PIRMĀS INSTANCES TIESAS SPRIEDUMS (ceturtā palāta)
2008. gada 9. septembrī (*)
ERAF – Finanšu atbalsta samazināšana – Finansēšanas plānu grozījumi bez Komisijas piekrišanas – Būtisku grozījumu jēdziens – Regulas (EEK) Nr. 4253/88 24. pants – Prasība atcelt tiesību aktu
Apvienotās lietas T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 un lieta T‑332/07
Vācijas Federatīvā Republika, ko pārstāv M. Lumma [M. Lumma], bet lietās T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 un T‑15/07 – arī K. Šulce‑Bāra [C. Schulze‑Bahr], pārstāvji, kuriem palīdz K. fon Donats [C. von Donat], advokāts,
prasītāja,
pret
Eiropas Kopienu Komisiju, ko pārstāv G. Vilmss [G. Wilms] un L. Flinns [L. Flynn], pārstāvji,
atbildētāja,
par prasībām atcelt 2006. gada 25. septembra Lēmumus C (2006) 4193, galīgā redakcija, un C (2006) 4194, galīgā redakcija, 2006. gada 3. novembra Lēmumus C (2006) 5163, galīgā redakcija, un C (2006) 5164, galīgā redakcija, un 2007. gada 25. jūnija Lēmumu C (2007) 2619, galīgā redakcija, samazināt Eiropas Reģionālās attīstības fonda (ERAF) atbalstu, kas attiecīgi tika piešķirts par labu 1997.–1999. gada otrā mērķa Ziemeļreinas–Vestfālenes programmai, 1994.–1999. gada Ziemeļreinas–Vestfālenes darbības programmai Resider, Ziemeļreinas–Vestfālenes darbības programmām Kopienas MVU (mazie un vidējie uzņēmumi) un Rechar II iniciatīvas ietvaros un 1994.–1996. gada Ziemeļreinas–Vestfālenes darbības programmai Kopienas strukturālajai palīdzībai otrā mērķa reģionos.
EIROPAS KOPIENU PIRMĀS INSTANCES TIESA (ceturtā palāta)
šādā sastāvā: priekšsēdētājs O. Cūcs [O. Czúcz] (referents), tiesneši Dž. D. Kuks [J. D. Cooke] un I. Labucka,
sekretāre K. Andova [K. Andová], administratore,
ņemot vērā rakstveida procesu un 2008. gada 26. februāra (lietās T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 un T‑15/07) un 2008. gada 10. jūnija (lietā T‑332/07) tiesas sēdes,
pasludina šo spriedumu.
Spriedums
Atbilstošās tiesību normas
1 No 1989. līdz 1999. gadam normas attiecībā uz EKL 158. pantā paredzētās ekonomiskās un sociālās kohēzijas īstenošanu bija noteiktas Padomes 1988. gada 24. jūnija Regulā (EEK) Nr. 2052/88 par struktūrfondu uzdevumiem un to efektivitāti, kā arī par to darbības saskaņošanu savā starpā un ar Eiropas Investīciju bankas un citu pastāvošo finansēšanas instrumentu darbību (OV L 185, 9. lpp.) [neoficiāls tulkojums]. Šajā regulā bija iekļauti struktūrfondus un it īpaši Eiropas Reģionālās attīstības fondu (ERAF) regulējošie pamata noteikumi. Regulā Nr. 2052/88 tika izdarīti grozījumi, cita starpā – ar Padomes 1993. gada 20. jūlija Regulu (EEK) Nr. 2081/93 (OV L 193, 5. lpp.).
2 Regulas Nr. 2052/88 1. pantā ir noteikti prioritārie mērķi, ko ar Kopienas rīcību ir paredzēts īstenot, izmantojot struktūrfondu atbalstu.
3 Regulas Nr. 2052/88 4. pants attiecas uz papildinošu raksturu, partnerattiecībām un tehnisko palīdzību. Tajā ir paredzēts:
“1. Kopienas darbība papildina vai sekmē valsts attiecīgās darbības. To, rūpīgi apspriežoties, nosaka Komisija, attiecīgā dalībvalsts un kompetentās iestādes un organizācijas [..], ko dalībvalsts ir izraudzījusies valsts, reģiona, vietējo pašvaldību vai citā līmenī, visām pusēm sadarbojoties kopīga mērķa sasniegšanā. Šīs apspriedes turpmāk [tekstā] tiek dēvētas par “partnerattiecībām”. Partnerattiecības attiecas uz darbību sagatavošanu un finansēšanu, kā arī to iepriekšēju novērtēšanu, uzraudzību un vēlāku izvērtēšanu.
Partnerattiecības īsteno, pilnībā ievērojot katra partnera attiecīgo institucionālo, tiesisko un finanšu kompetenci.
[..]”
4 Regulas Nr. 2052/88 5. panta ar virsrakstu “Pasākumu formas” 2. punkta a) apakšpunktā ir paredzēts, ka “saistībā ar struktūrfondiem [..] finanšu atbalstu var saņemt [it īpaši] darbības programmu līdzfinansēšanas [formā]”. Šīs pašas normas 5. punktā “darbības programma” ir definēta kā “saskaņots ilggadēju pasākumu kopums, kura īstenošanai [cita starpā] var tikt izmantots viens vai vairāki struktūrfondi”.
5 Atbilstoši Regulas Nr. 2052/88 8.–10. un 11.a pantam dalībvalstu izstrādātajos plānos cita starpā ietver stratēģijas aprakstu minētās regulas 1. pantā noteikto mērķu sasniegšanai un šim nolūkam izvēlētos pamatvirzienus, paredzētos panākumus tiktāl, ciktāl tas ir iespējams, izsakot skaitļos, kā arī norādes par fondu atbalsta izmantošanu. Atbilstoši šiem pašiem noteikumiem Komisija, pamatojoties uz šiem plāniem, tās pašas regulas 4. panta 1. punktā paredzēto partnerattiecību ietvaros un, saskaņojot ar attiecīgo dalībvalsti, izstrādā Kopienas atbalsta shēmu, kurā it īpaši tiek iekļauti Kopienas atbalsta prioritārie pamatvirzieni un aptuvens finansēšanas plāns, kurā ir paredzēta atbalsta summa un tās avots.
6 1988. gada 19. decembrī Padome pieņēma Regulu (EEK) Nr. 4253/88, ar ko paredz īstenošanas noteikumus Regulai (EEK) Nr. 2052/88 attiecībā uz struktūrfondu, struktūrfondu un Eiropas Investīciju bankas un citu pastāvošo finansēšanas instrumentu darbības koordināciju (OV L 374, 1. lpp.). Regulā Nr. 4253/88 grozījumi ir izdarīti ar Padomes 1993. gada 20. jūlija Regulu (EEK) Nr. 2082/93 (OV L 193, 20. lpp.).
7 Regulas Nr. 4253/88 8. panta 3. punktā ir pārņemtas noteiktas Regulas Nr. 2052/88 8.–10. un 11.a panta normas un tajā ir paredzēts, ka “Kopienas atbalsta shēmā iekļauj” it īpaši “prioritāros pamatvirzienus, kas Kopienas un attiecīgās dalībvalsts kopējai rīcībai ir noteikti saistībā ar [Regulas Nr. 2052/88] 1. pantā paredzētajiem mērķiem, to specifiskos mērķus tiktāl, ciktāl tas ir iespējams, izsakot tos skaitļos”, kā arī “aptuveno finansēšanas plānu, kurā ir precizēta dažādām atbalsta formām ieplānotā finanšu budžeta summa”. [Neoficiāls tulkojums]
8 Regulas Nr. 4253/88 14. pants attiecas uz finanšu atbalsta pieteikumu izskatīšanu. Šajā normā it īpaši ir paredzēts:
“1. Struktūrfondu atbalsta pieteikumus [..] izstrādā dalībvalsts vai tās noteiktās kompetentās iestādes [..] un tos iesniedz Komisijai [..]
2. Pieteikumos iekļauj vajadzīgo informāciju [..] un it īpaši paredzamās rīcības aprakstu [..] un tās specifiskos mērķus. Pieteikumos iekļauj arī [..] paredzamo finansēšanas plānu [..]
3. Komisija izskata pieteikumus, lai:
[..]
– izvērtētu paredzamās rīcības ietekmi uz šo specifisko mērķu īstenošanu un, ja runa ir par darbības programmu, to veidojošo pasākumu saskaņotību;
– pārbaudītu, vai administratīvie un finanšu mehānismi ir piemēroti efektīvai darbības īstenošanai;
– noteiktu precīzu attiecīgā fonda vai fondu atbalsta kārtību [..].
Ja šajā pantā paredzētie nosacījumi ir izpildīti [..], Komisija lemj par fondu atbalstu. [..]”
9 Regulas Nr. 4253/88 24. pantā ar virsrakstu “Atbalsta samazināšana, apturēšana un atcelšana” ir paredzēts:
“1. Ja izrādās, ka darbības vai pasākuma izpilde ne daļēji, ne pilnībā neattaisno piešķirto finanšu atbalstu, Komisija uzsāk šī gadījuma atbilstošu pārbaudi partnerības ietvaros, lūdzot dalībvalstij vai darbības īstenošanai tās norīkotām iestādēm noteiktā termiņā iesniegt savus apsvērumus.
