Дело T-308/05
Италианска република
срещу
Комисия на Европейските общности
„Структурни фондове — Съвместно финансиране — Регламент (ЕО) № 1260/1999 и Регламент (ЕО) № 448/2004 — Условия за допустимост на авансови плащания от национални органи в рамките на схеми за държавни помощи или във връзка с предоставянето на помощи — Доказване на използването на средствата от крайните получатели — Жалба за отмяна — Обжалваем акт“
Резюме на решението
1. Жалба за отмяна — Актове, подлежащи на обжалване
(членове 230 ЕО и 233 ЕО; член 32, параграф 1, четвърта алинея и параграф 3 от Регламент № 1260/1999 на Съвета)
2. Производство — Жалба в първоинстанционно производство — Изисквания за форма
(член 44, параграф 1 от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд)
3. Жалба за отмяна — Актове, подлежащи на обжалване
(член 230 ЕО; Регламент № 1260/1999 на Съвета)
4. Икономическо и социално сближаване — Структурни помощи — Финансиране от Общността — Допустимост на разходите, извършени от националните органи
(член 32 от Регламент № 1260/1999 на Съвета; правило № 1, точки 1 и 2 от приложението към Регламент № 448/2004 на Комисията)
5. Бюджет на Европейските общности — Финансова помощ от Общността — Финансов контрол на помощите
(членове 10 ЕО и 274 ЕО; член 32, параграф 1, трета алинея и член 38, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1260/1999 на Съвета; член 2, параграф 1 и член 7, параграф 2 от Регламент № 438/2001 на Комисията)
6. Актове на институциите — Избор на правното основание — Общностна правна уредба — Изискване за яснота и предвидимост
7. Икономическо и социално сближаване — Структурни помощи — Финансиране от Общността — Допустимост на разходите, извършени от националните органи
(член 32, параграф 1, трета алинея от Регламент № 1260/1999 на Съвета)
8. Икономическо и социално сближаване — Структурни помощи — Финансиране от Общността — Допустимост на разходите, извършени от националните органи
(член 32, параграф 1, трета алинея от Регламент № 1260/1999 на Съвета; правило № 1, точка 1.3. от приложението към Регламент № 448/2004 на Комисията)
1. Жалбата за отмяна по член 230 ЕО може да се подава срещу всички приети от институциите разпоредби, чиято цел е да произведат правно действие, независимо от техния характер или форма.
В това отношение, когато е сезирана със заявление за плащане на участието на структурните фондове в рамките на схема за помощи и това заявление е допустимо по смисъла на член 32, параграф 3 от Регламент № 1260/1999 относно определянето на общи разпоредби за структурните фондове, Комисията няма право да бездейства. Всъщност съгласно член 32, параграф 1, четвърта алинея от посочения регламент в зависимост от наличното финансиране тя трябва да пристъпи към извършването на междинни плащания в съответствие с това заявление в срок, не по-дълъг от два месеца, считано от получаването на заявлението. Следователно ако в случая Комисията не е изпълнила своето задължение за действие, съответната държава-членка е трябвало да оспори това чрез предявяване на иск за установяване на неправомерно бездействие. В случай че искът за установяване на неправомерно бездействие бъде приет за основателен, Комисията би била длъжна на основание член 233 ЕО да предприеме необходимите мерки за изпълнение на съдебното решение. При това положение писмо на Комисията, доколкото с него пред държава-членка е изразен отказът на Комисията да предприеме действия във връзка със заявленията за плащане до получаването на данни за авансовите плащания, не поражда никакви правни последици, които могат да се оспорват с жалба, подадена на основание член 230 ЕО.
(вж. точки 56, 59 и 62)
2. Член 44, параграф 1, буква в) от Процедурния правилник на Първоинстанционния съд предвижда, че исковата молба или жалбата в първоинстанционното производство трябва да съдържа кратко изложение на изложените правни основания. В този смисъл тя трябва изрично да посочва в какво се състоят правните ѝ основания, така че не може да се ограничи до абстрактното им излагане.
Нещо повече, това изложение, дори и кратко, трябва да е достатъчно ясно и точно, за да се позволи на ответника да подготви защитата си, а на Първоинстанционния съд — да се произнесе по иска или жалбата, ако е необходимо, без да разполага с други данни. За да са допустими искът или жалбата или по-конкретно — правното основание, правната сигурност и доброто правораздаване изискват съществените правни и фактически обстоятелства, на които те се основават, да следват по логичен и разбираем начин от самия текст на исковата молба или жалбата.
