ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quarta Secção)
9 de Setembro de 2008 (*)
«FEDER – Redução da contribuição financeira – Alterações de planos de financiamento sem a aprovação da Comissão – Conceito de alteração importante – Artigo 24.° do Regulamento (CEE) n.° 4253/88 – Recurso de anulação»
Nos processos apensos T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 e T‑15/07 e no processo T‑332/07,
República Federal da Alemanha, representada por M. Lumma e, nos processos T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 e T‑15/07, igualmente por C. Schulze‑Bahr, na qualidade de agentes, assistidos por C. von Donat, advogado,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por G. Wilms e L. Flynn, na qualidade de agentes,
recorrida,
que têm por objecto pedidos de anulação das Decisões C (2006) 4193 final e C (2006) 4194 final, de 25 de Setembro de 2006, C (2006) 5163 final e C (2006) 5164 final, de 3 de Novembro de 2006, e C (2007) 2619 final, de 25 de Junho de 2007, relativas à redução da contribuição financeira do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) para, respectivamente, o Programa do objectivo n.° 2 do Land da Renânia do Norte‑Vestefália, para o período de 1997‑1999, o Programa operacional Resider – Renânia do Norte‑Vestefália, para o período de 1994‑1999, os programas operacionais do Land da Renânia do Norte‑Vestefália, no quadro das iniciativas comuns PME (pequenas e médias empresas) e Rechar II, e o Programa operacional para as intervenções estruturais comunitárias nas regiões do objectivo n.° 2 do Land da Renânia do Norte‑Vestefália, para o período compreendido entre 1994 e 1996,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Quarta Secção),
composto por: O. Czúcz (relator), presidente, J. D. Cooke e I. Labucka, juízes,
secretário: K. Andová, administradora,
vistos os autos e após as audiências de 26 de Fevereiro (T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 e T‑15/07) e 10 de Junho de 2008 (T‑332/07),
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico
1 De 1989 a 1999, as regras relativas à realização da coesão económica e social prevista no artigo 158.° CE estavam definidas no Regulamento (CEE) n.° 2052/88 do Conselho, de 24 de Junho de 1988, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções, entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes (JO L 185, p. 9). Este regulamento constituía o principal diploma que regia os fundos estruturais, designadamente o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER). O Regulamento n.° 2052/88 foi alterado, nomeadamente, pelo Regulamento (CEE) n.° 2081/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 (JO L 193, p. 5).
2 O artigo 1.° do Regulamento n.° 2052/88 define os objectivos prioritários que a acção da Comunidade visa realizar com a ajuda dos fundos estruturais.
3 O artigo 4.° do Regulamento n.° 2052/88 respeita à complementaridade, à associação e à assistência técnica. Dispõe:
«1. A acção comunitária será concebida como um complemento das acções nacionais correspondentes ou como um contributo para as mesmas. Será estabelecida através de uma concertação estreita entre a Comissão, o Estado‑Membro interessado, as autoridades e os organismos competentes […] designados pelo Estado‑Membro a nível nacional, regional, local ou outro, agindo todas as partes na qualidade de parceiros que prosseguem um objectivo comum. Essa concertação é adiante denominada ‘parceria’. A parceria abrangerá a preparação e o financiamento, bem como a apreciação ex ante, o acompanhamento e a avaliação ex post das acções.
A parceria realizar‑se‑á no pleno respeito pelas respectivas competências institucionais, jurídicas e financeiras de cada um dos parceiros.
[…]»
4 O artigo 5.° do Regulamento n.° 2052/88, intitulado «Formas de intervenção», prevê, no seu n.° 2, alínea a), que, «[n]o que diz respeito aos fundos estruturais […], a intervenção financeira pode assumir [nomeadamente] [a forma de um] co‑financiamento de programas operacionais». O n.° 5 desta mesma disposição define a expressão «programa operacional» como «um conjunto coerente de medidas plurianuais, para cuja realização se pode recorrer [nomeadamente] a um ou vários fundos estruturais».
5 Por força dos artigos 8.° a 10.° e 11.°‑A do Regulamento n.° 2052/88, os planos elaborados pelos Estados‑Membros incluirão, designadamente, a descrição de uma estratégia adequada para atingir os objectivos referidos no artigo 1.° do referido regulamento e os principais eixos escolhidos para esse fim, quantificados na medida em que a sua natureza o permita, bem como indicações sobre a utilização das contribuições dos fundos. Segundo estas mesmas disposições, a Comissão estabelecerá, com base nestes planos, no âmbito da parceria referida no n.° 1 do artigo 4.° e com o acordo do Estado‑Membro em causa, o quadro comunitário de apoio, o qual incluirá, nomeadamente, os eixos prioritários seleccionados para a intervenção comunitária, bem como o plano de financiamento indicativo no qual estejam discriminados o montante das intervenções e as respectivas fontes.
6 Em 19 de Dezembro de 1988, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 4253/88, que estabelece as disposições de aplicação do Regulamento n.° 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado, e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (JO L 374, p. 1). O Regulamento n.° 4253/88 foi alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 (JO L 193, p. 20).
7 O artigo 8.°, n.° 3, do Regulamento n.° 4253/88 retoma certas disposições dos artigos 8.° a 10.° e 11.°‑A do Regulamento n.° 2052/88 e prevê que «[q]ualquer quadro comunitário de apoio incluirá», nomeadamente, «os eixos prioritários seleccionados para a acção conjunta da Comunidade e do Estado‑Membro interessado relacionada com os objectivos referidos no artigo 1.° do [Regulamento n.° 2052/88], os seus objectivos específicos, quantificados na medida em que a sua natureza o permita», bem como «um plano indicativo de financiamento que especifique o montante das dotações financeiras globais previstas para as diversas formas de intervenção».
8 O artigo 14.° do Regulamento n.° 4253/88 respeita à apreciação dos pedidos de contribuição dos fundos. Esta disposição prevê, designadamente:
«1. Os pedidos de contribuição dos fundos estruturais […] serão elaborados pelo Estado‑Membro ou pelas autoridades competentes por este designadas […] e apresentad[os] à Comissão […]
2. Os pedidos devem incluir as informações necessárias […] e nomeadamente, uma descrição da acção proposta […] e dos seus objectivos específicos. Os pedidos incluirão ainda […] o plano de financiamento proposto […]
3. A Comissão analisará os pedidos com o objectivo, nomeadamente, de:
[…]
– avaliar a contribuição da acção proposta para a realização dos seus objectivos específicos e, no caso de se tratar de um programa operacional, a coerência das medidas que o constituem,
– verificar se os mecanismos administrativos e financeiros são adequados para assegurar a realização eficaz da acção,
– determinar as modalidades específicas de intervenção do fundo ou fundos em causa […].
[…] desde que estejam reunidas as condições exigidas pelo presente artigo, a Comissão decidirá sobre a contribuição dos fundos […]»
9 O artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, intitulado «Redução, suspensão e supressão da contribuição», dispõe:
«1. Se a realização de uma acção ou de uma medida parecer não justificar, nem em parte nem na totalidade, a contribuição financeira que lhe foi atribuída, a Comissão procederá a uma análise adequada do caso no âmbito da parceria, solicitando nomeadamente ao Estado‑Membro ou às autoridades por ele designadas para a execução da acção que apresentem as suas observações num determinado prazo.
