URTEIL DES GERICHTS (Vierte Kammer)
9. September 2008(*)
„EFRE – Kürzung der finanziellen Beteiligung – Änderung der Finanzierungspläne ohne Zustimmung der Kommission – Begriff der erheblichen Veränderung – Art. 24 der Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 – Nichtigkeitsklage“
In den verbundenen Rechtssachen T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07, T‑15/07 und in der Rechtssache T‑332/07
Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch M. Lumma und, in den Rechtssachen T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 und T‑15/07, außerdem durch C. Schulze-Bahr als Bevollmächtigte im Beistand von Rechtsanwalt C. von Donat,
Klägerin,
gegen
Kommission der Europäischen Gemeinschaften, vertreten durch G. Wilms und L. Flynn als Bevollmächtigte,
Beklagte,
wegen Nichtigerklärung der Entscheidungen K(2006) 4193 endg. und K(2006) 4194 endg. vom 25. September 2006, K(2006) 5163 endg. und K(2006) 5164 endg. vom 3. November 2006 sowie K(2007) 2619 endg. vom 25. Juni 2007 über die Kürzung der finanziellen Beteiligung des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) am Ziel‑2‑Programm 1997–1999 Nordrhein-Westfalen, am Operationellen Programm Resider – Nordrhein-Westfalen 1994–1999, an den Operationellen Programmen Nordrhein-Westfalens im Rahmen der Gemeinschaftsinitiativen KMU (kleine und mittlere Unternehmen) und Rechar II und am Operationellen Programm für die Strukturinterventionen der Gemeinschaft in den unter das Ziel 2 fallenden Gebieten des Landes Nordrhein-Westfalen für den Zeitraum 1994 bis 1996
erlässt
DAS GERICHT ERSTER INSTANZ
DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN (Vierte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten O. Czúcz (Berichterstatter), des Richters J. D. Cooke und der Richterin I. Labucka,
Kanzler: K. Andová, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündlichen Verhandlungen vom 26. Februar (T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 und T‑15/07) und 10. Juni 2008 (T‑332/07)
folgendes
Urteil
Rechtlicher Rahmen
1 Von 1989 bis 1999 waren die Regeln hinsichtlich der Herstellung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts im Sinne von Art. 158 EG in der Verordnung (EWG) Nr. 2052/88 des Rates vom 24. Juni 1988 über Aufgaben und Effizienz der Strukturfonds und über die Koordinierung ihrer Interventionen untereinander sowie mit denen der Europäischen Entwicklungsbank und der anderen vorhandenen Finanzinstrumente (ABl. L 185, S. 9) festgelegt. Diese Verordnung war das vorrangige Instrument zur Regelung der Strukturfonds und insbesondere des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE). Die Verordnung Nr. 2052/88 wurde u. a. durch die Verordnung (EWG) Nr. 2081/93 des Rates vom 20. Juli 1993 (ABl. L 193, S. 5) geändert.
2 Art. 1 der Verordnung Nr. 2052/88 bestimmt die vorrangigen Ziele, die durch die Gemeinschaftsaktion mit Hilfe der Strukturfonds verwirklicht werden sollen.
3 Art. 4 der Verordnung Nr. 2052/88 betrifft die Komplementarität, die Partnerschaft und die technische Hilfe. Er sieht vor:
„(1) Die Gemeinschaftsaktion stellt eine Ergänzung oder einen Beitrag zu den entsprechenden nationalen Aktionen dar. Sie kommt zustande durch eine enge Konzertierung zwischen der Kommission, dem betreffenden Mitgliedstaat, den von ihm auf nationaler, regionaler, lokaler oder sonstiger Ebene benannten zuständigen Behörden und Einrichtungen …, wobei alle Parteien als Partner ein gemeinsames Ziel verfolgen. Diese Konzertierung wird nachstehend als Partnerschaft bezeichnet. Die Partnerschaft erstreckt sich auf die Vorbereitung, Finanzierung und Begleitung sowie auf die Vorausbeurteilung und die Ex-post-Bewertung der Aktionen.
Die Partnerschaft gestaltet sich unter voller Wahrung der jeweiligen institutionellen, rechtlichen und finanziellen Befugnisse der Partner.
…“
4 Der mit „Interventionsformen“ überschriebene Art. 5 der Verordnung Nr. 2052/88 sieht in seinem Abs. 2 Buchst. a vor, dass „[d]ie finanzielle Intervention der Strukturfonds“ u. a. in der Form einer „Kofinanzierung operationeller Programme“ erfolgt. Abs. 5 dieser Vorschrift definiert den Begriff des operationellen Programms als „ein kohärentes Bündel mehrjähriger Maßnahmen, zu deren Durchführung [u. a.] ein oder mehrere Fonds … eingesetzt werden können“.
5 Nach den Art. 8 bis 10 und 11a der Verordnung Nr. 2052/88 enthalten die Pläne der Mitgliedstaaten u. a. die Beschreibung einer geeigneten Strategie zur Verwirklichung der in Art. 1 dieser Verordnung genannten Ziele und der Schwerpunkte hierbei, wobei die vorgesehenen Fortschritte, wenn ihrer Art nach möglich, zu quantifizieren sind, sowie Angaben zu der für die Durchführung des Plans vorgesehenen Verwendung der Zuschüsse der Fonds. Nach den vorgenannten Bestimmungen legt die Kommission auf der Grundlage der genannten Pläne im Rahmen der Partnerschaft gemäß Art. 4 Abs. 1 dieser Verordnung und im Einvernehmen mit dem betreffenden Mitgliedstaat das gemeinschaftliche Förderkonzept fest, das insbesondere die Schwerpunkte für die Intervention der Gemeinschaft sowie den indikativen Finanzierungsplan mit Angabe des Betrags und der Quelle der Interventionen umfasst.
6 Am 19. Dezember 1988 erließ der Rat die Verordnung (EWG) Nr. 4253/88 zur Durchführung der Verordnung Nr. 2052/88 hinsichtlich der Koordinierung der Interventionen der verschiedenen Strukturfonds einerseits und zwischen diesen und den Interventionen der Europäischen Investitionsbank und der sonstigen vorhandenen Finanzinstrumente andererseits (ABl. L 374, S. 1). Die Verordnung Nr. 4253/88 wurde durch die Verordnung (EWG) Nr. 2082/93 des Rates vom 20. Juli 1993 (ABl. L 193, S. 20) geändert.
7 Art. 8 Abs. 3 der Verordnung Nr. 4253/88 übernimmt einige Vorschriften der Art. 8 bis 10 und 11a der Verordnung Nr. 2052/88 und bestimmt: „Jedes gemeinschaftliche Förderkonzept umfasst [u. a.] die Schwerpunkte für die gemeinsame Aktion der Gemeinschaft und des betreffenden Mitgliedstaats in Verbindung mit den in Artikel 1 der Verordnung … Nr. 2052/88 genannten Zielen, ihre spezifischen Ziele, die, wenn ihrer Art nach möglich, zu quantifizieren sind, … [sowie] einen indikativen Finanzierungsplan mit Angabe der für die einzelnen Interventionsformen vorgesehenen Höchstbeträge …“
8 Art. 14 der Verordnung Nr. 4253/88 betrifft die Bearbeitung der Anträge auf Beteiligung der Fonds. Er sieht u. a. vor:
„(1) Anträge auf Beteiligung der Strukturfonds … sind von dem Mitgliedstaat oder den von ihm … benannten zuständigen Behörden auszuarbeiten und … bei der Kommission einzureichen; …
(2) Die Anträge enthalten die … erforderlichen Angaben, … insbesondere eine Beschreibung der vorgeschlagenen Aktion … und ihrer spezifischen Ziele. Sie enthalten ferner … den Finanzierungsplan …
(3) Die Kommission prüft die Anträge, um vor allem
…
– den Beitrag der vorgeschlagenen Aktion zur Verwirklichung der spezifischen Ziele, und bei operationellen Programmen die Kohärenz der einzelnen Maßnahmen zu beurteilen,
– zu kontrollieren, ob die administrativen und finanziellen Strukturen für die effiziente Durchführung der Aktion geeignet sind,
– die Modalitäten für die Beteiligung des betreffenden oder der betreffenden Fonds … festzulegen ….
Sind die Bedingungen dieses Artikels erfüllt, so entscheidet die Kommission … über die Beteiligung der Fonds …“
9 Der mit „Kürzung, Aussetzung und Streichung der Beteiligung“ überschriebene Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 bestimmt:
„(1) Wird eine Aktion oder eine Maßnahme so ausgeführt, dass die gewährte finanzielle Beteiligung weder teilweise noch insgesamt gerechtfertigt erscheint, so nimmt die Kommission eine entsprechende Prüfung des Falles im Rahmen der Partnerschaft vor und fordert insbesondere den Mitgliedstaat oder die von ihm für die Durchführung der Aktion benannten Behörden auf, sich innerhalb einer bestimmten Frist dazu zu äußern.
