URTEIL DES GERICHTS (Achte Kammer)
11. Juli 2018(*)
„Institutionelles Recht – Europäisches Parlament – Beschluss, mit dem einer politischen Stiftung eine Finanzhilfe gewährt wird – Vorfinanzierung in Höhe von 33 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe – Obliegenheit, eine Bankbürgschaft für die Vorfinanzierung zu stellen – Haushaltsordnung – Anwendungsbestimmungen für die Haushaltsordnung – Verordnung (EG) Nr. 2004/2003 über die Regelungen für die politischen Parteien auf europäischer Ebene und ihre Finanzierung – Verhältnismäßigkeit – Ermessensmissbrauch“
In der Rechtssache T‑13/17
Europa Terra Nostra e. V. mit Sitz in Berlin (Deutschland), Prozessbevollmächtigter: Rechtsanwalt P. Richter,
Kläger,
gegen
Europäisches Parlament, vertreten durch N. Görlitz, C. Burgos und S. Alves als Bevollmächtigte,
Beklagter,
betreffend eine Klage nach Art. 263 AEUV auf teilweise Nichtigerklärung des Beschlusses FINS-2017-30 des Europäischen Parlaments vom 12. Dezember 2016 über die Gewährung einer Finanzhilfe an den Kläger, soweit mit diesem Beschluss die Vorfinanzierung auf 33 % des Höchstbetrags der Finanzhilfe begrenzt wird und ihre Auszahlung von der Stellung einer Bankbürgschaft abhängig gemacht wird,
erlässt
DAS GERICHT (Achte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten A. M. Collins, der Richterin M. Kancheva und des Richters R. Barents (Berichterstatter),
Kanzler: E. Coulon,
folgendes
Urteil
Vorgeschichte des Rechtsstreits
1 Der Kläger, Europa Terra Nostra e. V., ist eine politische Stiftung auf europäischer Ebene im Sinne des Art. 2 Nr. 4 der Verordnung (EG) Nr. 2004/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. November 2003 über die Regelungen für die politischen Parteien auf europäischer Ebene und ihre Finanzierung (ABl. 2003, L 297, S. 1) (im Folgenden: politische Stiftung).
2 Er ist der Alliance for Peace and Freedom (APF) angeschlossen, bei der es sich um eine politische Partei auf europäischer Ebene im Sinne des Art. 2 Nr. 3 der Verordnung Nr. 2004/2003 (im Folgenden: politische Partei) handelt.
3 Nach Art. 4 Abs. 4 der Verordnung Nr. 2004/2003 kann eine politische Stiftung nur über die politische Partei, der sie angeschlossen ist, einen Antrag auf Finanzierung aus dem Gesamthaushaltsplan der Europäischen Union stellen. Verliert eine anerkannte politische Partei ihren Status, werden nach Art. 5 Abs. 5 der Verordnung Nr. 2004/2003 auch die ihr angeschlossenen politischen Stiftungen von der Finanzierung ausgeschlossen.
Sachverhalt in Bezug auf das APF betreffende Nachprüfungsverfahren
4 Mit Schreiben vom 12. Mai 2016 beantragten vier Fraktionen des Europäischen Parlaments beim Präsidenten des Parlaments, gemäß Art. 5 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2004/2003 und Art. 225 der Geschäftsordnung des Parlaments in der für den vorliegenden Sachverhalt maßgeblichen Fassung (im Folgenden: Geschäftsordnung) das in diesen Bestimmungen vorgesehene Nachprüfungsverfahren (im Folgenden: Nachprüfungsverfahren) einzuleiten, um zu prüfen, ob APF die Voraussetzungen des Art. 3 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 2004/2003 weiterhin erfüllte (im Folgenden: Nachprüfungsantrag).
5 Am selben Tag unterrichtete der Präsident des Parlaments die Konferenz der Präsidenten des Parlaments über den Eingang des Nachprüfungsantrags, und es wurde eine Pressemitteilung herausgegeben, in der die Einleitung eines Nachprüfungsverfahrens in Bezug auf APF angekündigt wurde.
6 Mit E‑Mail vom 16. Mai 2016 wandte sich APF an das Sekretariat des für die Zwecke des Art. 225 der Geschäftsordnung zuständigen Ausschusses, der in diesem Fall der Ausschuss des Parlaments für konstitutionelle Fragen (im Folgenden: Ausschuss für konstitutionelle Fragen) war. Darin bat sie um weitere Informationen zu dem in Bezug auf sie anhängigen Nachprüfungsverfahren. Das Sekretariat des Ausschusses für konstitutionelle Fragen antwortete ihr mit E‑Mail vom 3. Juni 2016.
7 Mit Schreiben vom 26. Mai 2016 forderte der Präsident des Parlaments den Ausschuss für konstitutionelle Fragen auf, gemäß Art. 225 der Geschäftsordnung zu prüfen, ob APF weiterhin die Grundsätze beachtete, auf denen die Union beruht.
8 Mit E‑Mail vom 9. November 2016 lud das Sekretariat des Ausschusses für konstitutionelle Fragen APF zu einer Sitzung „zwecks einer Aussprache [ein], die [ihr] die Gelegenheit geben [sollte], sich zu den Behauptungen zu äußern, dass [sie] gegen die [Grundsätze, auf denen die Union beruht,] verstoßen habe“. Diese Sitzung war für den 17. November 2016 angesetzt.
9 Mit Schreiben vom 14. November 2016 lehnte es APF ab, dieser Einladung Folge zu leisten, da sie nicht „ordnungsgemäß eingeladen“ worden sei und keine Kenntnis von der Akte habe nehmen können, in der die gegen sie erhobenen Behauptungen enthalten seien. Außerdem wies sie darauf hin, dass nicht klar sei, ob mit der „Aussprache“, zu der sie eingeladen worden sei, die „Anhörung“ im Sinne des Art. 5 der Verordnung Nr. 2004/2003 gemeint sei, welchenfalls der Ausschuss für konstitutionelle Fragen dafür nicht zuständig sei.
10 Mit Schreiben vom 23. November 2016 teilte die Vorsitzende des Ausschusses für konstitutionelle Fragen dem Präsidenten des Parlaments den Beschluss mit, APF zu einer Anhörung zu einem späteren Zeitpunkt zu laden, und bat ihn, unverzüglich eine Sitzung des in Art. 5 Abs. 2 Unterabs. 2 der Verordnung Nr. 2004/2003 vorgesehenen Ausschusses, dem unabhängige Persönlichkeiten angehören (im Folgenden: Ausschuss unabhängiger Persönlichkeiten), einzuberufen, damit dieser seine Stellungnahme abgeben könne.
11 Mit Schreiben vom 14. Dezember 2016 lud die Vorsitzende des Ausschusses für konstitutionelle Fragen APF zu einer Anhörung am 9. Februar 2017 und stellte dabei die Rolle dieses Ausschusses im Rahmen des Nachprüfungsverfahrens klar. Gleichzeitig übermittelte sie ihr die Akte, die als Grundlage für die Anhörung dienen sollte.
Sachverhalt in Bezug auf den Antrag des Klägers auf Finanzierung
12 Für das Haushaltsjahr 2016 stellte der Kläger erstmals einen Antrag auf Finanzierung aus dem Gesamthaushaltsplan der Union. Er erhielt eine Finanzhilfe mit einem Höchstbetrag von 197 625 Euro, und ihm wurde eine Vorfinanzierung in Höhe von 158 100 Euro gewährt, also 80 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe. Die Auszahlung einer weiteren Vorfinanzierung in Höhe von 39 525 Euro, die den übrigen 20 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe entsprachen, wurde von der Stellung einer Bankbürgschaft abhängig gemacht, die 40 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe abdecken sollte.
13 Mit Schreiben vom 28. September 2016 stellte der Kläger beim Parlament einen neuerlichen Antrag auf Finanzierung, diesmal für das Haushaltsjahr 2017.
