ĢENERĀLADVOKĀTA NILSA VĀLA [NILS WAHL] SECINĀJUMI,
sniegti 2014. gada 10. jūlijā (1)
Lieta C‑171/13
Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
pret
M. S. Demirci,
D. Cetin,
A. I. Önder,
R. Keskin,
M. Tüle,
A. Taskin
(Centrale Raad van Beroep (Nīderlande)
lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu)
EEK un Turcijas asociācija – Asociācijas padomes Lēmums Nr. 3/80 – Migrējošu darbinieku sociālais nodrošinājums – Papildu pabalsts, ko piešķir, pamatojoties uz valsts tiesību aktiem – Nosacījums par dzīvesvietu – Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punkts – Pabalstu eksportējamība – Saņēmēji, kuriem ir dubultā pilsonība – Eiropas Savienības dalībvalsts pilsonība – EEK un Turcijas Asociācijas līguma Papildprotokola 59. pants – Noteikums par labvēlīgākas attieksmes aizliegumu
1. Šis lūgums sniegt prejudiciālu nolēmumu ir par EEK un Turcijas Asociācijas padomes Lēmuma Nr. 3/80 (turpmāk tekstā – “Lēmums Nr. 3/80”) 6. panta interpretāciju (2). Ar šo normu ir aizliegta nosacījumu par dzīvesvietu ieviešana saistībā ar noteiktu veidu naudas pabalstu maksāšanu darbiniekiem no Turcijas.
2. Precīzāk, lieta attiecas uz šīs tiesību normas piemērošanu bijušajiem darbiniekiem, kuriem ir Turcijas pilsonība un kuri kopš tā laika ir ieguvuši uzņemošās dalībvalsts pilsonību, vienlaikus saglabājot Turcijas pilsonību. Rodas šādi jautājumi: vai uzņemošās dalībvalsts pilsonības iegūšana atņem šiem darbiniekiem tiesības, kas citādi saskaņā ar 6. pantu būtu uz tiem attiecināmas? Vai šiem darbiniekiem joprojām ir tiesības uz speciāliem no iemaksām neatkarīgiem papildu naudas pabalstiem (papildus invaliditātes pabalstam), kas tiek piešķirti, pamatojoties uz uzņemošās dalībvalsts tiesību aktiem (3), pat tad, ja viņi ir atgriezušies Turcijā un ja valsts tiesību aktos ir paredzēts nosacījums par dzīves vietu? Ja nē, kurā brīdī papildu pabalstu maksāšana var tikt pārtraukta?
I – Atbilstošās tiesību normas
A – EEK un Turcijas asociācijas līgums
3. 1963. gada 12. septembrī tika parakstīts līgums, ar ko tika nodibināta Eiropas Ekonomikas kopienas un Turcijas Republikas asociācija (turpmāk tekstā – “Asociācijas līgums”) (4). Šī līguma 9. pantā līgumslēdzējas puses ir noteikušas vispārēju diskriminācijas pilsonības dēļ aizliegumu.
4. 1970. gada 23. novembrī tika parakstīts Asociācijas nolīguma papildprotokols (turpmāk tekstā – “Papildprotokols”) (5), ar kura 39. panta 4. punktu tiek nodrošināts, ka “vecuma pensijas, pabalstus nāves gadījumā un invaliditātes pensijas” var eksportēt uz Turciju. Saskaņā ar 39. panta 5. punktu šī norma neietekmē labvēlīgākas starp Turciju un dalībvalsti noslēgtas divpusējās vienošanās.
5. Papildprotokola 59. pantā ir paredzēts labvēlīgākas attieksmes aizliegums, nosakot, ka “jomās, uz ko attiecas šis protokols, Turcijai nepiemēro labvēlīgāku režīmu kā to, ko dalībvalstis piešķir viena otrai [..]”.
6. Asociācijas padome 1980. gada 19. septembrī pieņēma Lēmumu Nr. 3/80. Šis lēmums tika izstrādāts, lai koordinētu dalībvalstu sociālā nodrošinājuma sistēmas tādējādi, lai darbiniekiem no Turcijas, kā arī viņu ģimenes locekļiem un viņu apgādnieku zaudējušajām personām piešķirtu tiesības uz pabalstiem sociālā nodrošinājuma jomā.
7. Saskaņā ar Lēmuma Nr. 3/80 2. pantu šī lēmuma normas tostarp ir jāpiemēro arī “darbiniekiem, kuriem ir bijuši piemērojami vienas vai vairāku dalībvalstu tiesību akti un kuri ir Turcijas pilsoņi”.
8. Ar Lēmuma Nr. 3/80 3. panta 1. punktu tiek nodrošināta vienlīdzīga attieksme attiecībā uz “saistībām un pabalstiem saskaņā ar jebkuras dalībvalsts tiesību aktiem”.
9. Lēmuma Nr. 3/80 4. pantā ir definēta tiesību akta materiālās piemērošanas joma. Saskaņā ar 4. panta 1. punkta b) apakšpunktu Lēmums ir piemērojams “invaliditātes pabalstiem, to skaitā pabalstiem, kuru uzdevums ir saglabāt vai uzlabot pelnītspēju”.
10. Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punktā ir noteikts:
“Izņemot gadījumus, kad šajā lēmumā paredzēts citādi, invaliditātes, vecuma pabalstus vai naudas pabalstus apgādnieka zaudējuma gadījumā, pensijas par nelaimes gadījumu darbā vai arodslimībām, kas iegūtas saskaņā ar vienas vai vairāku dalībvalstu tiesību aktiem, nevar nekādā veidā samazināt, pārveidot, apturēt, atsaukt vai konfiscēt tāda iemesla dēļ, ka to saņēmējs dzīvo Turcijā vai dalībvalsts teritorijā, kas nav tā dalībvalsts, kurā atrodas institūcija, kas ir atbildīga par maksāšanu.
[..]”
