Υπόθεση T–308/05

Ιταλική Δημοκρατία

κατά

Επιτροπής των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων

«Διαρθρωτικά Ταμεία – Συγχρηματοδότηση – Κανονισμοί (ΕΚ) 1260/1999 και 448/2004 – Προϋποθέσεις επιλεξιμότητας των προκαταβολών που καταβάλλουν οι εθνικοί οργανισμοί στο πλαίσιο των καθεστώτων κρατικών ενισχύσεων – Απόδειξη για τη χρησιμοποίηση των κονδυλίων από τους ύστατους αποδέκτες – Προσφυγή ακυρώσεως – Πράξη δεκτική προσφυγής»

Περίληψη της αποφάσεως

1.      Προσφυγή ακυρώσεως – Πράξεις δεκτικές προσφυγής

(Άρθρa 230 ΕΚ και 233 ΕΚ· κανονισμός 1260/1999 του Συμβουλίου, άρθρο 32 §§ 1, εδ. 4, και 3)

2.      Διαδικασία – Εισαγωγικό δικόγραφο – Τυπικά στοιχεία

(Κανονισμός Διαδικασίας του Πρωτοδικείου, άρθρο 44 § 1)

3.      Προσφυγή ακυρώσεως – Πράξεις δεκτικές προσφυγής

(Άρθρο 230 ΕΚ· κανονισμός 1260/1999 του Συμβουλίου)

4.      Οικονομική και κοινωνική συνοχή – Διαρθρωτικές παρεμβάσεις – Κοινοτική χρηματοδότηση – Επιλεξιμότητα των δαπανών που πραγματοποίησαν εθνικοί οργανισμοί

(κανονισμός 1260/1999 του Συμβουλίου, άρθρο 32· κανονισμός 448/2004 της Επιτροπής, παράρτημα, κανόνας 1, σημεία 1 και 2)

5.      Προϋπολογισμός των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων – Κοινοτική χρηματοδοτική συνδρομή – Οικονομικός έλεγχος των παρεμβάσεων

(Άρθρα 10 ΕΚ και 274 ΕΚ· κανονισμός 1260/1999, του Συμβουλίου, άρθρα 32 § 1, εδ. 3, και 38 § 1, στοιχείο ζ΄)· κανονισμός 438/2001 της Επιτροπής, άρθρα 2 § 1 και 7 § 2)

6.      Πράξεις των οργάνων – Επιλογή της νομικής βάσεως – Κοινοτική νομοθεσία – Απαίτηση σαφήνειας και προβλεψιμότητας

7.      Οικονομική και κοινωνική συνοχή – Διαρθρωτικές παρεμβάσεις – Κοινοτική χρηματοδότηση – Επιλεξιμότητα των δαπανών που πραγματοποίησαν εθνικοί οργανισμοί

(κανονισμός 1260/1999 του Συμβουλίου, άρθρο 32 § 1, εδ. 3)

8.      Οικονομική και κοινωνική συνοχή – Διαρθρωτικές παρεμβάσεις – Κοινοτική χρηματοδότηση – Επιλεξιμότητα των δαπανών που πραγματοποίησαν εθνικοί οργανισμοί

(κανονισμός 1260/1999 του Συμβουλίου, άρθρο 32 § 1, εδ. 3· κανονισμός 448/2004 της Επιτροπής, παράρτημα, κανόνας 1, σημείο 1.3)

1.      Προσφυγή ακυρώσεως υπό την έννοια του άρθρου 230 ΕΚ μπορεί να ασκηθεί κατά κάθε πράξεως των κοινοτικών οργάνων που προορίζεται να παραγάγει έννομα αποτελέσματα, ανεξάρτητα από τη φύση ή τη μορφή της.

