Sag T-308/05

Den Italienske Republik

mod

Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber

»Strukturfonde – medfinansiering – forordning (EF) nr. 1260/1999 og (EF) nr. 448/2004 – betingelser for, at nationale organers acontobetalinger i forbindelse med statsstøtteordninger eller tildeling af støtte er støtteberettigede – bevis for de individuelle modtageres anvendelse af midlerne – annullationssøgsmål – anfægtelig retsakt«

Sammendrag af dom

1.      Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål

(Art. 230 EF og 233 EF; Rådets forordning nr. 1260/1999, art. 32, stk. 1, fjerde afsnit, og art. 32, stk. 3)

2.      Retspleje – stævning – formkrav

(Rettens procesreglement, art. 44, stk. 1)

3.      Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål

(Art. 230 EF; Rådets forordning nr. 1260/1999)

4.      Økonomisk og social samhørighed – strukturelle interventioner – fællesskabsfinansiering – berettigelse til støtte for nationale organers afholdte udgifter

(Rådets forordning nr. 1260/1999, art. 32; Kommissionens forordning nr. 448/2004, bilag, regel 1, punkt 1 og 2)

5.      De Europæiske Fællesskabers budget – fællesskabsstøtte – finanskontrol med interventionerne

[Art. 10 EF og 274 EF; Rådets forordning nr. 1260/1999, art. 32, stk. 1, tredje afsnit, og art. 38, stk. 1, litra g); Kommissionens forordning nr. 438/2001, art. 2, stk. 1, og art. 7, stk. 2]

6.      Institutionernes retsakter – valg af hjemmel – fællesskabsretlige bestemmelser – krav om klarhed og forudsigelighed

7.      Økonomisk og social samhørighed – strukturelle interventioner – fællesskabsfinansiering – berettigelse til støtte for nationale organers afholdte udgifter

(Rådets forordning nr. 1260/1999, art. 32, stk. 1, tredje afsnit)

8.      Økonomisk og social samhørighed – strukturelle interventioner – fællesskabsfinansiering – berettigelse til støtte for nationale organers afholdte udgifter

(Rådets forordning nr. 1260/1999, art. 32, stk. 1, tredje afsnit; Kommissionens forordning nr. 448/2004, bilag, regel 1, punkt 1.3)

1.      Annullationssøgsmål kan i henhold til artikel 230 EF anvendes mod enhver af institutionerne vedtagen bestemmelse, som er bestemt til at afføde retsvirkninger, uanset dens karakter eller form.

I den henseende har Kommissionen, når den er blevet forelagt en anmodning om betaling af støtte fra strukturfondene, der i henhold til artikel 32, stk. 3, i forordning nr. 1260/1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene skal realitetsbehandles, ikke ret til at fortsætte sin passivitet. Kommissionen skal i henhold til nævnte forordnings artikel 32, stk. 1, fjerde afsnit, med forbehold af disponible midler, foretage de mellemliggende betalinger svarende til denne anmodning inden for en frist, der ikke må overstige to måneder regnet fra modtagelsen af anmodningen. Såfremt Kommissionen således i denne sag havde tilsidesat denne forpligtelse til at handle, burde den berørte medlemsstat med henblik på at anfægte dette have anlagt et passivitetssøgsmål. Såfremt dette passivitetssøgsmål var blevet anset for velbegrundet, ville Kommissionen i henhold til artikel 233 EF være blevet tilpligtet at gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger. Følgelig har en skrivelse fra Kommissionen, for så vidt som den gør det klart for en medlemsstat, at Kommissionen afviser at handle vedrørende betalingsanmodningerne, førend den har modtaget oplysninger om foretagne acontobetalinger, ikke nogen retsvirkning, der kan anfægtes inden for rammerne af et annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF.

(jf. præmis 56, 59 og 62)

2.      Artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens procesreglement bestemmer, at stævningen skal indeholde en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Det skal derfor fremgå af stævningen, hvilke søgsmålsgrunde sagen støttes på, således at den ikke begrænser sig til en rent abstrakt opregning heraf.

Denne fremstilling skal endvidere, selv om den er kortfattet, være så klar og præcis, at sagsøgte får mulighed for at tilrettelægge sit forsvar, og at Retten kan træffe afgørelse i sagen, i givet fald uden at måtte indhente yderligere oplysninger. Retssikkerheds- og retsplejehensyn kræver, for at en sag eller nærmere bestemt et anbringende kan antages til realitetsbehandling, at de væsentlige faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støttes på, på en sammenhængende og forståelig måde fremgår af selve stævningen.