14 Am 5. Dezember 2016 unterrichtete der Generalsekretär des Parlaments das Präsidium des Parlaments in einem Vermerk über die Ergebnisse der Bewertung der Anträge auf Finanzhilfe, die für das Haushaltsjahr 2017 von Parteien und politischen Stiftungen eingegangen waren. Mit demselben Vermerk ersuchte er das Präsidium, die Liste der Finanzhilfeempfänger und der gewährten Beträge festzulegen und dabei dem Ergebnis der Beurteilung Rechnung zu tragen.
15 In seiner Sitzung vom 12. Dezember 2016 erließ das Präsidium des Parlaments den Beschluss FINS-2017-30, mit dem dem Kläger für das Haushaltsjahr 2017 eine Finanzhilfe mit einem Höchstbetrag von 262 098,21 Euro gewährt wurde (im Folgenden: angefochtener Beschluss). Nach dem Wortlaut der in Art. I.4.1 des angefochtenen Beschlusses festgelegten Maßnahmen belief sich der Vorfinanzierungsbetrag auf 33 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe und damit auf 86 492 Euro, und seine Auszahlung stand unter dem Vorbehalt der Stellung einer Bankbürgschaft in entsprechender Höhe durch den Kläger (im Folgenden zusammen: streitige Maßnahmen). Der angefochtene Beschluss trägt als Unterzeichnungsdatum den 15. Dezember 2016, und er wurde dem Kläger mit Schreiben vom 21. Dezember 2016 übermittelt.
16 Mit Schreiben vom 29. Dezember 2016 beantragte der Kläger beim Parlament die Überprüfung des angefochtenen Beschlusses.
17 Mit Schreiben vom 4. Januar 2017 antwortete ihm der Generaldirektor Finanzen des Parlaments, dass weder die Verordnung Nr. 2004/2003 noch der Beschluss des Präsidiums des Europäischen Parlaments vom 29. März 2004 mit Durchführungsbestimmungen zu der Verordnung Nr. 2004/2003 in geänderter Fassung (ABl. 2014, C 63, S. 1, im Folgenden: Präsidiumsbeschluss vom 29. März 2004) eine solche Überprüfung vorsähen, und wies ihn auf sein Klagerecht beim Gerichtshof der Europäischen Union hin.
Verfahren und Anträge der Parteien
18 Mit Klageschrift, die am 12. Januar 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben.
19 Mit gesondertem Schriftsatz, der am selben Tag bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger gemäß Art. 152 der Verfahrensordnung des Gerichts beantragt, über die vorliegende Klage im beschleunigten Verfahren zu entscheiden. Das Parlament hat seine Stellungnahme zu diesem Antrag am 23. Januar 2017 eingereicht.
20 Mit Entscheidung vom 9. Februar 2017 hat das Gericht (Achte Kammer) den Antrag auf Entscheidung im beschleunigten Verfahren zurückgewiesen.
21 Mit Schriftstück, das am 13. Februar 2017 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, hat der Kläger einen Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe gemäß Art. 147 der Verfahrensordnung gestellt. Dieser Antrag ist unter der Rechtssachennummer T‑13/17 AJ in das Register eingetragen worden.
22 Mit Beschluss vom 6. Juli 2017, Europa Terra Nostra/Parlament (T‑13/17 AJ, nicht veröffentlicht), hat der Präsident der Achten Kammer des Gerichts den Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe zurückgewiesen.
23 Der Kläger beantragt,
– den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären, soweit damit die Vorfinanzierung auf 33 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe begrenzt und ihre Auszahlung von der Stellung einer Bankbürgschaft abhängig gemacht wird;
– dem Parlament die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
24 Das Parlament beantragt,
– die Klage als unbegründet abzuweisen;
– den Kläger zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
25 Da keine der Parteien innerhalb der in Art. 106 Abs. 2 der Verfahrensordnung vorgesehenen Frist die Durchführung einer mündlichen Verhandlung beantragt hat, hat das Gericht (Achte Kammer) nach Art. 106 Abs. 3 der Verfahrensordnung beschlossen, ohne mündliches Verfahren zu entscheiden.
26 Somit ist der vom Parlament in seiner Klagebeantwortung gestellte Antrag gegenstandslos geworden, die vorliegende Rechtssache mit der Rechtssache T‑16/17, Alliance for Peace and Freedom/Parlament, zu gemeinsamem mündlichen Verfahren zu verbinden, in der APF gegen den Beschluss des Parlaments über die Gewährung einer Finanzhilfe klagt.
Rechtliche Würdigung
27 Der Kläger beantragt, den angefochtenen Beschluss für nichtig zu erklären, soweit damit die Vorfinanzierung auf 33 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe begrenzt und ihre Auszahlung von der Stellung einer Bankbürgschaft abhängig gemacht wird.
28 Er bringt dafür im Wesentlichen drei Klagegründe vor. Mit dem ersten rügt er einen Verstoß gegen die Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. 2012, L 298, S. 1, im Folgenden: Haushaltsordnung), gegen die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 1268/2012 der Kommission vom 29. Oktober 2012 über die Anwendungsbestimmungen für die Haushaltsordnung (ABl. 2012, L 362, S. 1, im Folgenden: Anwendungsbestimmungen zur Haushaltsordnung) und gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Mit dem zweiten macht er einen Verstoß gegen die Art. 11 und 12 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) geltend. Mit dem dritten beanstandet er einen Ermessensmissbrauch.
Zum Verstoß gegen die Haushaltsordnung, gegen die Anwendungsbestimmungen zur Haushaltsordnung und gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
29 Der erste Klagegrund gliedert sich in drei Teile. Mit dem ersten wird gerügt, es sei gegen das Verbot verstoßen worden, bei Finanzhilfen mit geringem Wert eine Sicherheitsleistung zu verlangen. Mit dem zweiten wird das Fehlen eines berechtigten Interesses des Parlaments am Erlass der streitigen Maßnahmen bemängelt. Mit dem dritten wird ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beanstandet.
Zum ersten Teil des ersten Klagegrundes: Finanzhilfen mit geringem Wert
30 Der Kläger macht geltend, die Obliegenheit zur Stellung einer Bankbürgschaft verstoße gegen Art. 134 Abs. 2 der Haushaltsordnung und Art. 206 Abs. 1 der Anwendungsbestimmungen zur Haushaltsordnung, nach denen bei Finanzhilfen mit geringem Wert keine Sicherheitsleistung verlangt werden dürfe.
31 Um festzustellen, ob eine Finanzhilfe von geringem Wert sei, müsse ein Vergleich mit den Höchstbeträgen der den anderen politischen Stiftungen vom Parlament gewährten Finanzhilfen angestellt werden. Der Begriff der Finanzhilfe mit geringem Wert sei somit abhängig vom jeweiligen Einzelfall nach einer Vergleichsberechnung zu beurteilen. Hilfsweise bringt der Kläger vor, aus Gründen der Verhältnismäßigkeit hätte ihm wenigstens ein Betrag von 60 000 Euro bedingungslos ausgezahlt werden müssen, und eine Sicherheitsleistung hätte nur für den darüber hinausgehenden Betrag verlangt werden dürfen.
32 Das Parlament tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen.
33 Gemäß Art. 134 Abs. 1 der Haushaltsordnung kann der zuständige Anweisungsbefugte, wenn dies zweckmäßig und verhältnismäßig ist, von Fall zu Fall und vorbehaltlich einer Risikoanalyse vorab vom Begünstigten eine Sicherheitsleistung verlangen, um die mit den Vorfinanzierungen verbundenen finanziellen Risiken zu begrenzen. Art. 134 Abs. 2 der Haushaltsordnung bestimmt, dass bei Finanzhilfen mit geringem Wert keine Sicherheitsleistung verlangt wird.
34 Nach Art. 206 Abs. 1 der Anwendungsbestimmungen zur Haushaltsordnung kann der zuständige Anweisungsbefugte außer im Fall von Finanzhilfen mit geringem Wert nach Maßgabe einer Risikobewertung vom Empfänger eine vorherige Sicherheitsleistung bis zur Höhe der Vorfinanzierung verlangen oder die Vorfinanzierung in mehreren Teilbeträgen auszahlen, um die mit der Auszahlung der Vorfinanzierungen verbundenen finanziellen Risiken zu begrenzen.
