SENTENZA DEL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
9 settembre 2008 (*)
«FESR – Riduzione del contributo finanziario – Modifiche di piani finanziari senza l’approvazione della Commissione – Nozione di modifica importante – Art. 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 – Ricorso di annullamento»
Nelle cause riunite T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 e T‑332/07,
Repubblica Federale di Germania, rappresentata dal sig. M. Lumma e, nelle cause T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 e T‑15/07, anche dalla sig.ra C. Schulze-Bahr, in qualità di agenti, assistiti dall’avv. C. von Donat, avocat,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg. G. Wilms e L. Flynn, in qualità di agenti,
convenuta,
avente ad oggetto domande dirette all’annullamento delle decisioni 25 settembre 2006, C(2006) 4193 def. e C(2006) 4194 def., 3 novembre 2006, C(2006) 5163 def. e C(2006) 5164 def., e 25 giugno 2007, C(2007) 2619 def., recanti riduzione del contributo finanziario del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) concesso, rispettivamente, per il programma obiettivo n. 2 1997-1999 del Land Nordrhein-Westfalen [Renania Settentrionale Vestfalia], del programma operativo Resider – Nordrhein-Westfalen 1994‑1999, dei programmi operativi del Land Nordrhein-Westfalen nell’ambito delle iniziative comuni PMI (piccole e medie imprese) e Rechar II, e del programma operativo per gli interventi strutturali comunitari nelle regioni dell’obiettivo n. 2 del Land Nordrhein-Westfalen per il periodo 1994‑1996,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Quarta Sezione),
composto dai sigg. O. Czúcz (relatore), presidente, J.D. Cooke e dalla sig.ra I. Labucka, giudici,
cancelliere: sig.ra K. Andová, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alle udienze del 26 febbraio (cause T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 e T‑15/07) e del 10 giugno 2008 (causa T‑332/07),
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto normativo
1 Dal 1989 al 1999 le disposizioni relative all’attuazione della coesione economica e sociale di cui all’art. 158 CE erano definite dal regolamento (CEE) del Consiglio 24 giugno 1988, n. 2052, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti (GU L 185, pag. 9). Detto regolamento costituiva la principale norma di disciplina dei Fondi strutturali e segnatamente del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR). Il regolamento n. 2052/88 è stato successivamente modificato, in particolare, dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2081 (GU L 193, pag. 5).
2 L’art. 1 del regolamento n. 2052/88 definisce gli obiettivi prioritari che l’azione della Comunità si propone di realizzare per il tramite dei Fondi strutturali.
3 L’art. 4 del regolamento n. 2052/88 concerne la complementarità, la partnership e l’assistenza tecnica ed è così formulato:
«1. L’azione comunitaria è complementare alle azioni nazionali corrispondenti o vi contribuisce. Ciò è il risultato della stretta concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato, le autorità e gli organismi competenti (…) designati dallo Stato membro a livello nazionale, regionale, locale o altro, i quali agiscono in qualità di partner che perseguono un obiettivo comune. Tale concertazione sarà in appresso denominata “partnership”. La partnership è operante in fatto di preparazione e finanziamento, nonché di valutazione ex ante, sorveglianza e valutazione ex post delle azioni.
La partnership opera nel pieno rispetto delle competenze istituzionali, giuridiche e finanziarie di ciascun partner.
(…)».
4 L’art. 5 del regolamento n. 2052/88, intitolato «Forme d’intervento», al n. 2, lett. a), stabilisce che, «[q]uanto ai Fondi strutturali (...), l’intervento finanziario assume [in particolare la forma di un] cofinanziamento di programmi operativi». Il n. 5 della medesima disposizione definisce l’espressione «programma operativo» come «un insieme organico di azioni pluriennali per la cui esecuzione si può far ricorso [in particolare] a uno o più Fondi strutturali».
5 In base agli artt. 8‑10 e 11 bis del regolamento n. 2052/88, i piani elaborati dagli Stati membri comportano in particolare la descrizione di un’adeguata strategia per conseguire gli obiettivi di cui all’art. 1, delle linee principali scelte a tal fine con la quantificazione dei progressi da realizzare, se la loro natura lo consente, nonché indicazioni sull’utilizzazione dei contributi dei Fondi. Secondo le disposizioni di cui trattasi la Commissione definisce, sulla base di detti piani, nell’ambito della partnership prevista all’art. 4, n. 1, del medesimo regolamento, e di concerto con lo Stato membro interessato, il quadro comunitario di sostegno, il quale comprende, segnatamente, gli assi prioritari scelti per l’intervento comunitario e il piano indicativo di finanziamento con la specificazione dell’importo degli interventi e della loro provenienza.
6 Il 19 dicembre 1988 il Consiglio ha adottato il regolamento (CEE) n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall’altro (GU L 374, pag. 1). Il regolamento n. 4253/88 è stato modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 20 luglio 1993, n. 2082 (GU L 193, pag. 20).
7 L’art. 8, n. 3, del regolamento n. 4253/88 riprende talune disposizioni degli artt. 8‑10 e 11 bis del regolamento n. 2052/88 e stabilisce che «[q]ualsiasi quadro comunitario di sostegno comporta», in particolare, «le linee prioritarie adottate per l’azione congiunta della Comunità e dello Stato membro interessato in relazione con gli obiettivi di cui all’articolo 1 del [regolamento n. 2052/88], i loro obiettivi specifici, quantificati se la loro natura lo consente», nonché «un piano di finanziamento indicativo che precisi l’importo dei finanziamenti previsti per le varie forme d’intervento (...)».
8 L’art. 14 del regolamento n. 4253/88 concerne l’esame delle domande di contributo dei fondi. Tale disposizione prevede segnatamente che:
«1. Le domande di contributo dei Fondi strutturali (…) sono elaborate dallo Stato membro o dalle competenti autorità designate da quest’ultimo (…) e sono presentate alla Commissione (…)
2. Le domande comprendono le informazioni necessarie (…) e in particolare una descrizione dell’azione proposta (…) e dei suoi obiettivi specifici. Nelle domande figurano altresì (…) il piano di finanziamento propost[o](…).
3. La Commissione esamina le domande in particolare al fine di:
(…)
– valutare il contributo dell’azione proposta alla realizzazione dei suoi obiettivi specifici e, se si tratta di un programma operativo, la coerenza delle misure che lo costituiscono,
– verificare che i meccanismi amministrativi e finanziari siano adeguati ad assicurare l’efficace esecuzione dell’azione,
– determinare le modalità precise dell’intervento del o dei Fondi interessati (…).
La Commissione decide il contributo dei Fondi (…), sempreché le condizioni poste dal presente articolo siano soddisfatte (…)».
9 L’art. 24 del regolamento n. 4253/88, intitolato «Riduzione, sospensione o soppressione del contributo», è così formulato:
«1. Se la realizzazione di un’azione o di una misura sembra non giustificare né in parte né totalmente il contributo finanziario assegnato, la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della partnership, chiedendo in particolare allo Stato membro o alle autorità da esso designate per l’attuazione dell’azione di presentare le loro osservazioni entro una scadenza determinata.
2. In seguito a questo esame la Commissione può ridurre o sospendere il contributo per l’azione o la misura in questione, se l’esame conferma l’esistenza di un’irregolarità o di una modifica importante che riguardi la natura o le condizioni di attuazione dell’azione o della misura e per la quale non sia stata chiesta l’approvazione della Commissione.
