlen uteslutande avsätts för utförandet av uppgifter som har tilldelats enligt lag (rättslig princip med innebörden att vissa medel uteslutande får användas för ett visst ändamål) snarare visar – såvida inte andra omständigheter tyder på motsatsen – att staten inte kan förfoga över dessa medel, det vill säga att den inte kan besluta att medlen ska användas för något annat ändamål än det som föreskrivs i den berörda lagstiftningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2019, Tyskland/kommissionen, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punkt 76, och dom av den 21 oktober 2020, Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, punkt 41).
99 Även om det förhållandet att utbetalningen av det ekonomiska stödet sker enligt bestämmelserna i KWKG 2020 förvisso visar på det rättsliga ursprunget för åtgärderna för stöd till kraftvärme och därmed statens definitiva inflytande över de mekanismer som införts genom denna lagstiftning, är dessa omständigheter emellertid inte tillräckliga för att staten därmed ska anses ha makt att disponera över de medel som används av de systemansvariga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2019, Tyskland/kommissionen, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punkt 75). Liksom när det gäller kriteriet om förekomsten av en skatt eller en obligatorisk avgift innebär det förhållandet att villkoren för användning av det ekonomiska stödet i detalj regleras i lag inte att det rör sig om en överföring av statliga medel, utan endast om att åtgärder för stöd till kraftvärme kan tillskrivas staten (se ovan punkt 84).
100 Av det ovan anförda följer att kommissionen inte har visat att det andra kriteriet i punkt 36 ovan, beträffande en överföring av statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, var uppfyllt.
Tillämpningen av den rättspraxis som följer av domen av den 13 mars 2001, PreussenElektra (C‑379/98)
101 Såsom framgår av punkterna 41 och 42 ovan ansåg kommissionen att åtgärderna för stöd till kraftvärme inte utgjorde en åtgärd för ”ren prisreglering”, vilken inte innebar att statliga medel överförs i den mening som avses i den rättspraxis som följer av domen av den 13 mars 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160). I detta avseende hänvisade kommissionen även till domen av den 28 mars 2019, Tyskland/kommissionen (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), samt till dom av den 24 januari 1978, van Tiggele (82/77, EU:C:1978:10), dom av den 13 september 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671), och dom av den 14 september 2016, Trajektna luka Split/kommissionen (T‑57/15, ej publicerad, EU:T:2016:470).
102 Såsom Förbundsrepubliken Tyskland har påpekat är denna bedömning emellertid felaktig.
103 Det ska i detta avseende påpekas att de domar som nämns i punkt 101 ovan avsåg åtgärder som föreskrevs i lag och som fastställde priser för varor eller tjänster (dom av den 24 januari 1978, van Tiggele, 82/77, EU:C:1978:10, och dom av den 14 september 2016, Trajektna luka Split/kommissionen, T‑57/15, ej publicerad, EU:T:2016:470), eller som bland annat medförde skyldigheter att köpa el till ett visst pris eller i en viss kvantitet (dom av den 13 mars 2001, PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, dom av den 28 mars 2019, Tyskland/kommissionen, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, och dom av den 13 september 2017, ENEA, C‑329/15, EU:C:2017:671). Enligt unionsdomstolen innebar dessa åtgärder inte att statliga medel överfördes.
104 Förutom att unionsdomstolen, i de domar som nämns ovan i punkt 103, ingalunda har betraktat dessa åtgärder som ”ren prisreglering”, ska det påpekas att den, i motsats till vad kommissionen har hävdat, inte har uteslutit att statliga medel tas i anspråk på grund av det sätt på vilket förmånen tilldelades stödmottagarna, nämligen genom fastställande av produktpriset eller genom åläggande av en skyldighet att köpa produkter till ett visst pris eller i en viss kvantitet.