(2) Nach dieser Prüfung kann die Kommission die finanzielle Beteiligung an der betreffenden Aktion oder Maßnahme kürzen oder aussetzen, wenn durch die Prüfung bestätigt wird, dass eine Unregelmäßigkeit oder eine erhebliche Veränderung der Art oder der Durchführungsbedingungen der Aktion oder Maßnahme vorliegt und diese Veränderung der Kommission nicht zur Zustimmung unterbreitet wurde.
(3) Nicht rechtmäßig gezahlte Beträge sind an die Kommission zurückzuzahlen. …“
10 Schließlich bestimmt Art. 25 Abs. 5 der Verordnung Nr. 4253/88 hinsichtlich der Begleitung bei der Durchführung der Fondsbeteiligung:
„Der Begleitausschuss passt … unter Beachtung der Verfügbarkeit der Haushaltsmittel und der Haushaltsbestimmungen, den vorgesehenen Finanzierungsplan an; hierzu gehören auch etwaige Mittelübertragungen zwischen den einzelnen gemeinschaftlichen Finanzierungsquellen sowie die sich daraus ergebenden Änderungen der Interventionssätze. …
Diese Änderungen werden der Kommission und dem Mitgliedstaat unverzüglich mitgeteilt. Sie treten unmittelbar nach ihrer Bestätigung durch die Kommission und den betreffenden Mitgliedstaat in Kraft; die Bestätigung erfolgt innerhalb von 20 Arbeitstagen nach Eingang der Mitteilung; der Zeitpunkt des Eingangs wird von der Kommission im Wege einer Empfangsbestätigung mitgeteilt.
Die sonstigen Änderungen werden von der Kommission im Benehmen mit dem betreffenden Mitgliedstaat nach Stellungnahme des Begleitausschusses beschlossen.“
Vorgeschichte des Rechtsstreits
Entscheidungen über die Gewährung von Zuschüssen
11 Mit Entscheidung K(94) 3379 vom 14. Dezember 1994 genehmigte die Kommission in Form einer in einem Dokument zusammengefassten Programmplanung das gemeinschaftliche Förderkonzept und das Operationelle Programm für die Strukturinterventionen der Gemeinschaft in den unter das Ziel 2 fallenden Gebieten des Landes Nordrhein-Westfalen für den Zeitraum 1994 bis 1996. Diese Entscheidung wurde mehrfach geändert und sieht in ihrer endgültigen Fassung eine finanzielle Beteiligung des EFRE in Höhe von insgesamt 241 292 000 Euro vor, wobei der für die Durchführung der Projekte bewilligte Zeitraum bis zum 31. Dezember 2000 verlängert wurde.
12 Mit Entscheidung K(95) 1427 vom 11. Juli 1995 gewährte die Kommission einen finanziellen Beitrag der Gemeinschaft für ein Operationelles Programm im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative für KMU (kleine und mittlere Unternehmen) in Nordrhein-Westfalen für den Zeitraum 1994 bis 1999. Diese Entscheidung wurde mehrfach geändert. Ihrer endgültigen Fassung zufolge wurde die Gesamtsumme des finanziellen Beitrags des EFRE auf 8 206 000 Euro festgesetzt.
13 Mit Entscheidung K(95) 1738 vom 27. Juli 1995 gewährte die Kommission einen finanziellen Beitrag der Gemeinschaft für ein Operationelles Programm im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative Resider II zur wirtschaftlichen Umstellung von Stahlrevieren im Land Nordrhein-Westfalen für den Zeitraum vom 28. November 1994 bis 31. Dezember 1997. Diese Entscheidung wurde mehrfach geändert. Ihrer endgültigen Fassung zufolge wurde der Bewilligungszeitraum bis zum 31. Dezember 1999 verlängert und die Gesamtförderung auf 152 184 777 Euro festgesetzt, von denen der EFRE 75 063 840 Euro trug.
14 Mit Entscheidung K(95) 1739 vom 27. Juli 1995 gewährte die Kommission einen finanziellen Beitrag für ein Operationelles Programm im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative Rechar II zur wirtschaftlichen Umstellung der Kohlereviere im Land Nordrhein-Westfalen für den Zeitraum vom 28. November 1994 bis 31. Dezember 1997. Diese Entscheidung wurde ebenfalls mehrfach geändert. Ihrer endgültigen Fassung zufolge wurde der Bewilligungszeitraum bis zum 31. Dezember 1999 verlängert und der finanzielle Beitrag des EFRE auf 52 237 708 Euro festgesetzt.
15 Mit Entscheidung K(97) 1120 vom 7. Mai 1997 genehmigte die Kommission das gemeinschaftliche Förderkonzept sowie das Operationelle Programm für den Zeitraum vom 1. Januar 1997 bis 31. Dezember 1999 für die Strukturinterventionen der Gemeinschaft in den unter das Ziel 2 fallenden Gebieten des Landes Nordrhein-Westfalen in der Form eines einzigen Programmplanungsdokuments. Diese Entscheidung wurde mehrfach geändert und gewährt in ihrer endgültigen Fassung einen finanziellen Beitrag des EFRE von insgesamt 324 534 806 Euro, wobei der Zeitraum für die Umsetzung der Projekte bis zum 30. September 2002 verlängert wurde.
16 Laut dem jeweiligen Art. 4 der Entscheidungen K(94) 3379 vom 14. Dezember 1994 und K(97) 1120 vom 7. Mai 1997 sind die Einzelheiten für die Gewährung der finanziellen Beteiligung, einschließlich der Beteiligung der Fonds an den einzelnen Schwerpunkten und Maßnahmen, im Finanzierungsplan für jedes Programm aufgeführt. Laut dem jeweiligen Art. 2 Abs. 2 der drei anderen Bewilligungsentscheidungen sind die Einzelheiten für die Gewährung der finanziellen Beteiligung, einschließlich der Beteiligung der Fonds an den einzelnen Teilprogrammen und Maßnahmen, die Bestandteil dieses Programms sind, im Finanzierungsplan des Programms im Anhang der jeweiligen Entscheidung festgelegt. Die Finanzierungspläne der verschiedenen Programme sind in Schwerpunkte und Maßnahmen aufgeschlüsselt.
Verwaltungsverfahren
17 Im Hinblick auf den Abschluss der von den Strukturfonds finanzierten Programme für die Förderperiode 1994–1999 am 31. Dezember 1999 beschloss die Kommission am 9. September 1999 die Leitlinien für den Finanzabschluss der operationellen Maßnahmen (1994–1999) der Strukturfonds (im Folgenden: Leitlinien) und übermittelte diese den Mitgliedstaaten. Diese Leitlinien bestimmen in ihrer deutschsprachigen Fassung u. a.:
,,6. Finanzierungspläne
6.1 Der Finanzierungsplan kann nach Ablauf der Frist für die Mittelbindungen nicht mehr geändert werden.
6.2 Der finanzielle Abschluss der Programme erfolgt auf der Grundlage des geltenden Finanzierungsplans (in der Regel handelt es sich um einen Finanzierungsplan, aufgeschlüsselt nach Programm, Unterprogramm und Maßnahme). Die von den Mitgliedstaaten vorgelegten Abrechnungen müssen dieselben Einzelheiten wie die Finanzierungspläne, die den Beschlüssen über die Genehmigung der operationellen Maßnahmen beigefügt sind, und somit in der Regel eine Aufstellung der tatsächlich getätigten Ausgaben, aufgeschlüsselt nach Maßnahmen, enthalten.
Eine Überschreitung um 20 % der Beteiligung je Fonds pro Maßnahme kann akzeptiert werden, sofern sich der Gesamtbetrag des Unterprogramms, der in dem geltenden Finanzierungsplan angegeben ist, nicht erhöht.
Die Aufstockungen der Maßnahmen innerhalb eines Unterprogramms dürfen allerdings 10 % der Beteiligung je Fonds des im Finanzierungsplan für das jeweilige Unterprogramm festgelegten Gesamtbetrags nicht überschreiten.
Diese Flexibilitätsklausel ist nur innerhalb ein und desselben Fonds anwendbar, in den Fällen, in denen kein Unterprogramm existiert, ist die Flexibilität von 10 % auf das Gesamtprogramm anzuwenden.“
18 Um die Zahl von Anträgen auf Programm‑ bzw. Finanzierungsplanänderungen zu verringern, erklärte der Vertreter der Kommission im Ziel-2-Begleitausschuss in dessen Sitzung am 11. und 12. November 1999, dass die Mitgliedstaaten von der Flexibilitätsklausel in Punkt 6.2 der Leitlinien verstärkt Gebrauch machen sollten.