3. Qualsiasi somma che dia luogo a ripetizione di indebito deve essere restituita alla Commissione (…)».
10 Infine, l’art. 25 del regolamento n. 4253/88, relativamente alla sorveglianza dell’attuazione del contributo dei fondi, al n. 5 dispone che:
«Il comitato di sorveglianza adegua (…), nel rispetto delle disponibilità e delle norme in materia di bilancio, il piano di finanziamento previsto, ivi compresi gli eventuali trasferimenti tra fonti di finanziamento comunitarie e le conseguenti modifiche dei tassi d’intervento. (…)
Le modifiche sono notificate senza indugio alla Commissione e allo Stato membro interessato. Sono applicabili previa conferma da parte della Commissione e dello Stato membro interessato; tale conferma deve aver luogo entro un termine di venti giorni lavorativi a decorrere dal ricevimento della notifica, all’atto del quale la Commissione rilascia debito avviso di ricevuta.
Le altre modifiche sono decise dalla Commissione d’intesa con lo Stato membro interessato, previo parere del comitato di sorveglianza».
Fatti
Le decisioni di concessione dei contributi finanziari
11 Con decisione 14 dicembre 1994, C(94) 3379, la Commissione ha approvato, con un unico documento di programmazione, il quadro comunitario di sostegno e il programma operativo per gli interventi strutturali comunitari nelle regioni dell’obiettivo n. 2 del Land tedesco Nordrhein-Westfalen per il periodo 1994-1996. Tale decisione, modificata varie volte, nella sua versione definitiva concede un contributo finanziario a carico del FESR per un importo complessivo pari ad EUR 241 292 000, essendo stato prolungato fino al 31 dicembre 2000 il periodo assegnato per l’attuazione dei progetti.
12 Con decisione 11 luglio 1995, C(95) 1427, la Commissione ha accordato un contributo finanziario comunitario ad un programma operativo, lanciato nell’ambito dell’iniziativa comunitaria PMI (piccole e medie imprese), per il periodo 1994-1999 e relativo al Land Nordrhein-Westfalen. Tale decisione è stata modificata varie volte e la sua versione definitiva indica che l’importo complessivo del contributo finanziario del FESR è fissato in EUR 8 206 000.
13 Con decisione 27 luglio 1995, C(95) 1738, la Commissione ha concesso un contributo finanziario comunitario ad un programma operativo, proposto nell’ambito dell’iniziativa comunitaria Resider II, volto alla riconversione economica delle zone siderurgiche del Land Nordrhein-Westfalen per il periodo 28 novembre 1994 ‑ 31 dicembre 1997. Tale decisione ha subìto varie modifiche. La versione definitiva della decisione in parola prevede il prolungamento della durata del programma al 31 dicembre 1999 e la fissazione dell’importo complessivo del contributo finanziario in EUR 152 184 777, di cui EUR 75 063 840 a carico del FESR.
14 Con decisione 27 luglio 1995, C(95) 1739, la Commissione ha dato il suo consenso alla concessione di un contributo finanziario per il programma operativo dell’iniziativa comune Rechar II diretta alla riconversione dei bacini carboniferi del Land Nordrhein-Westfalen relativamente al periodo 28 novembre 1994 ‑ 31 dicembre 1997. Anche tale decisione è stata soggetta a diverse modifiche. Nella sua versione definitiva si indica che il periodo di concessione è prolungato fino al 31 dicembre 1999 e che l’importo del contributo finanziario del FESR è stabilito in EUR 52 237 708.
15 Con decisione 7 maggio 1997, C(97) 1120, la Commissione ha approvato, nella forma di un unico documento di programmazione, il quadro comunitario di sostegno e il programma operativo concernenti il periodo 1º gennaio 1997 ‑ 31 dicembre 1999 per gli interventi strutturali comunitari nelle regioni del Land Nordrhein-Westfalen interessate dall’obiettivo n. 2. Tale decisione ha subìto varie modifiche e, nella sua versione definitiva, concede un contributo finanziario a carico del FESR per un importo complessivo pari ad EUR 324 534 806, essendo stato prolungato fino al 30 settembre 2002 il periodo assegnato per l’attuazione dei progetti.
16 L’art. 4 delle decisioni 14 dicembre 1994, C(94) 3379, e 7 maggio 1997, C(97) 1120, prevede che i dettagli relativi alla concessione del contributo finanziario, ivi incluso quello del Fondo, ai vari assi prioritari e misure siano menzionati nel piano finanziario di ogni programma. L’art. 2, secondo comma, delle altre tre decisioni di concessione citate in precedenza indica che le modalità di concessione del contributo finanziario, compresa la partecipazione dei Fondi ai vari sotto programmi e alle misure che costituiscono parte integrante dei programmi, sono riprese nel piano finanziario allegato ad ognuna di dette decisioni. I piani di finanziamento dei vari programmi sono suddivisi in assi prioritari e misure.
La procedura amministrativa
17 Tenuto conto della chiusura, il 31 dicembre 1999, dei programmi finanziati dai Fondi strutturali e relativi al periodo di programmazione 1994-1999, il 9 settembre 1999 la Commissione ha adottato gli orientamenti sulla chiusura finanziaria degli interventi operativi (1994‑1999) dei Fondi strutturali (in prosieguo: gli «orientamenti») e li ha comunicati agli Stati membri. Gli orientamenti, nella versione in lingua tedesca, stabiliscono in particolare quanto segue:
«6. Piani finanziari
6.1 Il piano finanziario non può essere modificato dopo il termine ultimo previsto per gli impegni.
6.2 La chiusura finanziaria dei programmi va effettuata sulla base della versione del piano finanziario in vigore (suddiviso, di norma, in tre livelli: programma, sottoprogramma, misura). I rendiconti finanziari degli Stati membri devono presentare una suddivisione analoga a quella dei piani finanziari allegati alle decisioni di approvazione degli interventi operativi e quindi contenere uno stato delle spese effettivamente sostenute suddivise per progetto.
Un superamento dell’ordine del 20% del contributo di ciascun fondo per misura è considerato accettabile purché non ne risulti incrementato l’importo globale del sottoprogramma quale fissato nel piano finanziario in vigore.
In ogni modo, all’interno di un sottoprogramma una singola misura non può superare di oltre il 10% il contributo di ciascun fondo, fermo restando l’importo del suddetto sottoprogramma quale fissato nel piano finanziario.
Va fatto osservare che la clausola di flessibilità si applica solo all’interno dello stesso fondo e che, in mancanza di sottoprogramma, la flessibilità del 10% si applica a livello di programma (...)».
18 Al fine di ridurre il numero di domande di modifica dei programmi o dei piani finanziari, il rappresentante della Commissione all’interno del comitato di sorveglianza dell’obiettivo n. 2 ha invitato gli Stati membri ad incrementare il ricorso alla clausola di flessibilità, contenuta al punto 6.2 degli orientamenti, in occasione delle riunioni dell’11 e del 12 novembre 1999 di detto comitato.
19 Dopo l’esame dei progetti per i quali domande di finanziamento erano state presentate nel corso dell’ultimo trimestre dell’anno 1999, le autorità tedesche incaricate dei programmi hanno rilevato l’esistenza di una domanda di finanziamento eccessiva per talune misure previste rispetto ai fondi che erano stati assegnati a tal proposito nei piani finanziari, mentre, per altre misure, la domanda era inferiore a quanto previsto. Di conseguenza le autorità nazionali hanno deciso di procedere a trasferimenti fra le varie misure di ogni programma, di modo che i fondi che non erano utilizzati per le misure per le quali erano stati previsti potessero essere utilizzati per finanziare progetti attinenti ad altre misure. Tali trasferimenti non hanno comportato alcun superamento dell’importo totale del contributo finanziario assegnato ad ognuno dei programmi, ma hanno generato un aumento dell’importo relativo a taluni assi prioritari e una riduzione dell’importo relativo ad altri assi.
20 Nel corso della realizzazione dei programmi la partecipazione finanziaria del FESR è stata versata in modo frazionario, in corrispondenza delle domande di pagamento e delle modalità di applicazione allegate ai programmi. Al termine dell’attuazione dei programmi la Repubblica federale di Germania ha chiesto alla Commissione di versare il rimanente dovuto per ognuno dei programmi.
