Sprawa T‑166/21
Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale i in.
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (dziesiąta izba w składzie powiększonym) z dnia 20 grudnia 2023 r.
Pomoc państwa – Opodatkowanie władz portowych we Włoszech – Zwolnienie z podatku dochodowego od osób prawnych – Decyzja uznająca pomoc za niezgodną z rynkiem wewnętrznym – Istniejąca pomoc – Pojęcie „przedsiębiorstwa” – Pojęcie „działalności gospodarczej” – Korzyść – Selektywność – Zakłócenie konkurencji – Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi – Równość traktowania
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Brak lub niewystarczający charakter uzasadnienia – Zarzut odrębny od zarzutu braku materialnej zgodności z prawem
(art. 263, 296 TFUE)
(zob. pkt 46, 47)
2. Konkurencja – Zastosowanie reguł konkurencji – Równość traktowania przedsiębiorstw publicznych i prywatnych – System własności publicznej – Brak wpływu
(art. 106 ust. 1, art. 107 ust. 1, art. 345 TFUE)
(zob. pkt 55–57)
3. Konkurencja – Reguły Unii – Przedsiębiorstwo – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Decydujące kryterium – Status prawny i sposób finansowania jednostki – Brak znaczenia
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 65, 67, 68)
4. Konkurencja – Reguły Unii – Przedsiębiorstwo – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Wcześniejsza praktyka decyzyjna – Zakwalifikowanie jako działalności podobnej do działalności uprzednio badanej we wcześniejszych decyzjach zgodnie ze wspomnianą praktyką – Zakwalifikowanie działalności w braku wcześniejszej praktyki decyzyjnej na podstawie dochodzeń właściwych w danej sprawie – Naruszenie zasady równego traktowania – Brak
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 20, 21)
(zob. pkt 77–88)
5. Pomoc przyznawana przez państwa – Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi – Naruszenie konkurencji – Kryteria oceny – Konkurencja między niektórymi portami włoskimi a niektórymi portami w innych państwach członkowskich – Wystarczalność istnienia potencjalnej konkurencji
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 93, 94, 190, 191)
6. Konkurencja – Reguły Unii – Adresaci – Przedsiębiorstwa – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Pojęcie – Udzielanie zezwoleń na wykonywanie działań w porcie – Usługa stanowiąca prerogatywę władzy publicznej o charakterze pozagospodarczym – Usługa, która nie jest świadczona na danym rynku – Wyłączenie
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 96–101)
7. Konkurencja – Reguły Unii – Adresaci – Przedsiębiorstwa – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Pojęcie – Udzielanie dostępu do portów i przyznawanie koncesji – Charakter wynagrodzenia – Kryteria oceny
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 105–111)
8. Konkurencja – Reguły Unii – Adresaci – Przedsiębiorstwa – Pojęcie – Prowadzenie działalności gospodarczej – Pojęcie – Udzielanie zezwoleń na wykonywanie działań w porcie – Charakter wynagrodzenia – Kryteria oceny
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 112–115)
9. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Pomoc z zasobów państwowych – Przypisane państwu przyznanie korzyści przy użyciu zasobów państwowych – Zwolnienie podatkowe przewidziane przez uregulowanie krajowe – Objęcie zakresem stosowania
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 124–129)
10. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Selektywny charakter środka – Rozróżnienie między wymogiem selektywności i jednoczesnym ustaleniem istnienia korzyści gospodarczej oraz między systemem pomocy a pomocą indywidualną
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 134–139)
11. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Selektywny charakter środka – Środek przyznający korzyść podatkową – Ramy referencyjne dla ustalenia istnienia korzyści – Merytoryczne rozgraniczenie – Kryteria – Ustalenie powszechnego lub normalnego systemu podatkowego – Przepis wpisujący się w szerszy system podatkowy
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 144–155)
12. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Selektywny charakter środka – Odstępstwo od powszechnego systemu podatkowego – Uzasadnienie wynikające z charakteru i struktury systemu – Kryteria oceny
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 161–165; 169–173)
13. Pomoc przyznawana przez państwa – Wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi – Naruszenie konkurencji – Kryteria oceny – Brak harmonizacji w dziedzinie podatków bezpośrednich – Ograniczenie jedynie do poziomu krajowego badania potencjalnego zakłócenia konkurencji – Brak
(art. 107 ust. 1 TFUE)
(zob. pkt 195)
14. Skarga o stwierdzenie nieważności – Wyrok stwierdzający nieważność – Zakres – Stwierdzenie częściowej nieważności aktu prawa Unii – Warunek – Rozdzielny charakter elementów zaskarżonego aktu podlegających stwierdzeniu nieważności
(zob. pkt 199, 200)
Streszczenie
Orzekając w powiększonym składzie pięciu sędziów, Sąd częściowo oddalił wniesioną przez szereg włoskich władz portowych skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Europejskiej z dnia 4 grudnia 2020 r. w sprawie programu pomocy(1), z którego korzystają autorità di sistema portuale (organy zarządzające systemem portowym, Włochy). W tym wyroku Sąd sprecyzował w szczególności, na podstawie jakich kryteriów należy oceniać gospodarczy charakter działalności wykonywanej przez jednostkę publiczną o celu niezarobkowym odpowiedzialną za zarządzanie infrastrukturą portową.