19 Nach Prüfung der Projekte, für die im letzten Quartal 1999 Förderanträge eingereicht worden waren, stellten die zuständigen deutschen Behörden fest, dass bei verschiedenen der vorgesehenen Maßnahmen die Nachfrage nach Förderung die hierfür in den Finanzplänen angesetzten Mittel überstieg, während sie bei anderen Maßnahmen geringer als erwartet war. Infolgedessen entschieden die nationalen Behörden, zwischen den verschiedenen Maßnahmen eines jeden Programms Mittelübertragungen vorzunehmen, so dass die Mittel, die für die Maßnahmen, für die sie vorgesehen waren, nicht in Anspruch genommen wurden, für die Finanzierung von Projekten anderer Maßnahmen verwendet werden konnten. Diese Mittelübertragungen hatten keine Überschreitung des für jedes Programm vorgesehenen Gesamtbeitrags zur Folge, erhöhten aber den Beitrag bei bestimmten Schwerpunkten und verringerten ihn bei anderen.
20 Während der Durchführung der Programme wurde der finanzielle Beitrag des EFRE entsprechend den Auszahlungsanträgen und gemäß den den Programmen beigefügten Anwendungsmodalitäten in Teilbeträgen gezahlt. Bei Abschluss der Durchführung der Programme beantragte die Bundesrepublik Deutschland bei der Kommission die Auszahlung des noch offenen Restbetrags eines jeden Programms.
21 Mit Schreiben vom 3. Juni 2003 teilte die Kommission der Bundesrepublik Deutschland mit, dass die Flexibilitätsklausel in Punkt 6.2 der Leitlinien Mittelübertragungen nur zwischen Maßnahmen des gleichen Schwerpunkts erlaube und dass Mittelübertragungen zwischen Schwerpunkten nicht gestattet seien.
22 Mit Schreiben vom 25. Februar 2004 nahm die Bundesrepublik Deutschland zum Schreiben der Kommission vom 3. Juni 2003 Stellung und widersprach dieser Auslegung von Punkt 6.2 der Leitlinien.
23 Mit Schreiben vom 23. März 2004 zu sämtlichen Programmen, für die ein finanzieller Beitrag der Gemeinschaft bewilligt worden war, informierte die Generaldirektion (GD) Regionalpolitik der Kommission die Bundesrepublik Deutschland darüber, dass sie deren Einwendungen gegen die Anwendung der Flexibilitätsklausel nicht folgen werde. Die GD Regionalpolitik kündigte an, dass daher die noch ausstehenden Salden der EFRE-Mittelbindungen freigegeben würden. In ihrem Antwortschreiben hierauf vom 26. April 2004 bat die Bundesrepublik Deutschland die Kommission um programmbezogene abschließende Mitteilungen für jedes Programm.
Angefochtene Entscheidungen
24 Mit Entscheidung K(2006) 4193 endg. vom 25. September 2006 kürzte die Kommission den finanziellen Beitrag des EFRE am Ziel-2-Programm 1997–1999 Nordrhein-Westfalen um 5 488 569,24 Euro.
25 Mit Entscheidung K(2006) 4194 endg. vom 25. September 2006 kürzte die Kommission den finanziellen Beitrag des EFRE am Operationellen Programm Resider II in Nordrhein-Westfalen 1994–1999 um 2 268 988,33 Euro.
26 Mit Entscheidung K(2006) 5163 endg. vom 3. November 2006 kürzte die Kommission den finanziellen Beitrag des EFRE am Operationellen Programm Nordrhein-Westfalens im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative KMU um 981 529,62 Euro.
27 Mit Entscheidung K(2006) 5164 endg. vom 3. November 2006 kürzte die Kommission den finanziellen Beitrag des EFRE am Operationellen Programm Nordrhein-Westfalens im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative Rechar II um 2 322 116,26 Euro.
28 Mit Entscheidung K(2007) 2619 endg. vom 25. Juni 2007 kürzte die Kommission die finanzielle Beteiligung des EFRE am Operationellen Ziel-2-Programm des Landes Nordrhein-Westfalen um 5 958 401,64 Euro.
29 In diesen fünf Entscheidungen (im Folgenden: angefochtene Entscheidungen) begründete die Kommission die Kürzung der finanziellen Beiträge der Gemeinschaft auf die gleiche Art und Weise. Der Kommission zufolge muss die Durchführung der mit Gemeinschaftsmitteln unterstützten Programme grundsätzlich gemäß den Entscheidungen über ihre Bewilligung und den von der Kommission genehmigten Finanztabellen erfolgen. Nach dem Ablauf der Frist für Mittelbindungen sei keine Veränderung möglich gewesen, da der Programmplanungszeitraum bereits abgelaufen gewesen sei. Gegen Ende dieses Zeitraums sei jedoch deutlich geworden, dass während der Durchführung der Programme die nationalen Behörden nicht den Ausführungsgrad hätten gewährleisten können, der in den Finanztabellen vorgesehen gewesen sei, die den Genehmigungsentscheidungen beigefügt gewesen seien. Daher habe die Kommission ihren Dienststellen und den Mitgliedstaaten mitgeteilt, dass beim Programmabschluss eine gewisse Flexibilität gemäß Punkt 6.2 der Leitlinien angewendet werden könne. Allerdings stelle eine Überschreitung über den in Ziffer 6.2 der Leitlinien festgelegten Grenzwert hinaus eine erhebliche Veränderung im Sinne des Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 dar, für die die Mitgliedstaaten spätestens bis zum Stichtag für Mittelbindungen einen Änderungsantrag stellen müssten. Was das Ausmaß der Flexibilität gemäß Punkt 6.2 der Leitlinien anbelange, so gestatte dieser Punkt nur die Flexibilität zwischen Maßnahmen ein und desselben Schwerpunkts, da andernfalls, wenn dort eine Flexibilität zwischen Schwerpunkten vorgesehen wäre, die in den Finanzierungsplänen festgesetzten Angaben geändert werden könnten. Die englische und die französische Fassung der Leitlinien belegten, dass die Flexibilität für drei Ebenen gelte (Programme, Unterprogramme/Schwerpunkte und Maßnahmen). Nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung habe die Kommission die Leitlinien auf die geprüften Programme der Bundesrepublik Deutschland nicht anders anwenden können als auf die Programme anderer Mitgliedstaaten, auch wenn die deutsche Fassung nur Unterprogramme erwähne. Schließlich seien im vorliegenden Fall die streitigen Programme, anders als von den nationalen Behörden behauptet, in drei Ebenen aufgeteilt gewesen, nämlich Programme, Unterprogramme/Schwerpunkte und Maßnahmen, und die nationalen Behörden selbst hätten die Schwerpunkte als Unterprogramme angesehen, als sie in den Finanztabellen die Beträge nach Schwerpunkten oder Unterprogrammen und nicht nach vom EFRE kofinanzierten Maßnahmen angegeben hätten.
30 Die Kommission gelangte zu dem Ergebnis, dass die streitigen Gemeinschaftsbeiträge zu kürzen seien, da die nationalen Behörden die Finanztabellen nicht beachtet und die Grenzen der Flexibilität überschritten hätten und es infolgedessen erhebliche Veränderungen gegeben habe, die der Kommission nicht zur Zustimmung unterbreitet worden seien.
Verfahren und Anträge der Parteien
31 Die Bundesrepublik Deutschland hat mit Klageschriften, die bei der Kanzlei des Gerichts am 4. Dezember 2006 (Rechtssachen T‑349/06 und T‑371/06), am 15. Januar 2007 (Rechtssachen T‑14/07 und T‑15/07) und am 4. September 2007 (Rechtssache T‑332/07) eingegangen sind, die vorliegenden Klagen erhoben.
32 Mit Beschluss des Präsidenten der Vierten Kammer des Gerichts vom 16. Januar 2008 sind die Rechtssachen T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 und T‑15/07 gemäß Art. 50 der Verfahrensordnung des Gerichts zu gemeinsamer mündlicher Verhandlung und gemeinsamer Entscheidung verbunden worden.
33 Die Bundesrepublik Deutschland beantragt:
– die angefochtenen Entscheidungen für nichtig zu erklären;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
34 Die Kommission beantragt:
– die Klagen abzuweisen;
– der Bundesrepublik Deutschland die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
35 In Anbetracht des Zusammenhangs zwischen den vorliegenden Rechtssachen und nach Anhörung der Parteien hält es das Gericht für zweckmäßig, die Rechtssache T‑332/07 gemäß Art. 50 der Verfahrensordnung mit den Rechtssachen T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 und T‑15/07 zu gemeinsamer Entscheidung zu verbinden.
36 Die Bundesrepublik Deutschland macht im Wesentlichen einen Klagegrund geltend, der allen Rechtssachen gemeinsam ist und auf einen Verstoß gegen Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 gestützt wird. Sie wirft der Kommission insoweit zum einen vor, angenommen zu haben, dass es sich bei den von den nationalen Behörden vorgenommenen Umschichtungen um „erhebliche Veränderungen“ gehandelt habe, die nicht von ihr genehmigt worden seien, und zum anderen, nicht von dem Ermessen Gebrauch gemacht zu haben, das ihr diese Bestimmung bei der Entscheidung, ob die finanzielle Beteiligung gerechtfertigt gewesen sei, einräume.