35 Für die Feststellung, ob eine Finanzhilfe von geringem Wert ist, ist Art. 185 der Anwendungsbestimmungen zur Haushaltsordnung heranzuziehen, nach dem als geringe Finanzhilfen solche gelten, die 60 000 Euro nicht übersteigen. Die vom Kläger vertretene Auslegung findet mithin im Wortlaut dieser Bestimmung keine Grundlage. Darin ist nämlich von einer Einzelfallbeurteilung oder einer vergleichenden Analyse keine Rede. Vielmehr wird eine Schwelle festgelegt, oberhalb deren eine Finanzhilfe nicht als geringwertig angesehen werden kann.
36 Im vorliegenden Fall übersteigt der Betrag der dem Kläger vom Parlament gewährten Finanzhilfe 60 000 Euro. Somit handelt es sich nicht um eine Finanzhilfe mit geringem Wert.
37 Aus den oben in den Rn. 33 bis 35 angeführten Bestimmungen ergibt sich auch, dass die Finanzhilfe als unteilbarer Betrag betrachtet wird, dessen Wert 60 000 Euro entweder übersteigt oder nicht. Diese Bestimmungen erlauben es nicht, die Finanzhilfe in einen ohne vorherige Sicherheitsleistung auszahlbaren Teil in Höhe von 60 000 Euro und einen anderen Teil in Höhe des Restbetrags aufzuspalten, dessen Auszahlung an die Stellung einer Bankbürgschaft gekoppelt werden könnte.
38 Daher können die vom Kläger vorgebrachten Argumente die Rechtmäßigkeit der vom Parlament geforderten Bankbürgschaft nicht in Frage stellen.
39 Somit ist der erste Teil des ersten Klagegrundes als unbegründet zurückzuweisen.
Zum zweiten Teil des ersten Klagegrundes: Fehlen eines berechtigten Interesses des Parlaments am Erlass der streitigen Maßnahmen
40 Der Kläger macht geltend, das Parlament habe kein berechtigtes Interesse am Erlass der streitigen Maßnahmen. Erstens sei der Nachprüfungsantrag offensichtlich unbegründet. Zweitens habe das Parlament das angebliche Erfordernis des Rückgriffs auf diese Maßnahmen durch eine vorsätzliche Verschleppung des APF betreffenden Nachprüfungsverfahrens mutwillig herbeigeführt. Drittens sei das finanzielle Risiko, auf das der Erlass der streitigen Maßnahmen gestützt werde, sehr viel geringer, als vom Parlament dargestellt.
41 Mit der ersten Rüge bringt der Kläger vor, im vorliegenden Fall lasse nichts mit hinreichender Wahrscheinlichkeit vermuten, dass APF im Anschluss an das gegen sie laufende Nachprüfungsverfahren von der Finanzierung durch die Union ausgeschlossen werden könnte. Ein auf Art. 5 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2004/2003 gestützter Nachprüfungsantrag müsse substantiiert und mit Beweisen untermauert sein. Daran fehle es aber in dem Nachprüfungsantrag, der ihm mit dem Schreiben vom 14. Dezember 2016 übermittelt worden sei, vollständig, und er sei deshalb völlig substanzlos und offensichtlich unbegründet.
42 Das Parlament tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen.
43 Aus der Akte wird ersichtlich, dass der Kläger den Nachprüfungsantrag und die Akte des Ausschusses für konstitutionelle Fragen vermengt, die dem Ausschuss unabhängiger Persönlichkeiten und ihm in Anlage zum Schreiben vom 14. Dezember 2016 übermittelt wurde. Daher ist nicht klar, ob sein Vorbringen darauf abzielt, die Ordnungsmäßigkeit des Nachprüfungsantrags in Zweifel zu ziehen und daneben – oder alternativ – geltend zu machen, dass die Rechtmäßigkeit der streitigen Maßnahmen vom Bestehen einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit abhänge, dass die vom Nachprüfungsverfahren betroffene politische Partei, also APF, im Anschluss an dieses Verfahren von der Finanzierung ausgeschlossen werde. Dieser Mangel an Klarheit kann jedoch keinen Einfluss darauf haben, wie die vorliegende Rüge zu würdigen ist.
44 Aus dem Wortlaut von Art. 5 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2004/2003 oder von Art. 225 Abs. 1 der Geschäftsordnung ergibt sich nämlich nicht, dass ein Nachprüfungsantrag, der von einem Viertel der Mitglieder des Parlaments, die mindestens drei Fraktionen im Parlament vertreten, gestellt wird, substantiiert oder mit Beweisen untermauert sein müsste. Dies wird auch vom Kläger selbst in den Rn. 14 und 15 seiner Erwiderung eingeräumt.
45 Im Übrigen hört nach Art. 225 Abs. 2 der Geschäftsordnung der zuständige Ausschuss, hier der Ausschuss für konstitutionelle Fragen, bevor er dem Parlament einen Vorschlag für einen Beschluss unterbreitet, die betreffende politische Partei an, holt die Stellungnahme des Ausschusses unabhängiger Persönlichkeiten ein und prüft sie.
46 Aus den vorstehend in den Rn. 44 und 45 angeführten Bestimmungen ergibt sich, dass mit der Stellung eines Nachprüfungsantrags nicht die Obliegenheit einhergeht, Beweise vorzulegen, und dass die Einbringung eines solchen Antrags die alleinige Wirkung hat, dass das Nachprüfungsverfahren eingeleitet werden kann, das vom Ausschuss für konstitutionelle Fragen betrieben wird. Die verschiedenen Indizien und Beweise werden somit im Rahmen des laufenden Nachprüfungsverfahrens selbst gesammelt. Den Antragstellern, die die Nachprüfung begehren, steht es frei, bereits bei Einreichung des Antrags Beweise vorzulegen oder die Beweggründe für den Antrag darzulegen. Erforderlich ist dies jedoch nach keiner der anwendbaren Bestimmungen.
47 Daher ist das Vorbringen des Klägers, mit dem die Ordnungsmäßigkeit des Nachprüfungsantrags in Frage gestellt werden soll, als unbegründet zurückzuweisen.
48 Zu dem Vorbringen, dass die Rechtmäßigkeit der streitigen Maßnahmen vom Bestehen einer hinreichenden Wahrscheinlichkeit abhänge, dass das APF betreffende Nachprüfungsverfahren zum tatsächlichen Ausschluss dieser politischen Partei von der Finanzierung führe, ist festzustellen, dass sich der Kläger für dieses Vorbringen auf keine Rechtsvorschrift stützt.
49 Wie außerdem das Parlament geltend macht, geben weder Art. 134 Abs. 1 der Haushaltsordnung in Verbindung mit Art. 206 Abs. 1 der Anwendungsbestimmungen zur Haushaltsordnung noch Art. 6 Abs. 1 des Präsidiumsbeschlusses vom 29. März 2004 etwas für das Vorbringen des Klägers her, da das Bestehen eines finanziellen Risikos den Erlass der streitigen Maßnahmen rechtfertigen kann.
50 Zum einen kann nach Art. 134 Abs. 1 der Haushaltsordnung und Art. 206 Abs. 1 der Anwendungsbestimmungen zur Haushaltsordnung der zuständige Anweisungsbefugte, um die mit der Auszahlung der Vorfinanzierungen verbundenen finanziellen Risiken zu begrenzen, nach einer Risikobewertung die Auszahlung einer Vorfinanzierung von einer vorherigen Sicherheitsleistung abhängig machen oder die Vorfinanzierung in mehreren Teilbeträgen auszahlen. Somit bildet die Risikobewertung durch den zuständigen Anweisungsbefugten die Grundlage für seine etwaige Entscheidung. Der Risikobegriff ist dabei inhaltlich unbestimmt und lässt dem zuständigen Anweisungsbefugten damit einen Ermessensspielraum. Dieser Ermessensspielraum ist jedoch innerhalb der Grenzen auszuüben, die durch die Beachtung des Zwecks gezogen werden, dem die Maßnahme des Anweisungsbefugten nach dem Wortlaut der fraglichen Bestimmungen dienen muss, nämlich, „die mit der Auszahlung der Vorfinanzierungen verbundenen finanziellen Risiken zu begrenzen“.