2. Pēc šīs pārbaudes Komisija var samazināt vai apturēt atbalstu attiecīgai darbībai vai pasākumam, ja pārbaude apstiprina pārkāpuma vai būtisku grozījumu esamību, kuri ietekmē darbības vai pasākuma īstenošanas apstākļus vai raksturu un par kuriem nav lūgts Komisijas apstiprinājums.
3. Komisijai atmaksā jebkuru nepamatoti saņemtu un atlīdzināmu summu. [..]”
10 Visbeidzot, Regulas Nr. 4253/88 25. panta par fondu atbalsta apgūšanas pārraudzību 5. punktā ir noteikts:
“Pārraudzības komiteja [..], ievērojot pieejamos līdzekļus un budžeta noteikumus, koriģē paredzēto finansēšanas plānu, ieskaitot iespējamo līdzekļu pārdali starp Kopienas finansēšanas avotiem un no tā izrietošos dalības likmju grozījumus. [..]
Šos grozījumus nekavējoties paziņo Komisijai un attiecīgajai dalībvalstij. Tie ir piemērojami ar brīdi, kad tos apstiprinājusi Komisija un attiecīgā dalībvalsts; šis apstiprinājums tiek veikts divdesmit dienu laikā no šī paziņojuma saņemšanas, kuras datumu apstiprina Komisija ar saņemšanas apliecinājumu.
Par citiem grozījumiem lemj Komisija sadarbībā ar attiecīgo dalībvalsti, Pārraudzības komitejai izsakot savu viedokli.”
Prāvas priekšvēsture
Lēmumi par finanšu atbalsta piešķiršanu
11 Ar 1994. gada 14. decembra Lēmumu C (94) 3379 Komisija vienotā programmdokumenta veidā pieņēma Kopienas atbalsta shēmu, kā arī darbības programmu Kopienas strukturālajai palīdzībai otrā mērķa reģionos Vācijas Ziemeļreinas–Vestfālenes zemē attiecībā uz laikposmu no 1994. līdz 1996. gadam. Šis lēmums tika vairākas reizes grozīts, un tā galīgajā redakcijā tika paredzēta ERAF finanšu atbalsta piešķiršana kopsummā EUR 241 292 000 apmērā, turklāt projektu īstenošanai paredzētais termiņš tika pagarināts līdz 2000. gada 31. decembrim.
12 Ar 1995. gada 11. jūlija Lēmumu C (95) 1427 Komisija piešķīra Kopienas finanšu atbalstu darbības programmai, kas tika veikta Kopienas MVU (mazie un vidējie uzņēmumi) iniciatīvas ietvaros, bija paredzēta laikposmam no 1994. līdz 1999. gadam un attiecās uz Ziemeļreinas–Vestfālenes zemi. Šis lēmums tika vairākas reizes grozīts. Lēmuma galīgajā redakcijā ir norādīts, ka ERAF piešķirtā finanšu atbalsta kopsumma ir noteikta EUR 8 206 000 apmērā.
13 Ar 1995. gada 27. jūlija Lēmumu C (95) 1738 Komisija piešķīra Kopienas finanšu atbalstu Kopienas iniciatīvas Resider II ietvaros veicamajai darbības programmai, lai ekonomiski pārveidotu Ziemeļreinas–Vestfālenes zemes melnās metalurģijas zonas, attiecībā uz laikposmu no 1994. gada 28. novembra līdz 1997. gada 31. decembrim. Šis lēmums tika vairākas reizes grozīts. Šī lēmuma galīgajā redakcijā bija paredzēts, ka programmas termiņš tiek pagarināts līdz 1999. gada 31. decembrim un ka finanšu atbalsta galīgā summa tiek noteikta EUR 152 184 777 apmērā, no kuras EUR 75 063 840 bija jāsedz ERAF.
14 Ar 1995. gada 27. jūlija Lēmumu C (95) 1739 Komisija deva savu piekrišanu piešķirt finanšu atbalstu Kopienas iniciatīvas Rechar II darbības programmai, kas bija vērsta uz Ziemeļreinas–Vestfālenes zemes akmeņogļu atradņu ekonomisko pārveidošanu, attiecībā uz laikposmu no 1994. gada 28. novembra līdz 1997. gada 31. decembrim. Šis lēmums tāpat tika vairākas reizes grozīts. Tā galīgajā redakcijā bija norādīts, ka piešķiršanas laikposms tiek pagarināts līdz 1999. gada 31. decembrim un ka ERAF atbalsta summa tiek noteikta EUR 52 237 708 apmērā.
15 Ar 1997. gada 7. maija Lēmumu C (97) 1120 Komisija vienotā programmdokumenta veidā pieņēma Kopienas atbalsta shēmu, kā arī darbības programmu laikposmam no 1997. gada 1. janvāra līdz 1999. gada 31. decembrim Kopienas strukturālajai palīdzībai Ziemeļreinas–Vestfālenes zemes reģionos saistībā ar otro mērķi. Šis lēmums tika vairākas reizes grozīts, un tā galīgajā redakcijā tika piešķirts ERAF maksājamais finanšu atbalsts, kura kopsumma bija EUR 324 534 806 apmērā, projektu īstenošanai piešķirto laikposmu pagarinot līdz 2002. gada 30. septembrim.
16 1994. gada 14. decembra Lēmuma C (94) 3379 un 1997. gada 7. maija Lēmuma C (97) 1120 4. pantā ir paredzēts, ka finanšu atbalsta piešķiršanas kārtība, tostarp no fondu finansējuma, attiecībā uz dažādiem prioritāriem pamatvirzieniem un pasākumiem ir norādīta katras no programmām finansēšanas plānā. Trīs pārējo minēto lēmumu par piešķiršanu 2. panta otrajā daļā ir paredzēts, ka finanšu atbalsta piešķiršanas kārtība, tostarp fondu dalība dažādās apakšprogrammās un pasākumos, kas ir programmu neatņemamas sastāvdaļas, ir noteikta katram no šiem lēmumiem pievienotajā finansēšanas plānā. Dažādu programmu finansēšanas plāni ir sadalīti prioritārajos pamatvirzienos un pasākumos.
Administratīvais process
17 Ņemot vērā struktūrfondu finansējamo programmu ar atbalstam paredzēto laikposmu no 1994. gada līdz 1999. gadam noslēgšanu 1999. gada 31. decembrī, Komisija 1999. gada 9. septembrī pieņēma Struktūrfondu operatīvās palīdzības (1994.–1999. gads) finanšu noslēguma vadlīnijas (turpmāk tekstā – “Vadlīnijas”) un paziņoja tās dalībvalstīm. Vadlīniju vācu valodas redakcijā it īpaši ir noteikts:
“6. Finansēšanas plāns
6.1. Finansēšanas plānu nevar grozīt pēc saistību beigu datuma.
6.2. Programmu finanšu noslēgšana ir jāveic, pamatojoties uz finansēšanas plāna spēkā esošo redakciju (parasti runa ir par finansēšanas plānu ar sadalījumu trijos līmeņos, kas ir programma, apakšprogramma, pasākums). Dalībvalstu iesniegtajiem norēķiniem ir jābūt tikpat detalizētiem kā lēmumiem par operatīvās palīdzības apstiprināšanu pievienotajiem finansēšanas plāniem, un tātad – vispārīgi tajos jābūt uzrādītiem faktiski veiktajiem izdevumiem, kas ir sadalīti atbilstoši veiktajiem pasākumiem.
Katra fonda dalības attiecībā uz konkrētu pasākumu pārsniegšana par 20 % var tikt akceptēta, ja vien nav palielināta spēkā esošā finansēšanas plānā paredzētā apakšprogrammas kopējā summa.
Tomēr pasākumu [summas] paaugstināšana vienas apakšprogrammas ietvaros nevar pārsniegt 10 % no katra fonda dalības minētās apakšprogrammas kopsummā, kas ir noteikta finansēšanas plānā.
Ir jāatzīmē, ka fleksibilitātes klauzula ir piemērojama tikai viena un tā paša fonda ietvaros un ka gadījumā, ja nav paredzēta apakšprogramma, 10 % fleksibilitāte ir paredzēta programmas līmenī.”
18 Lai samazinātu programmu vai attiecīgi finansēšanas plānu grozījumu skaitu, Komisijas pārstāvis otrā mērķa Pārraudzības komitejā šīs komitejas 1999. gada 11. un 12. novembra sēdē dalībvalstis aicināja vairāk izmantot Vadlīniju 6.2. punktā paredzēto fleksibilitātes klauzulu.