37 In der Rechtssache T‑332/07 macht die Bundesrepublik Deutschland als weiteren Klagegrund eine fehlerhafte Würdigung des Sachverhalts geltend; dieser Klagegrund ist an erster Stelle zu prüfen.
Zu dem in der Rechtssache T‑332/07 geltend gemachten Klagegrund einer fehlerhaften Würdigung des Sachverhalts
Vorbringen der Parteien
38 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, die Kommission habe den Sachverhalt fehlerhaft gewürdigt, indem sie in Randnr. 17 der in der Rechtssache T‑332/07 angefochtenen Entscheidung ausgeführt habe, dass die Ausgaben des EFRE für einen Teil der im betreffenden Programm vorgesehenen Maßnahmen, nämlich die Maßnahmen 3.1, 3.3 und 5.1, unterhalb dessen gelegen hätten, was im gültigen Finanzierungsplan angegeben worden sei. Der Auszahlungsantrag habe sich auf den vollständigen Restbetrag bezogen; einen Antrag in Bezug auf diese Maßnahmen, der nur auf eine EFRE-Beteiligung unterhalb der festgelegten Beteiligungssätze gerichtet gewesen wäre, habe es nicht gegeben. Die Endbegünstigten hätten deutlich höhere Beträge von den deutschen Behörden erhalten, als die Kommission zu zahlen beschlossen habe, da der nationale Kofinanzierungsanteil zum Teil erhöht worden sei. Daher hätte die Kommission antragsgemäß zumindest einen EFRE-Beitrag in Höhe des Finanzierungsplans zahlen müssen.
39 Die Kommission bestreitet, den Sachverhalt fehlerhaft gewürdigt zu haben.
Würdigung durch das Gericht
40 Das einzige in den Akten dieser Rechtssache enthaltene Dokument, in dem die tatsächlich getätigten Ausgaben, aufgeschlüsselt nach Maßnahmen, im Einzelnen aufgeführt sind, wie es Punkt 6.2 der Leitlinien vorsieht, ist die Tabelle im Anhang der angefochtenen Entscheidung. Dieses Dokument ist allerdings offenbar zumindest teilweise von der Kommission selbst erstellt worden, da dort auch die Beträge erwähnt sind, deren Zahlung die Kommission nach Prüfung des Auszahlungsantrags beschlossen hat. Folglich ist das Gericht mangels anderer Nachweise nicht in der Lage, zu prüfen, ob die Bundesrepublik Deutschland – wie sie selbst vorträgt – in diesem Antrag und insbesondere in der Abrechnung der Ausgaben die Zahlung des gesamten EFRE-Beitrags, die in dem Finanzierungsplan für die streitigen Maßnahmen vorgesehen sind, verlangt hat oder aber ob sie – wie die Kommission vorträgt – geringere Beträge als in dem betreffenden Finanzierungsplan vorgesehen angegeben hat. Selbst wenn man annimmt, dass es sich bei der Tabelle im Anhang der angefochtenen Entscheidung um die Abrechnung der tatsächlich getätigten Ausgaben handelt, die die Bundesrepublik Deutschland mit ihrem Zahlungsantrag bei der Kommission eingereicht hat, so geht aus ihr jedenfalls eindeutig hervor, dass die Bundesrepublik Deutschland dort angegeben hat, dass die Begünstigten geringere Beträge aus dem EFRE erhalten haben als im Finanzierungsplan vorgesehen.
41 Zudem reicht das Vorbringen, die Begünstigten hätten deutlich höhere Beträge von den deutschen Behörden erhalten, als die Kommission zu zahlen beschlossen habe, nicht als Nachweis dafür aus, dass diese den Sachverhalt fehlerhaft gewürdigt hat. Denn die Kommission bestreitet diesen Umstand nicht und führt in Erwägungsgrund 17 der angefochtenen Entscheidung selbst aus, dass die Gesamtausgaben für die streitigen Maßnahmen höher gewesen seien als im Finanzierungsplan vorgesehen. Wenn jedoch trotz dieser Ausgabenerhöhung die deutschen Behörden im Auszahlungsantrag geringere Beträge angegeben haben als im Finanzierungsplan vorgesehen, kann die Bundesrepublik Deutschland der Kommission nicht vorwerfen, den Sachverhalt fehlerhaft gewürdigt zu haben, da die Kommission ihre Entscheidung anhand dieses Auszahlungsantrags trifft. Da die Bundesrepublik Deutschland nicht nachgewiesen hat, dass sie in ihrem Auszahlungsantrag EFRE-Beiträge in der Höhe angegeben hat, wie sie im Finanzierungsplan vorgesehen waren, kann der vorliegende Klagegrund keinen Erfolg haben.
Zum Klagegrund eines Verstoßes gegen Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88
Vorbringen der Parteien
42 Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, dass die Kommission gegen Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 verstoßen habe, da sie den streitigen finanziellen Beitrag gekürzt habe, ohne dass die in dieser Vorschrift hierfür vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt gewesen seien.
43 Erstens seien die Finanzpläne indikativ und ihrem Wesen nach nur vorläufig. Demzufolge könne nicht jede Abweichung als erheblich angesehen werden. Die Änderungen eines operationellen Programms seien nur dann erheblich, wenn sie die Gesamtstruktur des Programms beeinträchtigten oder die Durchführung der in der Entscheidung der Kommission zur Genehmigung des Gemeinschaftsbeitrags festgelegten Entwicklungsziele gefährdeten.
44 Im vorliegenden Fall könnten die von den nationalen Behörden vorgenommenen Mittelübertragungen weder unter qualitativen noch unter quantitativen Gesichtspunkten als erhebliche Veränderungen angesehen werden. Diese Mittelübertragungen, die nur einen sehr geringen Teil des Gesamtvolumens der genehmigten EFRE-Beteiligung ausmachten, hätten nicht die Verwirklichung der Ziele der von der Kommission genehmigten Programme gefährdet und weder den finanziellen Gesamtbeitrag des EFRE noch die einzelnen maßnahmenbezogenen EFRE-Beteiligungssätze verändert. Daher überschritten sie nicht den rechtlichen und finanziellen Rahmen der Bewilligungsentscheidungen.
45 Zweitens beanstandet die Bundesrepublik Deutschland die in den angefochtenen Entscheidungen zum Ausdruck kommende Auffassung der Kommission, die Nichteinhaltung der Angaben in den Finanztabellen, wodurch der von der Flexibilitätsklausel zugelassene Schwellenwert überschritten werde, sei mangels eines Antrags auf Änderung der Bewilligungsentscheidungen als erhebliche Veränderung anzusehen, da sich dadurch die relative Bedeutung der verschiedenen Maßnahmen bzw. Schwerpunkte ändere. Die Kommission könne die vorgenommenen Umschichtungen nicht allein deshalb als erhebliche Veränderungen bewerten, weil sie nicht im Einklang mit den Leitlinien stünden. Die Leitlinien sollten nur festlegen, welche Änderungen vorgenommen werden dürften, ohne der Kommission zur Zustimmung unterbreitet worden zu sein, und definierten nicht, was eine erhebliche Änderung sei und was nicht.
46 So ließen sich den Leitlinien nicht die Gründe entnehmen, weshalb eine Umschichtung zwischen Maßnahmen in Höhe von 20 % der finanziellen Beteiligung eines Fonds keine erhebliche Veränderung im Sinne des Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 darstelle, eine Umschichtung im gleichem Umfang zwischen Schwerpunkten hingegen schon. In den Leitlinien würden auch keine Gründe genannt, weshalb die Abgrenzung der Schwerpunkte für die Durchführung der Programme derart bedeutsam sei, dass zur Erreichung des festgelegten Ziels keine Umschichtung zwischen Maßnahmen verschiedener Schwerpunkte vorgenommen werden dürfe. Zudem lasse sich den Leitlinien weder entnehmen, unter welchen Umständen eine EFRE-Beteiligung nicht gerechtfertigt sei, noch ermöglichten sie die Feststellung, ob eine Überschreitung der vorgesehenen Schwellenwerte in jedem Fall als erhebliche Veränderung anzusehen sei und, wenn ja, warum.
47 Drittens könne die Kommission den vorgenommenen Umschichtungen jedenfalls nicht widersprechen, da diese den Leitlinien entsprochen hätten und die Kommission den Mitgliedstaaten mitgeteilt habe, dass sie Änderungen erlaube, denen sie nicht förmlich zugestimmt habe, die aber den Leitlinien entsprächen. Denn die streitigen Programme seien nicht in Unterprogramme aufgeschlüsselt gewesen, so dass die Flexibilitätsklausel in dem Sinne zu verstehen gewesen sei, dass die in Punkt 6.2 Abs. 3 der Leitlinien vorgesehene Grenze von 10 % des Betrags des Unterprogramms entweder auf die Fondsbeteiligung oder auf das Gesamtprogramm anzuwenden gewesen sei. Selbst wenn von der restriktiveren dieser beiden Auslegungen auszugehen wäre, würde dies lediglich bedeuten, dass die Aufstockungen nicht zu einer Erhöhung der EFRE-Beteiligung führen dürften. Diese Grenzen seien in den Anträgen auf Auszahlung des Restbetrags nicht überschritten worden.