B – Regula (EEK) Nr. 1408/71 (6)
11. Ar Regulu Nr. 1408/71 tiek koordinētas dalībvalstu sociālā nodrošinājuma sistēmas, lai garantētu, ka darbiniekiem, kas pārvietojas Eiropas Savienībā, vienmēr ir piemērojami tiesību akti sociālā nodrošinājuma jomā.
12. 4. pantā ir noteiktas Regulas materiālās piemērojamības robežas. Saskaņā ar 4. panta 1. punktu Regula Nr. 1408/71 ir piemērojama “invaliditātes pabalstiem, to skaitā pabalstiem, kuru uzdevums ir saglabāt vai uzlabot pelnītspēju”.
13. Konkrētāk, 4. panta 2.a punktā ir definēti “speciālie no iemaksām neatkarīgie naudas pabalsti”, proti, kategorija, kurā ietilpst attiecīgais iesniedzējtiesā izskatāmajās tiesvedībās aplūkotais pabalsts.
14. 10. panta 1. punktā dalībvalstīm ir aizliegts piemērot nosacījumu par dzīvesvietu, bet 10.a panta 1. punktā no šī aizlieguma piemērošanas ir izslēgti atsevišķi speciālie uz iemaksām nebalstītie pabalsti. 10.a panta 1. punkta redakcija ir šāda:
“Regulas 10. panta un III sadaļas noteikumus nepiemēro speciālajiem no iemaksām neatkarīgiem pabalstiem, kas minēti 4. panta 2.a punktā. Personas, kam piemēro šo regulu, saņem šos pabalstus vienīgi tajā dalībvalstī, kurā tās dzīvo, un saskaņā ar minētās dalībvalsts tiesību aktiem, ciktāl šie pabalsti ir minēti IIa pielikumā. Pabalstus izmaksā dzīvesvietas institūcija uz sava rēķina.”
15. Ar grozījumiem, kas tika izdarīti ar Regulu (EK) Nr. 647/2005 (7), TW tika iekļauts Regulas IIa pielikumā esošajā speciālo no iemaksām neatkarīgo naudas pabalstu sarakstā. Šie grozījumi stājās spēkā 2005. gada 5. maijā.
C – Nīderlandes tiesības
16. TW reglamentē papildu pabalstu piešķiršanu Nīderlandē. Šos pabalstus piešķir ar mērķi ikvienam nodrošināt noteikta līmeņa minimālo iztiku. Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Darbinieku apdrošināšanas aģentūra, turpmāk tekstā – “Uwv”) saskaņā ar TW ir iestāde, kas pēc personas pieteikuma saņemšanas nosaka, vai pastāv tiesības saņemt šādu papildu pabalstu.
17. Ar 1999. gada 27. maija Wet beperking export uitkeringen (Likums par pabalstu eksporta ierobežošanu, turpmāk tekstā – “Wet BEU”) TW tika iekļauta jauna tiesību norma, ar kuru tiesības uz papildu pabalstu tika pakārtotas nosacījumam par dzīvesvietu Nīderlandē. Tādējādi, sākot no 2000. gada 1. janvāra, visiem papildu pabalsta saņēmējiem ir jābūt dzīvesvietai Nīderlandē.
18. Saskaņā ar pārejas režīmu, kas ir ieviests ar Wet BEU XI pantu, pabalstu izmaksa saskaņā ar TW tiem saņēmējiem, kuri saņēma papildu pabalstu jau pirms jaunās kārtības spēkā stāšanās un kuru dzīvesvieta toreiz bija ārpus Nīderlandes teritorijas, ir pakāpeniski likvidējama, tos samazinot par vienu trešdaļu ik gadu, sākot no 2000. gada 1. janvāra. Šī pati likvidēšanas sistēma no 2007. gada bija jāievēro attiecībā uz Savienības un EEZ pilsoņiem pēc tam, kad TW tika iekļauts Regulas Nr. 1408/71 II pielikuma sarakstā.
II – Faktiskie apstākļi, tiesvedība un prejudiciālie jautājumi
19. M. S. Demirci un pieci citi bijušie migrējošie darbinieki (turpmāk tekstā – “atbildētāji”) ir Turcijas pilsoņi, kas vairākus gadus strādāja un dzīvoja Nīderlandē. Invaliditātes dēļ viņi kļuva darbnespējīgi, un atbilstoši viņiem tika piešķirts invaliditātes pabalsts (8), kā arī no iemaksām neatkarīgs papildu naudas pabalsts, pamatojoties uz TW. Attiecīgais papildu pabalsts ir izveidots, lai darba nespējas pabalsta saņēmējam nodrošinātu ienākumu līmeni, kas būtu cik vien iespējams pietuvināts minimālajai algai. Pirms 2000. gada visi atbildētāji atgriezās Turcijā, neraugoties uz to, ka pa to laiku viņi papildus savai Turcijas pilsonībai bija ieguvuši Nīderlandes pilsonību un tādējādi saglabāja tiesības uzturēties Nīderlandē.
20. Kad ar Uwv, pamatojoties uz Wet BEU, tika likvidēts papildu pabalsts, atbildētāji pārsūdzēja šīs sekas radījušos lēmumus. Pēc vairākiem tiesu nolēmumiem Uwv vairākus gadus turpināja piešķirt papildu pabalstu, līdz to pilnībā likvidēja, sākot no 2004. gada vai 2007. gada (atkarībā no apstākļiem).
21. Šaubīdamās par papildu pabalsta likvidēšanas likumību, Centrale Raad van Beroep (Pēdējās instances administratīvo lietu tiesa) (Nīderlande) nolēma apturēt tiesvedību un uzdot šādus jautājumus prejudiciāla nolēmuma sniegšanai:
“1) Vai Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punkts, ņemot vērā Papildprotokola 59. pantu, ir interpretējams tādējādi, ka tam ir pretrunā tāds dalībvalsts tiesiskais regulējums kā [TW] 4.a pants, atbilstoši kuram saskaņā ar valsts tiesībām piešķirtu papildu pabalstu vairs neizmaksā, ja šī pabalsta saņēmēji vairs nedzīvo šīs valsts teritorijā, pat ja šiem saņēmējiem, saglabājot to Turcijas pilsonību, ir piešķirta arī uzņemošās dalībvalsts pilsonība?