Συναφώς, όταν η Επιτροπή επιλαμβάνεται αιτήσεως πληρωμής της συμμετοχής των διαρθρωτικών ταμείων στο πλαίσιο καθεστώτος ενισχύσεων η οποία είναι παραδεκτή υπό την έννοια του άρθρου 32, παράγραφος 3, του κανονισμού 1260/1999, περί γενικών διατάξεων για τα διαρθρωτικά ταμεία, δεν μπορεί να συνεχίσει να τηρεί στάση αδράνειας. Με την επιφύλαξη των διαθεσίμων του προϋπολογισμού, η Επιτροπή πρέπει να προβεί στις ενδιάμεσες πληρωμές εντός προθεσμίας που δεν υπερβαίνει τους δύο μήνες από την υποβολή παραδεκτής αίτησης πληρωμής, σύμφωνα με το άρθρο 32, παράγραφος 1, τέταρτο εδάφιο, του εν λόγω κανονισμού. Επομένως, αν η Επιτροπή δεν έλαβε εν προκειμένω υπόψη της την υποχρέωση αυτή να ενεργήσει, όπως υποστηρίζει η Ιταλική Δημοκρατία, τότε το ενδιαφερόμενο κράτος μέλος θα έπρεπε, για να αντιταχθεί, να ασκήσει προσφυγή κατά παραλείψεως. Στην περίπτωση που η προσφυγή κατά παραλείψεως κριθεί βάσιμη, η Επιτροπή υπέχει την υποχρέωση, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 233 ΕΚ, να λάβει τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της αποφάσεως. Συνεπώς, έγγραφο της Επιτροπής με το οποίο γνωστοποιεί σε κράτος μέλος την άρνησή της να ενεργήσει όσον αφορά τις αιτήσεις πληρωμής μέχρι την κοινοποίηση των στοιχείων που αφορούν τις προκαταβολές, δεν παρήγαγε κανένα νομικό αποτέλεσμα δυνάμενο να προσβληθεί στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως βάσει του άρθρου 230 ΕΚ.

(βλ. σκέψεις 56, 59, 62)

2.      Το άρθρο 44, παράγραφος 1, στοιχείο γ΄, του Κανονισμού Διαδικασίας του Πρωτοδικείου προβλέπει ότι το εισαγωγικό δικόγραφο της προσφυγής πρέπει να περιλαμβάνει συνοπτική περιγραφή των προβαλλομένων λόγων. Τούτο σημαίνει ότι το δικόγραφο της προσφυγής πρέπει να διευκρινίζει σε τι συνίστανται οι λόγοι στους οποίους στηρίζεται η προσφυγή και να μη περιορίζεται σε μια απλώς γενική διατύπωσή τους.

Επιπλέον, η έκθεση αυτή, αν και συνοπτική, πρέπει να είναι αρκούντως σαφής και ακριβής, ώστε να μπορεί ο καθού να προετοιμάσει την άμυνά του και το Πρωτοδικείο να κρίνει την προσφυγή, ενδεχομένως, χωρίς να χρειαστεί πρόσθετα στοιχεία προς στήριξή της. Η ασφάλεια δικαίου και η ορθή απονομή της δικαιοσύνης προϋποθέτουν, για να είναι παραδεκτή μια προσφυγή ή αγωγή ή, ειδικότερα, ένας λόγος ακυρώσεως, ότι τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία επί των οποίων αυτή στηρίζεται προκύπτουν κατά τρόπο συνεκτικό και κατανοητό από το κείμενο του δικογράφου.

(βλ. σκέψεις 71–72)

3.      Έγγραφο της Επιτροπής απευθυνόμενο προς κράτος μέλος από το οποίο ζητείται να συμπληρώσει τις δηλώσεις δαπανών που συνόδευαν τις αιτήσεις πληρωμής της συμμετοχής των διαρθρωτικών ταμείων που είχε απευθύνει το κράτος μέλος αυτό προς την Επιτροπή, καθόσον παραπέμπει στο ερμηνευτικό σημείωμα σχετικά με το άρθρο 32, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 1260/1999, περί γενικών διατάξεων για τα διαρθρωτικά ταμεία, σύμφωνα με το οποίο, στο πλαίσιο των καθεστώτων κρατικών ενισχύσεων κατά την έννοια του άρθρου 87 ΕΚ ή σε σχέση με τη χορήγηση των ενισχύσεων, οι καταβαλλόμενες από τους εθνικούς οργανισμούς προκαταβολές που δεν συνοδεύονται από αποδεικτικά έγγραφα για το ότι χρησιμοποιήθηκαν από τους ύστατους αποδέκτες δεν είναι επιλέξιμες για συμμετοχή των ταμείων, δεν τροποποίησε το πεδίο εφαρμογής της κοινοτικής ρυθμίσεως και δεν μπορεί, στο μέτρο αυτό, να συνιστά πράξη δεκτική προσφυγής υπό την έννοια του άρθρου 230 ΕΚ.