51 Zum anderen bestimmt Art. 6 Abs. 1 des Präsidiumsbeschlusses vom 29. März 2004 seinerseits, dass die Finanzhilfe den Empfängern als Vorfinanzierung in einer einzigen Tranche in Höhe von 80 % ihres Höchstbetrags überwiesen wird, „es sei denn, das Präsidium [des Parlaments] fasst einen anders lautenden Beschluss“. Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ergibt sich somit, dass die politischen Stiftungen, die politischen Parteien angeschlossen sind, kein absolutes Recht auf Auszahlung einer Vorfinanzierung in Höhe von 80 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe haben und dass das Präsidium des Parlaments über einen Ermessensspielraum verfügt, wenn es festlegt, in welcher Höhe den Stiftungen eine Vorfinanzierung gewährt wird. Die Höhe der Vorfinanzierung muss jedoch im Verhältnis zu den finanziellen Risiken stehen, die der Auszahlung von Vorfinanzierungen innewohnen.
52 Aus den vorstehenden Rn. 50 und 51 ergibt sich, dass entgegen dem Vorbringen des Klägers nicht der hohe Grad an Wahrscheinlichkeit, dass das Nachprüfungsverfahren zum Ausschluss der betreffenden politischen Partei von der Finanzierung führt, die Grundlage für den Beschluss, den Vorfinanzierungsbetrag zu begrenzen und eine vorherige Sicherheitsleistung zu verlangen, bilden muss, sondern das Bestehen eines finanziellen Risikos für den Gesamthaushalt der Union und, weiter gefasst, für die finanziellen Interessen der Union, das aus der Auszahlung der ins Auge gefassten Vorfinanzierungen resultiert.
53 Im vorliegenden Fall wurde die Vorfinanzierung auf 33 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe, also 86 492 Euro, festgesetzt und an die Stellung einer Bankbürgschaft gekoppelt. Aus dem Schreiben vom 21. Dezember 2016, mit dem der angefochtene Beschluss übermittelt wurde, geht hervor, dass das Präsidium des Parlaments das Risiko im Zusammenhang mit dem gegen APF eingeleiteten und noch laufenden Nachprüfungsverfahren berücksichtigte und dazu feststellte:
„Sollte sich erweisen, dass APF die Grundsätze, auf denen die Europäische Union beruht, nicht beachtet hat, muss sie von der Finanzierung ausgeschlossen werden. Ist dies der Fall, wird auch der ihr angeschlossene [Kläger] ausgeschlossen (Art. 5 Abs. 5 der Verordnung Nr. 2004/2003). Gemäß Art. 225 Abs. 4 der [Geschäftsordnung] würde der Beschluss, der feststellt, dass eine Partei die Grundsätze, auf denen die Europäische Union beruht, nicht beachtet (und deshalb von der Finanzierung ausgeschlossen wird) Rückwirkung ab dem Tag der Einreichung des [Nachprüfungsantrags] erzeugen. In Anbetracht dieses Risikos sind Risikominderungsmaßnahmen gerechtfertigt.“
54 Wie das Parlament in seinen Schriftsätzen klargestellt hat, hätte ein solches Szenario in der Tat zur Folge, dass dem Kläger aufgegeben würde, nicht nur die im angefochtenen Beschluss festgesetzte Vorfinanzierung, also 86 492 Euro, an den Gesamthaushalt der Union zurückzuzahlen, sondern auch die auf Ausgaben ab dem Datum des Nachprüfungsantrags, dem 12. Mai 2016, verwendete Vorfinanzierung für das Haushaltsjahr 2016. Außerdem ergibt sich aus dem Betriebskostenvoranschlag des Klägers für das Haushaltsjahr 2017, dass seine Mitglieder keine Beiträge entrichten und der Betrag seiner Eigenmittel, bestehend aus 8 500 Euro Spenden und 41 575 Euro sonstigen Eigenmitteln, hinter dem Betrag der Vorfinanzierung zurückbleibt, die mit dem angefochtenen Beschluss gewährt wird. Im Übrigen verfügt der Kläger, wie er selbst in Rn. 50 seiner Klageschrift betont, über keinerlei Vermögenswerte.
55 Aus dem Vorstehenden ergibt sich, dass das Präsidium des Parlaments dem Risiko im Zusammenhang mit dem gegen APF laufenden Nachprüfungsverfahren Rechnung getragen hat und zu Recht davon ausgegangen ist, dass die Gefahr bestand, dass APF die Fördervoraussetzung des Art. 3 Abs. 1 Buchst. c der Verordnung Nr. 2004/2003 nicht mehr erfüllen und der Kläger infolgedessen rückwirkend von der Finanzierung ausgeschlossen werde, woraufhin Rückzahlungsforderungen an ihn in für ihn beträchtlicher Höhe gestellt würden. Die vom Präsidium des Parlaments vorgenommene Risikobewertung hängt somit mit dem Risiko eines finanziellen Verlustes für den Gesamthaushalt der Union zusammen. Deshalb konnte das Parlament zulässigerweise bis zum Abschluss des APF betreffenden Nachprüfungsverfahrens den Betrag der gewährten Vorfinanzierung begrenzen und seine Auszahlung an eine vorherige Sicherheitsleistung koppeln, um die finanziellen Interessen der Union zu wahren.
56 Das weitere Vorbringen des Klägers in der Erwiderung vermag diese Schlussfolgerung nicht in Frage zu stellen.
57 Als Erstes macht er geltend, dass sein in Art. 47 Abs. 1 der Charta niedergelegtes Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf verletzt würde, wenn dem Parlament bei der Forderung einer Sicherheitsleistung und der Festsetzung des Vorfinanzierungsbetrags ein weites Ermessen eingeräumt würde, da nur eine umfassende gerichtliche Überprüfung die Gewährleistung dieses Rechts erlaube.
58 Nach ständiger Rechtsprechung ist es für die Wirksamkeit der durch Art. 47 der Charta gewährleisteten gerichtlichen Kontrolle erforderlich, dass der Betroffene Kenntnis von den Gründen, auf denen die ihm gegenüber ergangene Entscheidung beruht, entweder durch die Lektüre der Entscheidung selbst oder durch eine auf seinen Antrag hin erfolgte Mitteilung dieser Gründe erhalten kann, um es ihm zu ermöglichen, seine Rechte unter den bestmöglichen Bedingungen zu verteidigen und in Kenntnis aller Umstände zu entscheiden, ob eine Anrufung des zuständigen Gerichts für ihn von Nutzen ist (Urteile vom 4. Juni 2013, ZZ, C‑300/11, EU:C:2013:363, Rn. 53, und vom 23. Oktober 2014, Unitrading, C‑437/13, EU:C:2014:2318, Rn. 20).
59 Hier hatte der Kläger Zugang zum angefochtenen Beschluss und konnte ihn mit der vorliegenden, nach Art. 263 AEUV erhobenen Klage beim Gericht anfechten.
60 Außerdem hindert entgegen dem Vorbringen des Klägers die Anerkennung eines Ermessensspielraums zugunsten des Parlaments (vgl. oben, Rn. 50 und 51) nicht an der Ausübung einer gerichtlichen Kontrolle der streitigen Maßnahmen, sondern erlaubt es lediglich, diese Kontrolle im Rahmen des so zuerkannten Ermessensspielraums durchzuführen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 8. Juni 2017, Dextro Energy/Kommission, C‑296/16 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2017:437, Rn. 46).
61 Folglich ist das Vorbringen des Klägers betreffend die Verletzung seines Rechts auf einen wirksamen gerichtlichen Rechtsbehelf als unbegründet zurückzuweisen.
62 Als Zweites bringt der Kläger vor, das Präsidium des Parlaments hätte beim Erlass des angefochtenen Beschlusses die Informationen einfließen lassen müssen, die dem Ausschuss für konstitutionelle Fragen im Rahmen des gegen APF laufenden Nachprüfungsverfahrens vorgelegen hätten, um die Erfolgsaussichten des Nachprüfungsantrags summarisch zu prüfen. Es hätte somit die Substanzlosigkeit und offensichtliche Unbegründetheit dieses Antrags feststellen müssen, weil in ihm kein beanstandungswürdiges Verhalten von APF dargetan werde. Das Präsidium des Parlaments hätte mithin den Betrag der Vorfinanzierung nicht begrenzen und seine Auszahlung nicht an die Stellung einer Bankbürgschaft koppeln dürfen.