2) Ja [Tiesa] atbildē uz pirmo jautājumu atzīst, ka attiecīgās personas var atsaukties uz Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punktu, bet šo atsaukšanos tomēr ierobežo Papildprotokola 59. pants: vai šādā gadījumā Papildprotokola 59. pants ir interpretējams tādējādi, ka tam ir pretrunā papildu pabalsta piešķiršanas turpināšana Turcijas pilsoņiem, kādi ir atbildētāji no brīža, kad Savienības pilsoņiem atbilstoši Savienības tiesībām vairs nav tiesību saņemt šo pabalstu, pat ja Savienības pilsoņi attiecīgo pabalstu atbilstoši valsts tiesībām ir saņēmuši ilgāku laikposmu?”
22. Šajā tiesvedībā rakstveida apsvērumus ir iesnieguši Uwv, M. S. Demirci, R. Keskin, Nīderlandes valdība, kā arī Komisija. 2014. gada 14. maija tiesas sēdē šie lietas dalībnieki un D. Cetin sniedza mutvārdu paskaidrojumus.
III – Juridiskais vērtējums
A – Ievada apsvērumi
23. Problēmu kopums, kas ir iesniedzējtiesā izskatāmo lietu (turpmāk tekstā – “šī lieta”) pamatā, ir ļoti līdzīgs sarežģītajai situācijai, kas bija pamatā Tiesas spriedumam lietā Akdas u.c. (9). Būtībā abās – Akdas lietā un šajā lietā – tiek aplūkots no iemaksām neatkarīgo naudas pabalstu (speciālais papildu pabalsts) eksports saskaņā ar TW gadījumos, kad Savienības pilsoņi pabalstu vairs nevar eksportēt uz citām dalībvalstīm.
24. Tomēr starp abām lietām pastāv viena būtiska atšķirība. Akdas lietā attiecīgajiem bijušajiem darbiniekiem no Turcijas bija Turcijas pilsonība. Šajā lietā atbildētāji papildus Turcijas pilsonībai ir ieguvuši uzņemošās dalībvalsts pilsonību. Kā tas redzams šajā lietā, dubultā pilsonība rada bezprecedenta interpretācijas grūtības saistībā ar Lēmuma Nr. 3/80 6. pantu.
25. Pirms pievērsties šo grūtību detalizētākai izpētei, ir lietderīgi atgādināt, ka Regulā Nr. 1408/71 kopš 1992. gada ir paredzēts īpašs režīms “speciālajiem no iemaksām neatkarīgajiem pabalstiem”. Lai gan šādi pabalsti ietilpst šīs regulas piemērošanas jomā, dalībvalstis atbilstoši 10.a pantam (tagad – Regulas (EK) Nr. 883/2004 70. pants) (10) var paredzēt šādus pabalstus pastāvīgajiem iedzīvotājiem. Tā tas būs tik ilgi, kamēr attiecīgie pabalsti būs iekļauti Regulas Nr. 1408/71 IIa pielikuma (tagad – Regulas Nr. 883/2004 X pielikums) sarakstā. TW ir iekļauts šajā pielikumā.
26. Ņemot vērā iepriekš minēto, Akdas lietā Tiesa atzina, ka, neraugoties uz to, ka Savienības pilsoņiem, kuri pārvietojas no vienas dalībvalsts uz otru, nav tiesību eksportēt papildu pabalstus, kas tiek piešķirti, pamatojoties uz TW, šis ierobežojums nav piemērojams darbiniekiem no Turcijas. Būtiski, ka tas, ka Turcijas pilsoņi var eksportēt attiecīgo papildu pabalstu, netika atzīts par pretrunā esošu Papildprotokola 59. pantam, kurā ir aizliegta labvēlīgāka attieksme pret Turcijas pilsoņiem salīdzinājumā ar Savienības pilsoņiem (11).
27. Sprieduma Akdas lietā kontekstā rodas jautājums, kā atbildētāju naturalizācija ietekmē šīs lietas izlemšanu. Kā to apliecina lietas dalībnieku, kas ir iesnieguši rakstveida apsvērumus, paustie atšķirīgie viedokļi, – atbilde uz šo jautājumu nekādā ziņā nav acīmredzama. Tomēr, kā es tālāk centīšos ilustrēt, es uzskatu, ka atbildētāju situācija pēc būtības atšķiras no darbinieku no Turcijas situācijas Akdas lietā. Galu galā viņi ir Nīderlandes pilsoņi – Eiropas Savienības dalībvalsts pilsoņi.
B – Eiropas Savienības dalībvalsts pilsonības ietekme
28. Migrējošiem darba ņēmējiem, tādiem kā Turcijas pilsoņi, kuri strādā Eiropas Savienības dalībvalstī, uzņemošās dalībvalsts pilsonības iegūšana, bez šaubām, nozīmē būtisku soli, lai sasniegtu integrācijas mērķi (12). Turpmāk minēto iemeslu dēļ es saprotu, ka Lēmums Nr. 3/80 vairs nevar tikt piemērots, ja Turcijas pilsonis ir ieguvis uzņemošās dalībvalsts pilsonību. Šim darba ņēmējam ir savas – Savienības pilsoņa tiesības. Līdz ar to viņš vairs nevar no piemērojamajiem noteikumiem izvēlēties to, kas viņam konkrētajā gadījumā šķiet izdevīgāks.