21 Con lettera del 3 giugno 2003 la Commissione faceva presente alla Repubblica federale di Germania che la clausola di flessibilità prevista al punto 6.2 degli orientamenti consentiva trasferimenti di fondi solamente fra le misure appartenenti al medesimo asse prioritario e che trasferimenti fra assi erano vietati.
22 Con lettera del 25 febbraio 2004 la Repubblica federale di Germania replicava alla comunicazione della Commissione del 3 giugno 2003 contestando l’interpretazione del punto 6.2 degli orientamenti in essa contenuta.
23 Con lettera del 23 marzo 2004, relativa all’insieme dei programmi per i quali era stato accordato un contributo finanziario comunitario, la direzione generale (DG) «Politica regionale» della Commissione faceva sapere alla Repubblica federale di Germania che non aveva intenzione di accogliere le obiezioni di quest’ultima in merito all’applicazione della clausola di flessibilità. La DG «Politica regionale» annunciava pertanto che il saldo dei crediti impegnati a titolo del FESR sarebbe stato liberato. La Repubblica federale di Germania rispondeva a detta lettera in data 26 aprile 2004 chiedendo alla Commissione di trasmetterle comunicazioni di chiusura per ognuno dei programmi.
Le decisioni impugnate
24 Con decisione 25 settembre 2006, C(2006) 4193 def., la Commissione ha ridotto il contributo finanziario del FESR concesso al programma dell’obiettivo n. 2 1997‑1999 Nordrhein-Westfalen di EUR 5 488 569,24.
25 Con decisione 25 settembre 2006, C(2006) 4194 def., la Commissione ha ridotto il contributo finanziario del FESR concesso al programma operativo Resider – Nordrhein-Westfalen 1994‑1999 di EUR 2 268 988,33.
26 Con decisione 3 novembre 2006, C(2006) 5163 def., la Commissione ha ridotto il contributo finanziario del FESR concesso al programma operativo del Land Nordrhein-Westfalen nell’ambito dell’iniziativa comune PMI di EUR 981 529,62.
27 Con decisione 3 novembre 2006, C(2006) 5164 def., la Commissione ha ridotto il contributo finanziario del FESR concesso al programma operativo del Land Nordrhein-Westfalen nell’ambito dell’iniziativa comune Rechar II di EUR 2 322 116,26.
28 Con decisione 25 giugno 2007, C(2007) 2619 def., la Commissione ha ridotto il contributo finanziario del FESR concesso al programma operativo dell’obiettivo n. 2 del Land Nordrhein-Westfalen di EUR 5 958 401,64.
29 In tali cinque decisioni (in prosieguo: le «decisioni impugnate») la Commissione ha fornito un’identica motivazione per la riduzione dei contributi finanziari comunitari. La Commissione ha affermato che, in via di principio, i programmi sovvenzionati dai fondi comunitari dovevano essere realizzati conformemente alle decisioni di concessione del contributo e alle tabelle finanziarie da essa approvate e che non era possibile apportare alcuna modifica dopo la data limite prevista dagli impegni, poiché il periodo di programmazione aveva già raggiunto il suo termine. La Commissione ha precisato che, all’avvicinarsi della fine del periodo in parola, era tuttavia risultato che le autorità nazionali, nel corso della realizzazione dei programmi, non avrebbero potuto assicurare un livello di esecuzione identico a quello delle tabelle finanziarie allegate alle decisioni di approvazione e che, di conseguenza, essa aveva indicato ai suoi servizi e informato gli Stati membri che sarebbe stata applicata una certa flessibilità al momento della chiusura, conformemente al punto 6.2 degli orientamenti. Ciò non di meno, secondo la Commissione, un superamento delle soglie stabilite al punto 6.2 dei citati orientamenti costituisce una modifica importante, ai sensi dell’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88, per la quale gli Stati membri dovevano presentare una domanda di modifica al più tardi l’ultimo giorno previsto per gli impegni. Per quanto riguarda la portata della flessibilità di cui al punto 6.2 degli orientamenti, la Commissione ha fatto presente che detto punto 6.2 autorizzava la flessibilità finanziaria solamente fra misure attinenti al medesimo asse prioritario dal momento che, se instaurasse una flessibilità fra assi prioritari, consentirebbe la modifica degli importi fissati nei piani finanziari. Essa ha sostenuto che le versioni in lingua inglese e francese degli orientamenti indicavano che la flessibilità si applicava a tre livelli (programma, sottoprogramma/asse prioritario e misura) e che, sebbene la versione tedesca facesse riferimento unicamente ai sottoprogrammi, non poteva applicare gli orientamenti in modo diverso a seconda che i programmi esaminati riguardassero la Repubblica federale di Germania o altri Stati membri, in osservanza del principio di parità di trattamento. Infine, la Commissione ha affermato che, nel caso di specie, i programmi in questione erano strutturati, contrariamente a quanto asserito dalle autorità nazionali, in tre livelli, ossia programma, sottoprogrammi/assi prioritari e misure, e che le autorità di cui trattasi avevano considerato esse stesse che gli assi prioritari costituivano sottoprogrammi quando avevano indicato nelle tabelle finanziarie gli importi corrispondenti agli assi o ai sottoprogrammi e non alle misure cofinanziate dal FESR.
30 La Commissione ha concluso che i contributi finanziari comunitari in causa dovevano essere ridotti dal momento che, non avendo le autorità nazionali rispettato le tabelle finanziarie ed essendo state oltrepassate le soglie di flessibilità, avevano avuto luogo modifiche importanti per le quali non era stata chiesta la sua approvazione.
Procedimento e conclusioni delle parti
31 Con atti introduttivi del ricorso, depositati presso la cancelleria del Tribunale il 4 dicembre 2006 (cause T‑349/06 e T‑371/06), il 15 gennaio (cause T‑14/07 e T‑15/07) e il 4 settembre 2007 (causa T‑332/07), la Repubblica federale di Germania ha proposto i presenti ricorsi.
32 Con ordinanza del presidente della Quarta Sezione del Tribunale 16 gennaio 2008, le cause T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 e T‑15/07 sono state riunite ai fini della fase orale e della sentenza, conformemente all’art. 50 del regolamento di procedura del Tribunale.
33 La Repubblica federale di Germania conclude che il Tribunale voglia:
– annullare le decisioni impugnate;
– condannare la Commissione alle spese.
34 La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
– respingere i ricorsi;
– condannare la Repubblica federale di Germania alle spese.
In diritto
35 Considerata la connessione oggettiva esistente tra le presenti cause, il Tribunale, sentite le parti, ritiene opportuno, in applicazione dell’art. 50 del suo regolamento di procedura, riunire la causa T‑332/07 alle cause T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 e T‑15/07 ai fini della pronuncia.
36 La Repubblica federale di Germania deduce, sostanzialmente, un motivo comune a tutti i procedimenti, relativo ad una violazione dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88. A tale riguardo addebita alla Commissione, da un lato, di aver considerato che i trasferimenti effettuati dalle autorità nazionali costituivano «modifiche importanti» non approvate da detta istituzione e, dall’altro, di non aver esercitato il potere discrezionale che la disposizione in parola le conferisce al fine di decidere se il contributo finanziario fosse giustificato.
37 Nella causa T‑332/07 la Repubblica federale di Germania deduce, inoltre, un motivo relativo ad un errore di valutazione dei fatti che occorre esaminare in primo luogo.