48 Gegen das in den angefochtenen Entscheidungen enthaltene Argument, aus den verschiedenen Sprachfassungen der Leitlinien folge, dass die „Programmschwerpunkte“ den in den Leitlinien angeführten „Unterprogrammen“ gleichgestellt werden müssten, wendet die Bundesrepublik Deutschland ein, dass die in Punkt 6.2 der Leitlinien enthaltene Flexibilitätsklausel in ihrem Kontext zu untersuchen und nach Sinn und Zweck der Regelung auszulegen sei, zu der sie gehöre (Urteil des Gerichtshofs vom 9. Januar 2003, Givane u. a., C‑257/00, Slg. 2003, I‑345, Randnr. 37).
49 Zur Beantwortung der Frage, ob die Flexibilitätsregel, wenn keine Unterprogramme vorgesehen seien, auf Programme oder Schwerpunkte angewendet werden könne, müsse demnach insbesondere die Funktion von Unterprogrammen und Schwerpunkten im Rahmen der Förderung untersucht werden.
50 Zum Ersten würden insoweit Unterprogramme nur vorgesehen, wenn sich eine Teilmenge des Programms vom restlichen Programm abtrennen lasse, beispielsweise wenn das Programm von verschiedenen Strukturfonds gefördert werde. Demzufolge sei das Verbot in Punkt 6.2 der Leitlinien, Verschiebungen zwischen Unterprogrammen vorzunehmen, als ein Verbot der Verschiebung von Geldern, die verschiedenen Strukturfonds oder Regionen zugeordnet seien, zu betrachten. Da im vorliegenden Fall keine Verschiebung zwischen verschiedenen Fonds vorgenommen worden sei, rechtfertige daher nichts die Begrenzung der Verschiebungen auf Schwerpunktebene.
51 Da zum Zweiten auch keine gemeinschaftsrechtlich begründete Pflicht bestehe, Schwerpunkten in der Programmplanung Höchstbeträge zuzuweisen, sei es weder naheliegend noch zwingend, die Flexibilitätsklausel in Punkt 6.2 der Leitlinien auf Schwerpunkte statt auf Unterprogramme zu begrenzen.
52 Zum Dritten seien die Schwerpunkte gebildet worden, lange bevor die Kommission die Leitlinien erlassen habe. Hätte die Kommission in den Leitlinien die Anwendung der Flexibilitätsklausel tatsächlich auf die Schwerpunkte begrenzen wollen, hätte sie folglich berücksichtigen müssen, nach welchen Kriterien die Schwerpunkte gebildet worden seien.
53 Jedenfalls seien die Argumente, die die Kommission in den angefochtenen Entscheidungen vorgebracht habe, um daraus eine Überschreitung der in Punkt 6.2 der Leitlinien festgesetzten Grenzen abzuleiten, fehlerhaft. Zum einen seien die Formulare, auf die sich die angefochtenen Entscheidungen bezögen, kein Indiz dafür, dass „Schwerpunkte“ mit „Unterprogrammen“ gleichzusetzen seien, und der von der Kommission in ihrer Klagebeantwortung herangezogene Art. 8 Abs. 3 der Verordnung Nr. 4253/88 sehe nicht vor, dass die Schwerpunkte so trennscharf einzurichten seien, dass die streitigen Umschichtungen eine erhebliche Veränderung darstellten. Zum anderen stelle der Verweis auf andere Sprachfassungen der Leitlinien keine ausreichende Begründung dar, da der Wortlaut der deutschen Sprachfassung eindeutig sei und sich die Auslegung der Kommission nicht überzeugend aus der englischen und französischen Sprachfassung herleiten lasse. Darüber hinaus sei auch der Verweis auf Programmabschlüsse in anderen Mitgliedstaaten keine tragfähige Begründung, da der Bundesrepublik Deutschland diese Programme nicht bekannt seien und sie nicht beurteilen könne, ob diese rechtmäßig seien.
54 Viertens trägt die Bundesrepublik Deutschland vor, die Kommission hätte in den Fällen, in denen die vorgenommenen Änderungen nicht von den Leitlinien gedeckt gewesen seien, prüfen müssen, ob diese erheblich seien und, wenn ja, ob sie die Kürzung der Gemeinschaftsbeteiligung rechtfertigten. Die Qualifizierung einer Veränderung als erheblich könne jedenfalls für sich allein nicht schon die Kürzung der Beteiligung rechtfertigen, da die Nichtvorlage an die Kommission nur einen Verfahrensverstoß darstelle. In den Rechtssachen T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 und T‑15/07 macht die Bundesrepublik Deutschland speziell geltend, dass der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit es nicht rechtfertige, einen Verstoß gegen eine Form- oder Verfahrensvorschrift zur Grundlage einer Kürzung der genehmigten Beteiligung an den streitigen Programmen zu machen.
55 Die Kommission hätte prüfen müssen, ob die vorgenommenen Mittelübertragungen – insbesondere in Anbetracht des Umstands, dass die Mittelübertragungen weder das allgemeine Ziel der Programme noch das der Gemeinschaftsbeteiligung gefährdet hätten und es sich um geringere Beträge gehandelt habe als bei anderen Anträgen, die die Kommission zuvor genehmigt habe – nicht hätten genehmigt werden müssen. In den Rechtssachen T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 und T‑15/07 vertritt die Bundesrepublik Deutschland die Auffassung, dass die Kommission ebenfalls den Umstand hätte berücksichtigen müssen, dass sie zum einen ab Mitte Oktober 1999 keine neuen Änderungsanträge mehr habe bearbeiten können und des Weiteren durch die Mitteilung der Leitlinien bei den nationalen Behörden das Vertrauen darauf geweckt habe, dass diese über die notwendige Flexibilität gegenüber den indikativen Finanzplänen verfügten.
56 Was zum Ersten den Umstand angehe, dass die Mittelübertragungen weder das allgemeine Ziel der Programme noch das der Gemeinschaftsbeteiligung gefährdet hätten, so sollte die Kommission, wenn den Zielen durch einen gegenüber der Bewilligungsentscheidung veränderten Mitteleinsatz besser oder in gleicher Weise gedient sei, nicht das Erreichen des Entwicklungsziels durch Vorenthalten der genehmigten Kofinanzierung erschweren dürfen. Die angefochtenen Entscheidungen widersprächen darüber hinaus dem Grundsatz der Partnerschaft, da sie wegen der Starrheit der Finanzpläne die nationalen Behörden daran hinderten, ihre Aufgaben hinsichtlich der konkreten Verwendung der Mittel im letzten Quartal einer Förderperiode zu erfüllen. Die EFRE-Mittel hätten nicht das Ziel, die Projekte der Kommission zu fördern, sondern die Programme der Mitgliedstaaten zu verstärken. Die Durchführung der Programme erfordere eine gewisse Flexibilität, da die im Rahmen des Programms durchzuführenden Vorhaben vorher nicht bekannt seien.
57 Zum Zweiten hätten die nationalen Behörden, da die Kommission Ende 1999 die Änderungsanträge nicht mehr habe bearbeiten können, die eingereichten Projekte ohne die Einbindung der Kommission weiter bearbeiten müssen. Genau zum Ende der Förderperiode würden aber die meisten Anträge gestellt. Die Unmöglichkeit, die Programme zwischen Mitte Oktober und Ende Dezember 1999 zu ändern, bedeute, dass die Programme unzureichend zu Ende hätten geführt werden müssen, was nicht im Gemeinschaftsinteresse läge.
58 Zum Dritten hätte die Kommission, da sie durch die Mitteilung der Leitlinien bei den nationalen Behörden das Vertrauen geweckt habe, dass sie über die notwendige Flexibilität gegenüber den indikativen Finanzplänen verfügten, berücksichtigen müssen, dass sie selbst die Mitgliedstaaten aufgefordert habe, auf Änderungsanträge zu verzichten, dass die deutsche Sprachfassung der Leitlinien unmissverständlich nur im Sinne der Zulässigkeit von Umschichtungen zwischen Programmschwerpunkten zu verstehen gewesen sei und dass sie bei Programmabschluss den Schwerpunkten eine Bedeutung beigemessen habe, die diese bei der Genehmigung nicht gehabt hätten.