W zaskarżonej decyzji wydanej wskutek dochodzenia przeprowadzonego w 2013 r. we wszystkich państwach członkowskich w celu uzyskania kompleksowych informacji na temat funkcjonowania i opodatkowania ich portów stwierdzono, że środek dotyczący zwolnienia podmiotów działających w sektorze portowym z podatku dochodowego od osób prawnych stanowi istniejący system pomocy państwa niezgodny z rynkiem wewnętrznym. Nakazano w niej zatem zniesienie tego środka i objęcie dochodów z działalności gospodarczej jego beneficjentów podatkiem dochodowym od osób prawnych od początku roku budżetowego następującego po przyjęciu tego środka.
Dokładniej rzecz ujmując, w ustawodawstwie włoskim dotyczącym podatku dochodowego od osób prawnych (zwanego dalej „IRES”) zwolniono z tego podatku wiele podmiotów państwowych i podmiotów publicznych, w tym podmioty zarządzające wspólnym majątkiem państwowym. Do tych ostatnich zdaniem władz włoskich zaliczają się organy zarządzające systemem portowym.
Organy zarządzające systemem portowym są osobami prawnymi prawa publicznego, które zostały utworzone w drodze ustawy w celu zapewnienia w sposób niezależny zarządzania infrastrukturą portową, za którą odpowiadają. W tym celu organy zarządzające systemem portowym dysponują szeregiem zasobów finansowych, w tym wpływami z opłat, do których pobierania są uprawnione w zamian za udzielanie dostępu do portów (zwanych dalej „opłatami portowymi”), za udzielanie zezwoleń na wykonywanie działań w porcie (zwanych dalej „opłatami za udzielanie zezwoleń”) oraz za przyznawanie koncesji w zakresie obszarów stanowiących majątek publiczny i nabrzeży (zwanych dalej „opłatami koncesyjnymi”).
W zaskarżonej decyzji Komisja uznała, że organy zarządzające systemem portowym prowadzą działalność o charakterze pozagospodarczym i działalność gospodarczą, przy czym ta ostatnia odpowiada trzem kategoriom działalności, za które pobierane są wyżej wymienione opłaty. W tych okolicznościach Komisja doszła do wniosku, że zwolnienie z IRES stanowi pomoc państwa w rozumieniu art. 107 ust. 1 TFUE, o ile organy zarządzające systemem portowym prowadzą działalność gospodarczą.
Ocena Sądu
W pierwszej kolejności Sąd zbadał zarzut oparty na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE, poprzez który skarżące zarzucają zasadniczo Komisji, że niesłusznie przyjęła, iż niektóre rodzaje działalności prowadzonej przez organy zarządzające systemem portowym mają charakter gospodarczy.
W tym względzie Sąd zaznaczył przede wszystkim, że ocena dokonana przez Komisję nie może być krytykowana, w zakresie w jakim nie uwzględniła ona statusu prawnego rozpatrywanej jednostki. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa, art. 107 ust. 1 TFUE ma bowiem zastosowanie do każdego przedsiębiorstwa rozumianego jako jednostka wykonująca działalność gospodarczą niezależnie od jej formy prawnej i sposobu finansowania.