Sul motivo relativo ad un errore di valutazione dei fatti dedotto nella causa T‑332/07
Argomenti delle parti
38 La Repubblica federale di Germania fa valere che la Commissione ha valutato erroneamente i fatti ritenendo, al diciassettesimo ‘considerando’ della decisione impugnata nella causa T‑332/07, che le spese del FESR per una parte delle misure previste dal programma di cui trattasi, vale a dire le misure 3.1, 3.3 e 5.1, fossero inferiori a quanto indicato dal piano finanziario in vigore. Detto Stato afferma che la domanda di pagamento concerneva la totalità del saldo restante dovuto e che, per tali misure, non vi era stata domanda diretta all’assegnazione di una parte soltanto del contributo finanziario del FESR rispetto ai tassi di finanziamento fissati. Lo Stato in parola sostiene che i beneficiari finali hanno ricevuto dalle autorità tedesche importi ben più considerevoli di quelli che la Commissione ha deciso di versare, poiché la parte di cofinanziamento nazionale è stata talvolta aumentata Detto Stato reputa che, di conseguenza, la Commissione avrebbe dovuto versare un contributo del FESR pari alle previsioni del piano di finanziamento, conformemente a quanto richiesto.
39 La Commissione contesta di aver commesso un errore nella valutazione dei fatti.
Giudizio del Tribunale
40 È giocoforza constatare che l’unico documento presente nel fascicolo della causa di cui trattasi ove compare il dettaglio delle spese effettivamente sostenute suddivise a livello delle misure, come previsto al punto 6.2 degli orientamenti, è la tabella che compare in allegato alla decisione impugnata. Orbene, detto documento sembra essere stato, almeno parzialmente, elaborato dalla Commissione in quanto vi sono parimenti menzionati gli importi che quest’ultima ha deciso di corrispondere dopo l’esame della domanda di pagamento. Da ciò risulta che, in mancanza di altre prove, il Tribunale non è in condizione di verificare se, nella domanda di pagamento in parola, e segnatamente nel rendiconto delle spese, la Repubblica federale di Germania abbia sollecitato, come asserisce, il versamento della totalità del contributo del FESR previsto dal piano finanziario per le misure di cui trattasi o se, come pretende la Commissione, tale Stato abbia indicato importi inferiori a quelli fissati nel detto piano. In ogni caso, anche volendo ritenere che la tabella allegata alla decisione impugnata sia il rendiconto delle spese effettivamente sostenute presentato dalla Repubblica federale di Germania alla Commissione nella sua domanda di pagamento, occorre constatare che risulta chiaramente che la Repubblica federale di Germania ha ivi dichiarato che i beneficiari hanno ricevuto a titolo del FESR importi inferiori a quelli fissati nel piano finanziario.
41 Si deve aggiungere che l’affermazione secondo cui i beneficiari hanno ricevuto importi nettamente più importanti dalle autorità tedesche rispetto a quelli che la Commissione ha deciso di pagare non basta a dimostrare che quest’ultima ha commesso un errore nella valutazione dei fatti. La Commissione, infatti, non contesta detta circostanza e afferma essa stessa, al diciassettesimo ‘considerando’ della decisione impugnata, che le spese totali per le misure in questione sono state superiori a quelle previste nel piano di finanziamento. Tuttavia, se, nonostante tale aumento delle spese, le autorità tedesche, nella loro domanda di pagamento, hanno menzionato importi inferiori a quelli previsti dal piano finanziario, la Repubblica federale di Germania non può addebitare alla Commissione un errore nella valutazione dei fatti poiché quest’ultima prende la sua decisione in funzione della citata domanda di pagamento. Dal momento che la Repubblica federale di Germania non ha dimostrato di aver indicato nella sua domanda di pagamento importi del contributo del FESR pari a quelli previsti nel piano finanziario, il presente motivo non può essere accolto.
Sul motivo relativo ad una violazione dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88
Argomenti delle parti
42 La Repubblica federale di Germania fa valere che la Commissione ha violato l’art. 24 del regolamento n. 4253/88 in quanto ha ridotto i contributi finanziari di cui trattasi senza che fossero soddisfatti i requisiti stabiliti da detta disposizione.
43 In primo luogo la Repubblica federale di Germania sostiene che i piani finanziari sono indicativi e, per loro natura, hanno carattere meramente provvisorio. Tale Stato osserva che, di conseguenza, non si deve considerare ogni modifica come una modifica importante. A suo avviso, le modifiche di un programma operativo sono importanti solamente quando hanno l’effetto di incidere sulla struttura globale del programma o di compromettere la realizzazione degli obiettivi di sviluppo fissati nella decisione della Commissione di approvazione del contributo comunitario.
44 Per quanto concerne il caso di specie, detto Stato ritiene che i trasferimenti effettuati dalle autorità nazionali non possano essere considerati come modifiche importanti né da un punto di vista qualitativo né da un punto di vista quantitativo. La Repubblica federale di Germania sostiene dunque che i trasferimenti in parola, che rappresentano solo una piccola percentuale del volume totale dei contributi finanziari comunitari concessi a titolo del FESR, non hanno compromesso la realizzazione degli obiettivi perseguiti dai programmi approvati dalla Commissione e non hanno comportato modifiche né dei contributi finanziari globali del FESR né dei tassi di partecipazione del FESR a vantaggio delle varie misure. Detto Stato considera, pertanto, che essi non oltrepassano il quadro giuridico e finanziario fissato dalle decisioni di concessione.
45 In secondo luogo, la Repubblica federale di Germania contesta l’affermazione della Commissione riportata nelle decisioni impugnate secondo cui, in mancanza di una domanda di modifica delle decisioni di concessione, il non rispetto delle tabelle finanziarie che oltrepassano le soglie autorizzate dalla clausola di flessibilità dev’essere considerato come una modifica importante, poiché varia l’importanza relativa dei vari assi prioritari o misure. A tale riguardo lo Stato in questione fa valere che la Commissione non poteva sostenere che i trasferimenti operati costituissero modifiche importanti unicamente per il motivo che non rispettavano gli orientamenti. Detto Stato asserisce che gli orientamenti sono volti solamente a definire le modifiche che possono essere realizzate senza chiedere l’approvazione della Commissione e non definiscono cosa sia una modifica importante e ciò che invece non lo sia.
46 La Repubblica federale di Germania afferma quindi che gli orientamenti non consentono di chiarire le ragioni per cui un trasferimento di un importo del 20% del contributo finanziario di un fondo fra le misure non costituisca una modifica importante ai sensi dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88, mentre un trasferimento equivalente fra gli assi del programma lo sarebbe. Gli orientamenti non indicherebbero nemmeno le ragioni per cui la delimitazione degli assi avrebbe una rilevanza così marcata per l’attuazione dei programmi che, al fine di raggiungere l’obiettivo fissato, non si dovrebbe procedere a trasferimenti fra le misure concernenti assi diversi. Lo Stato in parola reputa parimenti che gli orientamenti non consentono di conoscere le condizioni in cui il contributo finanziario del FESR non è più giustificato, né di stabilire se un superamento delle soglie previste debba essere considerato una modifica importante e nemmeno, in caso affermativo, di conoscerne i motivi.
47 In terzo luogo, la Repubblica federale di Germania sostiene che la Commissione, in ogni caso, non poteva opporsi ai trasferimenti realizzati, poiché detti trasferimenti erano conformi agli orientamenti e l’istituzione in parola aveva comunicato agli Stati membri che avrebbe accettato le modifiche non approvate formalmente, ma loro conformi. A sostegno di tale affermazione detto Stato fa valere che i programmi di cui trattasi non erano suddivisi in sottoprogrammi e che, di conseguenza, la clausola di flessibilità doveva essere intesa nel senso che il limite del 10% dell’importo del sottoprogramma, previsto al punto 6.2, terzo comma, degli orientamenti, doveva applicarsi o all’interno di un solo e medesimo fondo, oppure ad ogni programma nel suo complesso. La Repubblica federale di Germania considera che, anche basandosi sulla più restrittiva delle due interpretazioni in parola, ciò significherebbe solamente che gli aumenti non dovevano portare ad un aumento dei contributi finanziari del FESR. Tale Stato asserisce che i limiti in questione sono stati rispettati nelle domande di versamento del rimanente.