2. Após essa análise, a Comissão poderá reduzir ou suspender a contribuição para a acção ou para a medida em causa se a análise confirmar a existência de uma irregularidade ou de uma alteração importante que afecte a natureza ou as condições de execução da acção ou da medida, e para a qual não tenha sido solicitada a aprovação da Comissão.
3. Qualquer verba que dê lugar a reposição deve ser devolvida à Comissão […]»
10 Finalmente, o artigo 25.° do Regulamento n.° 4253/88, que respeita ao acompanhamento eficaz da aplicação da contribuição dos fundos, dispõe, no seu n.° 5:
«O comité de acompanhamento adaptará […], no respeito pelas disponibilidades e normas orçamentais, o plano de financiamento previsto, incluindo as eventuais transferências entre fontes de financiamento comunitárias e as subsequentes alterações das taxas de intervenção. […]
Essas alterações serão imediatamente notificadas à Comissão e ao Estado‑Membro interessado, e serão aplicáveis imediatamente após confirmação da Comissão e desse Estado‑Membro; essa confirmação ocorrerá num prazo de vinte dias úteis a contar da recepção da notificação, cuja data será confirmada pela Comissão através de aviso de recepção.
As outras alterações serão decididas pela Comissão, após parecer do comité de acompanhamento, e em colaboração com esse Estado‑Membro.»
Antecedentes do litígio
Decisões de atribuição das contribuições financeiras
11 Com a Decisão C (94) 3379, de 14 de Dezembro de 1994, a Comissão aprovou, na forma de documento de programação único, o quadro comunitário de apoio e o programa operacional para as intervenções estruturais comunitárias nas regiões do objectivo n.° 2 do Land alemão da Renânia do Norte‑Vestefália, para o período compreendido entre 1994 e 1996. Esta decisão foi alterada por diversas vezes e atribui, na sua versão final, uma contribuição financeira a suportar pelo FEDER, no montante total de 241 292 000 euros, tendo o período fixado para a realização dos projectos sido prorrogado até 31 de Dezembro de 2000.
12 Com a Decisão C (95) 1427, de 11 de Julho de 1995, a Comissão atribuiu uma contribuição financeira comunitária a um programa operacional, lançado no quadro da iniciativa comunitária PME (pequenas e médias empresas), que abrange o período compreendido entre 1994 e 1999 e diz respeito ao Land da Renânia do Norte‑Vestefália. Esta decisão foi alterada por diversas vezes. A versão final desta decisão indica que o montante total da contribuição financeira do FEDER é fixado em 8 206 000 euros.
13 Com a Decisão C (95) 1738, de 27 de Julho de 1995, a Comissão atribuiu uma contribuição financeira comunitária a um programa operacional, lançado no quadro da iniciativa comunitária Resider II, com vista à reconversão económica das zonas siderúrgicas do Land da Renânia do Norte‑Vestefália, para o período compreendido entre 28 de Novembro de 1994 e 31 de Dezembro de 1997. Esta decisão foi alterada por diversas vezes. A versão final desta decisão prevê que a duração do programa é prorrogada até 31 de Dezembro de 1999 e que o montante total da contribuição financeira é fixado em 152 184 777 euros, dos quais 75 063 840 euros a cargo do FEDER.
14 Com a Decisão C (95) 1739, de 27 de Julho de 1995, a Comissão aprovou a atribuição de uma contribuição financeira a favor do programa operacional de iniciativa comum Rechar II, que visa a reconversão das bacias hulhíferas do Land da Renânia do Norte‑Vestefália no que respeita ao período compreendido entre 28 de Novembro de 1994 e 31 de Dezembro de 1997. Esta decisão foi também alterada por diversas vezes. A sua versão final indica que o período da atribuição é prorrogado até 31 de Dezembro de 1999 e que o montante da contribuição do FEDER é fixado em 52 237 708 euros.
15 Com a Decisão C (97) 1120, de 7 de Maio de 1997, a Comissão aprovou, na forma de documento de programação único, o quadro comunitário de apoio e o programa operacional relativo ao período compreendido entre 1 de Janeiro de 1997 e 31 de Dezembro de 1999, para as intervenções estruturais comunitárias nas regiões do Land da Renânia do Norte‑Vestefália abrangidas pelo objectivo n.° 2. Esta decisão foi alterada por diversas vezes e atribui, na sua versão final, uma contribuição financeira a suportar pelo FEDER no montante total de 324 534 806 euros, tendo o período fixado para a realização dos projectos sido prorrogado até 30 de Setembro de 2002.
16 O artigo 4.° das Decisões C (94) 3379, de 14 de Dezembro de 1994, e C (97) 1120, de 7 de Maio de 1997, prevê que os pormenores relativos à atribuição da contribuição financeira aos vários eixos prioritários e medidas, incluindo a do fundo, figurarão no plano de financiamento de cada um dos programas. O artigo 2.°, segundo parágrafo, das três outras decisões de atribuição já referidas indica que as modalidades da atribuição da contribuição financeira, incluindo a participação dos fundos nos diversos subprogramas e nas medidas que são parte integrante dos programas, constam do plano de financiamento junto a cada uma das decisões. Os planos de financiamento dos diversos programas estão repartidos por eixos prioritários e medidas.
Fase administrativa
17 Tendo em conta o encerramento, em 31 de Dezembro de 1999, dos programas financiados pelos fundos estruturais e respeitantes ao período de programação de 1994‑1999, a Comissão adoptou, em 9 de Setembro de 1999, as orientações para o encerramento financeiro das intervenções operacionais (1994‑1999) dos fundos estruturais (a seguir «orientações») e comunicou‑as aos Estados‑Membros. As orientações, na sua versão em língua alemã, enunciam designadamente:
«6. Planos de financiamento
6.1 O plano de financiamento não poderá ser alterado após a data final para as autorizações.
6.2 O encerramento financeiro dos programas deve ser efectuado com base na versão do plano de financiamento em vigor (trata‑se, de um modo geral, do plano de financiamento discriminado em três níveis, ou seja, programa, subprograma, medida). Os cálculos apresentados pelos Estados‑Membros deverão apresentar o mesmo grau de pormenor que os planos de financiamento anexos às decisões de aprovação das intervenções operacionais, devendo, por conseguinte, de um modo geral, apresentar uma descrição das despesas efectivamente incorridas, discriminadas ao nível das medidas.
Pode aceitar‑se um excesso de 20% da contribuição de cada fundo por medida, desde que o montante total do subprograma, tal como estabelecido no plano de financiamento em vigor, não seja aumentado.
Todavia, os aumentos das contribuições correspondentes a medidas contidas num subprograma não podem ultrapassar 10% da contribuição de cada fundo para o montante total desse subprograma, tal como estabelecido no plano de financiamento.
Refira‑se que a cláusula de flexibilidade apenas se aplica no âmbito do mesmo fundo e que, em caso de ausência de subprograma, a flexibilidade de 10% é aplicável ao nível do programa.»
18 A fim de reduzir o número de pedidos de alteração dos programas ou dos planos de financiamento, o representante da Comissão no comité de acompanhamento do objectivo n.° 2 convidou os Estados‑Membros a recorrerem mais amiúde à cláusula de flexibilidade, constante do ponto 6.2 das orientações, nas reuniões de 11 e 12 de Novembro de 1999 do referido comité.