29. Manā izpratnē, sākot no brīža, kad Turcijas pilsoņi ir ieradušies dalībvalstī saskaņā ar EEK un Turcijas asociācijas režīmu un naturalizējušies uzņemošajā dalībvalstī, viņu sociālā nodrošinājuma tiesības vairs neizriet no Lēmuma Nr. 3/80. Kā (pilntiesīgiem) Savienības pilsoņiem viņu tiesības izriet no attiecīgās dalībvalsts tiesību aktiem un no Savienības tiesībām, kad tās ir piemērojamas. Pretējā gadījumā vienlaicīgi būtu piemērojami divu veidu invaliditātes pabalstu regulējumi.
30. Piemēram, Lēmums Nr. 1/80 (13) ir tiesību akts, kas ir pieņemts, lai aktivizētu un attīstītu tirdzniecības un ekonomiskās attiecības starp Turcijas Republiku un Eiropas Savienību (14), kura mērķis ir uzlabot sociālo nodrošinājumu, kas tiek piešķirts darbiniekiem un viņu ģimenes locekļiem saskaņā ar EEK un Turcijas asociācijas režīmu (15). Šajā ziņā Asociācijas līgums attiecas uz Turcijas pilsoņiem, un, attiecīgi, viņu juridiskais statuss izriet no Lēmuma Nr. 1/80 (16)vienīgi viņu darbinieka vai darba ņēmēja ģimenes locekļa statusā. Tā tas nav darba ņēmēju (vai arī jebkura cita veida personu kategorijas) ar dalībvalsts pilsonību, kuri saskaņā ar Savienības tiesībām ir izmantojuši savas tiesības brīvi pārvietoties, gadījumā. Viņu tiesības izriet no Savienības tiesībām vienkārši tādēļ, ka viņiem ir Eiropas Savienības dalībvalsts pilsonība (17).
31. Tas ir redzams spriedumā lietā Kahveci (18), vēl vienā lietā, uz ko atsaukušies atbildētāji. Kahveci lietā tika aplūkota Lēmuma Nr. 1/80 7. panta (19) interpretācija. Strīdīgais jautājums bija, vai darbinieku no Turcijas ģimenes locekļi, kuriem tāpat kā atbildētājiem bija Nīderlandes un Turcijas pilsonība, var joprojām atsaukties uz šo tiesību normu pēc tam, kad šie darba ņēmēji ir ieguvuši uzņemošās dalībvalsts pilsonību.
32. Es pilnībā piekrītu ģenerāladvokātes E. Šarpstones šajā lietā sniegtajam vērtējumam. Ciktāl tas skar attiecīgos darbiniekus, dalībvalstu iestādes savās attiecībās ar darbiniekiem, kuriem ir dubultā pilsonība, var tos uztver kā tādus, kuriem ir tikai šīs dalībvalsts pilsonība (20). Tomēr tās nevar neņemt vērā personas Turcijas pilsonību attiecībās ar ģimenes locekļiem, kuri nav Savienības pilsoņi. Tas tā ir, jo attiecību starp iestādi un attiecīgo ģimenes locekli aspektā darba ņēmējs, kuram ir dubultā pilsonība, turpina būt persona, kurai ir Turcijas pilsonība un kura likumīgi ir nodarbināta Nīderlandes darba tirgū. Lai gan darba ņēmēja tiesības izrietēs no viņa attiecīgās dalībvalsts pilsoņa statusa, viņš tomēr turpinās būt “darbinieks no Turcijas” Lēmuma Nr. 1/80 7. panta izpratnē. Citiem vārdiem sakot, ciktāl šie darbinieki attiecīgajā dalībvalstī ir ieradušies likumīgi, ģimenes locekļiem piemīt 7. pantā noteiktās tiesības, pat ja šo tiesību avotam pašam tās vairs nepiemīt, jo attiecībās ar šo personu attiecīgās dalībvalsts iestādes neņem vērā vienu šo personas pilsonības statusa daļu (21).
33. Šajā kontekstā jāuzsver, ka, atļaujoties labvēlīgāku attieksmi attiecībā pret atsevišķu Savienības pilsoņu kategoriju (proti, to, kuriem ir abas – Turcijas un dalībvalsts pilsonība), kura izriet no pilsonības, kas nav Savienības pilsonība, praksē tiktu izraisīta dažādu Savienības pilsoņu kategoriju nošķiršana. Tādējādi eksportēšanas atļaušana (Eiropas Savienībā) dažiem Savienības pilsoņiem, bet ne citiem, noteikti būtu pretrunā vispārējam nediskriminācijas principam.
34. Citiem vārdiem sakot, kad darba ņēmēji no Turcijas, kā tas ir atbildētāju gadījumā, iegūst uzņemošās dalībvalsts pilsonību, viņi vienkārši vairs nav “darbinieki no Turcijas” Lēmuma Nr. 3/80 izpratnē (vai vispārīgākā izpratnē – saskaņā ar Asociācijas tiesību aktiem). Sākot no tā brīža, viņu tiesības uz sociālā nodrošinājuma pabalstiem vairs neizriet no Asociācijas tiesību aktiem, bet gan no valsts tiesību aktiem un, ja tie ir piemērojami, – no Savienības tiesību aktiem.
35. Tādējādi manā izpratnē Lēmums Nr. 3/80 nav piemērojams iesniedzējtiesā izskatāmo lietu apstākļos, kad attiecīgie darba ņēmēji ir ieguvuši uzņemošās dalībvalsts pilsonību, tajā pašā laikā saglabājot Turcijas pilsonību.
36. Tomēr iesniedzējtiesa un lietas dalībnieki, kas ir iesnieguši rakstveida apsvērumus, pārsvarā ir izvēlējušies šīs lietas pamatā esošo interpretācijas jautājumu aplūkot atšķirīgā aspektā, proti, Lēmuma Nr. 3/80 6. panta (un Tiesas sprieduma Akdas lietā) izpratnē. Pilnīga priekšstata gūšanas nolūkā es, lai arī riskējot nelietderīgi aptumšot skatu, turpinājumā pierādīšu, ka, pat pamatojoties uz Lēmuma Nr. 3/80 6. pantu, to lasot saistībā ar Papildprotokola 59. pantu, šī lieta ir jānošķir no Akdas lietas.