(jf. præmis 71 og 72)

3.      En skrivelse fra Kommissionen til en medlemsstat, hvorved sidstnævnte anmodes om at fuldstændiggøre de udgiftsanmeldelser, som var vedlagt de anmodninger om betaling af støtte fra strukturfondene, som var blevet fremsendt til Kommissionen, har ikke ændret fællesskabsreglernes anvendelsesområde og udgør således ikke en retsakt, der er anfægtelig i henhold til artikel 230 EF, for så vidt som der i skrivelsen foretages henvisning til en forklarende note vedrørende artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 1260/1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene, hvorefter acontobetalinger, som er foretaget af nationale organer inden for rammerne af en statsstøtteordning i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 87 EF, eller i forbindelse med tildeling af støtte, og som ikke er ledsaget af godtgørelse af deres anvendelse af de individuelle modtagere, ikke er berettigede til medfinansiering fra fondene.

(jf. præmis 102 og 114)

4.      For så vidt som en skrivelse fra Kommissionen til en medlemsstat støtter sig på en forklarende note vedrørende artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 1260/1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene, hvorefter acontobetalinger, som er foretaget af nationale organer inden for rammerne af en statsstøtteordning i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 87 EF, eller i forbindelse med tildeling af støtte, og som ikke er ledsaget af godtgørelse af deres anvendelse af de individuelle modtagere, ikke er berettigede til medfinansiering fra fondene, som grundlag for afslag på at lade fondene dække de beløb, der svarer til de acontobetalinger, der ikke er godtgjort ved beviser for, at de er blevet brugt af de endelige støttemodtagere, er nævnte skrivelse i overensstemmelse med artikel 32 i den nævnte forordning nr. 1260/1999 og regel 1, punkt 1 og 2, i bilaget til forordning nr. 448/2004 om ændring af forordning nr. 1685/2000 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1260/1999 for så vidt angår støtteberettigede udgifter i forbindelse med foranstaltninger medfinansieret af strukturfondene.

(jf. præmis 103 og 148)

5.      Kommissionen løser i henhold til artikel 274 EF opgaven forbundet med at gennemføre Den Europæiske Unions almindelige budget. Da der i sidstnævnte artikel ikke foretages nogen sondring mellem anvendelige forvaltningsmetoder, forvalter Kommissionen fortsat dette almindelige ansvar inden for rammerne af den fælles forvaltning af strukturfondene. Det følger endvidere af artikel 10 EF og 274 EF, at medlemsstaterne inden for rammerne af den fælles forvaltning af strukturfondene skal samarbejde med Kommissionen for at sikre, at fællesskabsmidlerne anvendes i overensstemmelse med princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning. De nævnte regler er gentaget i artikel 38, stk. 1, litra g), i forordning nr. 1260/1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene, der omhandler finanskontrol i forbindelse med interventionerne.

Når medlemsstaternes forvaltnings- og kontrolsystemer er pålidelige og sikrer et »tilstrækkeligt revisionsspor« i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 7, stk. 2, i forordning nr. 438/2001 om gennemførelsesbestemmelser til nævnte forordning nr. 1260/1999, for så vidt angår forvaltnings- og kontrolsystemerne for strukturfondenes interventioner, udgør den berørte medlemsstats udgiftsattestering i princippet en tilstrækkelig garanti for Kommissionen for, at anmodningerne om fællesskabsstøtte er korrekte, i overensstemmelse med lovgivningen og støtteberettigede, således som det følger af artikel 2, stk. 1, i nævnte forordning nr. 438/2001.

I et tilfælde, hvor Kommissionen og en medlemsstat anlægger forskellige fortolkninger af en bestemmelse, der er afgørende for visse udgifters støtteberettigelse, garanterer det nationale forvaltnings- og kontrolsystem imidlertid ikke længere Kommissionen, at de af denne medlemsstat anmeldte udgifter udgør støtteberettigede udgifter i de anvendelige reglers forstand. Det påhviler således den berørte medlemsstat i forbindelse med forvaltningens af dens ansvar for attestering af udgifter og inden for rammerne af et loyalt samarbejde med fællesskabsinstitutionerne at sætte Kommissionen i stand til at gennemføre det budget, den er ansvarlig for, ved at forsyne den med alle de oplysninger, som den betragter som nødvendige for at foretage betalinger i overensstemmelse med artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, i nævnte forordning nr. 1260/1999. Enhver anden løsning ville gøre indgreb i den effektive virkning af sidstnævnte forordnings artikel 38, stk. 1, og, i videre forstand, af artikel 10 EF og 274 EF.

(jf. præmis 109, 111 og 112)

6.      Fællesskabslovgivningen skal være klar og dens anvendelse forudseelig for alle, der berøres deraf. Retssikkerhedsprincippet, der et af de almindelige fællesskabsretlige principper, indebærer, at enhver retsakt, der er bestemt til at afføde retsvirkninger, erholder sin retskraft fra en fællesskabsretlig bestemmelse, som udtrykkeligt skal angives som hjemmel, og hvori det er fastsat, hvilken retlig form retsakten skal have. Imidlertid udgør en manglende henvisning til en retsakts præcise hjemmel ikke nødvendigvis en væsentlig mangel, såfremt denne kan fastlægges på grundlag af andre dele af retsakten. En udtrykkelig henvisning er imidlertid ubetinget nødvendig, når de personer, der berøres af retsakten, og den kompetente fællesskabsretsinstans ellers vil svæve i uvished med hensyn til den konkrete hjemmel.