19 Após terem analisado os projectos para os quais tinham sido apresentados pedidos de financiamento no decurso do último trimestre do ano de 1999, as autoridades alemãs responsáveis pelos programas verificaram a existência de um pedido de financiamento excessivo no tocante a certas medidas previstas, relativamente aos fundos que tinham sido afectados para o efeito nos planos de financiamento, enquanto que, para outras medidas, o pedido era inferior ao que tinha sido previsto. Consequentemente, as autoridades nacionais decidiram proceder a transferências entre as diferentes medidas de cada programa, de modo a que os fundos que não eram utilizados para as medidas para as quais tinham sido previstos pudessem ser utilizados no financiamento de projectos referentes a outras medidas. Estas transferências não provocaram a ultrapassagem do montante total da contribuição atribuída a cada um dos programas, mas conduziram a um aumento do montante relativo a certos eixos prioritários e a uma redução do montante relativo a outros eixos.
20 Durante a execução dos programas, a participação financeira do FEDER foi paga de forma escalonada, em conformidade com os pedidos de pagamento e as modalidades de aplicação juntas aos programas. Finda a execução dos programas, a República Federal da Alemanha pediu à Comissão o pagamento do saldo devido relativamente a cada programa.
21 Por ofício de 3 de Junho de 2003, a Comissão indicou à República Federal da Alemanha que a cláusula de flexibilidade prevista no ponto 6.2 das orientações só permitia transferências de fundos entre as medidas de um mesmo eixo prioritário e que não eram permitidas as transferências entre eixos.
22 Por ofício de 25 de Fevereiro de 2004, a República Federal da Alemanha respondeu ao ofício de 3 de Junho de 2003 da Comissão e contestou a interpretação do ponto 6.2 das orientações dele constante.
23 Por ofício de 23 de Março de 2004, referente ao conjunto dos programas para os quais tinha sido atribuída uma contribuição financeira comunitária, a Direcção‑Geral (DG) «Política Regional» da Comissão comunicou à República Federal da Alemanha que não tinha a intenção de acolher as suas objecções a respeito da aplicação da cláusula de flexibilidade. A DG «Política Regional» anunciou que, por conseguinte, seria liberado o saldo dos créditos orçamentados a título do FEDER. A República Federal da Alemanha respondeu a este ofício por ofício de 26 de Abril de 2004, solicitando à Comissão que lhe enviasse as comunicações de encerramento de cada programa.
Decisões impugnadas
24 Com a sua Decisão C (2006) 4193 final, de 25 de Setembro de 2006, a Comissão reduziu em 5 488 569,24 euros a contribuição do FEDER para o Programa do objectivo n.° 2 do Land da Renânia do Norte‑Vestefália para o período de 1997‑1999.
25 Com a sua Decisão C (2006) 4194 final, de 25 de Setembro de 2006, a Comissão reduziu em 2 268 988,33 euros a contribuição do FEDER para o Programa operacional Resider – Renânia do Norte‑Vestefália, para o período de 1994‑1999.
26 Com a sua Decisão C (2006) 5163 final, de 3 de Novembro de 2006, a Comissão reduziu em 981 529,62 euros a contribuição do FEDER para o Programa operacional do Land da Renânia do Norte‑Vestefália, no quadro da iniciativa comum PME.
27 Com a sua Decisão C (2006) 5164 final, de 3 de Novembro de 2006, a Comissão reduziu em 2 322 116,26 euros a contribuição do FEDER para o Programa operacional do Land da Renânia do Norte‑Vestefália, no quadro da iniciativa comum Rechar II.
28 Com a sua Decisão C (2007) 2619 final, de 25 de Junho de 2007, a Comissão reduziu em 5 958 401,64 euros a contribuição do FEDER para o Programa operacional do objectivo n.° 2 do Land da Renânia do Norte‑Vestefália.
29 Nas suas cinco decisões (a seguir «decisões impugnadas»), a Comissão fundamentou da mesma maneira a redução das contribuições comunitárias. A Comissão indicou que, em princípio, os programas subvencionados pelos fundos comunitários devem ser executados em conformidade com as decisões de atribuição da contribuição e os quadros financeiros por si aprovados e que não era possível nenhuma alteração após a data final prevista para as autorizações, visto que já estava encerrado o período de programação. A Comissão esclareceu que, estando já próximo o fim do referido período, verificou‑se, porém, que as autoridades nacionais não podiam, durante a execução dos programas, garantir um nível de execução idêntico ao previsto nos quadros financeiros anexos às decisões de aprovação e que, por conseguinte, tinha indicado aos seus serviços e informado os Estados‑Membros de que seria aplicada uma certa flexibilidade no momento do encerramento, em conformidade com o ponto 6.2 das orientações. Contudo, segundo a Comissão, o exceder dos limites definidos no ponto 6.2 das referidas orientações constitui uma alteração importante, na acepção do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, para a qual os Estados‑Membros deviam apresentar um pedido de alteração, o mais tardar, até ao último dia previsto para as autorizações. Quanto à amplitude da flexibilidade prevista no ponto 6.2 das orientações, a Comissão indicou que este ponto 6.2 só autorizava a flexibilidade financeira entre medidas do mesmo eixo prioritário, uma vez que, a instituir‑se uma flexibilidade entre eixos prioritários, isso permitiria a alteração dos montantes determinados nos planos de financiamento. Afirmou que as versões das orientações em língua inglesa e francesa indicavam que a flexibilidade se aplicava a três níveis (programa, subprograma/eixo prioritário e medida) e que, apesar da versão alemã se referir unicamente aos subprogramas, não podia aplicar as orientações de modo diferente consoante os programas examinados respeitassem à República Federal da Alemanha ou a outros Estados‑Membros, em obediência ao princípio da igualdade de tratamento. Por último, a Comissão afirmou que, no caso em apreço, os programas em causa estavam estruturados, contrariamente ao afirmado pelas autoridades nacionais, em três níveis, ou seja, programa, subprogramas/eixos prioritários e medidas, e que essas mesmas autoridades tinham considerado que os eixos prioritários constituíam subprogramas quando indicaram nos quadros financeiros os montantes correspondentes aos eixos ou aos subprogramas, e não às medidas co‑financiadas pelo FEDER.
30 A Comissão concluiu que as contribuições comunitárias em causa deviam ser reduzidas, pois, não tendo as autoridades nacionais respeitado os quadros financeiros e tendo sido ultrapassados os limites de flexibilidade, havia alterações importantes para as quais não tinha sido pedida a sua aprovação.
Tramitação processual e pedidos das partes
31 Por petições apresentadas na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 4 de Dezembro de 2006 (processos T‑349/06 e T‑371/06), em 15 de Janeiro (processos T‑14/07 e T‑15/07) e 4 de Setembro de 2007 (processo T‑332/07), a República Federal da Alemanha interpôs os presentes recursos.
32 Por despacho de 16 de Janeiro de 2008 do presidente da Quarta Secção do Tribunal de Primeira Instância, foram apensos os processos T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 e T‑15/07, para efeitos da fase oral e do acórdão, em conformidade com o artigo 50.° do Regulamento de Processo deste Tribunal.
33 A República Federal da Alemanha conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– anular as decisões impugnadas;
– condenar a Comissão nas despesas.
34 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– negar provimento aos recursos;
– condenar a República Federal da Alemanha nas despesas.
Questão de direito
35 Dada a conexão existente entre os presentes processos e tendo sido ouvidas as partes, o Tribunal entende que é oportuno apensar o processo T‑332/07 aos processos T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 e T‑15/07, para efeitos do acórdão, em aplicação do artigo 50.° Regulamento de Processo.