C – Apsvērumi, pamatojoties uz spriedumu Akdas lietā
1) Spriedums Akdas lietā un Lēmuma Nr. 3/80 6. pants
37. Spriedumā Akdas lietā Tiesa apstiprināja, ka Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punktam ir tieša iedarbība attiecībā uz personām, kuras ietilpst Lēmuma materiālajā piemērošanas jomā (22). Lēmuma Nr. 3/80 2. pants tostarp ir piemērojams darbiniekiem, kuri ir bijuši pakļauti dalībvalsts tiesību aktiem un kuri ir Turcijas pilsoņi. Pieņemot, ka Lēmums Nr. 3/80 joprojām ir piemērojams, atbildētāji (tāpat kā attiecīgās personas Akdas lietā) atbilst šim nosacījumam – viņi ir Turcijas pilsoņi, kuri ir bijuši pakļauti dalībvalsts, proti, Nīderlandes, tiesību aktiem. Līdz ar to bijušajiem darbiniekiem no Turcijas principā būtu jābūt tiesībām atsaukties uz Lēmuma Nr. 3/80 6. pantu, lai tiktu nodrošināts, ka pamatlietā aplūkojamā papildu pabalsta izmaksāšana tiks turpināta Turcijā.
38. Ņemot vērā Tiesas spriedumu Akdas lietā, ir skaidrs arī, ka tāds no iemaksām neatkarīgs papildu naudas pabalsts kā šajā lietā ietilpst Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punkta materiālajā piemērošanas jomā (23). Konkrētāk, saistībā ar attiecīgo pabalstu Tiesa ir piekritusi, ka bijušajiem darbiniekiem no Turcijas, kuri ir atgriezušies Turcijā, joprojām ir tiesības saskaņā ar Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punktu saņemt tādu sociālo pabalstu kā šis papildu pabalsts (pat neraugoties uz to, ka Savienības pilsoņiem nepiemīt līdzvērtīgas tiesības) (24). Tiesa nonāca pie šādiem secinājumiem turpmāk minēto iemeslu dēļ.
39. Pirmkārt, šī paša Papildprotokola 39. panta 4. punktā ir tieši noteikts, ka atsevišķiem sociālā nodrošinājuma pabalstiem, tostarp pensijām un invaliditātes pensijām, ko darbinieki no Turcijas ir saņēmuši saskaņā ar vienas vai vairāku dalībvalstu tiesību aktiem, ir jābūt eksportējamiem. Otrkārt, kā minēts iepriekš, Lēmuma Nr. 3/80 2. pants ir piemērojams darbiniekiem no Turcijas, kuriem “ir bijuši piemērojami” vienas vai vairāku dalībvalstu tiesību akti, bez papildu precizējuma. Darbinieki no Turcijas ietilpst Lēmuma Nr. 3/80 piemērošanas jomā vienkārši uz tā pamata, ka viņiem ir bijuši piemērojami vismaz vienas dalībvalsts tiesību akti (25).
40. Treškārt, kas, iespējams, ir vēl būtiskāk, piemērojot sistēmu attiecībā uz speciāliem no iemaksām neatkarīgiem pabalstiem, kas šobrīd ir spēkā saskaņā ar Regulu Nr. 1408/71, Lēmuma Nr. 3/80 kontekstā, šis lēmums tiktu grozīts. Tomēr tā ir vienīgi Asociācijas padomei paredzēta prerogatīva.
41. Tomēr šajā nolūkā īpaša nozīme ir Turcijas pilsoņu statusam pēc tam, kad viņi ir pārtraukuši strādāt uzņemošajā dalībvalstī. Atsaucoties uz judikatūru, kas izriet no sprieduma lietā Bozkurt (26), Tiesa konstatēja, ka Turcijas pilsonim, kurš ir bijis piederīgs dalībvalsts darbaspēkam Lēmuma Nr. 1/80 6. panta (27) izpratnē, netiek automātiski piešķirtas tiesības palikt šīs valsts teritorijā pēc nelaimes gadījuma darbā. Tā tas ir īpaši gadījumā, ja šī negadījuma rezultātā viņam iestājas pastāvīga darbnespēja un tādējādi viņš tiek pilnībā izslēgts no darba tirgus (28).
42. Tā kā attiecīgās personas Akdas lietā vairs nevarēja jebkādā jēgpilnā izpratnē uzskatīt par piederīgām darba tirgum, viņām nebija tiesību uz Lēmuma Nr. 1/80 pamata palikt uzņemošās dalībvalsts teritorijā (29). Tādējādi Papildprotokola 59. panta piemērošanas nolūkā šādu personu situāciju nebūtu lietderīgi salīdzināt ar Savienības pilsoņu situāciju. Tas būtībā tā bija tādēļ, ka Savienības pilsoņiem, – jo viņiem ir Eiropas Savienības dalībvalsts pilsonība, – ir tiesības pārvietoties un uzturēties (ar noteiktiem nosacījumiem) citu dalībvalstu teritorijā. Šādi Savienības pilsoņi saglabā arī tiesības uzturēties dalībvalstī, kas viņiem piešķīrusi attiecīgo pabalstu. Citiem vārdiem sakot, viņiem ir iespēja izvēlēties izceļot no šīs valsts un šī iemesla dēļ zaudēt pabalstu. Bet, no otras puses, viņi arī saglabā tiesības atgriezties attiecīgajā dalībvalstī.