63 Hierzu ist festzustellen, dass das Vorbringen des Klägers auf der falschen Prämisse beruht, dass die Möglichkeit einer Begrenzung des Vorfinanzierungsbetrags und der Forderung einer vorherigen Sicherheitsleistung an die Wahrscheinlichkeit anknüpft, dass das Nachprüfungsverfahren zum tatsächlichen Ausschluss von APF von der Finanzierung führt. Dies kann aber, wie sich aus den Rn. 48 bis 55 des vorliegenden Urteils ergibt, nicht der Fall sein.
64 Demzufolge ist das Vorbringen des Klägers im Zusammenhang mit der Behandlung des Nachprüfungsantrags durch das Präsidium des Parlaments als unbegründet zurückzuweisen, und die erste Rüge des zweiten Teils des ersten Klagegrundes ist deshalb insgesamt zurückzuweisen.
65 Mit der zweiten Rüge macht der Kläger geltend, das Parlament habe kein berechtigtes Interesse an der Stellung einer Bankbürgschaft, da es das APF betreffende Nachprüfungsverfahren vorsätzlich verschleppt und damit sein angebliches Bedürfnis nach einer Absicherung des finanziellen Risikos selbst mutwillig herbeigeführt habe. Das Parlament habe somit gegen den in Art. 5 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2004/2003 enthaltenen Grundsatz der Einhaltung einer angemessenen Frist verstoßen. Es habe sich auch treuwidrig verhalten und gegen das Verbot des venire contra factum proprium verstoßen. Die Verzögerung des Nachprüfungsverfahrens sei nicht auf die Weigerung von APF zurückzuführen, an der Sitzung vom 17. November 2016 teilzunehmen, denn sie habe gute Gründe gehabt, den Termin nicht wahrzunehmen.
66 Das Parlament tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen.
67 Was erstens einen Verstoß gegen Art. 5 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2004/2003 anbelangt, ist festzustellen, dass das Parlament nach dieser Bestimmung vor der Einleitung der Nachprüfung die betreffende politische Partei anhört und den Ausschuss unabhängiger Persönlichkeiten bittet, innerhalb einer angemessenen Frist Stellung zu nehmen.
68 Nach der Rechtsprechung ist in Ermangelung einer Festlegung der Verfahrensdauer durch eine Bestimmung des Unionsrechts die Angemessenheit der Frist, die das Organ benötigt, um die in Rede stehende Handlung zu erlassen, anhand aller Umstände jeder einzelnen Rechtssache und insbesondere anhand der Interessen, die in dem Rechtsstreit für den Betroffenen auf dem Spiel stehen, der Komplexität der Sache sowie des Verhaltens der Parteien zu beurteilen. Daher kann die Angemessenheit einer Frist nicht unter Bezugnahme auf eine genaue, abstrakt bestimmte Obergrenze festgelegt werden, sondern ist in jedem Einzelfall anhand der Umstände des Falles zu beurteilen (Urteil vom 16. September 2013, De Nicola/EIB, T‑264/11 P, EU:T:2013:461, Rn. 49).
69 Im vorliegenden Fall ist die Behauptung, wie sie vom Kläger vorgetragen wird, falsch, dass das Parlament ein halbes Jahr lang – vom 12. Mai 2016, dem Datum des Nachprüfungsantrags, bis zum 9. November 2016, dem Datum, an dem APF vom Ausschuss für konstitutionelle Fragen zwecks einer „Aussprache“ zu der Sitzung vom 17. November 2016 eingeladen wurde – überhaupt nichts getan habe, um das APF betreffende Nachprüfungsverfahren weiterzubetreiben. Wie sich nämlich aus den Rn. 5 und 6 des vorliegenden Urteils ergibt, wurde das Parlament in den Wochen nach der Einbringung des Nachprüfungsantrags verschiedentlich tätig. Außerdem ergibt sich aus den verschiedenen Ausdruckdaten der Dokumente der Akte, die vom Ausschuss für konstitutionelle Fragen zusammengestellt und dem Schreiben vom 14. Dezember 2016 beigefügt wurde, dass die Zusammenstellung der Akte spätestens am 9. Juni 2016 begann und frühestens am 11. November 2016 abgeschlossen war.
70 Im Übrigen werden die Beweise, wie Rn. 46 des vorliegenden Urteils zu entnehmen ist, im Lauf des Nachprüfungsverfahrens unter der Federführung des Ausschusses für konstitutionelle Fragen gesammelt. Die vom Nachprüfungsverfahren betroffene politische Partei kann aber nicht angehört werden, bevor nicht die Beweise zusammengetragen wurden. Ebenso wenig kann der Ausschuss unabhängiger Persönlichkeiten seine Stellungnahme abgeben, ohne von den Beweisen Kenntnis genommen zu haben. Daher kann die Anhörung der betroffenen politischen Partei erst stattfinden und die Stellungnahme des Ausschusses unabhängiger Persönlichkeiten erst formuliert werden, wenn die Beweise zusammengetragen wurden. Wie aber Rn. 69 des vorliegenden Urteils zu entnehmen ist, dauerte die Erhebung der Beweise mindestens bis zum 11. November 2016.
71 Somit ist festzustellen, dass die Zeitspanne zwischen der Stellung des Nachprüfungsantrags am 12. Mai 2016 und der Einladung von APF zu einer Sitzung zwecks „Aussprache“, die vom Ausschuss für konstitutionelle Fragen am 9. November 2016 ausgesprochen wurde, unter Berücksichtigung der vorstehend genannten Umstände annehmbar und angemessen erscheint, ohne dass die Weigerung von APF, an dieser für den 17. November 2016 angesetzten Sitzung teilzunehmen, eine Auswirkung auf die Verfahrensdauer hätte haben können. Selbst wenn nämlich diese Sitzung an dem vorgesehenen Tag stattgefunden hätte, hätte das APF betreffende Nachprüfungsverfahren nicht vor dem Erlass des angefochtenen Beschlusses am 12. Dezember 2016 abgeschlossen werden können, da die Stellungnahme des Ausschusses unabhängiger Persönlichkeiten an jenem Tag noch immer ausstand.
72 Deshalb ist das Vorbringen, mit dem ein Verstoß gegen den Grundsatz der Einhaltung einer angemessenen Frist geltend gemacht wird, als unbegründet zurückzuweisen.
73 Was zweitens die vom Kläger behauptete Treuwidrigkeit des Parlaments anbelangt, so bringt er keinerlei Beweis für die beanstandeten Verhaltensweisen bei und begnügt sich damit, in seinen Schriftsätzen auf eine „Verzögerungstaktik“, auf seinen „Verdacht“, dass vom Parlament „bewusst auf Zeit gespielt wird“, oder aber darauf Bezug zu nehmen, dass das Parlament das gegen APF laufende Nachprüfungsverfahren „instrumentalisiere“, um ihn von Mitteln abzuschneiden.
74 Dieses Vorbringen ist mithin als unbegründet zurückzuweisen.
75 Was drittens einen Verstoß gegen das Verbot des venire contra factum proprium betrifft, ist festzustellen, dass das betreffende Vorbringen zu allgemein und ungenau formuliert ist, als dass das Gericht darauf eingehen müsste.
76 Da sich der Kläger nämlich darauf beschränkt, sich auf einen Verstoß gegen dieses Verbot zu berufen, ohne klar, und sei es auch nur knapp, darzulegen, worin dieser Verstoß bestehen soll, ist dieses Vorbringen als unzulässig zurückzuweisen. Nach Art. 76 Buchst. d der Verfahrensordnung muss die Klageschrift eine kurze Darstellung der geltend gemachten Klagegründe enthalten. Diese Angaben müssen so klar und genau sein, dass dem Beklagten die Vorbereitung seiner Verteidigung und dem Gericht die Entscheidung über die Klage, gegebenenfalls auch ohne weitere Informationen, ermöglicht wird (Beschluss vom 28. April 1993, De Hoe/Kommission, T‑85/92, EU:T:1993:39, Rn. 20 und 21; Urteile vom 17. Mai 2017, PG/Frontex, T‑583/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2017:344, Rn. 90, und vom 15. Juni 2017, Bay/Parlament, T‑302/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2017:390, Rn. 25).