36 A República Federal da Alemanha invoca, essencialmente, um fundamento comum a todos os processos, relativo à violação do artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88. A este respeito, censura a Comissão, por um lado, por ter considerado que as transferências realizadas pelas autoridades nacionais constituíam «alterações importantes» que ela não tinha aprovado e, por outro lado, por não ter exercido o poder de apreciação que esta disposição lhe confere para decidir se a contribuição financeira se justificava.
37 No processo T‑332/07, a República Federal da Alemanha invoca ainda um fundamento relativo a um erro na apreciação dos factos, que importa examinar em primeiro lugar.
Quanto ao fundamento relativo a um erro na apreciação dos factos invocado no processo T‑332/07
Argumentos das partes
38 A República Federal da Alemanha alega que a Comissão cometeu um erro na apreciação dos factos, quando entendeu, no considerando 17 da decisão impugnada no processo T‑332/07, que as despesas do FEDER referentes a uma parte das medidas previstas pelo programa em causa, ou seja, as medidas 3.1, 3.3 e 5.1, eram inferiores ao que indicava o plano de financiamento em vigor. Afirma que o pedido de pagamento respeitava à totalidade do saldo em dívida e que, no tocante a estas medidas, não houve um pedido destinado à atribuição de apenas uma parte da contribuição do FEDER por referência às taxas de financiamento fixadas. Afirma que os beneficiários finais receberam das autoridades alemãs quantias muito mais elevadas do que aquelas que a Comissão decidiu pagar, porque, por vezes, aumentou a parte do co‑financiamento nacional. Por conseguinte, entende que a Comissão deveria ter pago uma contribuição do FEDER igual às previsões do plano de financiamento, em conformidade com o que tinha sido pedido.
39 A Comissão contesta ter cometido um erro na apreciação dos factos.
Apreciação do Tribunal
40 Importa concluir que o único documento que figura nos autos deste processo, no qual surgem os pormenores das despesas efectivamente suportadas, repartidas a nível das medidas, como previsto no ponto 6.2 das orientações, é o quadro que figura em anexo à decisão impugnada. Ora, este documento parece ter sido, pelo menos parcialmente, elaborado pela Comissão, pois também são aí mencionados os montantes que esta decidiu pagar após exame do pedido de pagamento. Donde resulta que, na falta de outras provas, o Tribunal não está em condições de examinar se, no referido pedido de pagamento e, nomeadamente, no saldo das despesas, a República Federal da Alemanha pediu, como afirma, o pagamento da totalidade da contribuição do FEDER prevista no plano de financiamento para as medidas em causa ou se, como afirma a Comissão, indicou quantias inferiores às previstas no referido plano. Em todo o caso, admitindo que o quadro anexo à decisão impugnada seja o saldo das despesas efectivamente suportadas apresentado pela República Federal da Alemanha à Comissão no seu pedido de pagamento, há que concluir que desse quadro decorre claramente que a República Federal da Alemanha declarou que os beneficiários receberam, a título do FEDER, quantias inferiores às previstas no plano de financiamento.
41 Importa acrescentar que a afirmação segundo a qual os beneficiários receberam das autoridades alemãs montantes muito mais elevados do que aqueles que a Comissão decidiu pagar não basta para demonstrar que esta instituição cometeu um erro na apreciação dos factos. Com efeito, a Comissão não contesta esta circunstância e chega mesmo a afirmar, no considerando 17 da decisão impugnada, que as despesas totais no tocante às medidas em causa foram superiores às previstas no plano de financiamento. Contudo, se, apesar deste aumento das despesas, as autoridades alemãs mencionaram, no seu pedido de pagamento, montantes inferiores aos previstos no plano de financiamento, a República Federal da Alemanha não pode censurar à Comissão um erro na apreciação dos factos, pois esta toma a sua decisão em função do referido pedido de pagamento. Como a República Federal da Alemanha não provou ter indicado no seu pedido de pagamento montantes de contribuição do FEDER iguais aos previstos no plano de financiamento, não pode ser acolhido o presente fundamento.
Quanto ao fundamento relativo à violação do artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88
Argumentos das partes
42 A República Federal da Alemanha alega que a Comissão violou o artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, na medida em que reduziu as contribuições financeiras em causa, sem que estivessem reunidas as condições previstas nesta disposição.
43 Em primeiro lugar, a República Federal da Alemanha sustenta que os planos de financiamento são indicativos e que, pela sua própria natureza, apenas têm carácter provisório. Considera que, por conseguinte, não há que considerar cada alteração como uma alteração importante. Entende que as alterações de um programa operacional só são importantes se afectarem a estrutura global do programa ou comprometerem a realização dos objectivos de desenvolvimento fixados na decisão da Comissão que aprova a contribuição comunitária.
44 No tocante ao caso em apreço, entende que as transferências realizadas pelas autoridades nacionais não podem ser consideradas alterações importantes, nem de um ponto de vista qualitativo nem de um ponto de vista quantitativo. Assim, sustenta que as referidas transferências, que representam apenas uma percentagem muito diminuta do volume total das contribuições comunitárias atribuídas a título do FEDER, não comprometeram a realização dos objectivos prosseguidos pelos programas aprovados pela Comissão e não incluíram alterações da contribuição financeira global do FEDER nem das taxas de participação do FEDER nas diversas medidas. Consequentemente, considera que não exorbitam do quadro jurídico e financeiro fixado pelas decisões de atribuição.
45 Em segundo lugar, a República Federal da Alemanha contesta a afirmação da Comissão que figura nas decisões impugnadas e segundo a qual, na ausência de um pedido de alteração das decisões de atribuição, o não respeito dos quadros financeiros que exceda os limites autorizados pela cláusula de flexibilidade deve ser considerado uma alteração importante, pois modifica a importância relativa dos diversos eixos prioritários ou medidas. Alega, a este respeito, que a Comissão não podia considerar que as transferências realizadas constituíam alterações importantes unicamente por não respeitarem as orientações. Sustenta que as orientações visam somente definir as alterações que podem ser realizadas sem solicitar a aprovação da Comissão e não definem o que é uma alteração importante e o que não o é.
46 Assim, afirma que as orientações não permitem explicar as razões pelas quais uma transferência entre as medidas num montante correspondente a 20% da contribuição financeira de um fundo não constitui uma alteração importante na acepção do artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, quando uma transferência equivalente entre os eixos do programa o é. As orientações também não indicam as razões por que a delimitação dos eixos será a tal ponto importante para a execução dos programas que, a fim de atingir o objectivo fixado, não se deve proceder a uma transferência entre as medidas inseridas nos diversos eixos. De igual modo, a República Federal da Alemanha considera que as orientações não permitem conhecer as condições em que deixa de se justificar a contribuição do FEDER nem determinar se a ultrapassagem dos limites previstos deve ser sempre considerada uma alteração importante, bem como, na afirmativa, conhecer as respectivas justificações.