19 Pārbaudot projektus, par kuriem finansēšanas pieteikumi tika iesniegti 1999. gada pēdējā ceturksnī, par programmām atbildīgās Vācijas iestādes atklāja, ka, salīdzinot ar šim nolūkam finansēšanas plānos piešķirtajiem līdzekļiem, attiecībā uz noteiktiem paredzētajiem pasākumiem pastāv pārmērīgs finansēšanas pieprasījums, taču attiecībā uz citiem pasākumiem pieprasījums ir mazāks par paredzēto. Tādēļ valsts iestādes nolēma veikt līdzekļu pārdali starp dažādiem katras programmas pasākumiem, no kuras izrietēja, ka līdzekļus, kas netika izmantoti pasākumiem, kuriem tie bija paredzēti, varēja izmantot, lai finansētu citos pasākumos ietilpstošos projektus. Šī pārdale neizraisīja katrai no programmām piešķirtā atbalsta kopsummas pārsniegšanu, bet līdz ar to attiecībā uz noteiktiem prioritārajiem pamatvirzieniem paredzētā summa tika paaugstināta un citiem virzieniem paredzētā summa tika samazināta.
20 Īstenojot programmas, ERAF finanšu dalības līdzekļu pārskaitījumi tika izmaksāti pa daļām atbilstoši maksājumu pieteikumiem un programmām pievienotajai piemērošanas kārtībai. Programmu izpildes noslēgumā Vācijas Federatīvā Republika lūdza Komisiju attiecībā uz katru programmu pārskaitīt atlikumu.
21 Ar 2003. gada 3. jūnija vēstuli Komisija Vācijas Federatīvajai Republikai norādīja, ka Vadlīniju 6.2. punktā paredzētā fleksibilitātes klauzula ļauj pārdalīt līdzekļus tikai starp pasākumiem, kas ietilpst vienā un tajā pašā prioritārajā pamatvirzienā, un ka pārdale starp pamatvirzieniem ir aizliegta.
22 Ar 2004. gada 25. februāra vēstuli Vācijas Federatīvā Republika atbildēja uz Komisijas 2003. gada 3. jūnija vēstuli un apstrīdēja tajā norādīto Vadlīniju 6.2. punkta interpretāciju.
23 Ar 2004. gada 23. marta vēstuli attiecībā uz visām programmām, kurām tika piešķirts Kopienas finanšu atbalsts, Komisijas Ģenerāldirektorāts (ĢD) “Reģionālā politika” Vācijas Federatīvajai Republikai paziņoja, ka ĢD neuzturēs savus iebildumus attiecībā uz fleksibilitātes klauzulas piemērošanu. ĢD “Reģionālā politika” apliecināja, ka tādējādi atlikušās summas ERAF saistību ietvaros tiks izmaksātas. Vācijas Federatīvā Republika uz šo vēstuli atbildēja ar 2004. gada 26. aprīļa vēstuli, lūdzot Komisijai sniegt paziņojumus par katras programmas noslēgšanu.
Apstrīdētie lēmumi
24 Ar 2006. gada 25. septembra Lēmumu C (2006) 4193, galīgā redakcija, Komisija Ziemeļreinas–Vestfālenes 1997.–1999. gada otrā mērķa programmai piešķirto ERAF atbalstu samazināja par EUR 5 488 569,24.
25 Ar 2006. gada 25. septembra Lēmumu C (2006) 4194, galīgā redakcija, Komisija Ziemeļreinas–Vestfālenes 1994.–1999. gada operatīvajai programmai Resider piešķirto ERAF atbalstu samazināja par EUR 2 268 988,33.
26 Ar 2006. gada 3. novembra Lēmumu C (2006) 5163, galīgā redakcija, Komisija Ziemeļreinas–Vestfālenes operatīvajai programmai Kopienas MVU iniciatīvas ietvaros piešķirto ERAF atbalstu samazināja par EUR 981 529,62.
27 Ar 2006. gada 3. novembra Lēmumu C (2006) 5164, galīgā redakcija, Komisija Ziemeļreinas–Vestfālenes operatīvajai programmai Kopienas iniciatīvas Rechar II ietvaros piešķirto ERAF atbalstu samazināja par EUR 2 322 116,26.
28 Ar 2007. gada 25. jūnija Lēmumu C (2007) 2619, galīgā redakcija, Komisija Ziemeļreinas–Vestfālenes otrā mērķa operatīvajai programmai piešķirto ERAF atbalstu samazināja par EUR 5 958 401,64.
29 Šajos piecos lēmumos (turpmāk tekstā – “apstrīdētie lēmumi”) Komisija Kopienas atbalsta samazināšanu pamatoja līdzīgi. Komisija norādīja, ka principā Kopienu fondu subsidētās programmas ir jāizpilda atbilstoši lēmumiem par atbalsta piešķiršanu un Komisijas apstiprinātajām finanšu tabulām un pēc saistību gala datuma nav iespējami nekādi grozījumi, jo programmu plānošanas laikposms jau ir beidzies. Komisija precizēja, ka, tuvojoties minētā laikposma beigām, bija radies iespaids, ka programmu īstenošanas gaitā valsts iestādes nevarēja garantēt izpildes līmeni, kas būtu identisks apstiprināšanas lēmumiem pievienotajās finanšu tabulās norādītajam, un tādējādi tā norādīja saviem dienestiem un informēja dalībvalstis, ka, noslēdzot programmas, atbilstoši Vadlīniju 6.2. punktam ir piemērojama zināma fleksibilitāte. Tomēr Komisija uzskata, ka minēto vadlīniju 6.2. punktā norādīto robežu pārsniegšana ir būtisks grozījums Regulas Nr. 4253/88 24. panta 2. punkta izpratnē, attiecībā uz kuru pieteikums par grozījumu dalībvalstīm bija jāiesniedz vēlākais saistību [izpildei] paredzētajā pēdējā dienā. Saistībā ar Vadlīniju 6.2. punktā noteikto fleksibilitātes apjomu Komisija norādīja, ka šajā 6.2. punktā finanšu fleksibilitāte ir paredzēta tikai attiecībā uz vienā un tajā pašā prioritārajā pamatvirzienā ietilpstošajiem pasākumiem, jo, ja būtu paredzēta fleksibilitāte starp prioritārajiem pamatvirzieniem, tas ļautu grozīt finansēšanas plānos paredzētās summas. Tā apstiprināja, ka Vadlīniju angļu un franču valodas redakcijās ir norādīts, ka fleksibilitāte ir piemērojama trijos līmeņos (programma, apakšprogramma/prioritārais pamatvirziens un pasākums) un ka, pat ja vācu valodas redakcijā ir norādīts tikai uz apakšprogrammām, atbilstoši līdzvērtīgās attieksmes principam Komisija nevar piemērot Vadlīnijas atšķirīgi atkarībā no tā, vai izskatāmās programmas attiecas uz Vācijas Federatīvo Republiku vai citām dalībvalstīm. Visbeidzot, Komisija norādīja, ka pretēji valsts iestāžu apgalvotajam šajā lietā attiecīgās programmas ir strukturētas trijos līmeņos, t.i., programma, apakšprogramma/prioritārais pamatvirziens un pasākumi, un ka, finanšu tabulās norādot pamatvirzieniem vai apakšprogrammām, nevis ERAF līdzfinansētajiem pasākumiem atbilstošās summas, minētās iestādes pašas ir uzskatījušas, ka prioritārie pamatvirzieni ir apakšprogrammas.
30 Komisija secināja, ka attiecīgais Kopienu atbalsts ir jāsamazina, jo, tā kā valsts iestādes nav ievērojušas finanšu tabulas un ir pārsniegušas fleksibilitātes robežas, ir notikuši būtiski grozījumi, par kuriem nav tikusi pieprasīta Komisijas piekrišana.
Process un lietas dalībnieku prasījumi
31 Ar prasības pieteikumiem, kas Pirmās instances tiesas kancelejā ir iesniegti 2006. gada 4. decembrī (lietas T‑349/06 un T‑371/06), 2007. gada 15. janvārī (lietas T‑14/07 un T‑15/07) un 2007. gada 4. septembrī (lieta T‑332/07), Vācijas Federatīvā Republika ir cēlusi šīs prasības.
32 Ar Pirmās instances tiesas ceturtās palātas priekšsēdētāja 2008. gada 16. janvāra rīkojumu lietas T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 un T‑15/07 atbilstoši Pirmās instances tiesas Reglamenta 50. pantam tika apvienotas mutvārdu procesa un sprieduma taisīšanas vajadzībām.
33 Vācijas Federatīvās Republikas prasījumi Pirmās instances tiesai ir šādi:
– atcelt apstrīdētos lēmumus;
– piespriest Komisijai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
34 Komisijas prasījumi Pirmās instances tiesai ir šādi:
– prasības noraidīt;
– piespriest Vācijas Federatīvajai Republikai atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.
Juridiskais pamatojums
35 Ņemot vērā saistību starp izskatāmajām lietām un uzklausot lietas dalībniekus, Pirmās instances tiesa uzskata par piemērotu lietu T‑332/07 atbilstoši Reglamenta 50. pantam pievienot lietām T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 un T‑15/07 sprieduma taisīšanas vajadzībām.