77 Das vorliegende Vorbringen ist daher mangels Genauigkeit als unzulässig zurückzuweisen. Infolgedessen ist die zweite Rüge des zweiten Teils des ersten Klagegrundes insgesamt zurückzuweisen.
78 Mit der dritten Rüge macht der Kläger im Wesentlichen geltend, das finanzielle Risiko, auf das der Erlass der streitigen Maßnahmen gestützt worden sei, sei sehr viel geringer, als vom Parlament dargestellt, da die Verpflichtung zur Rückzahlung der im Vorfeld ausgezahlten Beträge nicht ab dem Tag der Einreichung des Nachprüfungsantrags gelten könne, sondern erst ab dem Tag, an dem das Parlament den das Nachprüfungsverfahren abschließenden Beschluss erlasse. Art. 225 Abs. 4 der Geschäftsordnung, der die betreffende Regelung aufstelle, könne auf Dritte keine Anwendung finden. Die Geschäftsordnung sei reines Binnenrecht des Parlaments, das keine Rechtsgrundlage darstelle, um in die Rechtspositionen von Dritten einzugreifen. Die Geschäftsordnung könne nur die in der Verordnung Nr. 2004/2003 bereits angelegten Eingriffsbefugnisse konkretisieren, aber keine neuen Eingriffsbefugnisse schaffen. Die Verordnung Nr. 2004/2003 sehe aber keinen rückwirkenden Ausschluss von der Finanzierung vor. Daher könne die Rückzahlungsverpflichtung erst ab dem Tag wirksam sein, an dem der betreffende Parlamentsbeschluss ergehe. Das finanzielle Risiko sei somit – sofern es überhaupt bestehe – sehr viel geringer, als im angefochtenen Beschluss dargestellt.
79 Ferner macht der Kläger geltend, die Verpflichtung zur Rückzahlung der im Vorfeld ausgezahlten Beträge könne für ihn zumal erst ab dem Tag gelten, an dem er durch den angefochtenen Beschluss, der am 21. Dezember 2016 übermittelt worden sei, Kenntnis von der Rückforderungsgefahr erlangt habe. Jede andere Lösung würde rechtsstaatlichen Grundsätzen, insbesondere dem Grundsatz des Vertrauensschutzes, widersprechen, wonach es nicht zulässig sei, die Rückerlangung von Beträgen für einen Zeitraum anzuordnen, in dem der Betroffene von der Rückforderungsgefahr noch gar keine Kenntnis gehabt habe.
80 Das Parlament tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen.
81 Die Argumente des Klägers sind einzeln und nacheinander zu prüfen.
82 Erstens ist festzustellen, dass die oben in Rn. 78 dargestellte Argumentation des Klägers, auch wenn dieser, wie vom Parlament in seinen Schriftsätzen vorgebracht, nicht förmlich die Rechtswidrigkeit von Art. 225 Abs. 4 der Geschäftsordnung geltend gemacht hat, darin besteht, die Rechtmäßigkeit dieser Bestimmung in Frage zu stellen.
83 Ferner ist festzustellen, dass die vom Kläger erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit erst in der Erwiderung vorgetragen worden ist. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs wird aber der Rahmen des Rechtsstreits durch die Klageschrift festgelegt, und eine Einrede der Rechtswidrigkeit ist auf der Stufe der Erwiderung unzulässig (Urteil vom 11. Juli 1985, Salerno u. a./Kommission und Rat, 87/77, 130/77, 22/83, 9/84 und 10/84, nicht veröffentlicht, EU:C:1985:318, Rn. 36 und 37). Zudem wird die Einrede der Rechtswidrigkeit auf keinen erst während des Verfahrens zutage getretenen rechtlichen oder tatsächlichen Gesichtspunkt im Sinne des Art. 84 Abs. 1 der Verfahrensordnung gestützt (vgl. entsprechend Urteil vom 27. September 2005, Common Market Fertilizers/Kommission, T‑134/03 und T‑135/03, EU:T:2005:339, Rn. 51).
84 In seinem Schreiben vom 21. Dezember 2016, mit dem der angefochtene Beschluss übermittelt wurde, bezieht sich das Parlament nämlich im Rahmen seiner Beurteilung des Risikos im Zusammenhang mit dem gegen APF laufenden Nachprüfungsverfahren ausdrücklich auf Art. 225 Abs. 4 der Geschäftsordnung.
85 Infolgedessen ist die vom Kläger erhobene Einrede der Rechtswidrigkeit als unzulässig zurückzuweisen.
86 Zweitens ist zum Verstoß gegen „rechtsstaatliche Grundsätze“ festzustellen, dass die Auslegung von Art. 76 Buchst. d der Verfahrensordnung, wie sie sich aus Rn. 76 des vorliegenden Urteils ergibt, auch für die Voraussetzungen der Zulässigkeit der Erwiderung gilt, die nach Art. 83 Abs. 1 der Verfahrensordnung die Klageschrift ergänzen soll (vgl. entsprechend Urteil vom 29. März 2012, Telefónica und Telefónica de España/Kommission, T‑336/07, EU:T:2012:172, Rn. 61).
87 Hier behauptet der Kläger einen Verstoß gegen „rechtsstaatliche Grundsätze“, ohne klar, und sei es auch nur knapp, darzulegen, welche dieser Grundsätze außer dem Grundsatz des Vertrauensschutzes von einem solchen Verstoß betroffen wären. Somit ist dieses Vorbringen mangels Genauigkeit aus den gleichen Gründen wie den oben in Rn. 76 dargelegten als unzulässig zurückzuweisen.
88 Was drittens einen Verstoß gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes betrifft – die Zulässigkeit des betreffenden Vorbringens unterstellt –, ist darauf hinzuweisen, dass sich auf den Vertrauensschutz jeder berufen kann, bei dem die Unionsverwaltung durch bestimmte Zusicherungen in Form präziser, nicht an Bedingungen geknüpfter und übereinstimmender Auskünfte von zuständiger und zuverlässiger Seite begründete Erwartungen geweckt hat (vgl. Urteil vom 13. Oktober 2015, Kommission/Verile und Gjergji, T‑104/14 P, EU:T:2015:776, Rn. 165 und die dort angeführte Rechtsprechung).
89 Der Kläger begnügt sich insoweit mit der Behauptung, dass es gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes verstieße, wenn die Rückerlangung von Beträgen für einen Zeitraum angeordnet würde, in dem ihm diese Möglichkeit nicht bekannt gewesen sei. Damit erbringt er nicht den Beweis, dass ihm das Parlament bestimmte Zusicherungen gemacht hat, die bei ihm berechtigte Erwartungen in den Bestand der Finanzierung wecken konnten. Deshalb ist dieses Vorbringen jedenfalls als unbegründet zurückzuweisen. Folglich ist die dritte Rüge des zweiten Teils des ersten Klagegrundes insgesamt zurückzuweisen.
90 Nach alledem ist der zweite Teil des ersten Klagegrundes als teils unzulässig und teils unbegründet zurückzuweisen.
Zum dritten Teil des ersten Klagegrundes: Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit
91 Der Kläger macht geltend, in der Begrenzung des Vorfinanzierungsbetrags auf 33 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe und dem Erfordernis der Stellung einer Bankbürgschaft sowie in der Kombination beider Maßnahmen liege ein Verstoß gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.
– Zur Begrenzung der Vorfinanzierung auf 33 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe
92 Der Kläger bringt vor, er finanziere seine Tätigkeiten nahezu ausschließlich über die Vorfinanzierung. Die Begrenzung des Vorfinanzierungsbetrags auf 33 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe beeinträchtige seine operative Handlungsfähigkeit erheblich. Dies stehe in keinem Verhältnis zum finanziellen Sicherungsinteresse des Parlaments.