59 Die Kommission widerspricht dem Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland in seiner Gesamtheit.
Würdigung durch das Gericht
60 Was erstens das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland betrifft, dass die Finanzpläne nur indikativ und vorläufig seien, ist festzustellen, dass sich aus den einschlägigen Rechtsvorschriften, so wie sie von der Rechtsprechung ausgelegt worden sind, ergibt, dass – wie die Kommission geltend macht – jede finanzielle Beteiligung der Strukturfonds entsprechend der Entscheidung über ihre Bewilligung und insbesondere entsprechend der Finanztabelle im Anhang zu dieser Entscheidung eingesetzt werden muss, da diese ein Instrument der Programmplanung ist, das den von der Kommission und den nationalen Behörden einvernehmlich festgelegten Standpunkt widerspiegelt.
61 Zum Ersten sieht demgemäß – im Gegensatz zu den Art. 8 bis 10 und 11a der Verordnung Nr. 2052/88 und zu Art. 8 Abs. 3 der Verordnung Nr. 4253/88, die gemeinschaftliche Förderkonzepte betreffen – die operationelle Programme betreffende Vorschrift der letztgenannten Verordnung, nämlich Art. 14, nicht vor, dass der Finanzierungsplan, der dem Antrag beizufügen ist, nur indikativ ist.
62 Zum Zweiten ergibt sich aus Art. 21 Abs. 1 der Verordnung Nr. 4253/88, dem zufolge Zahlungen für finanzielle Beteiligungen in Übereinstimmung mit den entsprechenden Mittelbindungen geleistet werden, dass der finanzielle Abschluss der Beteiligungen u. a. auf der Grundlage des geltenden Finanzierungsplans erfolgen muss (Urteil des Gerichts vom 27. Juni 2007, Nuova Gela Sviluppo/Kommission, T‑65/04, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 36 und 37). Dasselbe Erfordernis ergibt sich aus Art. 4 der Entscheidungen K(94) 3379 vom 14. Dezember 1994 und K(97) 1120 vom 7. Mai 1997 sowie Art. 2 Abs. 2 der übrigen Bewilligungsentscheidungen (siehe oben, Randnr. 16).
63 Zum Dritten ist festzustellen, dass die Verordnung Nr. 4253/88 in Art. 25 Abs. 5 das Verfahren für die Einbringung von Änderungen der Finanzierungspläne regelt. Diese Vorschrift sieht vor, dass Änderungen entweder vom Begleitausschuss oder von der Kommission im Benehmen mit dem Mitgliedstaat nach Stellungnahme des Begleitausschusses beschlossen werden. Werden die Änderungen vom Begleitausschuss beschlossen, müssen sie der Kommission und dem betreffenden Mitgliedstaat unverzüglich mitgeteilt werden und treten erst nach Bestätigung durch die Kommission und durch den Mitgliedstaat in Kraft. Nach der Rechtsprechung rechtfertigt die Nichtbeachtung dieser Vorschrift für sich allein eine Kürzung der finanziellen Beteiligung (vgl. entsprechend Urteil des Gerichts vom 22. November 2006, Italien/Kommission, T‑282/04, nicht in der amtlichen Sammlung veröffentlicht, Randnrn. 72 und 78).
64 Demzufolge haben Änderungen an einem von der Kommission gebilligten Finanzierungsplan, die ohne deren Zustimmung vorgenommen werden – entgegen der Auffassung der Bundesrepublik Deutschland – grundsätzlich die Kürzung der Beteiligung zur Folge, die für das fragliche Programm gewährt wird, und zwar unabhängig von ihrer qualitativen oder quantitativen Bedeutung.
65 Was zweitens das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland angeht, die Überschreitung der von Leitlinien vorgesehenen Grenzen könne nicht für die Annahme ausreichen, dass es sich bei den streitigen Umschichtungen um erhebliche Änderungen handelt, so ergibt sich aus den in den vorstehenden Randnrn. 60 bis 64 dargestellten Erwägungen, dass dieses Vorbringen zurückzuweisen ist, da sich die Anwendbarkeit von Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 auf die genannten Umschichtungen jedenfalls aus den einschlägigen Rechtsvorschriften und den Bewilligungsentscheidungen ergibt.
66 Was drittens das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland betrifft, dass die Kommission den vorgenommenen Änderungen nicht widersprechen könne, da diese den Leitlinien entsprochen hätten, ist zum einen daran zu erinnern, dass die von den deutschen Behörden vorgenommenen Umschichtungen zwischen verschiedenen Maßnahmen keine mehr als 20%ige Erhöhung des den Maßnahmen im jeweiligen Finanzierungsplan zugewiesenen Betrags bedingen, sondern eine Überschreitung der Beträge zur Folge haben, die den Schwerpunkten in den Finanzplänen zugewiesen sind. Des Weiteren ist festzustellen, dass die deutschsprachige Fassung von Punkt 6.2 der Leitlinien Schwerpunkte nicht erwähnt und erst recht Umschichtungen zwischen verschiedenen Schwerpunkten nicht ausdrücklich verbietet. Unter diesen Umständen muss Punkt 6.2 der Leitlinien einer grammatikalischen, historischen und teleologischen Auslegung unterzogen werden, um die Begründetheit dieses Vorbringens prüfen zu können (vgl. hinsichtlich der Methodik Urteile des Gerichts vom 20. November 2002, Lagardère und Canal+/Kommission, T‑251/00, Slg. 2002, II‑4825, Randnrn. 72 ff., und vom 6. Oktober 2005, Sumitomo Chemical und Sumika Fine Chemicals/Kommission, T‑22/02 und T‑23/02, Slg. 2005, II‑4065, Randnrn. 41 ff.).
67 Zum Ersten ist bei der grammatikalischen Auslegung zu berücksichtigen, dass Gemeinschaftsrechtstexte in mehreren Sprachen abgefasst werden und die verschiedenen Sprachfassungen gleichermaßen verbindlich sind, so dass die Auslegung einer Vorschrift des Gemeinschaftsrechts einen Vergleich der Sprachfassungen impliziert (Urteil des Gerichtshofs vom 6. Oktober 1982, Cilfit u. a., 283/81, Slg. 1982, 3415, Randnr. 18, und Urteil Sumitomo Chemical und Sumika Fine Chemicals/Kommission, oben in Randnr. 66 angeführt, Randnr. 42). Denn die Notwendigkeit einheitlicher Auslegung der Gemeinschaftsrechtsvorschriften schließt eine isolierte Betrachtung einer ihrer Textfassungen aus und gebietet, sie bei Zweifeln im Licht der Fassungen in den anderen Amtssprachen auszulegen und anzuwenden (Urteil des Gerichtshofs vom 5. Dezember 1967, van der Vecht, 19/67, Slg. 1967, 462 und 473), auch wenn dies bedeutet, dass die fragliche Vorschrift – den Erfordernissen der Rechtssicherheit zuwider – in einer Weise ausgelegt wird und angewandt werden muss, die zu der natürlichen oder gewöhnlichen Bedeutung der Begriffe, die in einer oder mehreren Sprachfassungen enthalten sind, im Widerspruch steht (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 3. März 1977, North Kerry Milk Products, 80/76, Slg. 1977, 425, Randnr. 11).
68 Im vorliegenden Fall gibt es tatsächlich einen Unterschied zwischen der deutschen und den anderen Sprachfassungen von Punkt 6.2 der Leitlinien. In allen Fassungen ist dem ersten Absatz dieses Punktes zu entnehmen, dass der finanzielle Abschluss der Programme auf der Grundlage des geltenden Finanzierungsplans erfolgt und dass es sich hierbei in der Regel um einen nach drei Ebenen aufgeschlüsselten Plan handelt. Alle Fassungen nennen als erste und dritte Ebene das „Programm“ und die „Maßnahme“. Auf der Zwischenebene hingegen erwähnt die deutsche Fassung nur das „Unterprogramm“, während in den anderen Fassungen vom „Unterprogramm/Schwerpunkt“ die Rede ist („delprogram/prioriteret“ auf Dänisch, „sub-programme/priority axis“ auf Englisch, „subprograma/eje prioritario“ auf Spanisch, „alaohjelma/toimintalinja“ auf Finnisch, „sous-programme/axe prioritaire“ auf Französisch, „subprogramma/prioritaire doelstelling“ auf Niederländisch, „subprograma/eixo prioritário“ auf Portugiesisch und „underprogram/prioriterat område“ auf Schwedisch). Hinsichtlich der anderen Bestimmungen von Punkt 6.2 der Leitlinien bestehen keine Unterschiede zwischen den Sprachfassungen, da die Abs. 2, 3 und 4 von Punkt 6.2 in allen Sprachfassungen nur den Begriff „Unterprogramm“ verwenden.