36 Vācijas Federatīvā Republika visās lietās būtībā norāda vienu kopēju pamatu, kas attiecas uz Regulas Nr. 4253/88 24. panta pārkāpumu. Šajā sakarā tā, no vienas puses, pārmet Komisijai, ka Komisija uzskatījusi, ka valsts iestāžu veiktā [līdzekļu] pārdale ir “būtisks grozījums”, ko Komisija nebija apstiprinājusi, un, no otras puses, ka Komisija nav izmantojusi tai ar minēto normu piešķirto rīcības brīvību, lai izlemtu, vai finanšu atbalsts bija attaisnots.
37 Lietā T‑332/07 Vācijas Federatīvā Republika turklāt izvirza pamatu attiecībā uz kļūdu faktu vērtējumā, kurš ir jāpārbauda vispirms.
Par pamatu attiecībā uz kļūdu faktu vērtējumā, kas ir izvirzīts lietā T‑332/07
Lietas dalībnieku argumenti
38 Vācijas Federatīvā Republika norāda, ka, apstrīdētā lēmuma lietā T‑332/07 17. apsvērumā uzskatot, ka ERAF izdevumi attiecībā uz attiecīgajā programmā paredzēto pasākumu daļu, t.i., pasākumiem 3.1., 3.3. un 5.1., bija zemāki par to, kas bija paredzēts spēkā esošajā finansēšanas plānā, Komisija esot kļūdaini novērtējusi faktus. Tā apstiprina, ka maksājumu pieteikums esot attiecies uz visu maksājamo atlikumu un ka attiecībā uz šiem pasākumiem neesot bijis pieteikuma attiecībā tikai uz vienu ERAF atbalsta daļu, salīdzinot ar noteiktajām finansēšanas likmēm. Tā apstiprina, ka gala saņēmēji no Vācijas iestādēm esot saņēmuši daudz lielākas summas par tām, kuras nolēmusi samaksāt Komisija, jo valsts līdzfinansēšanas daļa esot tikusi daļēji paaugstināta. Tā uzskata, ka Komisijai tādējādi esot bijis jāsamaksā ERAF atbalsts saskaņā ar finansēšanas plāna noteikumiem atbilstoši tam, kas tika pieprasīts.
39 Komisija apstrīd, ka tā būtu pieļāvusi kļūdu faktu vērtējumā.
Pirmās instances tiesas vērtējums
40 Ir jākonstatē, ka vienīgais šīs lietas materiālos atrodamais dokuments, kurā ir detalizēti norādīti faktiski veiktie izdevumi, kas ir sadalīti pasākumu līmenī, kā tas paredzēts Vadlīniju 6.2. punktā, ir apstrīdētā lēmuma pielikumā iekļautā tabula. Šķiet, ka šo dokumentu vismaz daļēji izstrādājusi Komisija, jo tajā ir minētas arī summas, ko tā ir nolēmusi samaksāt pēc maksājumu pieteikumu izskatīšanas. No tā izriet, ka citu pierādījumu neesamības situācijā Pirmās instances tiesa nevar pārbaudīt, vai minētajā maksājuma pieteikumā un it īpaši izdevumu aprēķinā Vācijas Federatīvā Republika, kā tā pati norāda, lūgusi pārskaitīt finansēšanas plānā attiecīgajiem pasākumiem paredzētā ERAF atbalsta kopsummu vai, kā apgalvo Komisija, tā norādījusi summas, kas ir zemākas par minētajā plānā paredzētajām. Katrā ziņā, pat pieņemot, ka apstrīdētā lēmuma pielikumā norādītā tabula ir faktiski veikto izdevumu aprēķins, ko Vācijas Federatīvā Republika Komisijai sniegusi maksājuma pieteikumā, ir jākonstatē, ka no tā skaidri izriet, ka Vācijas Federatīvā Republika ir norādījusi, ka saņēmēji no ERAF ir saņēmuši mazākas summas par tām, kas bija paredzētas finansēšanas plānā.
41 Ir jāpiebilst – lai pierādītu, ka Komisija ir pieļāvusi kļūdu faktu vērtējumā, nepietiek ar apgalvojumu, ka no vācu iestādēm saņēmēji ir saņēmuši daudz lielākas summas par tām, kuras bija nolēmusi samaksāt Komisija. Komisija šo apstākli neapstrīd un apstrīdētā lēmuma 17. apsvērumā pati ir apstiprinājusi, ka attiecīgo pasākumu kopējās izmaksas bija lielākas par finansēšanas plānā paredzētajām. Tomēr, ja, neraugoties uz šo izdevumu pieaugumu, Vācijas iestādes savā maksājuma pieteikumā bija norādījušas summas, kas ir zemākas par finansēšanas plānā paredzētajām summām, Vācijas Federatīvā Republika nevar pārmest Komisijai kļūdu faktu novērtējumā, jo savu lēmumu tā pieņem, balstoties uz minēto maksājuma pieteikumu. Tā kā Vācijas Federatīvā Republika nav pierādījusi, ka savā maksājuma pieteikumā tā būtu norādījusi ERAF atbalsta summas, kas ir vienādas ar finansēšanas plānā paredzētajām summām, šo pamatu nevar apmierināt.
Par pamatu saistībā ar Regulas Nr. 4253/88 24. panta pārkāpumu
Lietas dalībnieku argumenti
42 Vācijas Federatīvā Republika norāda, ka, samazinot attiecīgo finanšu atbalstu, lai gan Regulas Nr. 4253/88 24. pantā paredzētie nosacījumi nebija izpildīti, Komisija esot pārkāpusi minēto normu.
43 Pirmkārt, Vācijas Federatīvā Republika norāda, ka finansēšanas plāni esot orientējoši un pēc to būtības tiem esot tikai pagaidu raksturs. Tā uzskata, ka tādējādi par būtisku grozījumu neesot uzskatāms ikviens grozījums. Atbilstoši tās viedoklim – darbības programmas grozījumi esot būtiski tikai tad, ja to dēļ tiek ietekmēta vispārīgā programmas struktūra vai tiek apdraudēta Komisijas lēmumā par Kopienas atbalsta apstiprināšanu norādīto attīstības mērķu īstenošana.
44 Attiecībā uz izskatāmo gadījumu – tā uzskata, ka valsts iestāžu veiktā pārdale par būtisku grozījumu neesot uzskatāma nedz no kvalitatīvā viedokļa, nedz arī no kvantitatīvā viedokļa. Tātad tā norāda, ka minētā pārdale, kas attiecas tikai uz ļoti nelielu piešķirtā ERAF Kopienu atbalsta kopējā apjoma procentuālo daļu, neapdraudēja Komisijas apstiprināto programmu mērķu īstenošanu un neietvēra nedz ERAF finanšu atbalsta kopsummas, nedz arī ERAF dalības attiecībā uz atsevišķiem pasākumiem likmju grozījumus. Tādējādi tā uzskata, ka lēmumos par piešķiršanu noteikto juridisko un finanšu ietvaru tās neesot pārsniegušas.
45 Otrkārt, Vācijas Federatīvā Republika apstrīd apstrīdētajos lēmumos ietverto Komisijas apgalvojumu, ka, nepiesakot lēmumu par piešķiršanu grozījumus, finanšu tabulu neievērošana, pārsniedzot ar fleksibilitātes klauzulu atļautās robežas, ir uzskatāma par svarīgu grozījumu, jo ar to tiek grozīta dažādu prioritāro pamatvirzienu vai pasākumu relatīvā nozīme. Šajā sakarā tā norāda, ka Komisija nevarot uzskatīt, ka veiktā pārdale ir būtisks grozījums tikai tādēļ, ka tā nav veikta atbilstoši Vadlīnijām. Tā uzskata, ka Vadlīnijās esot definēti tikai grozījumi, ko drīkst veikt, nelūdzot Komisijas piekrišanu, un tajās neesot definēts, kas ir būtisks grozījums un kas nav.
46 Tātad tā apstiprina, ka Vadlīnijās neesot izskaidroti iemesli, kādēļ fonda finanšu palīdzības summas 20 % pārdale starp pasākumiem nav uzskatāma par būtisku grozījumu Regulas Nr. 4253/88 24. panta izpratnē, taču ekvivalenta pārdale starp programmas pamatvirzieniem par šādu grozījumu ir uzskatāma. Vadlīnijās tāpat neesot norādīti iemesli, kādēļ pamatvirzienu norobežošana programmu īstenošanai ir tādā mērā svarīga, ka, lai sasniegtu noteikto mērķi, nedrīkst veikt pārdali starp dažādu pamatvirzienu pasākumiem. Vācijas Federatīvā Republika tāpat uzskata, ka Vadlīnijās neesot norādīti nosacījumi, kurus izpildot, ERAF atbalsts vairs nav pamatots, un tās neļaujot noteikt, vai paredzēto robežu pārsniegšana visos gadījumos ir uzskatāma par būtisku grozījumu, kā arī, ja tas tā ir, kāds tam ir pamatojums.