93 Das Parlament tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen.
94 Eingangs ist darauf hinzuweisen, dass nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört, die Handlungen der Unionsorgane nicht die Grenzen dessen überschreiten dürfen, was zur Erreichung der mit der betreffenden Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist, wobei zu beachten ist, dass dann, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen ist, und dass die verursachten Nachteile nicht gegenüber den angestrebten Zielen unangemessen sein dürfen (Urteil vom 11. Juni 2009, Agrana Zucker, C‑33/08, EU:C:2009:367, Rn. 31).
95 Wie oben in Rn. 51 ausgeführt, ergibt sich aus Art. 6 Abs. 1 des Präsidiumsbeschlusses vom 29. März 2004, dass das Präsidium des Parlaments über einen Ermessensspielraum verfügt, wenn es den Vorfinanzierungsbetrag festlegt.
96 Was den vorliegenden Fall betrifft, erscheint die Festsetzung der Vorfinanzierung auf 33 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe in Anbetracht des Risikos, dass der Kläger für den Fall, dass das APF betreffende Nachprüfungsverfahren zu seinem Ausschluss von der Finanzierung führt, bereits empfangene Gelder nicht zurückzahlen können sollte, als eine Maßnahme, die geeignet und erforderlich ist, um das zulässigerweise verfolgte Ziel zu erreichen, das darin besteht, die finanziellen Interessen der Union zu schützen.
97 Das Vorbringen des Klägers, dass die Begrenzung der Vorfinanzierung auf 33 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe seine operative Handlungsfähigkeit erheblich beeinträchtige, bestätigt nur das Risiko für das Parlament, die bereits ausgezahlten Beträge nicht zurückerlangen zu können. Hätte das Präsidium des Parlaments die Auszahlung einer Vorfinanzierung in Höhe von 80 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe an den Kläger genehmigt, wäre der Schaden für den Gesamthaushalt der Union dann noch größer.
98 Schließlich ist zum Vorbringen des Klägers, dass die ihm zugefügten Nachteile in keinem Verhältnis zu dem vom Parlament verfolgten Ziel, nämlich dem Schutz der finanziellen Interessen der Union, stünden, festzustellen, dass das Parlament eine Abwägung der verschiedenen beteiligten Interessen vorgenommen hat. Der gewährte Vorfinanzierungsbetrag (86 492 Euro), zu dem gegebenenfalls die im betreffenden Zeitraum verfügbaren Eigenmittel des Klägers hinzuzurechnen sind, hätte es diesem nämlich wahrscheinlich erlaubt, die für die ersten Monate des Jahres 2017 geplanten politischen und sonstigen Veranstaltungen durchzuführen. Außerdem hätte der Kläger etwaige finanzielle Schwierigkeiten immer noch überwinden können, indem er selbst für die Dauer des APF betreffenden Nachprüfungsverfahrens bestimmte Maßnahmen zur Eigenmittelerhöhung ergriffen hätte, um seine Tätigkeiten weiterhin finanzieren zu können. So hätte er z. B. Spenden einwerben oder von seinen Mitgliedern die Zahlung von Beiträgen verlangen können.
99 Die erste Rüge des dritten Teils des ersten Klagegrundes ist deshalb als unbegründet zurückzuweisen
– Zum Erfordernis der Stellung einer Bankbürgschaft
100 Der Kläger macht geltend, das Erfordernis der Stellung einer Bankbürgschaft sei unverhältnismäßig. Erstens sei es ihm objektiv unmöglich, eine solche Sicherheit zu stellen, da er über keine Vermögenswerte verfüge. Zweitens laufe die Obliegenheit, eine Sicherheit zu stellen, in der Sache darauf hinaus, ihn von der Finanzierung auszuschließen, und zwar noch bevor über den Nachprüfungsantrag inhaltlich entschieden worden sei. Dies bedeute eine existenzielle Gefahr für ihn und bringe seine politische Arbeit zum Erliegen. Drittens seien die durch das Erfordernis einer Sicherheitsleistung entstehenden Schäden nicht wiedergutzumachen und würden durch die nachträgliche Zahlung der zurückgehaltenen Beträge im Fall eines für APF günstigen Ausgangs des sie betreffenden Nachprüfungsverfahrens nicht abgefedert. Viertens beanstandet der Kläger, das Parlament habe zwei Arten von Risikobegrenzungsmaßnahmen miteinander kombiniert, nämlich die Forderung einer Bankbürgschaft und – mit der Begrenzung des Vorfinanzierungsbetrags – die Auszahlung der Vorfinanzierung in mehreren Teilbeträgen. Schließlich habe das Parlament auch keine Risikoanalyse angestellt.
101 Das Parlament tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen.
102 Was erstens die objektive Unmöglichkeit betrifft, eine Bankbürgschaft zu erhalten, ist festzustellen, dass der Kläger keinen Beleg dafür vorgelegt hat, dass ihm eine solche Bürgschaft seitens der etwa konsultierten Banken verweigert worden wäre. Er begnügt sich damit, das Zeugnis einer über APF zu ladenden Person anzubieten.
103 Eine Partei, die eine prozessleitende Maßnahme oder eine Beweisaufnahme beantragt, muss zumindest einen Anhaltspunkt dafür liefern, dass die Maßnahme für das Verfahren zweckdienlich ist (vgl. Urteil vom 23. Mai 2014, European Dynamics Luxembourg/EZB, T‑553/11, nicht veröffentlicht, EU:T:2014:275, Rn. 318 und die dort angeführte Rechtsprechung).
104 Der Kläger begnügt sich aber mit der Angabe des Namens einer Person, ohne in seiner Klageschrift oder Erwiderung zu erläutern, in welcher Beziehung diese Person zu ihm, zu APF oder zu den betreffenden Banken stehen mag. Außerdem geht aus diesen Schriftsätzen nicht hervor, dass die fragliche Person ein unmittelbarer Zeuge der geltend gemachten Umstände gewesen wäre. Schließlich legt der Kläger nicht dar, weshalb es ihm unmöglich wäre, von sich aus eine Erklärung dieser Person vorzulegen.
105 Somit ist nicht sicher, dass anhand der fraglichen Zeugenaussage – und noch dazu allein anhand ihrer – festgestellt werden kann, ob die Behauptungen des Klägers zutreffen.
106 Folglich ist der Antrag des Klägers auf Beweiserhebung zurückzuweisen. Das Gleiche gilt für seine sonst nicht weiter bewiesene Behauptung, dass es ihm objektiv unmöglich sei, eine Bankbürgschaft zu stellen.
107 Was zweitens und drittens die Gefährdung der Existenz des Klägers und die Unumkehrbarkeit der ihm entstehenden Schäden betrifft, ist festzustellen, dass der Kläger mit nichts dartut, dass eine solche Gefahr oder derartige Schäden drohten, sondern sich auf allgemeine Behauptungen beschränkt, ohne irgendeinen konkreten Beweis zu erbringen.
108 Was viertens die Kombination der verschiedenen Garantieinstrumente anbelangt, beanstandet der Kläger, dass die Begrenzung des Vorfinanzierungsbetrags auf 33 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe mit dem Erfordernis der Stellung einer Bankbürgschaft verbunden worden sei. Stattdessen hätte das Präsidium des Parlaments seiner Ansicht nach eine einzige, für ihn weniger einschneidende Maßnahme treffen können, nämlich die Aufteilung des Vorfinanzierungsbetrags in mehrere Raten.
109 Hierzu ist festzustellen, dass das Präsidium des Parlaments entgegen dem Vorbringen des Klägers nicht beschlossen hat, das Erfordernis einer Bankbürgschaft damit zu kumulieren, dass die Vorfinanzierung auf der Grundlage des Art. 206 Abs. 1 der Anwendungsbestimmungen zur Haushaltsordnung in mehreren Teilbeträgen ausgezahlt wird. Wie Rn. 15 des vorliegenden Urteils zu entnehmen ist, hat es im vorliegenden Fall lediglich die Auszahlung einer einzigen Vorfinanzierungstranche mit dem Erfordernis einer Bankbürgschaft verbunden.