(βλ. σκέψεις 102, 114)

4.      Στο μέτρο που ένα έγγραφο της Επιτροπής απευθυνόμενο προς κράτος μέλος στηρίζεται σε ερμηνευτικό σημείωμα σχετικά με το άρθρο 32, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 1260/1999, περί γενικών διατάξεων για τα διαρθρωτικά ταμεία, σύμφωνα με το οποίο, στο πλαίσιο των καθεστώτων κρατικών ενισχύσεων κατά την έννοια του άρθρου 87 ΕΚ ή σε σχέση με τη χορήγηση των ενισχύσεων, οι καταβαλλόμενες από τους εθνικούς οργανισμούς προκαταβολές που δεν συνοδεύονται από αποδεικτικά έγγραφα για το ότι χρησιμοποιήθηκαν από τους ύστατους αποδέκτες δεν είναι επιλέξιμες για συμμετοχή των ταμείων, προκειμένου να μη δεχθεί την επιβάρυνση των Ταμείων με τα ποσά που αντιστοιχούν σε προκαταβολές για τις οποίες δεν προκύπτει από αποδεικτικά έγγραφα ότι χρησιμοποιήθηκαν από τους ύστατους αποδέκτες, το εν λόγω έγγραφο είναι σύμφωνο με το άρθρο 32 του εν λόγω κανονισμού 1260/1999 και με τον κανόνα αριθ. 1, σημεία 1 και 2, του παραρτήματος του κανονισμού 448/2004, που τροποποιεί τον κανονισμό 1685/2000 για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού 1260/1999 όσον αφορά την επιλεξιμότητα των δαπανών των ενεργειών που συγχρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία.

(βλ. σκέψεις 103, 148)

5.      Η Επιτροπή έχει το καθήκον εφαρμογής του γενικού προϋπολογισμού της Ευρωπαϊκής Ένωσης δυνάμει του άρθρου 274 ΕΚ. Δεδομένου ότι το άρθρο αυτό δεν προβαίνει σε καμία διάκριση ανάλογα με τον εφαρμοζόμενο τρόπο διαχείρισης, η Επιτροπή ασκεί το γενικό αυτό καθήκον στο πλαίσιο της από κοινού διαχείρισης των Διαρθρωτικών Ταμείων. Όπως προκύπτει, επιπλέον, από τα άρθρα 10 ΕΚ και 274 ΕΚ, στο πλαίσιο της από κοινού διαχείρισης των διαρθρωτικών ταμείων, τα κράτη μέλη πρέπει να συνεργάζονται με την Επιτροπή για να εξασφαλιστεί χρησιμοποίηση των κονδυλίων σύμφωνη προς την αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Στους κανόνες αναφέρεται το άρθρο 38, παράγραφος 1, στοιχείο ζ΄, του κανονισμού 1260/1999, που αφορά τον δημοσιονομικό έλεγχο των παρεμβάσεων.

Όταν τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου των κρατών μελών είναι αξιόπιστα και εξασφαλίζουν «επαρκή διαδρομή ελέγχου» υπό την έννοια του άρθρου 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 438/2001, για θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του εν λόγω κανονισμού 1260/1999 όσον αφορά τα συστήματα διαχείρισης και ελέγχου των παρεμβάσεων των διαρθρωτικών ταμείων η πιστοποίηση από το οικείο κράτος μέλος των δηλωθεισών δαπανών παρέχει, κατ’ αρχήν, στην Επιτροπή επαρκή εξασφάλιση για την ορθότητα, το νομότυπο και την επιλεξιμότητα των αιτήσεων κοινοτικής συνδρομής, όπως προκύπτει από το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 438/2001.

Ωστόσο, στην περίπτωση που η Επιτροπή και ένα κράτος μέλος ερμηνεύουν διαφορετικά το νομοθετικό κείμενο που ορίζει τις προϋποθέσεις επιλεξιμότητας ορισμένων δαπανών, η αξιοπιστία του εθνικού συστήματος διαχείρισης και ελέγχου δεν παρέχει πλέον στην Επιτροπή τη βεβαιότητα ότι όλες οι δηλωθείσες από το κράτος μέλος αυτό δαπάνες αντιστοιχούν σε επιλέξιμες δαπάνες υπό την έννοια της εφαρμοστέας ρύθμισης. Εναπόκειται τότε στο οικείο κράτος μέλος, στο πλαίσιο ασκήσεως των αρμοδιοτήτων του στον τομέα της πιστοποίησης των δαπανών και στο πλαίσιο της υποχρέωσης ειλικρινούς συνεργασίας με τα κοινοτικά όργανα, να παράσχει στην Επιτροπή τη δυνατότητα να εφαρμόσει τον προϋπολογισμό με δική της ευθύνη, κοινοποιώντας της όλες τις πληροφορίες που αυτή θεωρεί αναγκαίες για να μπορέσει να πραγματοποιήσει πληρωμές σύμφωνες με το άρθρο 32, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του εν λόγω κανονισμού 1260/1999. Κάθε άλλη λύση θα περιόριζε την πρακτική αποτελεσματικότητα του άρθρου 38, παράγραφος 1, του κανονισμού αυτού και, γενικότερα, των άρθρων 10 ΕΚ και 274 ΕΚ.