48 Quanto all’argomento contenuto nelle decisioni impugnate secondo cui dalle varie versioni linguistiche degli orientamenti risulterebbe che gli «assi del programma» devono essere assimilati a quanto gli orientamenti definiscono con la denominazione di «sottoprogrammi», la Repubblica federale di Germania fa valere che la clausola di flessibilità riportata al punto 6.2 degli orientamenti dovrebbe essere ricontestualizzata e interpretata alla luce del senso e della finalità della normativa di cui essa fa parte (sentenza della Corte 9 gennaio 2003, causa C‑257/00, Givane e a., Racc. pag. I‑345, punto 37).
49 Tale Stato fa quindi osservare in particolare che, per stabilire se la clausola di flessibilità debba applicarsi, in mancanza di sottoprogrammi, a livello dei programmi o degli assi prioritari, occorre analizzare il ruolo dei sottoprogrammi e degli assi dei programmi nell’ambito della programmazione.
50 In proposito detto Stato asserisce, in primo luogo, che i sottoprogrammi sono previsti solamente quando occorra separare una parte del programma dal resto del medesimo, ad esempio nel caso in cui il programma benefici del contributo finanziario di una pluralità di Fondi strutturali, e considera che, di conseguenza, il divieto, contenuto al punto 6.2 degli orientamenti, di effettuare trasferimenti fra sottoprogrammi dovrebbe essere ritenuto un divieto di trasferire finanziamenti concessi a titolo di Fondi strutturali distinti o per regioni diverse. Esso sostiene che, non essendovi stato nel caso di specie alcun trasferimento fra i vari Fondi, nulla giustifica la limitazione dei trasferimenti al livello degli assi prioritari.
51 In secondo luogo, la Repubblica federale di Germania afferma che, in quanto il diritto comunitario non prevede alcun obbligo di destinare importi massimi ai vari assi prioritari, non è né necessario né logico limitare la clausola di flessibilità di cui al punto 6.2 degli orientamenti al livello degli assi del programma.
52 Lo Stato in parola osserva, in terzo luogo, che gli assi del programma sono stati elaborati ben prima che la Commissione adottasse gli orientamenti e che, pertanto, se la Commissione si proponeva di limitare l’applicazione della clausola di flessibilità al livello degli assi prioritari, avrebbe dovuto prendere in considerazione criteri per definirli.
53 In ogni caso, la Repubblica federale di Germania sostiene che gli argomenti dedotti dalla Commissione nelle decisioni impugnate per concludere nel senso del superamento dei limiti previsti al punto 6.2 degli orientamenti sono errati. Lo Stato in parola fa quindi valere, da un lato, che i moduli cui si riferiscono le decisioni impugnate non forniscono elementi che consentano di dedurre che si possa assimilare gli «assi» e i «sottoprogrammi», e che l’art. 8, n. 3, del regolamento n. 4253/88, richiamato dalla Commissione nel suo controricorso, non prevede che occorra separare gli assi prioritari così che le riattribuzioni controverse costituirebbero una modifica importante. Detto Stato sostiene, d’altro canto, che il riferimento ad altre versioni linguistiche degli orientamenti non rappresenta una motivazione sufficiente in quanto la versione tedesca è inequivocabile e le versioni inglese e francese non consentono di sostenere in maniera convincente l’interpretazione accolta dalla Commissione. Inoltre, nemmeno il riferimento alla chiusura dei programmi negli altri Stati membri costituirebbe una motivazione sufficiente, tenuto conto che la Repubblica federale di Germania non avrebbe contezza di tali programmi e non potrebbe valutarne la legittimità.
54 In quarto luogo, la Repubblica federale di Germania considera che, qualora le modifiche realizzate non rientrassero nella copertura degli orientamenti, la Commissione avrebbe dovuto verificare se fossero importanti e, in caso affermativo, se giustificassero la riduzione dei contributi finanziari comunitari. Lo Stato di cui trattasi osserva che, in ogni caso, la mera qualifica di una modifica come importante non giustifica di per sé la riduzione del contributo finanziario, dal momento che la circostanza di non averla preventivamente sottoposta alla Commissione costituisce semplicemente una violazione di norme procedurali. Nelle cause T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 e T‑15/07 detto Stato fa valere più specificamente che il principio di proporzionalità non giustifica che la Commissione si basi su di una violazione di regole di forma o di procedura per ridurre il contributo finanziario concesso ai programmi in questione.
55 La Repubblica federale di Germania ritiene quindi che la Commissione avrebbe dovuto accertare se occorresse autorizzare i trasferimenti operati tenendo segnatamente conto del fatto che detti trasferimenti non hanno compromesso l’obiettivo generale dei programmi né quello del contributo comunitario, e che essi riguardano importi inferiori a quelli relativi ad altre domande di modifica in precedenza accettate dalla Commissione. Nelle cause T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 e T‑15/07 lo Stato in parola sostiene che la Commissione avrebbe dovuto considerare parimenti che, da un lato, a partire dalla metà di ottobre, non era in grado di esaminare le nuove domande di modifica e che, dall’altro, con la comunicazione degli orientamenti, aveva fatto sorgere nelle autorità nazionali il legittimo affidamento che esse disponevano della flessibilità necessaria relativamente ai piani indicativi di finanziamento.
56 Per quanto concerne, in primo luogo, la circostanza che i trasferimenti non avrebbero compromesso l’obiettivo generale dei programmi né quello della partecipazione comunitaria, la Repubblica federale di Germania fa valere in particolare che, se gli obiettivi perseguiti possono essere raggiunti a condizioni migliori o equivalenti tramite un impiego dei fondi diverso rispetto a quello previsto dalla decisione d’approvazione, la Commissione non dovrebbe poter rendere più difficile la realizzazione dell’obiettivo di sviluppo bloccando il cofinanziamento approvato. Inoltre detto Stato ritiene che le decisioni impugnate siano contrarie al principio della partnership in quanto impediscono alle autorità nazionali di assumere le loro responsabilità in merito all’utilizzo concreto dei fondi nell’ultimo trimestre di un periodo di programmazione a causa della rigidità dei piani finanziari. Lo Stato in parola indica, a tale riguardo, che i finanziamenti del FESR non sono volti a promuovere i progetti della Commissione ma a sostenere i progetti degli Stati membri e che l’applicazione dei programmi richiede una certa elasticità, dato che i progetti attuati nell’ambito del programma non sono noti preventivamente.
57 In secondo luogo, relativamente alla circostanza che la Commissione, alla fine del 1999, non sarebbe stata in grado di esaminare le domande di modifica, la Repubblica federale di Germania fa valere che, per tale fatto, le autorità nazionali hanno dovuto continuare a verificare i progetti sottoposti senza poter interpellare i servizi della Commissione, e ciò precisamente al momento della chiusura delle programmazioni, quando è presentata la maggior parte dei progetti. Detto Stato ritiene che l’impossibilità di modificare i programmi fra la metà di ottobre e la fine di dicembre 1999 avrebbe comportato che i programmi avrebbero dovuto essere completati in maniera insoddisfacente, il che sarebbe contrario all’interesse comunitario.
58 Per quanto attiene, in terzo luogo, alla circostanza che, con la comunicazione degli orientamenti, la Commissione avrebbe fatto sorgere nelle autorità nazionali il legittimo affidamento che dette autorità disponevano della flessibilità necessaria relativamente ai piani indicativi di finanziamento, la Repubblica federale di Germania asserisce che la Commissione avrebbe dovuto considerare che essa stessa aveva invitato gli Stati membri a non presentare domande di modifica, che la versione tedesca degli orientamenti non poteva manifestamente essere interpretata se non nel senso di autorizzare i trasferimenti fra assi del programma e che, in sede di chiusura dei programmi, aveva attribuito agli assi un significato che questi ultimi non avevano al momento della loro approvazione.