Następnie nie można przyjąć, że doszło do jakiegokolwiek naruszenia zasady równego traktowania w świetle wcześniejszej praktyki decyzyjnej Komisji, na którą powołały się skarżące w tym zakresie. W tym względzie Sąd uznał, że Komisja potraktowała w sposób jednakowy porównywalne sytuacje w odniesieniu do działalności podlegającej opłatom koncesyjnym i opłatom portowym, ponieważ przyjęła, iż prowadzona przez belgijskie i francuskie organy zarządzające systemem portowym działalność równorzędna, o której mowa we wcześniejszych decyzjach, ma charakter gospodarczy. Natomiast, co się tyczy opłat za udzielanie zezwoleń, należy stwierdzić, że opłaty te nie zostały jeszcze zbadane przez Komisję.
Wreszcie Sąd zbadał kolejno zarzuty szczegółowe dotyczące oceny gospodarczego charakteru działalności prowadzonej przez organy zarządzające systemem portowym oraz zakwalifikowania ich jako przedsiębiorstw, oparte na braku rynku, na którym organy zarządzające systemem portowym oferowałyby swoje usługi, oraz na charakterze opłat pobieranych przez organy zarządzające systemem portowym. W tym względzie należy przypomnieć, że w zakres pojęcia przedsiębiorstwa wchodzi każda jednostka wykonująca działalność gospodarczą niezależnie od jej formy prawnej i sposobu finansowania, przy czym każda działalność polegająca na oferowaniu towarów lub usług na danym rynku stanowi działalność gospodarczą.
W niniejszej sprawie, po pierwsze, w odniesieniu do domniemanego braku rynku, na którym organy zarządzające systemem portowym oferowałyby swoje usługi, Sąd zauważył na wstępie, że skarżące niesłusznie utrzymują, iż organy zarządzające systemem portowym nie napotykają żadnej konkurencji ze względu na ich monopol prawny. Jak bowiem inaczej słusznie zauważyła Komisja, istnieje konkurencja między niektórymi portami włoskimi a niektórymi portami znajdującymi się w innych państwach członkowskich, skutkiem czego słusznie mogła ona stwierdzić, że udzielanie dostępu do portów i przyznawanie koncesji w zakresie obszarów stanowiących majątek publiczny i nabrzeży stanowią usługi świadczone na danym rynku. Natomiast w odniesieniu do udzielania zezwoleń na wykonywanie działań w porcie Sąd uznał w świetle elementów zawartych w tym zakresie w zaskarżonej decyzji, że obowiązki wykonywane w tym celu wydają się zgodne z obowiązkami kontrolnymi mającymi na celu zweryfikowanie przestrzegania wymogów prawnych, wchodzącymi jako takie w zakres prerogatywy władzy publicznej o charakterze pozagospodarczym. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że Komisja nie wykazała, iż udzielanie zezwoleń na wykonywanie działań w porcie stanowi usługę świadczoną na rynku.
Po drugie, w zakresie, w jakim zarzucono Komisji, że nie uwzględniła, iż opłaty pobierane przez organy zarządzające systemem portowym stanowią podatki, a nie wynagrodzenia za usługi o charakterze gospodarczym, Sąd stwierdził, że Komisja wykazała w sposób wymagany prawem, że opłaty koncesyjne i opłaty portowe stanowią świadczenie wzajemne za działalność o charakterze gospodarczym prowadzoną przez organy zarządzające systemem portowym. Natomiast co do opłat za udzielanie zezwoleń Sąd przypomniał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem okoliczność, iż jednostka publiczna dostarcza produkt lub usługę w związku z wykonywaniem przez siebie prerogatyw władzy publicznej za wynagrodzeniem przewidzianym w ustawie, nie wystarcza, by prowadzoną działalność zakwalifikować jako działalność gospodarczą, a jednostkę prowadzącą tę działalność jako przedsiębiorstwo. Tymczasem w niniejszej sprawie, ponieważ Komisja nie zbadała ani metody obliczania, ani kwoty opłat za udzielanie zezwoleń ani też poziomu kontroli sprawowanej w tym zakresie przez państwo, wynika stąd, że nie wykazała ona w sposób wymagany prawem, iż opłaty za udzielanie zezwoleń stanowią świadczenie wzajemne za usługę o charakterze gospodarczym.