(βλ. σκέψεις 109, 111–112)

6.      Η κοινοτική νομοθεσία πρέπει να είναι σαφής και οι ενδιαφερόμενοι να μπορούν να προβλέψουν την εφαρμογή της. Η αρχή της ασφάλειας δικαίου που περιλαμβάνεται στις γενικές αρχές του κοινοτικού δικαίου, απαιτεί η δεσμευτικότητα κάθε πράξης που προορίζεται να παραγάγει έννομα αποτελέσματα να απορρέει από διάταξη του κοινοτικού δικαίου, η οποία πρέπει να αναφέρεται ρητά ως νομική της βάση και η οποία προβλέπει τη νομική μορφή την οποία πρέπει να περιβληθεί η πράξη αυτή. Ωστόσο, η παράλειψη αναφοράς σε ακριβή νομική βάση μιας πράξεως δεν συνιστά ουσιώδη πλημμέλεια, όταν η νομική αυτή βάση μπορεί να καθοριστεί βάσει άλλων στοιχείων της πράξεως. Όμως, η ακριβής μνεία της νομικής βάσεως είναι απαραίτητη όταν, σε περίπτωση που ελλείπει, οι ενδιαφερόμενοι και το αρμόδιο κοινοτικό Δικαστήριο παραμένουν στην αβεβαιότητα ως προς την ακριβή νομική βάση.

(βλ. σκέψεις 123–124)

7.      Πρέπει να υπογραμμιστεί ότι το άρθρο 32, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 1260/1999, περί γενικών διατάξεων για τα διαρθρωτικά ταμεία, και οι λεπτομέρειες εφαρμογής του δεν παρέχουν στην Επιτροπή κανένα περιθώριο εκτιμήσεως όσον αφορά τον καθορισμό των προϋποθέσεων επιλεξιμότητας των προκαταβολών. Η Επιτροπή επομένως, αποφασίζοντας με έγγραφο απευθυνόμενο προς κράτος μέλος, ότι οι καταβληθείσες από τους εθνικούς οργανισμούς προκαταβολές που δεν συνοδεύονται από αποδεικτικά έγγραφα για το ότι χρησιμοποιήθηκαν από τους ύστατους αποδέκτες και οι οποίες δηλώθηκαν από το κράτος μέλος αυτό ως ενδιάμεσες πληρωμές δεν ήταν επιλέξιμες για συμμετοχή των ταμείων, δεν παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας, της ίσης μεταχείρισης ή της ασφάλειας δικαίου.

(βλ. σκέψη 150)

8.      Ούτε η αρχή της επιστροφής των δαπανών, ως ενδιάμεσων πληρωμών ή πληρωμών τελικού υπολοίπου, στην οποία στηρίζεται το άρθρο 32 του κανονισμού 1260/1999, περί γενικών διατάξεων για τα διαρθρωτικά ταμεία, και οι λεπτομέρειες εφαρμογής του, ούτε το ερμηνευτικό σημείωμα σχετικά με το άρθρο 32, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του εν λόγω κανονισμού, σύμφωνα με το οποίο, στο πλαίσιο των καθεστώτων κρατικών ενισχύσεων κατά την έννοια του άρθρου 87 ΕΚ ή σε σχέση με τη χορήγηση των ενισχύσεων, οι καταβαλλόμενες από τους εθνικούς οργανισμούς προκαταβολές που δεν συνοδεύονται από αποδεικτικά έγγραφα για το ότι χρησιμοποιήθηκαν από τους ύστατους αποδέκτες δεν είναι επιλέξιμες για συμμετοχή των ταμείων, παραβιάζουν τις αρχές της αναλογικότητας, της ίσης μεταχείρισης ή της ασφάλειας δικαίου.