47 Treškārt, Vācijas Federatīvā Republika norāda, ka Komisija katrā ziņā neesot varējusi iebilst pret veikto pārdali, jo šī pārdale esot bijusi atbilstoša Vadlīnijām, un ka Komisija esot paziņojusi dalībvalstīm, ka tā pieļauj grozījumus, kas formāli nav apstiprināti, taču atbilst Vadlīnijām. Lai pamatotu šo apgalvojumu, Vācijas Federatīvā Republika norāda, ka attiecīgās programmas neesot bijušas sadalītas apakšprogrammās un ka fleksibilitātes klauzula tādējādi esot jāsaprot tādējādi, ka Vadlīniju 6.2. punkta trešajā daļā paredzētais apakšprogrammas summas 10 % ierobežojums esot bijis piemērojams vai nu attiecībā uz atsevišķu fondu, vai nu katru programmu kopumā. Tā uzskata, ka, pat balstoties uz šaurāko no šīm divām interpretācijām, tas nozīmējot, ka palielinājums nedrīkst novest pie ERAF finanšu atbalsta palielināšanas. Tā apstiprina, ka lūgumos pārskaitīt atlikušo summu šīs robežas esot tikušas ievērotas.
48 Attiecībā uz apstrīdētajos lēmumos iekļauto argumentu, ka no Vadlīniju dažādu valodu redakcijām izriet, ka “programmas pamatvirzieni” ir jāpielīdzina Vadlīnijās norādītajam jēdzienam “apakšprogramma”, Vācijas Federatīvā Republika norāda, ka Vadlīniju 6.2. punktā iekļautā fleksibilitātes klauzula esot jāskata tās kontekstā un jāinterpretē, ņemot vērā regulējuma, kura daļu tā veido, jēgu un mērķus (Tiesas 2003. gada 9. janvāra spriedums lietā C‑257/00 Givane u.c., Recueil, I‑345. lpp., 37. punkts).
49 Tātad tā it īpaši norāda, ka, lai noteiktu, vai apakšprogrammu neesamības gadījumā fleksibilitātes klauzula ir jāpiemēro programmu vai pamatvirzienu līmenī, esot jāizskata apakšprogrammu un pamatvirzienu loma [atbalsta] programmas ietvaros.
50 Šajā sakarā tā, pirmkārt, apstiprina, ka apakšprogrammas tiekot paredzētas vienīgi tad, ja programmas daļa ir jānodala no tās pārējās daļas, piemēram, gadījumā, ja programma saņem finansējumu no vairākiem struktūrfondiem, un uzskata, ka Vadlīniju 6.2. punktā iekļautais aizliegums īstenot pārdali starp apakšprogrammām tādējādi esot uzskatāms par aizliegumu pārdalīt dažādu struktūrfondu piešķirto finansējumu vai dažādiem reģioniem paredzēto finansējumu. Tā norāda – ņemot vērā, ka šajā lietā pārdale starp dažādiem fondiem neesot notikusi, pārdales prioritāro pamatvirzienu līmenī ierobežojumu nekas neattaisnojot.
51 Otrkārt, tā apstiprina, ka, tā kā pienākums dažādiem pamatvirzieniem piešķirt maksimālās summas Kopienu tiesībās nav paredzēts, Vadlīniju 6.2. punktā paredzētās fleksibilitātes klauzulas ierobežojums programmas pamatvirzienu līmenī neesot nedz vajadzīgs, nedz arī loģisks.
52 Treškārt, tā apstiprina, ka programmas pamatvirzieni esot tikuši izstrādāti labu laiku pirms Komisijas Vadlīniju pieņemšanas un ka tādējādi, ja Komisija fleksibilitātes klauzulas piemērošanu vēlētos ierobežot prioritāro pamatvirzienu līmenī, tai būtu bijis jāņem vērā kritēriji, atbilstoši kuriem pamatvirzieni ir izveidoti.
53 Katrā ziņā Vācijas Federatīvā Republika uzskata, ka esot kļūdaini argumenti, ko Komisija apstrīdētajos lēmumos norādījusi, secinot, ka pārsniegtas Vadlīniju 6.2. punktā paredzētās robežas. Šajā sakarā tā, no vienas puses, apgalvo, ka apstrīdētajos lēmumos minētajos formulāros neesot iekļautas nekādas norādes, kas ļautu secināt, ka “pamatvirzienus” var pielīdzināt “apakšprogrammām”, un ka Komisijas iebildumu rakstā norādītajā Regulas Nr. 4253/88 8. panta 3. punktā neesot paredzēts, ka prioritārie pamatvirzieni būtu jānorobežo tādā veidā, ka apstrīdētā pārdale būtu uzskatāma par būtisku grozījumu. No otras puses, tā uzskata, ka norāde uz Vadlīniju citu valodu redakcijām neesot pietiekams pamatojums, jo vācu valodas redakcija esot nepārprotama un angļu un franču valodu redakcijas Komisijas izmantoto interpretāciju pārliecinoši neatbalstot. Turklāt atsauce uz programmu noslēgumu citās dalībvalstīs tāpat neesot pietiekams pamatojums, jo Vācijas Federatīvajai Republikai šīs programmas neesot zināmas un tā to likumību nevarot novērtēt.
54 Ceturtkārt, Vācijas Federatīvā Republika uzskata, ka gadījumā, ja Vadlīnijas uz veiktajiem grozījumiem neattiecas, Komisijai esot bijis jāpārbauda, vai tie ir būtiski, un, ja tas tā ir, vai tie attaisno Kopienu atbalsta samazināšanu. Tā uzskata, ka grozījuma vienkārša kvalificēšana par būtisku pati par sevi atbalsta samazināšanu katrā ziņā neattaisnojot, jo tā iepriekšēja neiesniegšana Komisijai esot vienīgi procesuālo noteikumu pārkāpums. Attiecībā uz lietām T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 un T‑15/07 tā, konkrētāk, norāda – samērīguma princips nepieļauj, ka, lai samazinātu attiecīgajām programmām piešķirto finanšu atbalstu, Komisija balstās uz formas vai procesuālo noteikumu pārkāpumu.
55 Tāpat tā uzskata, ka Komisijai esot bijis jāpārbauda, vai veiktā pārdale nebūtu jāatļauj, ņemot vērā, ka minētā pārdale neesot apdraudējusi nedz vispārīgo programmu mērķi, nedz arī Kopienas palīdzības mērķi un ka tā esot attiekusies uz summām, kas ir zemākas par tām, kuras ir saistītas ar citiem Komisijas iepriekš akceptētajiem grozījumu pieteikumiem. Attiecībā uz lietām T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 un T‑15/07 Vācijas Federatīvā Republika norāda, ka Komisijai esot bijis jāņem vērā, ka, no vienas puses, sākot ar 1999. gada oktobra vidu, tā vairs nevarēja izskatīt jaunus grozījumu pieteikumus un, no otras puses, ka, paziņojot Vadlīnijas, tā valsts iestādēm radījusi tiesisko paļāvību, ka attiecībā uz orientējošiem finanšu plāniem to rīcībā ir vajadzīgā fleksibilitāte.
56 Pirmkārt, attiecībā uz to, ka pārdale nav apdraudējusi nedz vispārīgo programmu mērķi, nedz arī Kopienas palīdzības mērķi, Vācijas Federatīvā Republika it īpaši norāda – ja izvirzītos mērķus var sasniegt ar labākiem vai tādiem pašiem nosacījumiem, līdzekļus izmantojot citādi, nekā tas ir paredzēts apstiprināšanas lēmumā, Komisijai nedrīkstētu būt iespējai sarežģīt attīstības mērķa sasniegšanu, aizturot apstiprināto finansējumu. Turklāt Vācijas Federatīvā Republika uzskata, ka apstrīdētie lēmumi esot pretrunā partnerattiecību principam, jo finansēšanas plānu neelastīgā rakstura dēļ valsts iestādēm ar tiem tiekot radīti šķēršļi uzņemties savu atbildību attiecībā uz līdzekļu konkrētu izmantošanu atbalstam paredzētā laikposma pēdējā ceturksnī. Šajā sakarā tā norāda, ka ERAF finansējuma mērķis esot nevis Komisijas projektu veicināšana, bet gan dalībvalstu projektu atbalstīšana un ka programmu izpilde prasot zināmu elastīgumu, jo programmas ietvaros īstenojamie projekti iepriekš nav zināmi.
57 Otrkārt, attiecībā uz to, ka 1999. gada beigās Komisija neesot varējusi izskatīt grozījumu pieteikumus, Vācijas Federatīvā Republika norāda, ka šī iemesla dēļ valsts iestādēm esot bijis jāturpina izskatīt iesniegtos projektus situācijā, kad tās neesot varējušas iesaistīt Komisijas dienestus, kas esot noticis tieši programmu noslēguma brīdī, kad tiek iesniegts vairākums projektu. Tā uzskata, ka neiespējamība grozīt programmas laikposmā no 1999. gada oktobra vidus līdz decembra beigām nozīmējot, ka programmas būtu bijis jānoslēdz neapmierinošā veidā, kas esot pretēji Kopienu interesēm.