105 I punkt 59 i domen av den 13 mars 2001 PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), slogs det nämligen fast att privata företags skyldighet att köpa el från förnybara energikällor till fastställda minimipriser inte kunde anses vara en åtgärd som vidtogs med hjälp av statliga medel, eftersom den inte medförde att det direkt eller indirekt överfördes statliga medel till de företag som producerade denna el (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juli 2008, Essent Netwerk Noord m.fl., C‑206/06, EU:C:2008:413, punkt 74, dom av den 19 december 2013, Association Vent De Colère! m.fl., C‑262/12, EU:C:2013:851, punkt 34, och dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl., C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 69).
106 EU-domstolen klargjorde att i en sådan situation hade den berörda medlemsstaten inte anförtrott de privata företagen att förvalta statliga medel, utan de var skyldiga att göra inköp med sina egna ekonomiska medel (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 juli 2008, Essent Netwerk Noord m.fl., C‑206/06, EU:C:2008:413, punkt 74, dom av den 19 december 2013, Association Vent De Colère! m.fl., C‑262/12, EU:C:2013:851, punkt 35, och dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl., C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 70).
107 Enligt denna rättspraxis är den omständigheten att staten anförtrott sådana enheter att förvalta statliga medel, så att inte endast är skyldiga att göra inköp med sina egna ekonomiska medel, ”avgörande” för att anse att medel som finansieras genom obligatoriska avgifter som påförs genom nationell lagstiftning och förvaltas och fördelas enligt denna lagstiftning, kan betraktas som statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, även om de förvaltas av andra institutioner än de offentliga myndigheterna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2019, Tyskland/kommissionen, C‑405/16 P, EU:C:2019:268, punkterna 58 och 59, dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl., C‑706/17, EU:C:2019:407, punkterna 54 och 55, och dom av den 27 januari 2022, Fondul Proprietatea, C‑179/20, EU:C:2022:58, punkt 94).
108 Det avgörande är således inte att de privata företagen var skyldiga att köpa el, utan att de använde sina egna medel för att fullgöra denna skyldighet och inte hade anförtrotts av staten att förvalta statliga medel.
109 Detta bekräftas av de andra domar till vilka kommissionen har hänvisat i det angripna beslutet, vilka omnämns ovan i punkt 101. Det framgår av dessa domar att unionsdomstolen grundade sin bedömning att villkoret om statliga medel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF inte var uppfyllt på avsaknaden av en direkt eller indirekt överföring av statliga medel, eftersom förmånen tilldelades av en privat enhet till en annan utan att staten eller en enhet som anförtrotts av staten att förvalta statliga medel vidtagit någon åtgärd. Det sätt på vilket förmånen tilldelades stödmottagarna ansågs inte vara avgörande vid prövningen av villkoret om finansiering av åtgärderna med statliga medel.
110 I motsats till vad kommissionen har anfört, påpekade EU-domstolen i synnerhet, i punkt 90 i domen av den 28 mars 2019, Tyskland/kommissionen (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), att kommissionen inte hade visat att åtgärderna finansierades med en obligatorisk avgift eller att medlen fortlöpande kontrollerades av staten, varför den inte hade visat att dessa åtgärder omfattade statliga medel. EU-domstolen konstaterade emellertid inte att den ”första nivån” i distributionskedjan kännetecknades av en ”prisreglering”.
111 I motsats till vad kommissionen har anfört, bland annat som svar på en åtgärd för processledning, skiljer sig den lagstadgade skyldigheten för systemansvariga på den ”första nivån” i distributionskedjan i det mål som avgjordes genom domen av den 28 mars 2019, Tyskland/kommissionen (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), inte helt från den skyldighet som åligger de systemansvariga i förevarande fall. Av punkt 3 i denna dom framgår att den förmån som tilldelades producenter av el från förnybara energikällor inte enbart hade beviljats genom en lagstadgad skyldighet att köpa el, utan även genom utbetalningar av en ersättning vars belopp fastställts i lag eller en marknadsmässig premie, oberoende av produktionsanläggningens anslutning och en direkt saluföring av elen. Den sistnämnda utbetalningen liknar utbetalningen av ekonomiskt stöd till dem som driver kraftvärmeanläggningar och andra anläggningar som är knutna till kraftvärme. I båda fallen hade nämligen de systemansvariga en lagstadgad skyldighet att betala ekonomiskt stöd till stödmottagarna oberoende av marknadspriset. Det kan emellertid konstateras att EU-domstolen, i punkt 90 i domen av den 28 mars 2019, Tyskland/kommissionen (C‑405/16 P, EU:C:2019:268), slog fast att kommissionen inte hade visat att de förmåner som hade tilldelats stödmottagarna hade tilldelats genom statliga medel.