Συγκεκριμένα, όσον αφορά την αρχή της αναλογικότητας, με το καθεστώς που θεσπίζει το άρθρο 32 του εν λόγω κανονισμού 1260/1999, η αρχή της επιστροφής των δαπανών, ως τελικών πληρωμών ή πληρωμών τελικού υπολοίπου, συμβάλλει στο να εξασφαλιστεί ότι η χρησιμοποίηση των κοινοτικών κονδυλίων θα είναι σύμφωνη με τις αρχές της ορθής δημοσιονομικής διαχείρισης που παρατίθενται στο άρθρο 274 ΕΚ. Η αρχή αυτή επιτρέπει να αποφεύγεται η χορήγηση από την Κοινότητα σημαντικών χρηματοοικονομικών συνδρομών, οι οποίες, στην περίπτωση που δεν χρησιμοποιηθούν σύμφωνα με τον προορισμό τους, θα είναι αδύνατο κατόπιν να ανακτηθούν ή θα ανακτώνται δυσχερώς, περιορίζοντας τον κίνδυνο του κοινοτικού προϋπολογισμού εντός του ορίου του 7 % της συμμετοχής των ταμείων στη χρηματοδότηση της συγκεκριμένης παρέμβασης. Η αρχή της επιστροφής των δαπανών, ως ενδιάμεσων πληρωμών ή πληρωμών τελικού υπολοίπου καθώς και το εν λόγω ερμηνευτικό σημείωμα, που εφαρμόζει την αρχή αυτή, δεν μπορούν επομένως να θεωρηθούν ως μέτρα προδήλως ακατάλληλα.

Όσον αφορά την αρχή της ίσης μεταχείρισης, ο κανόνας αριθ. 1, σημείο 1.3, του παραρτήματος του κανονισμού 448/2004, που τροποποιεί τον κανονισμό 1685/2000, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού 1260/1999, όσον αφορά την επιλεξιμότητα των δαπανών των ενεργειών που συγχρηματοδοτούνται από τα διαρθρωτικά ταμεία, ο οποίος ορίζει ότι οι κρατικές ενισχύσεις που χορηγούνται υπό μορφή πληρωμών που πραγματοποιούνται σε Ταμεία κεφαλαίων επιχειρηματικού κινδύνου, δανείων ή εγγυήσεων θεωρούνται ως δαπάνες που έχουν πράγματι καταβληθεί κατά την έννοια του προπαρατεθέντος άρθρου 32, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, εφόσον τα Ταμεία πληρούν τους όρους των κανόνων 8 και 9 του εν λόγω παραρτήματος, αποτελεί ειδική εφαρμογή της αρχής της επιστροφής των δαπανών, ως ενδιάμεσων πληρωμών ή πληρωμών τελικού υπολοίπου, προκειμένου να ληφθεί υπόψη η ιδιαιτερότητα των χρηματοδοτήσεων των επιχειρηματικών κεφαλαίων επιχειρήσεων. Οι χρηματοδοτήσεις αυτές χορηγούνται στις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις από ανεξάρτητες νομικές οντότητες, που ενεργούν ως ενδιάμεσοι. Αντίθετα με τις προκαταβολές, οι οποίες καταβάλλονται από τους εθνικούς φορείς απευθείας στους ύστατους αποδέκτες, οι χρηματοδοτήσεις των επιχειρηματικών κεφαλαίων τροφοδοτούν ταμεία που έχουν ως αντικείμενο τη διευκόλυνση της πρόσβασης των ύστατων αποδεκτών στις πηγές χρηματοδότησης. Λόγω της ειδικής αυτής κατάστασης, η οποία δεν είναι παρεμφερής με την περίπτωση των προκαταβολών, οι πληρωμές που πραγματοποιούνται σε Ταμεία κεφαλαίων επιχειρηματικού κινδύνου, δανείων ή εγγυήσεων μπορούν να θεωρούνται ως δαπάνες για τις οποίες έχουν πράγματι εκταμιευτεί τα αντίστοιχα ποσά υπό την έννοια του ίδιου άρθρου 32, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο.

Τέλος, δεν μπορεί εν προκειμένω να θεωρηθεί ότι παραβιάσθηκε η αρχή της ασφάλειας δικαίου, εφόσον τόσο η αρχή της επιστροφής των δαπανών, ως ενδιάμεσων πληρωμών ή πληρωμών τελικού υπολοίπου, όσο και ο επίδικος γενικός κανόνας αποτελούν εφαρμογή σύμφωνη με την ισχύουσα ρύθμιση.

(βλ. σκέψεις 155–157, 159–162)