47 Em terceiro lugar, a República Federal da Alemanha sustenta que, em todo o caso, a Comissão não se podia opor às transferências realizadas, pois estas transferências eram conformes às orientações e tinha feito saber aos Estados‑Membros que admitiria as alterações não aprovadas formalmente, mas que estivessem em conformidade com as referidas orientações. Para apoiar esta afirmação, a República Federal da Alemanha alega que os programas em causa não estavam divididos em subprogramas e que, por conseguinte, a cláusula de flexibilidade devia ser entendida no sentido de que o limite de 10% do montante do subprograma, previsto no ponto 6.2, terceiro parágrafo, das orientações, devia ser aplicado quer no interior de um único e mesmo fundo quer à totalidade de cada programa. Considera que, mesmo fundando‑se na mais restritiva destas duas interpretações, isto significaria unicamente que os aumentos não deviam conduzir a um aumento das contribuições financeiras do FEDER. Afirma que estes limites foram respeitados nos pedidos de pagamento do saldo.
48 No tocante ao argumento que figura nas decisões impugnadas e segundo o qual resulta das diversas versões linguísticas das orientações que os «eixos do programa» devem ser equiparados àquilo que as orientações designam por «subprogramas», a República Federal da Alemanha alega que a cláusula de flexibilidade contida no ponto 6.2 das orientações deve ser inserida no seu contexto e interpretada à luz do espírito e da finalidade da regulamentação de que constitui um elemento (acórdão do Tribunal de Justiça de 9 de Janeiro de 2003, Givane e o., C‑257/00, Colect., p. I‑345, n.° 37).
49 Assim, observa designadamente que, para determinar se a cláusula de flexibilidade se deve aplicar, na falta de subprogramas, ao nível dos programas ou dos eixos prioritários, há que examinar o papel dos subprogramas e dos eixos de programa no quadro da programação.
50 A este respeito, afirma, em primeiro lugar, que os subprogramas são unicamente previstos quando importe separar uma parte do programa do restante, por exemplo, quando o programa beneficie da contribuição financeira de vários fundos estruturais, e considera que, por conseguinte, a proibição constante do ponto 6.2 das orientações, de realizar transferências entre subprogramas, deve ser considerada uma proibição de transferir financiamentos atribuídos a título dos diversos fundos estruturais ou para diferentes regiões. Sustenta que, uma vez que, no caso em apreço, não houve transferências entre os diversos fundos, nada justificava limitar as transferências ao nível dos eixos prioritários.
51 Afirma, em segundo lugar, que, uma vez que o direito comunitário não prevê nenhuma obrigação de afectar quantias máximas aos diversos eixos prioritários, não é necessário nem lógico limitar a cláusula de flexibilidade contida no ponto 6.2 das orientações ao nível dos eixos do programa.
52 Afirma, em terceiro lugar, que os eixos do programa foram elaborados muito antes de a Comissão ter adoptado as orientações e que, por conseguinte, se a Comissão pretendia limitar a aplicação da cláusula de flexibilidade ao nível dos eixos prioritários, devia tomar em consideração os seus critérios de definição.
53 Em todo o caso, a República Federal da Alemanha sustenta que os argumentos apresentados pela Comissão nas decisões impugnadas, para chegar à conclusão de que foram excedidos os limites previstos no ponto 6.2 das orientações, enfermam de erro. Assim, alega, por um lado, que os formulários a que as decisões impugnadas fazem referência não fornecem nenhum elemento do qual se possa deduzir que os «eixos» e os «subprogramas» podem ser equiparados e que o artigo 8.°, n.° 3, do Regulamento n.° 4253/88, invocado pela Comissão na sua contestação, não prevê que se devam separar os eixos prioritários de forma a que as reafectações controvertidas constituam uma alteração importante. Sustenta, por outro lado, que a referência a outras versões linguísticas das orientações não constitui fundamentação bastante, pois a versão alemã é inequívoca e as versões inglesa e francesa não permitem sustentar de um modo convincente a interpretação adoptada pela Comissão. Além disso, a referência ao encerramento dos programas noutros Estados‑Membros também não constitui fundamentação bastante, porquanto a República Federal da Alemanha não conhece estes programas e não pode apreciar a respectiva legalidade.
54 Em quarto lugar, a República Federal da Alemanha considera que, no caso de as alterações realizadas não estarem cobertas pelas orientações, a Comissão deveria ter examinado se eram importantes e, na afirmativa, se justificavam a redução das contribuições comunitárias. Considera que, em todo o caso, a simples qualificação de uma alteração como importante não justifica, por si só, a redução da contribuição, pois o facto de a não ter submetido previamente à Comissão constitui apenas uma violação de regras processuais. Nos processos T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 e T‑15/07, alega, mais especificamente, que o princípio da proporcionalidade não justifica que a Comissão se funde numa violação das regras formais ou processuais para reduzir a contribuição financeira atribuída aos programas em causa.
55 Assim, entende que a Comissão deveria ter examinado se não havia que autorizar as transferências realizadas, tendo designadamente em conta o facto de as referidas transferências não terem comprometido o objectivo geral dos programas nem o da contribuição comunitária e respeitarem a montantes inferiores aos relativos a outros pedidos de alteração que tinham sido anteriormente aceites pela Comissão. Nos processos T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 e T‑15/07, a República Federal da Alemanha sustenta que a Comissão deveria também ter tido em conta o facto de, por um lado, a partir da segunda quinzena de Outubro de 1999, não estar em condições de examinar os novos pedidos de alteração e de, por outro, em razão da comunicação das orientações, ter criado na esfera das autoridades nacionais a confiança legítima de que dispunham da flexibilidade necessária relativamente aos planos financeiros indicativos.
56 No tocante, em primeiro lugar, ao facto de as transferências não terem comprometido o objectivo geral dos programas nem o da contribuição comunitária, a República Federal da Alemanha alega, nomeadamente, que, se os ditos objectivos podem ser atingidos nas melhores condições ou em condições equivalentes através de uma utilização dos fundos diferente da prevista na decisão de aprovação, a Comissão não devia poder dificultar a realização do objectivo de desenvolvimento, através do não pagamento do co‑financiamento aprovado. Além disso, a República Federal da Alemanha entende que as decisões impugnadas são contrárias ao princípio da parceria, pois impedem que as autoridades nacionais assumam as suas responsabilidades relativas à utilização concreta dos fundos durante o último trimestre de um período de programação, em razão da rigidez dos planos de financiamento. Indica, a este propósito, que os financiamentos do FEDER não têm por objecto promover os projectos da Comissão, mas apoiar os projectos dos Estados‑Membros, e que a execução dos programas exige uma certa flexibilidade, pois os projectos executados no quadro do programa não são previamente conhecidos.
57 No que respeita, em segundo lugar, ao facto de a Comissão, em finais do ano de 1999, não estar em condições de poder examinar os pedidos de alteração, a República Federal da Alemanha alega que, devido a isso, as autoridades nacionais tiveram de continuar a examinar os projectos submetidos sem se poderem socorrer dos serviços da Comissão, e isto precisamente no momento do encerramento das programações, quando é apresentada a maior parte dos projectos. Entende que a impossibilidade de modificar os programas entre a segunda quinzena de Outubro e finais de Dezembro de 1999 implicaria que os programas fossem conduzidos a seu termo, de forma insatisfatória, o que é contrário ao interesse comunitário.
58 Em terceiro lugar, no referente à circunstância de, através da comunicação das orientações, a Comissão ter criado na esfera das autoridades nacionais a confiança legítima de que disporiam da flexibilidade necessária relativamente aos planos financeiros indicativos, a República Federal da Alemanha alega que a Comissão deveria ter tido em conta o facto de ela própria ter convidado os Estados‑Membros a não apresentarem pedidos de alteração, de a versão alemã das orientações só poder, manifestamente, ser interpretada como autorizando as transferências entre eixos do programa e de ter atribuído aos eixos, no momento do encerramento dos programas, um significado que estes não tinham no momento da sua aprovação.