W świetle powyższych rozważań Sąd uwzględnił zarzut pierwszy w odniesieniu do udzielania zezwoleń, oddaliwszy go w pozostałym zakresie, i zbadał zarzuty od drugiego do czwartego jedynie w zakresie, w jakim dotyczą one opłat koncesyjnych oraz opłat portowych.
W drugiej kolejności w zakresie, w jakim dotyczą one opłat koncesyjnych oraz opłat portowych, Sąd zbadał kolejno zarzuty oparte na naruszeniu art. 107 ust. 1 TFUE, mające zasadniczo na celu zakwestionowanie ustaleń Komisji, zgodnie z którymi zwolnienie z IRES powodowało przeniesienie zasobów państwowych i przysparzało selektywnej korzyści organom zarządzającym systemem portowym mogącej ponadto zakłócać konkurencję i mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi.
W tym względzie Sąd doszedł do wniosku, po pierwsze, że Komisja słusznie uznała, iż poprzez zwolnienie z IRES organów zarządzających systemem portowym pomimo tego, że prowadzą one działalność gospodarczą, włoskie organy podatkowe rezygnują z przychodów stanowiących zasoby państwowe, co powoduje w konsekwencji przeniesienie zasobów państwowych w rozumieniu art. 107 TFUE. W tej sytuacji nie ma znaczenia, że organy zarządzające systemem portowym są przedsiębiorstwami publicznymi i że przyznana korzyść pozostaje w szeroko rozumianej sferze gospodarczej państwa. Gdyby bowiem było inaczej, takie podejście podważyłoby skuteczność (effet utile) przepisów dotyczących pomocy państwa i wprowadziłoby nieuzasadnioną dyskryminację beneficjentów prywatnych względem beneficjentów publicznych, co naruszałoby zasadę neutralności, o której mowa w art. 345 TFUE.
Po drugie, Sąd potwierdził analizę Komisji, zgodnie z którą zwolnienie z IRES przysparza korzyści o selektywnym charakterze podmiotom, które z niego korzystają.
W tym względzie Sąd uznał z jednej strony, że Komisja prawidłowo określiła system odniesienia, uwzględniwszy z tego tytułu przepisy ustawodawstwa włoskiego wyrażające zasadę, zgodnie z którą wszystkie dochody podlegają IRES, w szczególności dochody spółek handlowych oraz innych podmiotów publicznych lub prywatnych, których wyłącznym lub głównym przedmiotem działalności jest prowadzenie działalności gospodarczej. W braku takiej zasady zwolnienie odnośnych podmiotów państwowych i publicznych byłoby bowiem pozbawione wszelkiej użyteczności.
Z drugiej strony Sąd stwierdził, że zwolnienie z IRES stanowi odstępstwo od systemu odniesienia na korzyść organów zarządzających systemem portowym bez ważnego uzasadnienia. Bowiem w świetle zasady podziału władz leżącej u podstaw wyżej wymienionego systemu odniesienia sytuacja faktyczna i prawna organów zarządzających systemem portowym, o ile prowadzą one działalność gospodarczą, jest porównywalna, jeśli nie identyczna z sytuacją innych podmiotów podlegających IRES.
Po trzecie, Komisja również słusznie uznała, że zwolnienie z IRES może zakłócać konkurencję i mieć wpływ na wymianę handlową między państwami członkowskimi ze względu na wyżej wspomniane istnienie konkurencji między niektórymi portami włoskimi a niektórymi portami w innych państwach członkowskich. Sąd uściślił w tej sytuacji, że dokonywana przez Komisję ocena zakłócenia konkurencji niekoniecznie ogranicza się do przedsiębiorstw lub towarów danego państwa członkowskiego, nawet w braku harmonizacji w dziedzinie podatków bezpośrednich. Z tego względu okoliczność, że sektor portowy charakteryzuje się wymianą transgraniczną, jest wystarczająca, by Komisja mogła ująć w swej analizie konkurencję z niektórymi portami w innych państwach członkowskich.
W świetle całości powyższych rozważań Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim zakwalifikowano w niej udzielanie zezwoleń na wykonywanie działań w porcie jako działalność gospodarczą, i oddalił skargę w pozostałym zakresie.