(вж. точки 71 и 72)
3. Адресирано до държава-членка писмо на Комисията, с което от първата се иска да допълни отчетите за разходите, придружаващи изпратените от тази държава до Комисията заявления за плащане на участието на структурните фондове, доколкото препраща към тълкувателна бележка във връзка с член 32, параграф 1, трета алинея от Регламент № 1260/1999 относно определянето на общи разпоредби за структурните фондове, според която в рамките на схеми за държавни помощи по смисъла на член 87 ЕО или във връзка с предоставянето на помощи извършените от националните органи авансови плащания, които не са придружени от оправдателни документи за използването им от крайните получатели, не са допустими за участието на фондовете, не изменя приложното поле на общностната правна уредба и затова не би могло да представлява обжалваем акт по смисъла на член 230 ЕО.
(вж. точки 102 и 114)
4. Доколкото за да откаже да задължи фондовете със суми, отговарящи на авансови плащания, чието използване от крайните получатели не е доказано с оправдателни документи, адресирано до държава-членка писмо на Комисията се основава на тълкувателна бележка във връзка с член 32, параграф 1, трета алинея от Регламент № 1260/1999 относно определянето на общи разпоредби за структурните фондове, според която в рамките на схеми за държавни помощи по смисъла на член 87 ЕО или във връзка с предоставянето на помощи извършените от националните органи авансови плащания, които не са придружени от оправдателни документи за използването им от крайните получатели, не са допустими за участието на фондовете, това писмо е в съответствие с член 32 от Регламент № 1260/1999 и с правило № 1, точки 1 и 2 от приложението към Регламент № 448/2004 за изменение на Регламент № 1685/2000 за приемане на подробни правила за изпълнението на Регламент № 1260/1999 по отношение допустимостта на разходи за дейности, съвместно финансирани от структурните фондове.
(вж. точки 103 и 148)
5. Комисията е натоварена с изпълнението на общия бюджет на Европейския съюз по силата на член 274 ЕО. Тъй като този член не прави никакво разграничение в зависимост от вида на управлението, Комисията продължава да носи тази обща отговорност и в рамките на съвместното управление на структурните фондове. Нещо повече, от член 10 ЕО и член 274 ЕО следва, че в рамките на съвместното управление на структурните фондове държавите-членки трябва да сътрудничат на Комисията за гарантиране на използването на общностните фондове в съответствие с принципа на стабилното финансово управление. Посочените по-горе правила са припомнени в член 38, параграф 1, буква ж) от Регламент № 1260/1999 относно определянето на общи разпоредби за структурните фондове, който член се отнася до финансовия контрол на помощите.
Когато системите за управление и контрол на държавите-членки са надеждни и осигуряват „достатъчно проследяване на одита“ по смисъла на член 7, параграф 2 от Регламент № 438/2001 за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент № 1260/1999 по отношение на системите за управление и контрол на помощта, отпускана по структурните фондове, заверката от съответната държава-членка на отчетените разходи по принцип дава на Комисията достатъчна гаранция за точността, редовността и допустимостта на заявленията за общностно финансиране, както следва от член 2, параграф 1 от Регламент № 438/2001.
Въпреки това, ако Комисията и държава-членка тълкуват по различен начин разпоредба, определяща условията за допустимост на дадени разходи, надеждността на националната система за управление и контрол вече не дава на Комисията гаранция, че отчетените от тази държава-членка разходи отговарят изцяло на допустимите разходи по смисъла на приложимата правна уредба. Тогава съответната държава-членка е длъжна при упражняване на отговорностите си в областта на заверката на разходите и в рамките на лоялното сътрудничество с общностните институции, да даде възможност на Комисията да изпълни бюджета на своя отговорност, като ѝ предостави всички данни, които Комисията смята за необходими, за да може да извърши плащания, съобразени с член 32, параграф 1, трета алинея от Регламент № 1260/1999. Всяко друго разрешение би накърнило полезното действие на член 38, параграф 1 от последния регламент и в по-широк смисъл — на член 10 ЕО и член 274 ЕО.