2) Spriedums Akdas lietā un Papildprotokola 59. pants
43. Kā ir izskaidrots Tiesas apsvērumos spriedumā Akdas lietā, Papildprotokola 59. pants darbojas kā “pēdējās instances mehānisms”, lai nodrošinātu, ka EEK un Turcijas Asociācijas režīma tiesību normu interpretācija nav nepamatoti mazāk labvēlīga pret Savienības pilsoņiem, salīdzinot ar Turcijas pilsoņiem. Tomēr 59. pants nav vispārēja nediskriminācijas klauzula, uz kuru Savienības pilsoņi varētu atsaukties jebkuros apstākļos, kuros Turcijas pilsoņiem saskaņā ar EEK un Turcijas asociācijas režīmu tiek piešķirtas tiesības, kuru nav Savienības pilsoņiem (30).
44. Šis jautājums ir labi attēlots spriedumā lietā Derin (31). Tajā Tiesa atzina, ka Papildprotokola 59. pants neliedz tādu Lēmuma Nr. 1/80 7. panta interpretāciju, atbilstoši kurai darbinieka no Turcijas ģimenes loceklis, kurš dzīvo neatkarīgi no šī darbinieka, pēc pilngadības sasniegšanas saglabā tiesības uzturēties uzņemošajā dalībvalstī. Tā tas bija pat tad, ja Savienības pilsoņiem nebija atbilstošu tiesību saskaņā ar piemērojamajiem Savienības noteikumiem.
45. Šis risinājums bija attaisnots ar pamatojumu, ka Turcijas pilsoņu juridisko statusu (saskaņā ar Lēmuma Nr. 1/80 7. pantu) nevar salīdzināt ar Savienības pilsoņa statusu (saskaņā ar sistēmu, kas ieviesta ar Regulu (EEK) Nr. 1612/68 (32)). Tiesības, kas izriet no Asociācijas režīma, vairākos veidos ir nepilnīgākas nekā tās, kas izriet no Savienības tiesībām attiecībā uz Savienības pilsoņiem (33). Līdz ar to netika uzskatīts, ka Papildprotokola 59. pants liedz nodrošināt Turcijas pilsoņiem tiesības, kādas šādā kontekstā nepastāv Savienības pilsoņiem. No šī sprieduma ir redzams, ka nozīme ir Turcijas un Savienības pilsoņu vispārējam juridiskajam statusam. Citiem vārdiem sakot, 59. pantā ir paredzēts tikai tas, ka Savienības pilsoņu pozīcija kopumā nevar būt mazāk labvēlīga nekā Turcijas pilsoņu pozīcija saistībā ar konkrētu tiesību kategoriju (34).
46. Līdzīgi kā ar Derin lietu saistītajos jautājumos, tiesiskais regulējums, kas ir izveidots, lai koordinētu sociālā nodrošinājuma sistēmas, un ieviests ar Lēmumu Nr. 3/80, un kas tika aplūkots spriedumā Akdas lietā, nebija pilnībā saskaņots ar Regulu Nr. 1408/71 (tagad – Regula Nr. 883/2004). Lai gan ar lēmumu ir iespējams nodrošināt atsevišķu pabalstu eksportu, ir pamatoti uzskatīt, ka tajā ir noteikta nepilnīgāka aizsardzība nekā tā, kas izriet no Savienības pilsonības kopumā (35).
47. Turpretim, raugoties no Turcijas pilsoņu viedokļa, kad Turcijas pilsoņus uzskata par esošiem situācijā, kas pielīdzināma Savienības pilsoņu situācijai, Papildprotokola 59. panta piemērošanas sekas varētu būt situācija, kurā Turcijas pilsoņiem citkārt no EEK un Turcijas asociācijas režīma izrietošās tiesības netiktu piemērotas (36).
48. Vai atbildētāju situācija ir pietiekami atšķirīga no darbinieku no Turcijas situācijas Akdas lietā? Kā jau iepriekš skaidrots, es uzskatu, ka tas tā ir. Tomēr, pat riskējot atkārtoties, es īsi aplūkošu šīs atšķirības Akdas lietas kontekstā.
3) Spriedums Akdas lietā un šī lieta
49. Akdas lietā attiecīgie bijušie darbinieki, kuriem ir Turcijas pilsonība, Nīderlandē kļuva darba nespējīgi. Līdz ar to viņi vairs neietilpa uzņemošās dalībvalsts darba tirgū tādā mērā, kas viņiem piešķirtu tiesības uz pastāvīgu uzturēšanos. Manuprāt, ir skaidrs, kā to norāda iesniedzējtiesa, ka šādu Turcijas pilsoņu situācija nevar tikt lietderīgi salīdzināta ar Savienības pilsoņu situāciju, ņemot vērā, ka pēdējiem minētajiem ir tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties dalībvalstu teritorijās – atšķirībā no darbiniekiem no Turcijas Savienības pilsoņiem ir brīvība ne vien izceļot no dalībvalsts, bet arī tajā atgriezties. Šķiet, ka visbūtiskāk ir tas, ka konkrētās dalībvalsts pilsoņi vienmēr vispirms var izvēlēties neizceļot no šīs valsts.
50. Šajā lietā atbildētājiem ir tiesības uzturēties Nīderlandē tieši tādēļ, ka viņi ir ieguvuši šīs valsts pilsonību, viņi nav bijuši spiesti pamest savas otras pilsonības dalībvalsti un viņi var vienmēr tajā atgriezties, ja to vēlas. To darot, viņi arī saņems papildu pabalstu. Tādējādi saskaņā ar šo otro pamatojuma daļu, es it īpaši piekrītu Komisijai un Nīderlandes valdībai, ka atbildētāji ir ievērojami atšķirīgā situācijā, salīdzinot ar attiecīgajām personām Akdas lietā. Runājot par atbildētāju pastāvīgās uzturēšanās tiesībām, tās faktiski ir vienlīdzīgas ar jebkura cita Savienības pilsoņa tiesībām. Faktiski viņi ir Savienības pilsoņi.