59 La Commissione contesta tutti gli argomenti esposti.
Giudizio del Tribunale
60 Per quanto concerne, innanzitutto, l’asserzione della Repubblica federale di Germania secondo cui i piani finanziari sono meramente indicativi e provvisori, occorre rilevare che dalla normativa applicabile quale interpretata dalla giurisprudenza risulta, come sostenuto dalla Commissione, che ogni contributo finanziario concesso dai Fondi strutturali deve essere attuato conformemente alla decisione che lo ha approvato e, segnatamente, alla tabella finanziaria allegata a detta decisione dal momento che quest’ultima costituisce uno strumento di programmazione in cui è riflessa la posizione stabilita di comune accordo dalla Commissione e dalle autorità nazionali.
61 È giocoforza, dunque, constatare in primis che, a differenza degli artt. 8‑10 e 11 bis del regolamento n. 2052/88 e dell’art. 8, n. 3, del regolamento n. 4253/88, riguardanti i quadri comunitari di sostegno, la disposizione di quest’ultimo regolamento in materia di programmi operativi, ossia l’art. 14, non prevede che il piano finanziario da allegare alla domanda sia solamente indicativo.
62 Dall’art. 21, n. 1, del regolamento n. 4253/88, secondo cui il pagamento del contributo finanziario è effettuato in conformità degli impegni di bilancio, risulta poi che la chiusura finanziaria dei finanziamenti va effettuata, in particolare, sulla base del piano di finanziamento in vigore (sentenza del Tribunale 27 giugno 2007, causa T‑65/04, Nuova Gela Sviluppo/Commissione, punti 36 e 37). Il medesimo requisito appare dall’art. 4 delle decisioni 14 dicembre 1994, C(94) 3379, e 7 maggio 1997, C(97) 1120, nonché dall’art. 2, secondo comma, delle altre decisioni di concessione (v. precedente punto 16).
63 Infine, si deve rilevare che il regolamento n. 4253/88, all’art. 25, n. 5, prevede la procedura da seguire per operare modifiche dei piani finanziari. Detta disposizione, infatti, stabilisce che le modifiche dei piani finanziari sono decise o dal comitato di sorveglianza, o dalla Commissione d’intesa con lo Stato membro interessato, previo parere del comitato di sorveglianza. Qualora le modifiche siano stabilite dal comitato di sorveglianza, queste sono notificate senza indugio alla Commissione e allo Stato membro interessato e sono applicabili unicamente previa conferma sia da parte della Commissione, sia dello Stato membro interessato. L’inosservanza della disposizione in parola giustifica di per sé, conformemente alla giurisprudenza, la riduzione del contributo finanziario (v., per analogia, sentenza del Tribunale 22 novembre 2006, causa T‑282/04, Italia/Commissione, punti 72 e 78).
64 Da quanto precede deriva che, contrariamente a quanto asserito dalla Repubblica federale di Germania, le modifiche di un piano finanziario approvato dalla Commissione realizzate senza il consenso di quest’ultima comportano, in via di principio, la riduzione del contributo finanziario concesso al programma in causa, e ciò a prescindere dalla loro importanza qualitativa o quantitativa.
65 Per quanto riguarda, in secondo luogo, gli argomenti dedotti dalla Repubblica federale di Germania diretti a contestare il fatto che il superamento dei limiti previsti dagli orientamenti possa essere sufficiente per ritenere che i trasferimenti controversi costituissero modifiche importanti, dalle considerazioni di cui ai precedenti punti 60-64 risulta che tali argomenti vanno respinti, in quanto l’applicabilità dell’art. 24 del regolamento n. 4253/88 ai trasferimenti in parola discende, in ogni caso, dalla normativa applicabile e dalle decisioni di concessione.
66 Relativamente, in terzo luogo, agli argomenti della Repubblica federale di Germania secondo cui la Commissione non poteva opporsi alle modifiche apportate dal momento che erano conformi agli orientamenti, si deve, da un lato, ricordare che i trasferimenti fra misure diverse che sono state realizzati dalle autorità tedesche non presuppongono un aumento di oltre il 20% dell’importo attribuito da ogni piano finanziario alle misure il cui importo è stato aumentato, ma comportano un superamento degli importi assegnati agli assi dai piani finanziari. Occorre constatare, d’altro canto, che la versione in lingua tedesca del punto 6.2 degli orientamenti, menzionata al precedente punto 17, non fa alcun riferimento ad assi prioritari e che, a fortiori, detto punto non indica espressamente che i trasferimenti fra assi diversi sono vietati. In tali circostanze, al fine di esaminare il merito degli argomenti avanzati, si deve, conformemente alla giurisprudenza, procedere ad un’interpretazione letterale, storica, contestuale e teleologica del punto 6.2 degli orientamenti (v., relativamente alla metodologia, sentenze del Tribunale 20 novembre 2002, causa T‑251/00, Lagardère e Canal+/Commissione, Racc. pag. II‑4825, punti 72 e seguenti, e 6 ottobre 2005, cause riunite T‑22/02 e T‑23/02, Sumitomo Chemical e Sumika Fine Chemicals/Commissione, Racc. pag. II‑4065, punti 41 e seguenti).
67 Riguardo, innanzitutto, all’interpretazione letterale, va tenuto conto della circostanza che, dal momento che i testi di diritto comunitario sono redatti in varie lingue e che le diverse versioni linguistiche sono ugualmente vincolanti, l’interpretazione di una norma di diritto comunitario comporta il raffronto delle sue versioni linguistiche (sentenza della Corte 6 ottobre 1982, causa 283/81, Cilfit e a., Racc. pag. 3415, punto 18, e sentenza Sumitomo Chemical e Sumika Fine Chemicals/Commissione, citata al precedente punto 66, punto 42). Difatti, la necessità di un’interpretazione uniforme delle disposizioni comunitarie esclude che il testo di una delle loro versioni sia preso in considerazione isolatamente, mentre impone di interpretarlo e applicarlo alla luce delle versioni redatte nelle altre lingue ufficiali (sentenza della Corte 5 dicembre 1967, causa 19/67, van der Vecht, Racc. pag. 408, 417), anche se ciò comporta che la disposizione interessata sia interpretata e debba essere applicata in modo non corrispondente al senso proprio e consueto delle parole ivi contenute in una o più delle versioni linguistiche, contrariamente a quanto richiesto dalla certezza del diritto (v., in questo senso, sentenza della Corte 3 marzo 1977, causa 80/76, North Kerry Milk Products, Racc. pag. 425, punto 11).
68 Nel caso di specie occorre osservare che effettivamente esiste una differenza fra la versione tedesca e le altre versioni linguistiche del punto 6.2 degli orientamenti. In tutte le versioni il primo comma di detto punto indica che la chiusura finanziaria dei programmi va effettuata sulla base della versione del piano finanziario in vigore e che quest’ultimo, in generale, è un piano suddiviso in tre livelli. Tutte le versioni riportano, quali primo e terzo livello, «programma» e «misure». Tuttavia, per il livello intermedio, la versione in lingua tedesca indica solamente «sottoprogramma» (Unterprogramm), mentre le altre versioni indicano «sottoprogramma/asse prioritario» («delprogram/prioriteret» in danese, «sub-programme/priority axis» in inglese, «subprograma/eje prioritario» in spagnolo, «alaohjelma/toimintalinja» in finlandese, «sous-programme/axe prioritaire» in francese, «subprogramma/prioritaire doelstelling» in neerlandese, «subprograma/eixo prioritário» in portoghese e «underprogram/prioriterat område» in svedese). Relativamente alle altre disposizioni del punto 6.2 degli orientamenti non si riscontrano divergenze fra le versioni linguistiche poiché i commi secondo, terzo e quarto del citato punto 6.2 si riferiscono, in tutte le versioni linguistiche, unicamente al termine «sottoprogramma».