(вж. точки 109, 111 и 112)
6. Общностното законодателство трябва да е ясно, а прилагането му да е предвидимо за всички засегнати лица. Принципът на правната сигурност, който е част от общите принципи на общностното право, изисква всеки акт, чиято цел е да породи правно действие, да черпи задължителната си сила от разпоредба на общностното право, която трябва да бъде изрично посочена като правно основание на акта и да предписва правната форма, в която той следва да бъде издаден. Пропускът да се посочи точното правно основание на даден акт обаче не представлява съществен порок, стига то да може да бъде определено въз основа на други елементи на акта. Изричното му посочване обаче е абсолютно задължително, когато неговата липса поражда несигурност у заинтересованите лица и компетентната общностна юрисдикция относно точното правно основание.
(вж. точки 123—124)
7. Член 32, параграф 1, трета алинея от Регламент № 1260/1999 относно определянето на общи разпоредби за структурните фондове и подробните правила за прилагането му не дават на Комисията никаква свобода на преценка при определянето на условията за допустимост на авансовите плащания. Когато в адресирано до държава-членка писмо е приела, че извършените от националните органи авансови плащания, които не са придружени от оправдателни документи за използването им от крайните получатели и са отчетени от тази държава като междинни плащания, не са допустими за участието на фондовете, Комисията не може да е нарушила принципите на пропорционалност, на равно третиране или на правната сигурност.
(вж. точка 150)
8. Нито принципът на възстановяването на разходите при междинните плащания и плащането на крайното салдо, върху който се основават член 32 от Регламент № 1260/1999 относно определянето на общи разпоредби за структурните фондове и подробните правила за прилагането му, нито тълкувателна бележка на Комисията във връзка с член 32, параграф 1, трета алинея от посочения регламент, според която в рамките на схеми за държавни помощи по смисъла на член 87 ЕО или във връзка с предоставянето на помощи извършените от националните органи авансови плащания, които не са придружени от оправдателни документи за използването им от крайните получатели, не са допустими за участието на фондовете, нарушават принципите на пропорционалност, на равно третиране и на правната сигурност.
Всъщност, що се отнася до принципа на пропорционалност, в системата, установена от член 32 от Регламент № 1260/1999, принципът за възстановяването на разходите при междинните плащания и плащането на крайното салдо допринася за осигуряване на използване на общностните фондове в съответствие с принципа на стабилното финансово управление, прогласен в член 274 ЕО. Той позволява да се избегне отпускането на значителни средства от Комисията, които тя впоследствие няма да е в състояние да си възстанови или ще може да го направи единствено с цената на големи затруднения, ако се окаже, че средствата не са били използвани по предназначение, и по този начин ограничава риска за общностния бюджет до 7 % от участието на фондовете в съответната помощ. Следователно принципът за възстановяването на разходите при междинните плащания и плащането на крайното салдо, както и посочената тълкувателна бележка, която прилага този принцип на практика, не биха могли да бъдат разглеждани като явно неподходящи мерки.
Що се отнася до принципа на равно третиране, правило № 1, точка 1.3. от приложението към Регламент № 448/2004 за изменение на Регламент № 1685/2000 за приемане на подробни правила за изпълнението на Регламент № 1260/1999 по отношение допустимостта на разходи за дейности, съвместно финансирани от структурните фондове, което гласи, че държавните помощи, отпускани под формата на плащания към фондове за рисков капитал, кредитни или гаранционни фондове, се смятат за действително направени разходи по смисъла на посочения по-горе член 32, параграф 1, трета алинея, при условие че въпросните фондове изпълняват условията, посочени в правила № 8 и № 9 от споменатото приложение, представлява частен случай на прилагане на принципа за възстановяването на разходите при междинните плащания и плащането на крайното салдо, за да се отчетат особеностите на финансирането на рисковите инвестиции на предприятията. Това финансиране се предоставя на малки и средни предприятия от независими правни субекти, които действат като посредници. За разлика от авансовите плащания финансирането на рискови инвестиции постъпва във фондове, които имат за цел да улеснят достъпа на крайните получатели до източниците на финансиране. Именно поради тази особена ситуация, която не може да се сравни с авансовите плащания, плащанията към фондове за рисков капитал и кредитни или гаранционни фондове могат да се смятат за действително направени разходи по смисъла на същия член 32, параграф 1, трета алинея.
На последно място, в случая не би могло да се смята, че е нарушен принципът на правната сигурност, доколкото както принципът за възстановяването на разходите при междинните плащания и плащането на крайното салдо, така и посочената тълкувателна бележка представляват съответно прилагане на приложимата правна уредба.
(вж. точки 155—157 и 159—162)