58 Treškārt, saistībā ar to, ka ar Vadlīniju paziņošanu Komisija valsts iestādēm esot radījusi tiesisko paļāvību, ka attiecībā uz orientējošiem finanšu plāniem to rīcībā ir vajadzīgā fleksibilitāte, Vācijas Federatīvā Republika norāda, ka Komisijai esot bijis jāņem vērā, ka tā pati aicināja dalībvalstis neiesniegt grozījumu pieteikumus, ka Vadlīniju vācu valodas redakciju acīmredzami nav bijis iespējams interpretēt citādi kā vien tādējādi, ka ar to atļauj veikt pārdali starp programmas pamatvirzieniem, un ka, noslēdzot programmas, tā pamatvirzieniem ir piešķīrusi tādu nozīmi, kāda tiem nav bijusi to apstiprināšanas brīdī.
59 Komisija visus šos argumentus apstrīd.
Pirmās instances tiesas vērtējums
60 Pirmkārt, attiecībā uz Vācijas Federatīvās Republikas apgalvojumu, ka finansēšanas plāni esot vienīgi orientējoši un tiem esot pagaidu raksturs, ir jāatzīmē, ka no piemērojamajiem tiesību aktiem, kas ir interpretēti judikatūrā, kā to norāda Komisija, izriet, ka katrs struktūrfondu piešķirtais finanšu atbalsts ir jāīsteno atbilstoši lēmumam, ar kuru tas ir apstiprināts, un it īpaši atbilstoši šim lēmumam pievienotai finanšu tabulai, jo tā ir programmas plānošanas instruments, kas atspoguļo Komisijas un valsts iestāžu kopējo vienošanos.
61 Tātad, pirmkārt, ir jākonstatē, ka atšķirībā no Regulas Nr. 2052/88 8.–10. panta un 11.a panta, kā arī Regulas Nr. 4253/88 8. panta 3. punkta, kas attiecas uz Kopienu atbalsta shēmām, šīs pēdējās regulas normā attiecībā uz operatīvajām programmām, t.i., 14. pantā, nav noteikts, ka pieteikumam pievienojamais finansēšanas plāns ir tikai orientējošs.
62 Otrkārt, no Regulas Nr. 4253/88 21. panta 1. punkta, saskaņā ar kuru finanšu atbalsta izmaksa tiek veikta atbilstoši budžeta saistībām, izriet, ka atbalsta finanšu noslēgums tiek veikts atbilstoši spēkā esošajam finansēšanas plānam (Pirmās instances tiesas 2007. gada 27. jūnija spriedums lietā T‑65/04 Nuova Gela Sviluppo/Komisija, Krājumā nav publicēts, 36. un 37. punkts). Tāda pati prasība izriet no 1994. gada 14. decembra Lēmuma C (94) 3379 un 1997. gada 7. maija Lēmuma C (97) 1120 4. panta, kā arī citu lēmumu par piešķiršanu 2. panta otrās daļas (skat. iepriekš 16. punktu).
63 Treškārt, ir jāatzīmē, ka Regulas Nr. 4253/88 25. panta 5. punktā ir paredzēta procedūra, kas ir jāizpilda, lai veiktu grozījumus finansēšanas plānā. Šajā normā ir paredzēts, ka par grozījumiem finansēšanas plānā lemj vai nu Pārraudzības komiteja, vai Komisija sadarbībā ar dalībvalsti, Pārraudzības komitejai sniedzot savu viedokli. Tad, ja par grozījumiem lemj Pārraudzības komiteja, tie ir nekavējoties jāpaziņo Komisijai un attiecīgajai dalībvalstij, un tie ir piemērojami tikai pēc Komisijas un dalībvalsts apstiprinājuma. Saskaņā ar judikatūru šīs normas neievērošana pati par sevi attaisno finanšu atbalsta samazināšanu (pēc analoģijas skat. Pirmās instances tiesas 2006. gada 22. novembra spriedumu lietā T‑282/04 Itālija/Komisija, Krājumā nav publicēts, 72. un 78. punkts).
64 No tā izriet, ka, pretēji Vācijas Federatīvās Republikas norādītajam, Komisijas apstiprināta finansēšanas plāna grozījumi, kas ir veikti bez tās piekrišanas, principā izraisa attiecīgajai programmai piešķirtā atbalsta samazināšanu, un tas nav atkarīgs no šo grozījumu kvalitatīvās vai kvantitatīvās nozīmes.
65 Otrkārt, attiecībā uz Vācijas Federatīvās Republikas argumentiem, lai apstrīdētu, ka var pietikt ar Vadlīnijās paredzēto robežo pārsniegšanu, lai uzskatītu, ka apstrīdētā pārdale ir būtisks grozījums, no iepriekš 60.–64. punktā norādītajiem apsvērumiem izriet, ka tie ir jānoraida, jo Regulas Nr. 4253/88 24. panta piemērošana minētajai pārdalei katrā ziņā izriet no piemērojamiem tiesību aktiem un lēmumiem par piešķiršanu.
66 Treškārt, attiecībā uz Vācijas Federatīvās Republikas argumentiem, ka Komisija nevarēja iebilst pret veiktajiem grozījumiem, jo tie esot bijuši atbilstoši Vadlīnijām, no vienas puses, ir jāatgādina, ka Vācijas iestāžu veiktā pārdale starp dažādiem pasākumiem nozīmē nevis summas, kas pasākumiem, kuru summa tika palielināta, tika piešķirta ar katru no finansēšanas plāniem, palielināšanu par vairāk nekā 20 %, bet gan finansēšanas plānos pamatvirzieniem piešķirtās summas palielināšanu. No otras puses, ir jākonstatē, ka iepriekš 17. punktā norādītā Vadlīniju 6.2. punkta vācu valodas redakcijā nekāda atsauce uz prioritārajiem pamatvirzieniem nav iekļauta un ka minētajā punktā jo vairāk nav norādīts, ka pārdale starp dažādiem pamatvirzieniem būtu aizliegta. Šajos apstākļos, lai pārbaudītu sniegto argumentu pamatotību, atbilstoši judikatūrai ir jāveic Vadlīniju 6.2. punkta gramatiskā, vēsturiskā, sistēmiskā un teleoloģiskā interpretācija (saistībā ar metodoloģiju skat. Pirmās instances tiesas 2002. gada 20. novembra spriedumu lietā T‑251/00 Lagardère un Canal+/Komisija, Recueil, II‑4825. lpp., 72. un turpmākie punkti, un 2005. gada 6. oktobra spriedumu apvienotajās lietās T‑22/02 un T‑23/02 Sumitomo Chemical un Sumika Fine Chemicals/Komisija, Krājums, II‑4065. lpp., 41. un turpmākie punkti).
67 Pirmkārt, attiecībā uz gramatisko interpretāciju ir jāņem vērā, ka Kopienu tiesību dokumenti tiek sagatavoti vairākās valodās un ka dažādu valodu redakcijas ir autentiskas; šādi Kopienu tiesību normas interpretācija ietver valodu versiju salīdzināšanu (Tiesas 1982. gada 6. oktobra spriedums lietā 283/81 Cilfit u.c., Recueil, 3415. lpp., 18. punkts, un iepriekš 66. punktā minētais spriedums apvienotajās lietās Sumitomo Chemical un Sumika Fine Chemicals/Komisija, 42. punkts). Vajadzība vienveidīgi interpretēt Kopienu normas izslēdz iespēju skatīt izolēti to dokumenta redakciju vienā valodā, bet gan prasa, lai to interpretētu un piemērotu, ievērojot citās oficiālajās valodās sagatavotās redakcijas (Tiesas 1967. gada 5. decembra spriedums lietā 19/67 van der Vecht, Recueil, 445. un 456. lpp.), pat ja tas nozīmē, ka, pretēji tiesiskās drošības prasībām, attiecīgā norma būtu jāinterpretē un jāpiemēro veidā, kas atšķiras no tajā iekļauto jēdzienu dabiskās vai parastās nozīmes vienas vai vairāku valodu redakcijās (šajā sakarā skat. Tiesas 1977. gada 3. marta spriedumu lietā 80/76 North Kerry Milk Products, Recueil, 425. lpp., 11. punkts).
68 Šajā lietā ir jāatzīmē, ka Vadlīniju 6.2. punkta vācu valodas redakcija patiešām atšķiras no citu valodu redakcijām. Visās redakcijās minētā punkta pirmajā daļā ir norādīts, ka programmu finanšu noslēgšana ir jāveic, pamatojoties uz finansēšanas plāna spēkā esošo redakciju, un ka parasti tas ir plāns, kas ir sadalīts trijos līmeņos. Visās redakcijās kā pirmais un trešais līmenis ir norādīta “programma” un “pasākums”. Tomēr attiecībā uz vidējo līmeni vācu valodās redakcijā ir norādīta tikai “apakšprogramma” (“Unterprogramm”), bet citās redakcijās ir norādīta “apakšprogramma/prioritārais pamatvirziens” (“delprogram/prioriteret” dāņu valodā, “sub-programme/priority axis” angļu valodā, “subprograma/eje prioritario” spāņu valodā, “alaohjelma/toimintalinja” somu valodā, “sous-programme/axe prioritaire” franču valodā, “subprogramma/prioritaire doelstelling” holandiešu valodā, “subprograma/eixo prioritário” portugāļu valodā un “underprogram/prioriterat område” zviedru valodā). Attiecībā uz citām Vadlīniju 6.2. punkta normām atšķirību starp valodu redakcijām nav, jo minētā 6.2. punkta otrajā, trešajā un ceturtajā daļā norāde ir izdarīta tikai uz terminu “apakšprogramma”.