69 Folglich stellt sich die Frage, ob der Hinweis auf „Unterprogramme/Schwerpunkte“, der in allen Sprachfassungen von Punkt 6.2 Abs. 1 der Leitlinien mit Ausnahme der deutschen enthalten ist, erforderlich ist, damit diese Vorschrift so verstanden werden kann, wie es offenbar die Mitgliedstaaten, die die anderen Sprachfassungen zu Rate gezogen haben, getan haben, nämlich in dem Sinne, dass der in den anderen Absätzen dieses Punktes enthaltene Hinweis nur auf „Unterprogramme“ so zu lesen ist, dass damit auch die Schwerpunkte bezeichnet werden. Um diese Frage zu beantworten, muss im Wege der systematischen, historischen und teleologischen Auslegung geprüft werden, ob die Wörter „Unterprogramm“ und „Schwerpunkt“ im Kern zwei verschiedene Begriffe zur Bezeichnung der Zwischenebene der Programme darstellen – wie die Kommission geltend macht – oder ob es sich um zwei völlig verschiedene Bestandteile der Programmplanung handelt, die zum Zweck der Anwendung der Leitlinien nicht hätten gleichgesetzt werden dürfen, wie die Bundesrepublik Deutschland meint.
70 Zum Zweiten ist bei der systematischen Auslegung festzustellen, dass zum Kontext, in dem Punkt 6.2 der Leitlinien steht, nicht nur die übrigen Bestimmungen der Leitlinien gehören, die andere Aspekte behandeln als den finanziellen Abschluss der Programme und daher keine für die Auslegung dieses Punktes nützlichen Anhaltspunkte enthalten, sondern auch die Gesamtheit der Bestimmungen, die auf die streitigen finanziellen Beteiligungen anwendbar sind, insbesondere die Bewilligungsentscheidungen. Während eine Prüfung der Programme, die mit den genannten Entscheidungen bewilligt wurden, ergibt, dass diese eine in Schwerpunkte oder Prioritäten aufgeteilte Struktur aufweisen und nicht in Unterprogramme geteilt sind, heißt es in drei der fünf Bewilligungsentscheidungen, nämlich der Entscheidung K(95) 1427 vom 11. Juli 1995, der Entscheidung K(95) 1738 vom 27. Juli 1995 und der Entscheidung K(95) 1739 vom 27. Juli 1995 (siehe oben, Randnrn. 12 bis 14), in deren jeweiligem Art. 2, dass die Einzelheiten für die Gewährung der finanziellen Beteiligung, einschließlich der Beteiligung der Fonds an den einzelnen Teilprogrammen und Maßnahmen, die Bestandteil dieses Programms seien, im Finanzierungsplan des Programms im Anhang dieser Entscheidungen festgelegt seien.
71 Auch wenn der in den Leitlinien verwendete deutsche Begriff (Unterprogramm) nicht mit dem Begriff identisch ist, der in den in der vorstehenden Randnr. 70 erwähnten Bewilligungsentscheidungen enthalten ist (Teilprogramm), geht aus diesen Entscheidungen eindeutig hervor, dass die Kommission – seit sie die Programme genehmigt hatte und nicht erst zum Zeitpunkt ihres Abschlusses – die Unterprogramme und die Schwerpunkte als ein und dieselbe Programmplanungsebene ansah, nämlich als die Ebene zwischen den Programmen und den Maßnahmen. Da es im vorliegenden Fall letztlich um die Frage geht, ob die von der Kommission erarbeiteten Leitlinien von den nationalen Behörden, die mit der Durchführung dieser Programme betraut waren, vernünftigerweise in dem Sinne verstanden werden konnten, dass das Verbot einer Umschichtung zwischen Unterprogrammen auch ein derartiges Verbot in Bezug auf Schwerpunkte einschloss und folglich jede Umschichtung zwischen Schwerpunkten Gegenstand eines förmlichen Änderungsantrags hätte sein müssen, ist festzustellen, dass es den nationalen Behörden – unabhängig von der genauen Definition der Begriffe „Unterprogramme“ und „Schwerpunkte“ – aufgrund des Wortlauts der Bewilligungsentscheidungen hätte möglich sein müssen, den Begriff „Unterprogramm“, den die Kommission in allen Absätzen von Punkt 6.2 der deutschsprachigen Fassung der Leitlinien verwendet hat, so zu verstehen, dass er sich auch auf die „Schwerpunkte“ der Programme bezieht, oder zumindest Zweifel hinsichtlich der Auslegung dieses Punktes zu hegen.
72 Was die historische und die teleologische Auslegung angeht, ist festzustellen, dass jede Änderung der Finanzierungspläne, die ohne Zustimmung der Kommission vorgenommen werden, zu einer Kürzung der Beteiligung führen kann (siehe oben, Randnr. 64) und die Leitlinien daher so zu verstehen sind, dass sie den Abschluss der Programme in dem Sinne erleichtern sollen, dass die Kommission aufgrund des Ermessens, das ihr Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 hinsichtlich der Entscheidung einräumt, ob eine Kürzung oder Aussetzung einer Gemeinschaftsbeteiligung angezeigt ist oder nicht, eine gewisse Flexibilität akzeptieren werde und folglich Änderungen, die die vorgesehenen Voraussetzungen erfüllten, keine Kürzung zur Folge haben würden, auch wenn sie der Kommission nicht zur Zustimmung unterbreitet worden sein sollten. Punkt 6.2 der Leitlinien ist demzufolge eng auszulegen, so dass die Zahl der Änderungen, hinsichtlich deren die Kommission ihre Absicht angekündigt hatte, die bewilligten Beteiligungen nicht zu kürzen, und die daher in der Praxis vorgenommen werden konnten, ohne die Zustimmung der Kommission zu beantragen, möglichst begrenzt ist. Die Verordnung Nr. 4253/88 sieht nämlich ein förmliches Verfahren für die Änderung der Finanzpläne vor, das sowohl von den Mitgliedstaaten als auch von der Kommission einzuhalten ist, und die Zahl der Fälle, in denen die Mitgliedstaaten von der Einhaltung dieses Verfahrens befreit werden können, ohne Gefahr zu laufen, dass die Beteiligung gekürzt wird, sollte daher möglichst gering sein.
73 In Anbetracht des Vorstehenden ist festzustellen, dass die von den deutschen Behörden vorgenommenen Umschichtungen zwischen den Programmschwerpunkten nicht von den Leitlinien gedeckt waren.
74 Die übrigen Argumente, die die Bundesrepublik Deutschland vorgebracht hat, sind nicht geeignet, dieses Ergebnis in Frage zu stellen. Die Bundesrepublik Deutschland macht geltend, dass ein Verbot, Beträge zwischen Schwerpunkten umzuschichten, nicht gerechtfertigt wäre, da solche Umschichtungen die Verwirklichung der Programme und der angestrebten Ziele nicht wesentlich beeinträchtigten. Dazu ist festzustellen, dass diese Erwägungen zwar erheblich wären, wenn es um die Frage ginge, ob die betreffenden Umschichtungen von der Kommission, wenn sie ihr zur Zustimmung unterbreitet worden wären, hätten gebilligt werden können; sie sind jedoch unerheblich im Rahmen der Prüfung, ob die streitigen Umschichtungen mit Punkt 6.2 der Leitlinien vereinbar sind. Denn im vorliegenden Fall geht es nicht darum, ob Umschichtungen zwischen Schwerpunkten von der Kommission hätten akzeptiert werden können, wenn sie ihr zur Zustimmung unterbreitet worden wären, sondern darum, ob es aufgrund der Leitlinien zulässig war, sie der Kommission nicht mitzuteilen, ohne dass dies zu einer Kürzung der Beteiligung führt.
75 Was viertens das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland betrifft, wonach die Kommission von dem Ermessen hätte Gebrauch machen müssen, das ihr Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 einräume, um zu entscheiden, ob die gewährte Beteiligung gerechtfertigt gewesen sei, ist an erster Stelle festzustellen, dass sich die Leitlinien – auch wenn die Kommission in den angefochtenen Entscheidungen ausgeführt hat, dass die Leitlinien festlegten, was sie als eine erhebliche Veränderung ansehe – nur dahin gehend auslegen lassen, dass sie die Fälle festlegen, in denen die Kommission davon ausgeht, dass eine Änderung der Finanzierungspläne keine Kürzung der Beteiligung rechtfertigt. Denn die Möglichkeit einer Kürzung im Fall einer Änderung der Finanzierungspläne ergibt sich aus den einschlägigen Rechtsvorschriften selbst sowie den Entscheidungen über die Gewährung einer Gemeinschaftsbeteiligung an den in den vorliegenden Rechtssachen in Rede stehenden Programmen und hängt nicht vom Ermessensspielraum der Kommission ab. Diese durfte hingegen beschließen, dass bestimmte Änderungen aufgrund von mit dem Ende der Förderperiode im Zusammenhang stehenden Umständen keine Kürzungen zur Folge haben würden, und diesen Standpunkt den Mitgliedstaaten mitteilen, um die Transparenz ihrer abschließenden Entscheidungen zu gewährleisten und Gleichheit zwischen den Mitgliedstaaten zu garantieren. Nach der Rechtsprechung kann die Kommission allerdings, wenn sie den Mitgliedstaaten mitgeteilt hat, wie sie ihren Ermessensspielraum ausfüllen will, davon nicht abweichen, ohne gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz zu verstoßen (vgl. in diesem Sinne Urteil des Gerichtshofs vom 28. Juni 2005, Dansk Rørindustri u. a./Kommission, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P bis C‑208/02 P und C‑213/02 P, Slg. 2005, I‑5425, Randnr. 211). Würde die Kommission nämlich – wie die Bundesrepublik Deutschland verlangt – prüfen, ob die Änderungen hätten genehmigt werden können, wenn sie ihr rechtzeitig mitgeteilt worden wären, würde sie die Bundesrepublik Deutschland gegenüber den Mitgliedstaaten bevorzugen, die davon Abstand genommen haben, Änderungen, die die Voraussetzungen der Leitlinien nicht erfüllen, vorzunehmen, ohne sie der Kommission zur Zustimmung zu unterbreiten.