69 Si pone, pertanto, la questione se il riferimento operato al primo comma del punto 6.2 degli orientamenti nelle versioni linguistiche diverse dalla versione tedesca al «sottoprogramma/asse prioritario» sia necessario affinché tale disposizione possa essere intesa, come sembra esserlo stata dagli Stati membri che hanno consultato le altre versioni linguistiche, nel senso che il riferimento negli altri commi del punto in discussione al solo «sottoprogramma» vada letto come se designasse anche gli assi prioritari. Per risolvere detta questione occorre determinare, facendo ricorso all’interpretazione sotto i profili contestuale, storico e teleologico, se i «sottoprogrammi» e gli «assi prioritari» costituiscano, in sostanza, due termini diversi per designare il livello intermedio dei programmi, come sostiene la Commissione, o se si tratti di due elementi di programmazione totalmente differenti, la cui assimilazione ai fini dell’applicazione degli orientamenti non dovrebbe avvenire, come asserito dalla Repubblica federale di Germania.
70 In seguito, per quanto concerne l’interpretazione contestuale, si deve osservare che il contesto in cui si inserisce il punto 6.2 degli orientamenti non è costituito solamente dalle altre disposizioni degli orientamenti, le quali si occupano di temi diversi dalla chiusura finanziaria dei programmi e non contengono dunque elementi utili all’interpretazione di detto punto 6.2, ma anche dal complesso delle disposizioni applicabili ai contributi finanziari in causa e segnatamene dalle decisioni di concessione. Orbene, mentre dalla lettura dei programmi approvati dalle decisioni di cui trattasi risulta che questi ultimi presentano una struttura articolata in assi prioritari o in priorità e che non sono suddivisi in sottoprogrammi, tre delle cinque decisioni di concessione, ossia le decisioni 11 luglio 1995, C(95) 1427, 27 luglio 1995, C(95) 1738, e 27 luglio 1995, C(95) 1739 (v. precedenti punti 12‑14), all’art. 2 dispongono che le modalità di concessione del contributo finanziario, ivi compresa la partecipazione dei fondi ai vari sottoprogrammi (Teilprogramm) e alle misure che sono parte integrante di programmi, sono riprese nei piani finanziari allegati alle decisioni citate.
71 Benché il termine tedesco utilizzato negli orientamenti (Unterprogramm) non sia identico a quello impiegato nelle decisioni di concessione menzionate al precedente punto 70 (Teilprogramm), dalle decisioni di cui trattasi risulta chiaramente che la Commissione, già a partire dall’approvazione dei programmi e non solamente al momento della loro chiusura, considerava che i «sottoprogrammi» e gli «assi prioritari» costituivano un unico e medesimo livello di programmazione, vale a dire il livello intermedio posto fra i programmi e le misure. Poiché nel caso di specie, in definitiva, si tratta di stabilire se gli orientamenti elaborati dalla Commissione potessero ragionevolmente essere intesi dalle autorità nazionali incaricate dell’attuazione di tali programmi nel senso che il divieto di trasferimenti fra «sottoprogrammi» implicava anche un siffatto divieto relativamente agli «assi prioritari», e che, di conseguenza, qualsiasi trasferimento fra assi doveva essere oggetto di una domanda formale di modifica, occorre considerare che, indipendentemente dalla definizione precisa dei termini «sottoprogrammi» e «assi prioritari», la formulazione delle decisioni di concessione avrebbe dovuto mettere in grado le autorità nazionali di comprendere che il termine «sottoprogramma» utilizzato dalla Commissione in tutti i commi della versione in lingua tedesca degli orientamenti doveva essere inteso come riferito parimenti agli «assi prioritari» dei programmi o, per lo meno, di nutrire dubbi in merito all’interpretazione del punto 6.2 degli orientamenti.
72 Quanto all’interpretazione sotto il profilo storico e teleologico si deve rilevare che, essendo ogni modifica dei piani finanziari operata senza il consenso della Commissione idonea a determinare una riduzione del contributo finanziario (v. precedente punto 64), gli orientamenti vanno intesi come diretti ad agevolare la chiusura dei programmi nel senso che la Commissione, in base al margine di discrezionalità accordatole dall’art. 24 del regolamento n. 4253/88 per decidere se si debba o meno ridurre o sospendere un contributo finanziario comunitario, accetterebbe una certa flessibilità e che, di conseguenza, dalle modifiche che soddisfano i requisiti previsti non discenderebbero riduzioni nemmeno se tali modifiche non le fossero state sottoposte al fine di essere approvate. Da quanto precede risulta che il punto 6.2 degli orientamenti deve essere interpretato restrittivamente, cosicché il numero di modifiche per le quali la Commissione ha annunciato la sua intenzione di non ridurre i contributi finanziari concessi e che, quindi, potevano, in pratica, essere realizzate senza chiedere la sua approvazione è limitato quanto possibile. Va ricordato, infatti, che il regolamento n. 4253/88 prevede una procedura formale relativa alla modifica dei piani finanziari, obbligatoria sia per gli Stati membri sia per la Commissione, e che, pertanto, il numero di casi in cui gli Stati membri potrebbero essere dispensati dal seguire tale procedura senza rischiare una riduzione del contributo finanziario dovrebbe essere il più possibile contenuto.
73 Alla luce delle considerazioni che precedono si deve ritenere che i trasferimenti fra assi prioritari dei programmi, operati dalle autorità tedesche, non fossero coperti dagli orientamenti.
74 Gli altri argomenti dedotti dalla Repubblica federale di Germania non sono tali da inficiare detta conclusione. La Repubblica federale di Germania fa valere che un divieto di trasferire importi fra assi non sarebbe giustificato, poiché siffatti trasferimenti non incidono in maniera sostanziale sulla realizzazione dei programmi e degli obiettivi perseguiti. È giocoforza constatare che, sebbene tali considerazioni siano pertinenti per determinare se i trasferimenti in parola avrebbero potuto essere approvati dalla Commissione se le fossero stati sottoposti, non lo sono nell’ambito della verifica della compatibilità dei trasferimenti in causa con il punto 6.2 degli orientamenti. Nel caso di specie, infatti, non si tratta di stabilire se trasferimenti fra assi avrebbero potuto essere accettati dalla Commissione se le fossero stati sottoposti, ma di accertare se essi, tenuto conto degli orientamenti, potessero non essere comunicati alla Commissione senza per ciò comportare una riduzione del contributo finanziario.
75 Per quanto riguarda, in quarto luogo, l’asserzione della Repubblica federale di Germania secondo cui la Commissione avrebbe dovuto far uso del potere discrezionale conferitole dall’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88 per decidere se il contributo finanziario concesso fosse giustificato, occorre rilevare, innanzitutto, che, nonostante l’affermazione della Commissione, riportata nelle decisioni impugnate, secondo cui gli orientamenti definiscono quanto essa considerava come una modifica importante, detti orientamenti possono essere interpretati solo come volti a definire le ipotesi in cui la Commissione ritiene che l’esistenza di una modifica dei piani finanziari non giustifichi la riduzione del contributo finanziario. Si deve ricordare, infatti, che la possibilità di riduzione in caso di modifica dei piani finanziari risulta dalla normativa applicabile stessa così come dalle decisioni di concessione del contributo finanziario comunitario ai programmi in causa nelle presenti cause e non dipende dal margine di valutazione della Commissione. Quest’ultima, per contro, poteva decidere che a talune modifiche non sarebbero conseguite riduzioni, in considerazione delle circostanze attinenti alla fine del periodo di programmazione, e comunicare siffatta posizione agli Stati membri al fine di garantire la trasparenza delle sue decisioni di chiusura e di assicurare la parità fra i vari Stati membri. Orbene, conformemente alla giurisprudenza, poiché la Commissione aveva indicato agli Stati membri come intendeva fare uso del suo potere discrezionale, non poteva discostarsene senza violare il principio parità di trattamento (v., in questo senso, sentenza della Corte 28 giugno 2005, cause riunite C‑189/02 P, C‑202/02 P, da C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, Dansk Rørindustri e a./Commissione, Racc. pag. I‑5425, punto 211). Infatti, verificando, come richiesto dalla Repubblica federale di Germania, se le modifiche avrebbero potuto essere approvate se le fossero state comunicate in tempo utile, la Commissione favorirebbe la Repubblica federale di Germania rispetto agli Stati membri che hanno evitato di effettuare modifiche non conformi ai requisiti dettati dagli orientamenti senza chiedere l’approvazione della Commissione.
