Asunto T‑308/05

República Italiana

contra

Comisión de las Comunidades Europeas

«Fondos Estructurales — Cofinanciación — Reglamentos (CE) nos 1260/1999 y 448/2004 — Requisitos para la subvencionabilidad de anticipos pagados por organismos nacionales en el marco de regímenes de ayudas de Estado o en relación con la concesión de ayudas — Prueba de la utilización de los fondos por los destinatarios últimos — Recurso de anulación — Acto impugnable»

Sumario de la sentencia

1.      Recurso de anulación — Actos recurribles

[Arts. 230 CE y 233 CE; Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, art. 32, ap. 1, párr. 4, y ap. 3]

2.      Procedimiento — Escrito de interposición del recurso — Requisitos de forma

(Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, art. 44, ap. 1)

3.      Recurso de anulación — Actos recurribles

[Art. 230 CE; Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo]

4.      Cohesión económica y social — Intervenciones de carácter estructural — Financiación comunitaria — Subvencionabilidad de los gastos efectuados por los organismos nacionales

[Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, art. 32; Reglamento nº 448/2004 de la Comisión, anexo, regla nº 1, puntos 1 y 2]

5.      Presupuesto de las Comunidades Europeas — Ayuda financiera comunitaria — Control financiero de las intervenciones

[Art. 10 CE y 274 CE; Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, arts. 32, ap. 1, párr. 3, y 38, ap. 1, letra g); Reglamento nº 438/2001 de la Comisión, arts. 2, ap. 1, y 7, ap. 2]

6.      Actos de las instituciones — Elección de la base jurídica — Normativa comunitaria — Exigencia de claridad y de previsibilidad

7.      Cohesión económica y social — Intervenciones de carácter estructural — Financiación comunitaria — Subvencionabilidad de los gastos efectuados por los organismos nacionales

[Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, art. 32, ap. 1, párr. 3]

8.      Cohesión económica y social — Intervenciones de carácter estructural — Financiación comunitaria — Subvencionabilidad de los gastos efectuados por los organismos nacionales

[Reglamento (CE) nº 1260/1999 del Consejo, art. 32, ap. 1, párr. 3; Reglamento nº 448/2004 de la Comisión, anexo, regla nº 1, punto 1.3]

1.      El recurso de anulación, en el sentido del artículo 230 CE, puede interponerse contra todas las disposiciones adoptadas por las instituciones, cualesquiera que sean su naturaleza o su forma, destinadas a producir efectos jurídicos.

A este respecto, cuando conoce de una solicitud de pago de la participación de los fondos estructurales en el marco de un régimen de ayudas, aceptable con arreglo al artículo 32, apartado 3, del Reglamento nº 1260/1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales, la Comisión no está autorizada a perpetuar un estado de inactividad. En efecto, en virtud del artículo 32, apartado 1, párrafo cuarto, de dicho Reglamento, la Comisión debe efectuar los pagos intermedios correspondientes a dicha solicitud, siempre que haya fondos disponibles, en un plazo que no excederá de dos meses a partir de su recepción. Por tanto, si la Comisión incumplió en el caso de autos esta obligación de actuar, el Estado miembro interesado debería haber interpuesto un recurso por omisión. En el supuesto de que se estimara el recurso por omisión, correspondería a la Comisión, con arreglo al artículo 233 CE, adoptar las medidas necesarias para la ejecución de la sentencia. En consecuencia, un escrito de la Comisión, en la medida en que pone en conocimiento de un Estado miembro su negativa a actuar en relación con las solicitudes de pago controvertidas, no produce ningún efecto jurídico que pueda ser impugnado en el marco de un recurso de anulación interpuesto con arreglo al artículo 230 CE.

(véanse los apartados 56, 59 y 62)

2.      El artículo 44, apartado 1, letra c), del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia prevé que la demanda contendrá una exposición sumaria de los motivos invocados. Ello significa que la demanda debe concretar en qué consisten los motivos sobre los que se apoya el recurso, de modo que no puede limitarse a su simple mención abstracta.