51. Tas vien, šķiet, attaisno secinājumu, ka atbildētāju gadījumā Papildprotokola 59. pants liedz tādu Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punkta interpretāciju, kas ļautu tiem eksportēt attiecīgo papildu pabalstu ārpus dalībvalsts, kurā atrodas par izmaksu atbildīgā iestāde, robežām. Tomēr ņemot vērā, ka atbildētāji savos apsvērumos balstās uz Tiesas spriedumu Kahveci lietā, es īsi atgriezīšos pie šī sprieduma. Būtībā atbildētāji no šī sprieduma secina, ka dubultā pilsonība nevar būt vienīgais iemesls, kas var izraisīt to tiesību zaudēšanu, kuras citkārt izrietētu no EEK un Turcijas asociācijas režīma.
52. Es neesmu pārliecināts, ka Tiesas norādes spriedumā lietā Kahveci varētu tikt tieši pārņemtas šajā lietā vai ka spriedumā Kahveci būtu piedāvāts šādam mērķim noderīgs atskaites punkts. Kā tika paskaidrots, Kahveci attiecas uz Lēmuma Nr. 1/80 7. panta interpretāciju saistībā ar darbinieku no Turcijas ģimenes locekļu tiesībām. Šajā kontekstā Tiesa atzina, ka 7. panta vispārējais mērķis ir veicināt darbinieku no Turcijas un viņu ģimenes locekļu integrāciju uzņemošajā dalībvalstī (37).
53. Lēmuma Nr. 1/80 7. panta mērķis ir divējāds. Pirmkārt, tas ir izveidots, lai nodrošinātu iespēju ģimenes locekļiem būt kopā ar migrējošo darbinieku. Tā nolūks, nodrošinot ģimenes apvienošanos, ir līdzsvarot darbinieka, kuram ir Turcijas pilsonība un kurš jau ir likumīgi integrēts uzņemošajā dalībvalstī, nodarbinātību un dzīvesvietas situāciju (38). Otrkārt, kas manā ieskatā ir visbūtiskāk, šīs tiesību normas mērķis ir veicināt Turcijas migrējošā darbinieka ģimenes integrāciju uzņemošajā dalībvalstī. Šī mērķa sasniegšana tiek nodrošināta, garantējot attiecīgajam ģimenes loceklim iespēju iegūt pieeju darba tirgum. Šīs tiesību normas mērķis ir tādējādi pakāpeniski nostiprināt ģimenes locekļa situāciju uzņemošajā dalībvalstī, lai viņš vēlāk sasniegtu situāciju, kurā viņš nav atkarīgs no migrējošā darbinieka (39).
54. Turpretim Lēmuma Nr. 3/80 6. pants nav izstrādāts, lai veicinātu ģimenes apvienošanos uzņemošajā dalībvalstī. Ar to (tostarp) tiek nodrošināts, ka bijušais darbinieks no Turcijas, kurš ir atgriezies Turcijā vai pārcēlies uz citu dalībvalsti, kas nav tā pati, kurā atrodas par izmaksu atbildīgā iestāde, joprojām ir tiesīgs saņemt atsevišķu veidu pabalstus (neraugoties uz iespējamo nosacījumu par dzīvesvietu, ko ieviesusi uzņemošā dalībvalsts), piemēram, tādus, kas ir aplūkoti pamatlietās iesniedzējtiesā. Ir domāts atvieglot bijušā darbinieka no Turcijas atgriešanos tostarp Turcijā, ja viņš izvēlas to darīt.
55. Šādā izpratnē Lēmuma Nr. 3/80 6. pantā ietvertais aizliegums piemērot nosacījumu par dzīvesvietu ļauj uzskatīt, ka tā mērķis ir “kompensēt”. Šis aizliegums nodrošina, ka bijušie darbinieki, kuriem ir Turcijas pilsonība, kuri ir cietuši nelaimes gadījumā darbā vai kuri ir cietuši no arodslimībām, ir nodrošināti ar atbilstošu kompensāciju par nelaimēm, no kurām tie ir cietuši uzņemošajā dalībvalstī. Tas, ņemot vērā, ka šī valsts ir guvusi labumu no šo darbinieku ieguldījuma, šķiet saprātīgi.
56. Pirmajā brīdī manis piedāvātā pieeja, aplūkojot to saistībā ar šo mērķi, varētu šķist nepamatota. Tiešām – manis piedāvātās pieejas loģiskais secinājums ir tāds, ka bijušajiem darbiniekiem no Turcijas, kuri ir ieguvuši uzņemošās dalībvalsts pilsonību, būtu jāzaudē tiesības, kas citkārt tiem būtu bijušas saskaņā ar Lēmuma Nr. 3/80 6. pantu. Tā tas notiek, ja šī tiesību norma tiek lasīta kopsakarā ar Papildprotokola 59. pantu.
57. Tomēr šī iebilde neietver būtisku jautājumu. Tātad – Asociācijas tiesības sniedz darbiniekiem no Turcijas, vismaz vispārīgi runājot, šaurāku aizsardzību par Savienības tiesībās Savienības pilsoņiem paredzēto aizsardzību. Lai gan tiesību eksportēt atsevišķus pabalstus zaudēšana var noteikti šķist kā neveiksme, tomēr naturalizācija uzņemošajā dalībvalstī sniedz citas tiesības, kas nav pieejamas darbiniekiem, kuriem ir tikai Turcijas pilsonība. Šajā sakarā sociālā nodrošinājuma tiesības, kas piemīt naturalizētam bijušajam darbiniekam no Turcijas, atbildētāju situācijā ir pilnībā pielīdzināma (citu) Savienības pilsoņu (un šajā gadījumā – citu Nīderlandes pilsoņu) tiesībām. Tā tas nav bijušo darbinieku no Turcijas, kuri nav ieguvuši uzņemošās dalībvalsts pilsonību, gadījumā (kā tas bija Akdas lietā).