(jf. præmis 123 og 124)

7.      Artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, i forordning nr. 1260/1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene og denne bestemmelses gennemførelsesbestemmelser indrømmer ikke Kommissionen nogen skønsbeføjelse vedrørende fastsættelse af betingelserne for støtteberettigelse. Ved vedtagelse af en i en skrivelse til en medlemsstat indeholdt beslutning om, at acontobetalinger, som er foretaget af nationale organer, som ikke er ledsaget af godtgørelse af deres anvendelse af de individuelle modtagere, og som er anmeldt af denne som mellemliggende betalinger, ikke er berettigede til medfinansiering fra fondene, har Kommissionen således ikke kunnet handle i strid med proportionalitetsprincippet, det almindelige lighedsprincip eller retssikkerhedsprincippet.

(jf. præmis 150)

8.      Hverken princippet om refusion af udgifter ved anmodninger om mellemliggende betalinger og betalinger af saldoen, der udgør grundlaget for artikel 32 i forordning nr. 1260/1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene og denne bestemmelses gennemførelsesbestemmelser eller en fra Kommissionen hidrørende forklarende note vedrørende artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, i nævnte forordning – hvorefter acontobetalinger, som er foretaget af nationale organer inden for rammerne af en statsstøtteordning i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i artikel 87 EF, eller i forbindelse med tildeling af støtte, og som ikke er ledsaget af godtgørelse af deres anvendelse af de individuelle modtagere, ikke er berettigede til medfinansiering fra fondene – udgør en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, det almindelige lighedsprincip eller retssikkerhedsprincippet.

For så vidt angår proportionalitetsprincippet gælder det, at i den ordning, der er blevet indført ved artikel 32 i nævnte forordning nr. 1260/1999, bidrager princippet om refusion af udgifter ved anmodninger om mellemliggende betalinger og betalinger af saldoen til at sikre, at fællesskabsmidlerne anvendes i overensstemmelse med det i artikel 274 EF omhandlede princip om forsvarlig økonomisk forvaltning. Det gør det muligt at undgå, at Fællesskabet yder væsentlige økonomiske bidrag, hvor efterfølgende tilbagesøgning ikke er mulig eller er forbundet med store vanskeligheder, når bidragene ikke er blevet anvendt i overensstemmelse med deres formål, idet den risiko, som Fællesskabets budget udsættes for, er begrænset til et beløb, der andrager 7% af strukturfondenes deltagelse i den pågældende intervention. Princippet om refusion af udgifter ved anmodninger om mellemliggende betalinger og betalinger af saldoen samt den forklarende note om dette princips gennemførelse kan således ikke betragtes som åbenbart upassende foranstaltninger.

For så vidt angår ligebehandlingsprincippet er regel 1, punkt 1.3, i bilaget til forordning nr. 448/2004 om ændring af forordning nr. 1685/2000 om fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser til forordning nr. 1260/1999 for så vidt angår støtteberettigede udgifter i forbindelse med foranstaltninger medfinansieret af strukturfondene, der anfører, at statsstøtte, der ydes i form af betalinger til venturekapital-, låne- eller garantifonde, behandles som allerede betalte udgifter som omhandlet i ovennævnte artikel 32, stk. 1, tredje afsnit, såfremt fondene opfylder kravene i henholdsvis regel 8 og regel 9 i nævnte bilag, udtryk for en særlig anvendelse af princippet om refusion af udgifter ved anmodninger om mellemliggende betalinger og betalinger af saldoen med henblik på at tage den specifikke situation vedrørende finansiering af kapitalinvestering i virksomheder i betragtning. Sådan finansiering tildeles små og mellemstore virksomheder af selvstændige juridiske personer, der optræder som mellemmænd. I modsætning til acontobetalinger tilflyder finansiering af kapitalinvestering fondene, der har til formål at lette de individuelle modtageres adgang til finansieringskilder. Det er på grund af denne specifikke situation, der ikke kan sammenlignes med situationen for acontobetalinger, at betalinger til venturekapital-, låne- eller garantifonde har kunnet betragtes som faktisk afholdte udgifter i den forstand, hvori dette udtryk er anvendt i samme artikel 32, stk. 1, tredje afsnit.

Endelig kan retssikkerhedsprincippet heller ikke antages at være blevet tilsidesat i denne sag, eftersom både princippet om refusion af udgifter ved anmodninger om mellemliggende betalinger og betalinger af saldoen og den nævnte forklarende note er udtryk for en korrekt anvendelse af de anvendelige regler.

(jf. præmis 155-157 og 159-162)