59 A Comissão contesta integralmente todos estes argumentos.
Apreciação do Tribunal
60 Em primeiro lugar, no tocante à alegação da República Federal da Alemanha de que os planos de financiamento são unicamente indicativos e provisórios, importa salientar que decorre da legislação aplicável, tal como interpretada pela jurisprudência, que, como sustenta a Comissão, qualquer contribuição financeira concedida através dos fundos estruturais deve ser executada em conformidade com a decisão que a aprovou, nomeadamente com o quadro financeiro anexado a essa decisão, dado que este constitui um instrumento de programação que reflecte a posição tomada de comum acordo pela Comissão e as autoridades nacionais.
61 Assim, em primeiro lugar, importa observar que, diversamente dos artigos 8.° a 10.° e 11.°‑A do Regulamento n.° 2052/88 e do artigo 8.°, n.° 3, do Regulamento n.° 4253/88, que respeitam aos quadros comunitários de apoio, a disposição deste último regulamento, que respeita aos programas operacionais, ou seja, o artigo 14.°, não prevê que o plano de financiamento que deve ser junto ao pedido seja apenas indicativo.
62 Em segundo lugar, resulta do artigo 21.°, n.° 1, do Regulamento n.° 4253/88, nos termos do qual o pagamento da contribuição financeira é efectuado em conformidade com as autorizações orçamentais, que o encerramento financeiro das contribuições deve ser efectuado, designadamente, com base no plano de financiamento em vigor (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Junho de 2007, Nuova Gela Sviluppo/Comissão, T‑65/04, não publicado na Colectânea, n.os 36 e 37). O mesmo requisito resulta do artigo 4.° das Decisões C (94) 3379, de 14 de Dezembro de 1994, e C (97) 1120, de 7 de Maio de 1997, bem como do artigo 2.°, segundo parágrafo, das outras decisões de atribuição (v. n.° 16, supra).
63 Importa, em terceiro lugar, salientar que o Regulamento n.° 4253/88 prevê, no seu artigo 25.°, n.° 5, o procedimento a seguir para efeitos da introdução de alterações nos planos de financiamento. Assim, esta disposição prevê que as alterações dos planos de financiamento são decididas ou pelo comité de acompanhamento ou pela Comissão, em colaboração com o Estado‑Membro e após o parecer do comité de acompanhamento. No caso de as alterações serem decididas pelo comité de acompanhamento, devem ser imediatamente notificadas à Comissão e ao Estado‑Membro em questão e só são aplicáveis após confirmação tanto da Comissão como do Estado‑Membro. O não respeito desta disposição justifica por si só, em conformidade com a jurisprudência, a redução da contribuição financeira (v., por analogia, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 22 de Novembro de 2006, Itália/Comissão, T‑282/04, não publicado na Colectânea, n.os 72 e 78).
64 Conclui-se que, contrariamente ao que sustenta a República Federal da Alemanha, as alterações de um plano de financiamento aprovado pela Comissão e realizadas sem o seu consentimento conduzem, em princípio, à redução da contribuição atribuída ao programa em causa, e isto independentemente da sua importância qualitativa ou quantitativa.
65 Em segundo lugar, no referente aos argumentos apresentados pela República Federal da Alemanha para contestar o facto de a ultrapassagem dos limites previstos nas orientações poder bastar para se concluir que as transferências controvertidas constituem alterações importantes, decorre das considerações tecidas nos n.os 60 a 64, supra, que não podem ser acolhidos, porquanto a aplicabilidade do artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88 às referidas transferências resulta, em todo o caso, da legislação aplicável e das decisões de atribuição.
66 Em terceiro lugar, no tocante aos argumentos da República Federal da Alemanha segundo os quais a Comissão não se podia opor às alterações realizadas, visto que eram conformes às orientações, importa, por um lado, recordar que as transferências entre diferentes medidas executadas pelas autoridades alemãs não implicam um aumento de mais de 20% do montante atribuído em cada um dos planos de financiamento às medidas cujo montante foi aumentado, mas conduzem a uma ultrapassagem dos montantes atribuídos aos eixos pelos planos financeiros. Por outro lado, há que observar que a versão em língua alemã do ponto 6.2 das orientações, que figura no n.° 17, supra, não faz referência alguma a eixos prioritários e que, a fortiori, o referido ponto não indica expressamente que são proibidas as transferências entre diferentes eixos. Nestas circunstâncias, a fim de examinar a justeza dos argumentos aduzidos, há que proceder, em conformidade com a jurisprudência, a uma interpretação literal, histórica, contextual e teleológica do ponto 6.2 das orientações (v., no tocante à metodologia, acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 20 de Novembro de 2002, Lagardère e Canal+/Comissão, T‑251/00, Colect., p. II‑4825, n.os 72 e segs., e de 6 de Outubro de 2005, Sumitomo Chemical e Sumika Fine Chemicals/Comissão, T‑22/02 e T‑23/02, Colect., p. II‑4065, n.os 41 e segs.).
67 Em primeiro lugar, e no respeitante à interpretação literal, importa ter em conta que, sendo os textos de direito comunitário redigidos em várias línguas e fazendo as diversas versões linguísticas igualmente fé, a interpretação de uma disposição de direito comunitário implica, assim, uma comparação das versões linguísticas (acórdão do Tribunal de Justiça de 6 de Outubro de 1982, CILFIT e o., 283/81, Recueil, p. 3415, n.° 18, e acórdão Sumitomo Chemical e Sumika Fine Chemicals/Comissão, referido no n.° 66, supra, n.° 42). Com efeito, a necessidade de uma interpretação uniforme das disposições comunitárias exclui que o texto de uma das suas versões seja considerado isoladamente e impõe que seja interpretado e aplicado à luz das versões redigidas nas outras línguas oficiais (acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Dezembro de 1967, van der Vecht, 19/67, Recueil, pp. 445 e 456, Colect. 1965‑1968, p. 683), mesmo quando isso implique que a disposição em causa seja interpretada e deva ser aplicada de um modo que difere do sentido próprio ou usual dos termos que esta contém numa ou em várias das versões linguísticas, contrariamente às imposições da segurança jurídica (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 3 de Março de 1977, North Kerry Milk Products, 80/76, Recueil, p. 425, n.° 11, Colect., p. 149).
68 No caso em apreço, importa observar que há efectivamente uma diferença entre a versão alemã e as outras versões linguísticas do ponto 6.2 das orientações. Em todas as versões, o primeiro parágrafo do referido ponto indica que o encerramento financeiro dos programas deve ser efectuado com base na versão do plano de financiamento em vigor e que este é, em geral, um plano discriminado em três níveis. Todas as versões mencionam, como primeiro e terceiro níveis, o «programa» e as «medidas». Porém, para o nível intermédio, a versão em língua alemã indica unicamente o «subprograma» (Unterprogramm), enquanto as outras versões indicam o «subprograma/eixo prioritário» («delprogram/prioriteret», em dinamarquês; «sub‑programa/priority axis», em inglês; «subprograma/eje prioritario», em espanhol; «alaohjelma/toimintalinja», em finlandês; «sous‑programa/axe prioritaire», em francês; «subprogramma/prioritaire doelstelling», em neerlandês; «subprograma/eixo prioritário» em português; e «underprogram/prioriterat område», em sueco). No que respeita às outras disposições do ponto 6.2 das orientações, não há diferenças entre as versões linguísticas, pois o segundo, terceiro e quarto parágrafos do referido ponto 6.2 referem‑se, em todas as versões linguísticas, unicamente ao termo «subprograma».