112 För att inte tillämpa den rättspraxis som följer av domen av den 13 mars 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), var kommissionen således skyldig att, oberoende av huruvida åtgärderna för stöd till kraftvärme utgjorde en åtgärd för ”ren prisreglering” eller inte, visa att förmånen för dem som driver kraftvärmeanläggningar och andra anläggningar som är knutna till kraftvärme inte tilldelades av de systemansvariga, som är privata enheter (se ovan punkt 59) genom deras egna ekonomiska medel, utan att dessa hade anförtrotts av staten att förvalta statliga medel.
113 Såsom framgår av bland annat punkterna 90 och 100 ovan har kommissionen emellertid inte visat att något av de alternativa kriterier som anges ovan i punkt 36 är uppfyllt i förevarande fall. Det räcker således att konstatera att kommissionen inte har visat att den förmån som föreskrevs i KWKG 2020 för dem som driver kraftvärmeanläggningar och andra anläggningar som är knutna till kraftvärme finansierades av de systemansvariga med statliga medel.
114 Härav följer, såsom Förbundsrepubliken Tyskland har hävdat, att de systemansvariga använder sina egna medel för att tilldela stödmottagarna de lagstadgade beloppen, i den mening som avses i den rättspraxis som följer av domen av den 13 mars 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160). Med andra ord överförs medlen från privata enheter till privata enheter och behåller sin privata karaktär under hela förloppet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 oktober 2020, Eco TLC, C‑556/19, EU:C:2020:844, punkterna 32 och 33).
115 Slutligen, såtillvida kommissionen har anfört att undantaget från förbudet i artikel 107.1 FEUF, vilket var i fråga i domen av den 13 mars 2001, PreussenElektra (C‑379/98, EU:C:2001:160), ska begränsas till fall av ”prisreglering” eftersom artikel 107.1 FEUF annars riskerar att förlora sin ändamålsenliga verkan, erinrar tribunalen om att kommissionen gjorde en felaktig bedömning när den fann att det finns en kategori åtgärder för ”ren prisreglering” som inte kan anses vara statligt stöd (se ovan punkterna 103–109).
116 Även om det är riktigt att det följer av den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 35 ovan, att det enligt unionsrätten inte kan vara tillåtet att kringgå reglerna om statligt stöd genom att helt enkelt skapa självständiga enheter med uppdraget att distribuera stöd, och på så sätt frånta artikel 107.1 FEUF dess ändamålsenliga verkan, kvarstår det faktum att det endast är de förmåner som beviljas direkt eller indirekt medelst statliga medel som ska anses utgöra stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF.
117 Den omständigheten att skyldigheten för systemansvariga att betala avgifter föreskrivs i lag och ger vissa företag en obestridlig fördel kan emellertid inte ge regleringen karaktär av ett statligt stöd (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2001, PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, punkt 61). Artikel 107.1 FEUF kan nämligen inte tillämpas på statliga handlingar som inte omfattas av dess tillämpningsområde, i förevarande fall på en åtgärd som beslutats av staten men som finansierats av privata företag (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2001, PreussenElektra, C‑379/98, EU:C:2001:160, punkterna 65 och 66).
118 Talan ska således bifallas på den enda grunden vad avser åtgärderna för stöd till kraftvärme.
Åtgärden avseende begränsning av avgiften enligt KWKG för vätgasproducenter
119 I punkt 221 i det angripna beslutet drog kommissionen slutsatsen att åtgärden avseende begränsningen av avgiften enligt KWKG för vätgasproducenter utgör ett avstående från statliga medel. Kommissionen anser härvidlag att EU-domstolen har slagit fast att avståendet från intäkter som i princip borde ha återförts till statsbudgeten utgör en överföring av statliga medel.