69 Tādējādi rodas jautājums, vai Vadlīniju 6.2. punkta pirmajā daļā visu valodu redakcijās, izņemot vācu valodu, izdarītā norāde uz “apakšprogrammu/prioritāro pamatvirzienu” ir vajadzīga, lai šo normu varētu saprast, kā to, šķiet, sapratušas dalībvalstis, kas izmantoja citu valodu redakcijas, tādā veidā, ka citās minētā punkta daļās izdarītā norāde tikai uz “apakšprogrammu” ir izprotama kā tāda, ar ko apzīmē arī prioritāros pamatvirzienus. Lai atbildētu uz šo jautājumu, izmantojot sistēmisko, vēsturisko un teleoloģisko interpretāciju, ir jānosaka, vai, kā to norāda Komisija, “apakšprogramma” un “prioritārais pamatvirziens” pēc būtības ir divi atšķirīgi termini, ar kuriem apzīmē programmu vidējo līmeni, vai, kā apgalvo Vācijas Federatīvā Republika, runa ir par diviem pilnībā atšķirīgiem programmu plānošanas elementiem, kurus Vadlīniju piemērošanas vajadzībām nedrīkstētu pielīdzināt vienu otram.
70 Otrkārt, saistībā ar sistēmisko interpretāciju ir jāņem vērā, ka Vadlīniju 6.2. punkta kontekstu veido ne vien citas Vadlīniju normas, kuras attiecas uz citiem jautājumiem nekā programmu finanšu noslēgšana un kuras tādējādi nav uzskatāmas par minētā 6.2. punkta interpretācijai noderīgiem elementiem, bet arī visas attiecīgajam finanšu atbalstam un it īpaši lēmumiem par piešķiršanu piemērojamās normas. Lai gan, izskatot ar minētajiem lēmumiem apstiprinātās programmas, no tām izriet, ka to struktūra paredz dalījumu prioritārajos pamatvirzienos vai prioritātēs un ka tās nav sadalītas apakšprogrammās, trijos no pieciem lēmumiem par piešķiršanu, t.i., 1995. gada 11. jūlija Lēmumā C (95) 1427, 1995. gada 27. jūlija Lēmumā C (95) 1738 un 1995. gada 27. jūlija Lēmumā C (95) 1739 (skat. iepriekš 12.–14. punktu), 2. pantā ir norādīts, ka finanšu atbalsta piešķiršanas kārtība, ieskaitot fondu dalību dažādās apakšprogrammās (“Teilprogramm”) un pasākumos, kas ir programmu neatņemamas sastāvdaļas, ir noteikta minētajiem lēmumiem pievienotajos finanšu plānos.
71 Pat ja Vadlīnijās izmantotais vācu valodas termins (“Unterprogramm”) nav identisks iepriekš 70. punktā minētajos lēmumos par piešķiršanu norādītajam terminam (“Teilprogramm”), no minētajiem lēmumiem skaidri izriet, ka Komisija, jau apstiprinot programmas un ne tikai to noslēgšanas brīdī, uzskatīja, ka “apakšprogramma” un “prioritārie pamatvirzieni” ir viens un tas pats programmu plānošanas līmenis, t.i., vidējais līmenis starp programmām un pasākumiem. Tā kā šajā lietā runa, visbeidzot, ir par to, lai noteiktu, vai valsts iestādes, kas nodarbojas ar šo programmu īstenošanu, Komisijas izstrādātās Vadlīnijas saprātīgi varēja izprast tādā veidā, ka pārdales starp “apakšprogrammām” aizliegums nozīmē arī šādu aizliegumu attiecībā uz “prioritārajiem pamatvirzieniem” un ka tādējādi par katru pārdali starp pamatvirzieniem bija jāprasa formālā piekrišana, ir jānorāda, ka neatkarīgi no jēdzienu “apakšprogramma” un “prioritārais pamatvirziens” precīzas definīcijas valsts iestādes, pamatojoties uz lēmumos par piešķiršanu norādīto formulējumu, būtu varējušas saprast, ka visās Vadlīniju vācu valodas redakcijā daļās Komisijas izmantotais formulējums “apakšprogramma” ir jāsaprot kā tāds, kas attiecas arī uz programmu “prioritārajiem pamatvirzieniem”, vai vismaz būtu varējušas šaubīties par Vadlīniju 6.2. punkta interpretāciju.
72 Attiecībā uz vēsturisko un teleoloģisko interpretāciju ir jāatzīmē, ka, tā kā ikviens bez Komisijas piekrišanas veiktais finanšu plānu grozījums var izraisīt atbalsta samazināšanu (skat. iepriekš 64. punktu), Vadlīnijas ir jāsaprot tādējādi, ka tās ir vērstas uz programmu noslēgšanas atvieglošanu tādā ziņā, ka Komisija, balstoties uz tai ar Regulas Nr. 4253/88 24. pantu piešķirto rīcības brīvību, lai izlemtu, vai Kopienu atbalsts ir jāsamazina vai jāaptur, akceptētu zināmu fleksibilitāti un ka tādējādi paredzētajiem nosacījumiem atbilstošie grozījumi nebūtu pamats samazināšanai pat tad, ja šie grozījumi nav bijuši iepriekš nodoti Komisijai apstiprināšanai. No tā izriet, ka Vadlīniju 6.2. punkts ir jāinterpretē šauri, no kā ir jāsecina, ka grozījumu skaits, attiecībā uz kuriem Komisija ir izteikusi nodomu nesamazināt piešķirto atbalstu un ko tādējādi praktiski varētu veikt, neprasot tās piekrišanu, pēc iespējas ir jāierobežo. Ir jāatgādina, ka Regulā Nr. 4253/88 ir paredzēta finanšu plānu grozījumu formālā procedūra, kas ir piemērojama gan dalībvalstīm, gan arī Komisijai, un ka tādējādi pēc iespējas būtu jāsamazina tādu situāciju skaits, kurās dalībvalstis no šīs procedūras ievērošanas varētu tikt atbrīvotas, neriskējot ar atbalsta samazināšanu.
73 Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, ir jāsecina, ka Vadlīnijas neattiecas uz pārdali starp programmu prioritārajiem pamatvirzieniem, ko ir veikušas Vācijas iestādes.
74 Šo secinājumu neliek apšaubīt pārējie Vācijas Federatīvās Republikas izvirzītie argumenti. Vācijas Federatīvā Republika norāda, ka pārdales starp pamatvirzieniem aizliegums neesot attaisnots, jo šāda pārdale programmu un nosprausto mērķu īstenošanu būtiski neietekmējot. Ir jākonstatē, ka, lai gan šiem apsvērumiem būtu nozīme, nosakot, vai Komisija šo pārdali varētu apstiprināt, ja tā tai būtu bijusi iesniegta izskatīšanai, tad tomēr, pārbaudot attiecīgās pārdales atbilstību Vadlīniju 6.2. punktam, tiem šādas nozīmes nav. Šajā lietā runa ir nevis par to, vai Komisija varētu akceptēt pārdali starp pamatvirzieniem, ja tā tai būtu bijusi iesniegta izskatīšanai, bet gan par to, vai, pamatojoties uz Vadlīnijām, to varēja neziņot Komisijai, tādējādi neizraisot atbalsta samazināšanu.
75 Ceturtkārt, attiecībā uz Vācijas Federatīvās Republikas apgalvojumu, ka, izlemjot, vai piešķirtais atbalsts ir attaisnots, Komisijai bija jāizmanto tai ar Regulas Nr. 4253/88 24. panta 2. punktu piešķirtā rīcības brīvība, ir jāatzīmē, ka, pirmkārt, neraugoties uz apstrīdētajos lēmumos norādīto Komisijas apgalvojumu, ka Vadlīnijās definēts, ko tā uzskata par būtisku grozījumu, minētās vadlīnijas var interpretēt tikai tādējādi, ka tajās ir definēts gadījums, kad Komisija uzskata, ka finansēšanas plānu grozījums neattaisno atbalsta samazināšanu. Ir jāatgādina, ka atbalsta samazināšanas iespēja finansēšanas plānu grozījumu gadījumā izriet no pašiem piemērojamiem tiesību aktiem un lēmumiem par Kopienu atbalsta piešķiršanu šajās lietās minētajām attiecīgajām programmām un nav atkarīga no Komisijas rīcības brīvības. Tā turpretī varēja nolemt, ka ar programmām paredzētā laikposma beigām saistīto apstākļu dēļ noteiktie grozījumi nav uzskatāmi par pamatu samazināšanai, un paziņot šo viedokli dalībvalstīm, lai nodrošinātu šo noslēgšanas lēmumu caurskatāmību un garantētu dažādu dalībvalstu vienlīdzību. Saskaņā ar judikatūru, dalībvalstīm paziņojot veidu, kādā tā vēlējās izmantot savu rīcības brīvību, Komisija nevarēja no tā atkāpties, nepārkāpjot vienlīdzīgās attieksmes principu (šajā sakarā skat. 2005. gada 28. jūnija spriedumu apvienotajās lietās C‑189/02 P, C‑202/02 P, no C‑205/02 P līdz C‑208/02 P un C‑213/02 P Dansk Rørindustri u.c./Komisija, Krājums, I‑5425. lpp., 211. punkts). Pārbaudot, kā to prasa Vācijas Federatīvā Republika, vai, ja grozījumi būtu bijuši iesniegti pienācīgā laikā, tos varētu apstiprināt, Komisija Vācijas Federatīvo Republiku nostādītu izdevīgākā stāvoklī, salīdzinot ar citām dalībvalstīm, kas atturējušās no Vadlīnijās paredzētajiem nosacījumiem neatbilstošo grozījumu veikšanas, neprasot Komisijas piekrišanu.