69 Consequentemente, suscita‑se a questão de saber se a referência feita no primeiro parágrafo do ponto 6.2 das orientações, nas suas versões linguísticas que não a alemã, ao «subprograma/eixo prioritário» é necessária para que esta disposição possa ser compreendida, como parece ter sido pelos Estados‑Membros que consultaram as outras versões linguísticas, no sentido de que a referência, nos outros parágrafos do referido ponto, unicamente ao «subprograma» deve ser lida como designando igualmente os eixos prioritários. A fim de responder a esta questão, há que determinar, por recurso às interpretações contextual, histórica e teleológica, se os «subprogramas» e os «eixos prioritários» constituem, essencialmente, dois termos diferentes para designar o nível intermédio dos programas, como sustenta a Comissão, ou se constituem dois elementos de programação totalmente diferentes cuja equiparação para efeitos da aplicação das orientações não tem cabimento, como defende a República Federal da Alemanha.
70 Em segundo lugar, no respeitante à interpretação contextual, há que observar que o contexto em que se inscreve o ponto 6.2 das orientações é constituído não apenas pelas outras disposições das orientações, que tratam de assuntos diversos do encerramento financeiro dos programas e não contêm, pois, elementos úteis à interpretação do referido ponto 6.2, mas igualmente pelo conjunto das disposições aplicáveis às contribuições financeiras em causa e, nomeadamente, pelas decisões de atribuição. Ora, enquanto da leitura dos programas que foram aprovados pelas referidas decisões decorre que estes apresentam uma estrutura que se reparte por eixos prioritários ou prioridades e que não estão divididos em subprogramas, três das cinco decisões de atribuição, ou seja, as Decisões C (95) 1427, de 11 de Julho de 1995, C (95) 1738, de 27 de Julho de 1995, e C (95) 1739, de 27 de Julho de 1995 (v. n.os 12 a 14, supra), indicam, no seu artigo 2.°, que as modalidades de atribuição da contribuição financeira, incluindo a participação dos fundos nos diversos subprogramas (Teilprogramm) e nas medidas que fazem parte integrante dos programas, se encontram reproduzidas nos planos de financiamento anexos às referidas decisões.
71 Mesmo que o termo alemão utilizado nas orientações (Unterprogramm) não seja idêntico ao que figura nas decisões de atribuição mencionadas no n.° 70, supra (Teilprogramm), resulta claramente das referidas decisões que a Comissão considerava, logo no momento da aprovação dos programas e não apenas quando do seu encerramento, que os «subprogramas» e os «eixos prioritários» constituíam um único e mesmo nível de programação, isto é, o nível intermédio que se situa entre os programas e as medidas. Uma vez que se trata, no caso em apreço, de determinar, em definitivo, se as orientações elaboradas pela Comissão podiam ser razoavelmente compreendidas pelas autoridades nacionais responsáveis pela execução destes programas no sentido de que a proibição de transferências entre «subprogramas» também implicava a proibição entre os «eixos prioritários» e que, por conseguinte, qualquer transferência entre eixos devia ser objecto de um pedido formal de alteração, importa considerar que, independentemente da definição precisa dos termos «subprogramas» e «eixos prioritários», a formulação das decisões de atribuição deveria ter permitido às autoridades nacionais compreender que o termo «subprograma», utilizado pela Comissão em todos os parágrafos da versão em língua alemã das orientações, devia ser entendido como referindo‑se igualmente aos «eixos prioritários» dos programas ou, pelo menos, suscitar‑lhes dúvidas quanto à interpretação do ponto 6.2 das orientações.
72 Relativamente às interpretações histórica e teleológica, importa salientar que, podendo qualquer alteração dos planos de financiamento realizada sem o consentimento da Comissão conduzir a uma redução da contribuição (v. n.° 64, supra), as orientações devem ser entendidas como destinando‑se a facilitar o encerramento dos programas, no sentido de que a Comissão, ao abrigo da margem de apreciação que lhe é conferida pelo artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88 para decidir se deve ou não reduzir ou suspender uma contribuição comunitária, aceitava uma certa flexibilidade e que, por conseguinte, as alterações que preenchessem as condições previstas não dariam azo a uma redução, mesmo que não lhe tivessem sido submetidas para aprovação. Donde resulta que o ponto 6.2 das orientações deve ser interpretado restritivamente, de molde a que o número de alterações relativamente às quais a Comissão anunciou a sua intenção de não reduzir as contribuições atribuídas e que podiam, portanto, na prática, ser realizadas sem solicitar a sua aprovação seja tanto quanto possível limitado. Efectivamente, cabe recordar que o Regulamento n.° 4253/88 prevê um procedimento formal para a alteração dos planos financeiros, que se impõe tanto aos Estados‑Membros como à Comissão, e que, portanto, o número dos casos em que os Estados‑Membros podem ser dispensados de seguir este procedimento sem correrem o risco de sofrerem uma redução da contribuição deve ser reduzido tanto quanto possível.
73 Vistas as precedentes considerações, há que concluir que as transferências entre os eixos prioritários dos programas, realizadas pelas autoridades alemãs, não estavam cobertas pelas orientações.
74 Os outros argumentos da República Federal da Alemanha não são de natureza a infirmar esta conclusão. A República Federal da Alemanha alega que não se justifica uma proibição das transferências de montantes entre eixos, pois estas transferências não afectam substancialmente a realização dos programas e dos objectivos visados. Ora, importa constatar que, apesar de estas considerações serem pertinentes para se determinar se as referidas transferências teriam podido ser aprovadas pela Comissão se lhe tivessem sido submetidas, não o são no quadro do exame da compatibilidade das transferências em causa com o ponto 6.2 das orientações. Efectivamente, não se trata, no caso em apreço, de determinar se as transferências entre eixos teriam podido ser aceites pela Comissão se lhe tivessem sido submetidas, mas de saber se podiam, ao abrigo das orientações, não ser comunicadas à Comissão sem conduzir forçosamente a uma redução da contribuição.
75 Em quarto lugar, no tocante à alegação da República Federal da Alemanha de que a Comissão deveria ter exercido o poder de apreciação que lhe confere o artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88 para decidir se a contribuição atribuída estava justificada, cabe salientar, em primeiro lugar, que, apesar da afirmação da Comissão que figura nas decisões impugnadas, segundo a qual as orientações definem o que esta considera ser uma alteração importante, as referidas orientações só podem ser interpretadas como definindo os casos em que a Comissão considera que a existência de uma alteração dos planos de financiamento não justifica a redução da contribuição. Há, com efeito, que recordar que a possibilidade de redução em caso de alteração dos planos de financiamento resulta da própria legislação aplicável e das decisões de atribuição da contribuição comunitária aos programas em causa nos presentes processos e não depende da margem de apreciação da Comissão. Em contrapartida, esta instituição podia decidir que determinadas alterações não conduziriam a uma redução, em razão das circunstâncias que se prendem com o fim do período de programação, e comunicar esta posição aos Estados‑Membros a fim de assegurar a transparência das suas decisões de encerramento e garantir a igualdade entre os diferentes Estados‑Membros. Ora, em conformidade com a jurisprudência, uma vez que a Comissão tinha indicado aos Estados‑Membros o modo como pretendia exercer a sua margem de apreciação, não podia agir de outra maneira sem violar o princípio da igualdade de tratamento (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de Junho de 2005, Dansk Rørindustri e o./Comissão, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P a C‑208/02 P e C‑213/02 P, Colect., p. I‑5425, n.° 211). Com efeito, a Comissão, se, como pede a República Federal da Alemanha, examinasse se as alterações teriam podido ser aprovadas se lhe tivessem sido comunicadas em tempo útil, colocaria a República Federal da Alemanha em vantagem relativamente aos Estados‑Membros que se abstiveram de realizar alterações que não satisfaziam as condições previstas nas orientações sem solicitar a aprovação da Comissão.