58. Turklāt, kā ir uzsvēruši daži no lietas dalībniekiem, kas iesnieguši rakstveida apsvērumus, atgūt tiesības eksportēt papildu pabalstu uz Turciju var, atsakoties no Nīderlandes pilsonības. Taisnība, ka šis risinājums varētu šķist problemātisks, ja tiek vērtēts samērīgums attiecībā pret mērķi nodrošināt darbinieku no Turcijas integrāciju uzņemošajā dalībvalstī. Tas varētu mazināt šo darbinieku interesi iegūt uzņemošās dalībvalsts pilsonību. Tomēr es neesmu pārliecināts, ka tāda papildu pabalsta zaudēšanas iespējai, kāds aplūkots šajā lietā, praksē būtu apgalvotā atturošā iedarbība. Tas tā ir tādēļ, ka uzņemošās dalībvalsts pilsonība, kā iepriekš minēts, piešķir citas tiesības (tajā skaitā tiesības brīvi pārvietoties), kas izriet no Eiropas Savienības dalībvalsts pilsonības.
59. Līdz ar to, pat ievērojot iesniedzējtiesas izvēlēto interpretācijas virzienu, rezultāts pēc būtības būtu bijis tas pats. Tādējādi es uzskatu, ka Lēmuma Nr. 3/80 6. panta 1. punkts, to lasot kopsakarā ar Papildprotokola 59. pantu, nevar tikt interpretēts kā tāds, kam ir pretrunā dalībvalsts tiesību normas, ar ko tiek atcelts papildu pabalsts, kas tiek piešķirts, pamatojoties uz valsts tiesību aktiem, gadījumos, ja personas, kas saņem šo pabalstu, vairs nedzīvo šīs dalībvalsts teritorijā, un ja šīs personas, saglabādamas Turcijas pilsonību, ir vienlaicīgi ieguvušas uzņemošās dalībvalsts pilsonību.
60. Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, rodas jautājums – sākot no kura datuma var tikt pārtraukta papildu pabalsta izmaksa. Šis jautājums tiks aplūkots tālāk.
D – Piemērots laiks papildu pabalsta izmaksas pārtraukšanai
61. Tāpat kā pirmā uzdotā jautājuma gadījumā, arī otrais jautājums būtībā ir par Papildprotokola 59. panta izpratni. Precīzāk, iesniedzējtiesa jautā, vai šī tiesību norma liedz turpināt papildu pabalsta izmaksu atbildētājiem, ja Savienības pilsoņiem tādos pašos apstākļos (kuri ir atgriezušies viņu izcelsmes valstī) vairs nav tiesību uz šo pabalstu, pamatojoties uz Savienības tiesībām.
62. Kā apliecināts gan rakstveida apsvērumos, gan mutvārdu paskaidrojumos, būtiska neskaidrība pastāv attiecībā uz pareizo salīdzināšanas pamatu šajā kontekstā. Šajā ziņā viens no faktiem, uz ko ticis likts īpašs uzsvars, ir tas, ka Savienības pilsoņi, kuri laikā, kad tika ieviests nosacījums par dzīvesvietu, dzīvoja citās dalībvalstīs, tomēr saglabāja šo pabalstu pārejas perioda laikā, pamatojoties uz valsts tiesību aktiem (40).
63. Lai kā arī būtu, es vēlos paskaidrot, ka tas, ar ko mēs šeit saskaramies, faktiski ir Nīderlandes pilsoņi, kuri ir izceļojuši no Nīderlandes uz trešo valsti un kuri vēlas eksportēt (vai faktiski eksportēja) papildu pabalstu no dalībvalsts ārpus Eiropas Savienības robežām. Tādēļ esmu cieši pārliecināts, ka piemērots salīdzinājuma pamats nav Savienības pilsonis (piemēram, vācietis), kurš atgriežas savā izcelsmes valstī pēc strādāšanas Nīderlandē. Tā vietā atbildētāji ir jāsalīdzina ar jebkuru citu Nīderlandes pilsoni, kurš vēlas eksportēt papildu pabalstu uz trešo valsti (Turciju vai jebkuru citu valsti).
64. Šajos apstākļos manā izpratnē piemērota laika, kurā izbeidzama maksāšana, noteikšana ir tikai valsts tiesību jautājums un tā atrisinājums nav rodams, interpretējot Papildprotokola 59. pantu (41). Citiem vārdiem sakot, ņemot vērā, ka mēs saskaramies ar Nīderlandes pilsoņiem, kuri eksportē papildu pabalstu uz trešo valsti, šeit, šķiet, nav redzamas saistības ar Savienības tiesībām. Atbildētāji nav izmantojuši savas tiesības brīvi pārvietoties Eiropas Savienībā (42).
65. Līdz ar to es neuzskatu, ka šīs lietas apstākļos Papildprotokola 59. pants sniedz piemērotu mērauklu, lai noteiktu attiecīgā papildu pabalsta maksāšanas izbeigšanas brīdi. Tas ir valsts tiesību jautājums, kas ir jāizlemj valsts tiesai.
IV – Secinājumi
66. Ņemot vērā iepriekš izklāstītos apsvērumus, ierosinu Tiesai uz Centrale Raad van Beroep uzdotajiem jautājumiem atbildēt šādi:
1) 1980. gada 19. septembra Lēmums Nr. 3/80 par Eiropas Kopienu dalībvalstu sociālā nodrošinājuma sistēmu piemērošanu darba ņēmējiem no Turcijas un viņu ģimenes locekļiem nav piemērojams iesniedzējtiesā izskatāmo lietu apstākļos, kuros attiecīgās personas ir ieguvušas uzņemošās dalībvalsts pilsonību, vienlaicīgi saglabājot Turcijas pilsonību.
2) Šajos apstākļos papildu pabalsta maksāšanas izbeigšanas brīža noteikšana ir valsts tiesību jautājums, kas ir jāizlemj valsts tiesai.