76 Katrā ziņā ir jākonstatē, ka Vācijas Federatīvā Republika nav sniegusi pierādījumus, ka, nolemjot samazināt attiecīgo finanšu atbalstu, Komisija ir pārkāpusi samērīguma principu.
77 Pirmkārt, attiecībā uz apgalvojumu, ka pārdale nav apdraudējusi nedz programmu vispārīgo mērķi, nedz arī Kopienas palīdzības mērķi, ir jāatgādina, ka atbilstoši judikatūrai, lai varētu pretendēt uz finanšu atbalsta izmaksu, nepietiek ar pierādījumu, ka projekts ir izpildīts (šajā sakarā skat. 2006. gada 19. janvāra spriedumu lietā C‑240/03 P Comunità montana della Valnerina/Komisija, Krājums, I‑731. lpp., 77. un 78. punkts). Proti, Kopienas regulējumā attīstītā subsīdiju sistēma balstīta uz saņēmēja pienākumu virknes izpildi, kuriem ir pakļauta paredzētā finanšu atbalsta saņemšana. Ja saņēmējs šos pienākumus, tajā skaitā pienākumu ievērot tiesiskos un finanšu nosacījumus, pilnībā vai daļēji neizpilda, ar šīs regulas 24. pantu Komisija ir pilnvarota pārskatīt savus no lēmuma, ar ko piešķir minēto pabalstu, izrietošos pienākumus. No pastāvīgās judikatūras arī izriet, ka par tādu pienākumu neizpildi, kuru ievērošanai Kopienu sistēmas atbilstošā funkcionēšanā ir būtiska nozīme, var piemērot sankcijas, atņemot ar Kopienas regulējumu piešķirtās tiesības, un tas nav uzskatāms par samērīguma principa pārkāpumu (Pirmās instances tiesas 1999. gada 12. oktobra spriedums lietā T‑216/96 Conserve Italia/Komisija, Recueil, II‑3139. lpp., 101. un 103. punkts, un 2002. gada 26. septembra spriedums lietā T‑199/99 Sgaravatti Mediterranea/Komisija, Recueil, II‑3731. lpp., 134. un 135. punkts).
78 Šajā lietā ir jākonstatē, ka, ja tiktu pieļauts, kā to prasa Vācijas Federatīvā Republika, ka tāpēc, ka programmu un attiecīgā atbalsta mērķi ir sasniegti, minētais atbalsts Komisijai nebija jāsamazina, paliktu nesodīta Vācijas Federatīvās Republikas pienākuma minētās programmas īstenot atbilstoši Komisijas apstiprinātajiem finanšu plāniem neizpilde. Tādējādi šāds risinājums šim pienākumam atņemtu saturu, jo valsts iestādēm pietiktu pierādīt, ka programmas ir pienācīgi izpildītas, lai iegūtu pilnu piešķirtā finansējuma summu.
79 Turklāt, prasot pilnas finanšu atbalsta summas izmaksu, Vācijas Federatīvā Republika nevar atsaukties uz Regulas Nr. 2052/88 4. pantā paredzēto partnerattiecību principu (skat. iepriekš 3. punktu). Lai gan, kā to atgādina Vācijas Federatīvā Republika, ir taisnība, ka Kopienu līdzfinansējuma mērķis ir nevis sekmēt Komisijas, bet gan dalībvalstu projektus, tas neietekmē to, ka atbilstoši EKL 274. pantam Komisija ir atbildīga par Kopienu budžeta izpildi un ka struktūrfondiem piemērojamajās regulās ir paredzēts, ka lēmumos par piešķiršanu tai ir jāapstiprina finansēšanas plāni un ir tieši vai netieši jāapstiprina katrs to grozījums. Šajā kontekstā ir jākonstatē, ka Vācijas Federatīvās Republikas norādītajā risinājumā, lai gan tajā ir ņemta vērā valsts iestāžu kompetence, nav ievērota Komisijai piemērojamos tiesību aktos piešķirtā kompetence. Regulas Nr. 2052/88 4. panta 1. punktā ir tieši paredzēts, ka “Kopienas darbību [..] nosaka Komisija, attiecīgā dalībvalsts un kompetentās iestādes un organizācijas [..], ko dalībvalsts ir izraudzījusies [..], visām pusēm sadarbojoties kopīga mērķa sasniegšanā”, ka šī sadarbība it īpaši attiecas uz darbību sagatavošanu, finansēšanu, uzraudzību un vēlāku izvērtēšanu, un tā ir jāīsteno, ievērojot katra partnera institucionālo, juridisko un finanšu kompetenci.
80 Otrkārt, attiecībā uz argumentu, ka, sākot ar 1999. gada oktobra vidu Komisija vairs nevarēja izskatīt jaunus grozījumu pieteikumus, ir pietiekami konstatēt, ka šo apgalvojumu Komisija apstrīd, norādot, ka 1999. gada divos pēdējos mēnešos tā pieņēma 418 lēmumus par grozījumiem un ka tā izskatīja arī grozījumu pieteikumus, ko dalībvalstis tai bija iesniegušas pēc 1999. gada oktobra vidus, ieskaitot arī pieteikumus no Ziemeļreinas–Vestfālenes zemes. Tā piebilst, ka pieteikumi, kas to novēlotas iesniegšanas dēļ nevarēja tikt izskatīti līdz 1999. gada 31. decembrim, varēja tikt akceptēti arī pēc šī datuma, ja vien tie neietekmēja Kopienas budžetu.
81 Treškārt, attiecībā uz apgalvojumiem, ka Komisija valsts iestādēm ieteikusi neiesniegt jaunus grozījumu pieteikumus un ka Vadlīniju vācu valodas redakcijā ir skaidri norādīts, ka apstrīdētā pārdale Komisijai nebija jāapstiprina, ir jāatgādina, ka šīs lietas apstākļos valsts iestādēm bija jāgūst pietiekama skaidrība par to, ka Komisija uzskatīja, ka attiecīgo programmu finansēšanas plānos minētie prioritārie pamatvirzieni veido apakšprogrammas Vadlīniju 6.2. punkta izpratnē un ka tādējādi, neraugoties uz Vadlīniju vācu valodas redakcijas iespējamo skaidrības trūkumu, šīs iestādes varēja saprast, ka pārdali starp prioritārajiem pamatvirzieniem Komisija akceptē tikai tad, ja atbilstoši Regulas Nr. 4253/88 25. panta 5. punktam tiek lūgta tās piekrišana. Šajā sakarā attiecībā uz Vācijas Federatīvās Republikas argumentu, ka Komisijai esot bijis jāņem vērā, ka programmai paredzētā laikposma beigās iesniegto projektu skaits palielinās un tas savukārt izraisa finanšu plānu nepieciešamo grozījumu skaita pieaugumu, ir jāatgādina, ka tieši šī iemesla dēļ Komisija dalībvalstīm paziņoja Vadlīnijas un aicināja dalībvalstis izmantot šo vadlīniju 6.2. punktu, lai samazinātu grozījumu pieteikumu skaitu.
82 Ņemot vērā visus šos apsvērumus, ir jāsecina, ka Vācijas Federatīvā Republika nav pierādījusi, ka Komisija ir pārkāpusi Regulas Nr. 4253/88 24. panta 2. punktu. Tādējādi prasības kopumā ir jānoraida.
Par tiesāšanās izdevumiem
83 Atbilstoši Reglamenta 87. panta 2. punktam lietas dalībniekam, kuram spriedums ir nelabvēlīgs, piespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus, ja to ir prasījis lietas dalībnieks, kuram spriedums ir labvēlīgs. Tā kā Vācijas Federatīvajai Republikai spriedums ir nelabvēlīgs, tai jāpiespriež atlīdzināt tiesāšanās izdevumus saskaņā ar Komisijas prasījumiem.
Ar šādu pamatojumu
PIRMĀS INSTANCES TIESA (ceturtā palāta)
nospriež:
1) lietu T‑332/07 pievienot lietām T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 un T‑15/07 sprieduma taisīšanas vajadzībām;
2) prasības noraidīt;
3) Vācijas Federatīvā Republika atlīdzina tiesāšanās izdevumus.
Pasludināts atklātā tiesas sēdē Luksemburgā 2008. gada 9. septembrī.