Además, dicha exposición, aunque sea sumaria, debe ser lo suficientemente clara y precisa para permitir que la parte demandada prepare su defensa y que el Tribunal de Primera Instancia resuelva el recurso, en su caso, sin apoyarse en otras informaciones. La seguridad jurídica y la buena administración de justicia exigen, para declarar la admisibilidad de un recurso, o, más específicamente, de un motivo de un recurso, que los elementos esenciales de hecho y de Derecho sobre los que estén basados consten de manera coherente y comprensible, en el propio tenor de la demanda.

(véanse los apartados 71 y 72)

3.      Un escrito de la Comisión dirigido a un Estado miembro por el cual se le solicita que complete las declaraciones de gastos que acompañan las solicitudes de pago de la participación de los fondos estructurales que le ha dirigido, en la medida en que remite a una nota interpretativa relativa al artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento nº 1260/1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales, según la cual, en el marco de regímenes de ayudas de Estado, en el sentido del artículo 87 CE, o en relación con la concesión de ayudas, los anticipos pagados por los organismos nacionales que no estén acompañados de justificación de su utilización por parte de los destinatarios últimos no pueden optar a la participación de los Fondos, no modificó el ámbito de aplicación de la normativa comunitaria y, por tanto, no puede constituir un acto impugnable en el sentido del artículo 230 CE.

(véanse los apartados 102 y 114)

4.      En la medida en que un escrito de la Comisión dirigido a un Estado miembro se basa en una nota interpretativa relativa al artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento nº 1260/1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales, según la cual, en el marco de regímenes de ayudas de Estado, en el sentido del artículo 87 CE, o en relación con la concesión de ayudas, los anticipos pagados por los organismos nacionales que no estén acompañados de justificación de su utilización por parte de los destinatarios últimos no pueden optar a la participación de los Fondos para denegar la subvencionabilidad de los importes correspondientes a anticipos no justificados por pruebas documentales de su utilización por los destinatarios últimos, dicho escrito es conforme con el artículo 32 de dicho Reglamento y con la norma nº 1, puntos 1 y 2, del anexo del Reglamento nº 448/2004, que modifica el Reglamento nº 1685/2000 por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 1260/1999 del Consejo en lo relativo a la financiación de gastos de operaciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales.

(véanse los apartados 103 y 148)

5.      La Comisión desempeña la tarea de ejecución del presupuesto general de la Unión Europea con arreglo al artículo 274 CE. Este último artículo no establece ninguna distinción en función del modo de gestión aplicado, por lo que la Comisión continúa ejerciendo dicha responsabilidad general en el marco de la gestión compartida de los Fondos Estructurales. A mayor abundamiento, se desprende de los artículos 10 CE y 274 CE que, en el marco de la gestión compartida de los Fondos Estructurales, los Estados miembros deben cooperar con la Comisión para garantizar una utilización de los Fondos comunitarios conforme con el principio de buena gestión financiera. Las normas antes mencionadas se recuerdan en el artículo 38, apartado 1, letra g), del Reglamento nº 1260/1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales, que se refiere al control financiero de las intervenciones.

Cuando los sistemas de gestión y de control de los Estados miembros son fiables y garantizan una «pista de auditoría suficiente» en el sentido del artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 438/2001, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 1260/1999 en lo relativo a la financiación de gastos de operaciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales, la certificación de los gastos declarados por parte del Estado miembro de que se trata aporta, en principio, a la Comisión una garantía suficiente de la corrección, regularidad y subvencionabilidad de las solicitudes de pago de ayuda comunitaria, como se desprende del artículo 2, apartado 1, de dicho Reglamento nº 438/2001.