120 Förbundsrepubliken Tyskland har inom ramen för den andra och den tredje delen av den enda grunden gjort gällande att avgiften enligt KWKG inte utgör en obligatorisk avgift och att de medel som uppburits genom denna avgift varken fortlöpande kontrolleras av staten eller disponeras av staten. Avgiften enligt KWKG utgör slutligen inte statliga medel.
121 Det ska erinras om att kommissionen har medgett att avgiften enligt KWKG, betraktad för sig, inte förutsätter att statliga medel tas i anspråk, eftersom de systemansvariga inte var skyldiga att ta ut avgiften av sina kunder.
122 Som svar på tribunalens åtgärd för processledning av den 30 mars 2023 har kommissionen likväl anfört att det av punkt 174 i det angripna beslutet framgår att andra regler är tillämpliga på den sänkta avgiften för vätgasproducenter än på avgiften enligt KWKG. Kommissionen har anfört att enligt 27 § första stycket KWKG 2020 är vätgasproducenterna skyldiga att betala avgiften enligt KWKG till de systemansvariga.
123 Såsom redan har påpekats ovan i punkt 61 kan det konstateras att KWKG 2020 inte ålägger de systemansvariga att övervältra avgiften enligt KWKG på sina kunder, vilket innebär att denna avgift inte är en avgift som de sistnämnda är skyldiga att betala. Avgiften kan således inte anses utgöra en skatt eller en lagstadgad obligatorisk avgift som ska anses utgöra statliga medel.
124 Kommissionens argument att det i 27 § första stycket punkt 2 KWKG 2020 föreskrivs en undantagsregel för vätgasproducenter kan inte godtas. Bortsett från att kommissionen inte har nämnt denna påstådda undantagsregel i det angripna beslutet, är det tillräckligt att konstatera att det inte följer av ordalydelsen i denna bestämmelse att vätgasproducenter är skyldiga att betala avgiften enligt KWKG. I denna bestämmelse föreskrivs nämligen bland annat att begränsningen av avgiften enligt KWKG endast gäller för företag som är stora elförbrukare, såsom vätgasproducenter, i den mån den avgift som dessa företag ska betala inte understiger ett visst belopp per KWh. Av denna bestämmelse framgår emellertid inte att vätgasproducenterna måste erlägga avgiften enligt KWKG.
125 Eftersom avgiften enligt KWKG inte utgör statliga medel utgör sänkningen av denna avgift för vätgasproducenter således inte ett avstående från statliga medel.
126 Kommissionen gjorde således en felaktig bedömning när den fann att åtgärden avseende begränsningen av avgiften enligt KWKG för vätgasproducenterna finansierades med statliga medel. Talan ska således bifallas även såvitt avser denna åtgärd.
127 Av det ovan anförda följer att Förbundsrepubliken Tysklands talan ska bifallas, eftersom kommissionen felaktigt konstaterade att de aktuella åtgärderna utgjorde statligt stöd som finansierades med statliga medel. Det angripna beslutet ska således ogiltigförklaras.
Rättegångskostnader
128 Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Förbundsrepubliken Tysklands yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (åttonde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1) Kommissionens beslut C(2021) 3918 final av den 3 juni 2021 om det statliga stödet SA.56826 (2020/N) – Tyskland – Reform 2020 av stödarrangemang för kraftvärme och statligt stöd SA.53308 (2019/N) – Tyskland– Ändring av stödarrangemang för befintliga kraftvärmeanläggningar (13 § Gesetz zur Neuregelung des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes (lagen om nyreglering av kraftvärmelagen), av den 21 december 2015 (BGBl. 2015 I, s. 2498)), ogiltigförklaras.
2) Europeiska kommissionen ska ersätta rättegångskostnaderna.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 24 januari 2024.
Underskrifter