76 Em todo o caso, há que referir que a República Federal da Alemanha não fez prova de que a Comissão violou o princípio da proporcionalidade quando decidiu reduzir as contribuições financeiras em causa.
77 Efectivamente, e no que toca, em primeiro lugar, à alegação de que as transferências não comprometeram o objectivo geral dos programas nem o da contribuição comunitária, importa recordar que, em conformidade com a jurisprudência, não basta demonstrar que um projecto foi realizado para reclamar o pagamento de uma contribuição financeira (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Janeiro de 2006, Comunità montana della Valnerina/Comissão, C‑240/03 P, Colect., p. I‑731 n.os 77 e 78). Com efeito, o sistema de subvenções elaborado pela regulamentação comunitária assenta, designadamente, na execução, pelo beneficiário, de uma série de obrigações de que depende o recebimento da contribuição financeira prevista. Se o beneficiário não cumprir todas ou parte dessas obrigações, como a referente à observância do quadro jurídico e financeiro, o artigo 24.° deste regulamento permite que a Comissão reconsidere o alcance das suas obrigações decorrentes da decisão que atribuiu a referida contribuição. Resulta igualmente de uma jurisprudência constante que à violação das obrigações cujo respeito assuma importância fundamental para o bom funcionamento de um sistema comunitário pode ser aplicada a sanção da perda de um direito proporcionado pela regulamentação comunitária, sem que tal implique a violação do princípio da proporcionalidade (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Outubro de 1999, Conserve Italia/Comissão, T‑216/96, Colect., p. II‑3139, n.os 101 e 103, e de 26 de Setembro de 2002, Sgaravatti Mediterranea/Comissão, T‑199/99, Colect., p. II‑3731, n.os 134 e 135).
78 No presente caso, importa observar que admitir, como pede a República Federal da Alemanha, que a Comissão não deveria ter reduzido as contribuições em causa pelo facto de os objectivos dos programas e das referidas contribuições terem sido atingidos equivaleria a não punir a violação, pela República Federal da Alemanha, do seu dever de executar os referidos programas em conformidade com os planos financeiros aprovados pela Comissão. Assim, esta solução esvaziaria de conteúdo esta obrigação, pois bastaria que as autoridades nacionais provassem a boa realização dos programas para obterem a totalidade do financiamento atribuído.
79 Ao que acresce que a República Federal da Alemanha não pode invocar o princípio da parceria, previsto no artigo 4.° do Regulamento n.° 2052/88 (v. n.° 3, supra), para reclamar o pagamento da totalidade das contribuições financeiras. Efectivamente, sendo verdade que, como recorda a República Federal da Alemanha, os co‑financiamentos comunitários não têm por objectivo promover os projectos da Comissão, mas sim os dos Estados‑Membros, é também verdade que o artigo 274.° CE, impõe à Comissão a responsabilidade pela execução do orçamento comunitário e que as regulamentações aplicáveis aos fundos estruturais determinam que ela é obrigada a aprovar os planos de financiamento quando toma as suas decisões de atribuição e de aprovar directa ou indirectamente todas as alterações a estes. Neste contexto, importa concluir que a solução reivindicada pela República Federal da Alemanha, apesar de ter em conta as competências das autoridades nacionais, ignora as conferidas à Comissão pela legislação aplicável. Ora, o artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2052/88 prevê precisamente que «[a] acção comunitária […] será estabelecida através de uma concertação estreita entre a Comissão, o Estado‑Membro interessado, as autoridades e os organismos competentes […] designados pelo Estado‑Membro» e esta concertação abrange, nomeadamente, a preparação, o financiamento, o acompanhamento e a avaliação das acções, e deve ser realizada no pleno respeito das competências institucionais, jurídicas e financeiras respectivas de cada um dos parceiros.
80 Em segundo lugar, no respeitante ao argumento de que a Comissão, a partir da segunda quinzena do mês de Outubro de 1999, não estava em condições de poder examinar novos pedidos de alteração, basta observar que a Comissão contesta esta afirmação, indicando que adoptou 418 decisões de alteração nos dois últimos meses do ano de 1999 e que também tratou os pedidos de alteração que lhe foram transmitidos pelos Estados‑Membros após a segunda quinzena do mês de Outubro de 1999, incluindo o proveniente do Land da Renânia do Norte‑Vestefália. Acrescenta que os pedidos que não puderam ser tratados antes de 31 de Dezembro de 1999 devido à sua apresentação tardia puderam ser aceites, mesmo após esta data, quando não tinham incidência no orçamento comunitário.
81 Em terceiro lugar, no tocante às alegações de que a Comissão encorajou as autoridades nacionais a não apresentarem novos pedidos de alteração e que a versão alemã das orientações indica claramente que as transferências controvertidas não tinham de ser aprovadas pela Comissão, há que recordar que, nas circunstâncias do caso em apreço, deveria ter ficado suficientemente claro para as autoridades nacionais que a Comissão considerava que os eixos prioritários mencionados nos planos de financiamento dos programas em causa constituíam subprogramas na acepção do ponto 6.2 das orientações e que, consequentemente, apesar da eventual falta de clareza da versão alemã das orientações, estas autoridades poderiam ter compreendido que a Comissão não aceitaria transferências entre eixos prioritários, sem que a sua aprovação fosse solicitada nos termos do artigo 25.°, n.° 5, do Regulamento n.° 4253/88. A este propósito, cabe salientar, a respeito do argumento da República Federal da Alemanha segundo o qual a Comissão deveria ter tido em conta o facto de o número de projectos apresentados aumentar no final do período de programação e conduzir, por seu turno, a um aumento do número das alterações dos planos financeiros necessários, que foi precisamente esta circunstância que levou a que a Comissão comunicasse aos Estados‑Membros as orientações e os convidasse a recorrer ao ponto 6.2 das referidas orientações a fim de reduzir o número dos pedidos de alteração.
82 Visto o conjunto das precedentes considerações, há que concluir que a República Federal da Alemanha não fez prova de que a Comissão violou o artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88. Consequentemente, há que julgar os recursos improcedentes na sua integralidade.
Quanto às despesas
83 Por força do disposto no artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a República Federal da Alemanha sido vencida, há que condená‑la nas despesas, como pedido pela Comissão.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quarta Secção)
decide:
1) O processo T‑332/07 é apenso aos processos T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 e T‑15/07 para efeitos do acórdão.
2) É negado provimento aos recursos.
3) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 9 de Setembro de 2008.
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