110 Was hier die Verbindung eines gekürzten Vorfinanzierungsbetrags mit dem Erfordernis der Stellung einer Bankbürgschaft betrifft, ist festzustellen, dass der Gesamtbetrag der Eigenmittel des Klägers, also 50 075 Euro (8 500 Euro Spenden und 41 575 Euro sonstige Eigenmittel), ungefähr 58 % des Betrags der im Vorfeld zu leistenden Sicherheit entspricht. Daher stellt in Anbetracht des Risikos eines Ausschlusses des Klägers von der Finanzierung und des Risikos, das sich daraus ergibt, dass er dem Parlament nicht einmal die Vorfinanzierung von 33 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe zurückzahlen könnte, die vom Kläger als Alternative in den Raum gestellte Auszahlung einer Vorfinanzierung von 80 % des Höchstbetrags der gewährten Finanzhilfe in mehreren Teilbeträgen und ohne Bankbürgschaft keine Maßnahme dar, die einen hinreichenden Schutz der finanziellen Interessen der Union erlaubt hätte. Die begrenzte finanzielle Kapazität des Klägers, die von ihm selbst in den Rn. 48 und 50 der Klageschrift herausgestellt wird, bestärkt nur in der Annahme, dass die ihm bereits zur Verfügung gestellte Vorfinanzierung im Fall seines Ausschlusses von der Finanzierung im Anschluss an das APF betreffende Nachprüfungsverfahren nicht mit Erfolg eingebracht werden könnte.
111 Was schließlich das angebliche Fehlen einer Abwägung der verschiedenen beteiligten Interessen im Rahmen der nach Art. 206 Abs. 1 der Anwendungsbestimmungen zur Haushaltsordnung erforderlichen Risikobewertung anbelangt, ergibt sich aus den Rn. 53, 54, 98 und 110 des vorliegenden Urteils, dass das Parlament eine solche Abwägung vorgenommen hat.
112 Mithin kann mit keinem der vom Kläger vorgebrachten Argumente dargetan werden, dass das Parlament mit dem Erlass des angefochtenen Beschlusses gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen hätte.
113 Die zweite Rüge des dritten Teils des ersten Klagegrundes ist daher als unbegründet zurückzuweisen. Somit ist der erste Klagegrund insgesamt zurückzuweisen.
Zum Verstoß gegen die Art. 11 und 12 der Charta
114 Mit seinem zweiten Klagegrund behauptet der Kläger, seine in den Art. 11 und 12 der Charta verankerten Rechte auf Meinungs- und Vereinigungsfreiheit seien verletzt worden. Der angefochtene Beschluss gefährde ihn in seiner Existenz und erzeuge die gleiche Wirkung wie ein Partei- oder Vereinsverbot. Damit schließe er ihn faktisch aus dem politischen Wettbewerb auf europäischer Ebene aus.
115 Vorausgesetzt, der Kläger wäre Inhaber der Rechte aus den Art. 11 und 12 der Charta, ist festzustellen, dass ihm aus diesen Bestimmungen kein Anspruch auf Geldleistungen in seiner Eigenschaft als politische Stiftung erwächst. Wenn einer politischen Partei, einer politischen Stiftung oder einer Vereinigung ein Geldbetrag nicht gewährt wird, entspricht das nicht einem Verbot einer politischen Partei oder Vereinigung. Die streitigen Maßnahmen können folglich nicht als ungerechtfertigte Beschränkungen der in Art. 11 bzw. Art. 12 der Charta verbürgten Meinungs- oder Vereinigungsfreiheit angesehen werden.
116 Daher ist das Vorbringen des Klägers zur Verletzung der Art. 11 und 12 der Charta als unbegründet zurückzuweisen.
117 Demnach ist der zweite Klagegrund zurückzuweisen.
Zum Ermessensmissbrauch
118 Mit dem dritten Klagegrund macht der Kläger einen angeblichen Ermessensmissbrauch geltend, den das Parlament mit dem Erlass der streitigen Maßnahmen begangen habe, da es ihm in Wirklichkeit darum gehe, ihn durch den Entzug seiner wirtschaftlichen Grundlage zu schädigen und ihn faktisch vom politischen Wettbewerb auf europäischer Ebene auszuschließen. Zu diesem Zweck habe das Parlament ein jeder Grundlage entbehrendes Nachprüfungsverfahren gegen APF eingeleitet und dieses vorsätzlich verschleppt, um Gründe für den Erlass der streitigen Maßnahmen zu konstruieren. Es handle sich um ein rein politisch motiviertes Manöver, um einer missliebigen politischen Partei und der ihr angeschlossenen politischen Stiftung die Finanzierung zu entziehen und den politischen Wettbewerb auf europäischer Ebene zu manipulieren. Das Parlament habe daher die mit der Verordnung Nr. 2004/2003 verliehenen Befugnisse aus politischen Gründen unter Verstoß gegen Art. 21 Abs. 1 der Charta zu diskriminierenden Zwecken missbraucht.
119 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass eine Maßnahme nur dann ermessensmissbräuchlich ist, wenn aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien anzunehmen ist, dass sie ausschließlich oder zumindest hauptsächlich zu anderen als den angegebenen Zwecken oder mit dem Ziel erlassen worden ist, ein Verfahren zu umgehen, das der Vertrag speziell vorsieht, um die konkrete Sachlage zu bewältigen (Urteil vom 20. September 2017, Tilly-Sabco/Kommission, C‑183/16 P, EU:C:2017:704, Rn. 64).
120 Der Kläger hat aber keine derartigen Indizien beigebracht.
121 Zum einen lässt hinsichtlich der Absichten des Parlaments beim Erlass der streitigen Maßnahmen nichts von dem, was der Kläger vorgetragen hat, die Feststellung zu, dass das Parlament ausschließlich oder zumindest hauptsächlich ein anderes als das oben in den Rn. 53 und 54 ausgeführte Ziel – nämlich die Begrenzung der Risiken im Zusammenhang mit dem gegen APF laufenden Nachprüfungsverfahren und, weiter gefasst, den Schutz der finanziellen Interessen der Union – verfolgt hat.
122 Insoweit geht sowohl aus dem Vermerk des Generalsekretärs des Parlaments vom 5. Dezember 2016, der die Bewertung der Anträge auf Finanzhilfe enthält, als auch aus dem Schreiben vom 21. Dezember 2016, mit dem der angefochtene Beschluss übermittelt wurde, klar hervor, dass die streitigen Maßnahmen ihren Grund in dem Risiko haben, dass der Kläger nach Abschluss des APF betreffenden Nachprüfungsverfahrens möglicherweise von der Finanzierung ausgeschlossen wird und etwaigen im Nachgang an ihn gestellten Rückzahlungsforderungen nachkommen muss.
123 Bezüglich der Behauptungen zur Einleitung des APF betreffenden Nachprüfungsverfahrens durch das Parlament ist darauf hinzuweisen, dass ein Nachprüfungsverfahren gemäß Art. 5 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2004/2003 und Art. 225 Abs. 1 der Geschäftsordnung von mindestens einem Viertel der Mitglieder des Parlaments, die mindestens drei Fraktionen vertreten, angestoßen werden muss. Die Entscheidungen über die Anträge auf Finanzierung trifft dagegen das Präsidium des Parlaments. Dieses hat keinen Einfluss darauf, ob und wann ein Viertel der Mitglieder des Parlaments ein Nachprüfungsverfahren initiiert.
124 Zu den Behauptungen betreffend die Dauer des APF betreffenden Nachprüfungsverfahrens ist daran zu erinnern, dass diese Dauer aus den oben, in Rn. 71 genannten Gründen nicht unangemessen erscheint.
125 Zum anderen behauptet der Kläger, was die Umgehung eines Verfahrens anbelangt, nicht, dass das Parlament versucht habe, ein primärrechtlich vorgesehenes Verfahren zu umgehen.
126 Daher ist der dritte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen und die Klage demzufolge insgesamt abzuweisen.
Kosten
127 Nach Art. 134 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da der Kläger unterlegen ist, sind ihm gemäß dem Antrag des Parlaments die Kosten des vorliegenden Verfahrens aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Achte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Europa Terra Nostra e. V. trägt die Kosten.
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 11. Juli 2018.
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