76 In ogni caso, va constatato che la Repubblica federale di Germania non ha prodotto prove che la Commissione abbia violato il principio di proporzionalità decidendo di ridurre i contributi finanziari di cui trattasi.
77 Infatti, per quanto attiene, in primis, all’asserzione secondo cui i trasferimenti non hanno compromesso l’obiettivo generale dei programmi né quello del contributo comunitario, si deve ricordare che, conformemente alla giurisprudenza, non è sufficiente dimostrare che un progetto è stato realizzato per poter pretendere il versamento di un contributo finanziario (v., in questo senso, sentenza 19 gennaio 2006, causa C‑240/03 P, Comunità montana della Valnerina/Commissione, Racc. pag. I‑731 punti 77 e 78). Il sistema di sovvenzioni elaborato dalla normativa comunitaria, infatti, si basa segnatamente sull’adempimento da parte del beneficiario di una serie di obblighi cui è subordinato il ricevimento del contributo finanziario previsto. Se il beneficiario non adempie in tutto o in parte detti obblighi, come ad esempio quello relativo al rispetto del quadro normativo e finanziario, l’art. 24 del regolamento in parola autorizza la Commissione a rivedere la portata degli obblighi derivanti dalla decisione di concessione del contributo finanziario. Da una giurisprudenza constante risulta parimenti che la violazione degli obblighi la cui osservanza sia di fondamentale importanza per il buon funzionamento di un sistema comunitario può essere sanzionata con la perdita di un diritto conferito dalla normativa comunitaria senza che ciò comporti una violazione del principio di proporzionalità (sentenze del Tribunale 12 ottobre 1999, causa T‑216/96, Conserve Italia/Commissione, Racc. pag. II‑3139, punti 101 e 103, e 26 settembre 2002, causa T‑199/99, Sgaravatti Mediterranea/Commissione, Racc. pag. II‑3731, punti 134 e 135).
78 Nel caso di specie è giocoforza constatare che ammettere, come richiesto dalla Repubblica federale di Germania, che la Commissione non avrebbe dovuto ridurre i contributi finanziari di cui trattasi in considerazione della circostanza che gli obiettivi dei programmi e di detti contributi erano stati raggiunti significherebbe non sanzionare la violazione da parte della Repubblica federale di Germania del suo obbligo di attuare tali programmi conformemente ai piani finanziari approvati dalla Commissione. Una soluzione del genere svuoterebbe così l’obbligo in parola del suo contenuto in quanto per le autorità nazionali sarebbe sufficiente dimostrare la buona realizzazione dei programmi per ottenere la totalità del finanziamento concesso.
79 La Repubblica federale di Germania, peraltro, non può invocare il principio della partnership, di cui all’art. 4 del regolamento n. 2052/88 (v. precedente punto 3), per chiedere il pagamento della totalità dei contributi finanziari. Infatti, se è ben vero che, come ricordato dalla Repubblica federale di Germania, i cofinanziamenti comunitari non sono diretti a promuovere i progetti della Commissione ma quelli degli Stati membri, ciò non di meno ai sensi dell’art. 274 CE la Commissione è responsabile dell’esecuzione del bilancio comunitario e che i regolamenti applicabili ai Fondi strutturali prevedono che sia tenuta ad approvare i piani finanziari in sede di decisione delle concessioni e di approvare, direttamente o indirettamente, qualsiasi modifica di questi ultimi. In tale contesto si deve constatare che la soluzione propugnata dalla Repubblica federale di Germania, benché tenga conto delle competenze delle autorità nazionali, ignora quelle attribuite alla Commissione dalla normativa applicabile. L’art. 4, n. 1, del regolamento n. 2052/88 prevede precisamente che «[l]’azione comunitaria (…) è il risultato della stretta concertazione tra la Commissione, lo Stato membro interessato, le autorità e gli organismi competenti (…) designati dallo Stato membro (...)» e tale concertazione verte segnatamente sulla preparazione, il finanziamento, la sorveglianza e la valutazione delle azioni, e deve operare nel pieno rispetto delle competenze istituzionali, giuridiche e finanziarie di ciascun partner.
80 Inoltre, per quanto riguarda l’argomento secondo cui la Commissione, a partire dalla metà di ottobre, non sarebbe stata in grado di esaminare le nuove domande di modifica, basti constatare che la Commissione contesta detta affermazione facendo presente di aver adottato 418 decisioni di modifica nel corso degli ultimi due mesi del 1999 e di essersi altresì occupata delle domande di modifica trasmesse dagli Stati membri dopo la metà ottobre del 1999, inclusa quella proveniente dal Land Nordrhein-Westfalen. L’istituzione in parola aggiunge che le domande che non hanno potuto essere trattate prima del 31 dicembre 1999 a causa della data tardiva della loro presentazione hanno potuto essere accettate, anche successivamente a tale data, allorché non incidevano sul bilancio comunitario.
81 Relativamente, poi, alle asserzioni secondo cui la Commissione avrebbe incoraggiato le autorità nazionali a non presentare nuove domande di modifica e la versione tedesca degli orientamenti indicherebbe chiaramente che i trasferimenti controversi non necessitavano dell’approvazione della Commissione, va ricordato che, nelle circostanze del caso di specie, per le autorità nazionali avrebbe dovuto essere sufficientemente chiaro che la Commissione considerava che gli assi prioritari menzionati nei piani finanziari dei programmi in causa costituivano sottoprogrammi ai sensi del punto 6.2 degli orientamenti e che, di conseguenza, nonostante un’eventuale mancanza di chiarezza della versione tedesca degli orientamenti, le autorità in parola avrebbero potuto capire che la Commissione non avrebbe accettato trasferimenti fra assi prioritari senza domanda della sua approvazione conformemente all’art. 25, n. 5, del regolamento n. 4253/88. In proposito si deve rilevare, riguardo all’argomento della Repubblica federale di Germania secondo cui la Commissione avrebbe dovuto considerare il fatto che il numero di progetti sottoposti aumenta verso la fine del periodo di programmazione e comporta, a sua volta, un incremento del numero di modifiche necessarie dei piani finanziari, che è appunto tale circostanza ad aver indotto la Commissione a comunicare agli Stati membri gli orientamenti e a invitarli a tenere conto del punto 6.2 dei citati orientamenti al fine di ridurre il quantitativo di domande di modifica.
82 Alla luce di quanto precede si deve considerare che la Repubblica federale di Germania non ha dimostrato che la Commissione ha violato l’art. 24, n. 2, del regolamento n. 4253/88. I ricorsi devono pertanto essere integralmente respinti.
Sulle spese
83 Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica Federale di Germania, rimasta soccombente, deve essere condannata alle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quarta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La causa T‑332/07 è riunita alle cause T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 e T‑15/07 ai fini della sentenza.
2) I ricorsi sono respinti.
3) La Repubblica federale di Germania è condannata alle spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 9 settembre 2008.
Il cancelliere | | Il presidente |