76 Jedenfalls ist festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland nicht nachgewiesen hat, dass die Kommission durch die Kürzung der streitigen Beteiligungen gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verstoßen hat.
77 Was zum Ersten das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland betrifft, dass die Mittelübertragungen weder das allgemeine Ziel der Programme noch das der Gemeinschaftsbeteiligung gefährdet hätten, ist daran zu erinnern, dass nach der Rechtsprechung der Nachweis, dass ein Vorhaben durchgeführt worden ist, nicht genügt, um die Zahlung einer finanziellen Beteiligung beanspruchen zu können (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 19. Januar 2006, Comunità montana della Valnerina/Kommission, C‑240/03 P, Slg. 2006, I‑731, Randnrn. 77 und 78). Das mit der Gemeinschaftsregelung errichtete Subventionssystem beruht nämlich insbesondere darauf, dass der Begünstigte eine Reihe von Verpflichtungen erfüllt, von denen der Anspruch auf den vorgesehenen Zuschuss abhängt. Erfüllt der Begünstigte diese Verpflichtungen – darunter die Verpflichtung, den rechtlichen und finanziellen Rahmen einzuhalten – nicht oder nicht vollständig, ermächtigt Art. 24 der Verordnung Nr. 4253/88 die Kommission, den Umfang ihrer Verpflichtungen, die sich aus der Entscheidung über die Bewilligung der betreffenden Beteiligungen ergeben, zu überdenken. Nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung kann ein Verstoß gegen die Verpflichtungen, deren Einhaltung für das ordnungsgemäße Funktionieren eines Gemeinschaftssystems von grundlegender Bedeutung ist, mit dem Verlust eines durch die Gemeinschaftsregelung verliehenen Anspruchs geahndet werden, ohne dass dadurch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verletzt würde (Urteile des Gerichts vom 12. Oktober 1999, Conserve Italia/Kommission, T‑216/96, Slg. 1999, II‑3139, Randnrn. 101 und 103, und vom 26. September 2002, Sgaravatti Mediterranea/Kommission, T‑199/99, Slg. 2002, II‑3731, Randnrn. 134 und 135).
78 Nähme man im vorliegenden Fall – wie die Bundesrepublik Deutschland verlangt – an, dass die Kommission die streitigen Beteiligungen nicht hätte kürzen dürfen, weil die mit den Programmen und den betreffenden Beteiligungen verfolgten Ziele erreicht wurden, so liefe dies darauf hinaus, dass der Verstoß der Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtung, die betreffenden Programme gemäß den von der Kommission genehmigten Finanzplänen durchzuführen, nicht geahndet würde. Damit würde diese Verpflichtung ihres Inhalts beraubt, da es ausreichen würde, dass die nationalen Behörden die erfolgreiche Durchführung der Programme nachwiesen, um die bewilligte Finanzierung in voller Höhe zu erhalten.
79 Im Übrigen kann sich die Bundesrepublik Deutschland nicht auf den Grundsatz der Partnerschaft berufen, der in Art. 4 der Verordnung Nr. 2052/88 vorgesehen ist (siehe oben, Randnr. 3), um die Zahlung der finanziellen Beteiligungen in voller Höhe zu verlangen. Denn die Kofinanzierung durch die Gemeinschaft hat zwar, wie die Bundesrepublik Deutschland ausführt, nicht zum Ziel, die Projekte der Kommission zu fördern, sondern die der Mitgliedstaaten; gleichwohl weist Art. 274 EG die Verantwortung für die Ausführung des Haushaltsplans der Gemeinschaft der Kommission zu, und die für die Strukturfonds geltenden Verordnungen sehen vor, dass die Kommission den Finanzierungsplänen im Rahmen ihrer Bewilligungsentscheidungen zustimmen und jede Änderung dieser Pläne unmittelbar oder mittelbar genehmigen muss. In diesem Kontext berücksichtigt das von der Bundesrepublik befürwortete Vorgehen zwar die Zuständigkeiten der nationalen Behörden, lässt aber die Zuständigkeiten außer Acht, die der Kommission mit den einschlägigen Rechtsvorschriften eingeräumt werden. Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 2052/88 sieht nämlich gerade vor, dass „[d]ie Gemeinschaftsaktion … durch eine enge Konzertierung zwischen der Kommission, dem betreffenden Mitgliedstaat und von ihm bezeichneten … zuständigen Behörden [erreicht wird], wobei alle Parteien als Partner ein gemeinsames Ziel verfolgen“, und diese Konzertierung sich auf die Vorbereitung, Finanzierung, Begleitung und Bewertung der Aktionen erstreckt und sich unter voller Wahrung der jeweiligen institutionellen, rechtlichen und finanziellen Befugnisse der Partner gestalten muss.
80 Was zum Zweiten das Vorbringen betrifft, dass die Kommission ab Mitte Oktober 1999 keine neuen Änderungsanträge mehr habe bearbeiten können, genügt die Feststellung, dass die Kommission dieses Vorbringen bestreitet und vorträgt, dass sie 418 Änderungsentscheidungen in den letzten beiden Monaten des Jahres 1999 erlassen und auch die Änderungsanträge, die ihr nach Mitte Oktober von den Mitgliedstaaten vorgelegt worden seien – einschließlich des Antrags des Landes Nordrhein-Westfalen – bearbeitet habe. Zudem hätten die Anträge, die, weil sie spät eingereicht worden seien, nicht bis zum 31. Dezember 1999 hätten bearbeitet werden können, auch nach diesem Datum genehmigt werden können, sofern sie keine Auswirkungen auf den Gemeinschaftshaushalt gehabt hätten.
81 Was zum Dritten das Vorbringen betrifft, dass die Kommission die nationalen Behörden dazu verleitet habe, keine neuen Änderungsanträge einzureichen, und aus der deutschen Fassung der Leitlinien eindeutig hervorgehe, dass die streitigen Umschichtungen nicht von der Kommission hätten genehmigt werden müssen, ist daran zu erinnern, dass es den nationalen Behörden unter den Umständen des vorliegenden Falles hätte hinreichend klar sein müssen, dass die Kommission die Schwerpunkte, die in den Finanzierungsplänen der in Rede stehenden Programme genannt wurden, als Unterprogramme im Sinne von Punkt 6.2 der Leitlinien ansah, und diese Behörden – unbeschadet dessen, dass es der deutschen Fassung der Leitlinien möglicherweise an Klarheit mangelt – hätten wissen müssen, dass die Kommission keine Umschichtungen zwischen Schwerpunkten akzeptieren würde, ohne dass ihre Zustimmung gemäß Art. 25 Abs. 5 der Verordnung Nr. 4253/88 beantragt worden war. Insoweit ist in Bezug auf das Vorbringen der Bundesrepublik Deutschland, die Kommission hätte berücksichtigen müssen, dass sich die Zahl der Projekte zum Ende der Förderperiode erhöhe und dies wiederum zu einer Erhöhung der Zahl der erforderlichen Änderungen der Finanzpläne führe, festzustellen, dass es gerade dieser Umstand ist, der die Kommission dazu veranlasst hat, den Mitgliedstaaten die Leitlinien mitzuteilen und diese aufzufordern, auf Punkt 6.2 der Leitlinien zurückzugreifen, um die Zahl der Änderungsanträge zu reduzieren.
82 Nach alledem ist festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland nicht nachgewiesen hat, dass die Kommission gegen Art. 24 Abs. 2 der Verordnung Nr. 4253/88 verstoßen hat. Demzufolge sind die Klagen in vollem Umfang abzuweisen.
Kosten
83 Nach Art. 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Bundesrepublik Deutschland unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Vierte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Rechtssache T‑332/07 wird mit den Rechtssachen T‑349/06, T‑371/06, T‑14/07 und T‑15/07 zu gemeinsamer Entscheidung verbunden.
2. Die Klagen werden abgewiesen.
3. Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten.
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 9. September 2008.
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