No obstante, en un supuesto en el que la Comisión y un Estado miembro interpretan de manera divergente un texto legal que especifica los requisitos de subvencionabilidad de determinados gastos, la fiabilidad del sistema nacional de gestión y control no garantiza a la Comisión que todos los gastos declarados por dicho Estado miembro correspondan a gastos subvencionables, en el sentido de la normativa aplicable. Por tanto, corresponde al Estado miembro en cuestión, en el ejercicio de sus responsabilidades en materia de certificación de gastos y en el marco de una cooperación leal con las instituciones comunitarias, hacer todo lo posible para que la Comisión ejecute el presupuesto bajo su propia responsabilidad, aportándole todos los elementos de información que ésta considere necesarios para poder efectuar pagos conformes con el artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, de dicho Reglamento nº 1260/1999. Cualquier otra solución menoscaba el efecto útil del artículo 38, apartado 1, de este Reglamento y, en mayor medida, los artículos 10 CE y 274 CE.

(véanse los apartados 109, 111 y 112)

6.      La legislación comunitaria debe ser clara y su aplicación previsible para todos los interesados. El principio de seguridad jurídica, que forma parte de los principios generales del Derecho comunitario, requiere que todo acto destinado a crear efectos jurídicos reciba su fuerza obligatoria de una disposición de Derecho comunitario que debe indicarse expresamente como base legal del acto y que prescribe la forma jurídica que éste debe revestir. No obstante, la omisión de la referencia al fundamento jurídico preciso de un acto puede no constituir un vicio sustancial cuando éste pueda ser determinado apoyándose en otros elementos de dicho acto. Una referencia explícita es, sin embargo, indispensable cuando, a falta de ésta, los interesados y el órgano jurisdiccional comunitario competente carezcan de certeza respecto al fundamento jurídico concreto.

(véanse los apartados 123 y 124)

7.      Ni el artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento nº 1260/1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales, ni sus disposiciones de aplicación confieren a la Comisión ningún margen de apreciación respecto de la determinación de los requisitos de subvencionabilidad de los anticipos. Al decidir en un escrito dirigido a un Estado miembro que los anticipos los anticipos pagados por los organismos nacionales que no estén acompañados de justificación de su utilización por parte de los destinatarios últimos declarados con vistas a los pagos intermedios no eran subvencionables, la Comisión no actuó vulnerando los principios de proporcionalidad, de igualdad de trato y de seguridad jurídica.

(véase el apartado 150)

8.      Ni el principio de reembolso de gastos con ocasión de los pagos intermedios y del saldo, sobre el que se basan el artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, del Reglamento nº 1260/1999, por el que se establecen disposiciones generales sobre los Fondos Estructurales, y sus disposiciones de aplicación, ni una nota interpretativa de la Comisión relativa al artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, de dicho Reglamento, según la cual los anticipos pagados por los organismos nacionales en el marco de regímenes de ayudas de Estado, en el sentido del artículo 87 CE, o en relación con la concesión de ayudas, que no estén acompañados de justificación de su utilización por parte de los destinatarios últimos declarados con vistas a los pagos intermedios no pueden optar a la participación de los Fondos, vulneran los principios de proporcionalidad, de igualdad de trato y de seguridad jurídica.

En efecto, por lo que se refiere al sistema instituido por el artículo 32 de dicho Reglamento nº 1260/1999, el principio de reembolso de gastos, en relación con las solicitudes de pagos intermedios y de pago del saldo, contribuye a garantizar un uso de los fondos comunitarios conforme con el principio de buena gestión financiera enunciado en el artículo 274 CE. Dicho principio permite evitar que la Comunidad conceda contribuciones financieras importantes que no pueda después recuperar, o sólo tras grandes dificultades, en el supuesto de que éstas no se empleen conforme a su fin, al limitar el riesgo asumido por el presupuesto comunitario a un importe que representa el 7 % de la participación de los Fondos Estructurales en la intervención en cuestión. En consecuencia, el principio de reembolso de gastos, en relación con las solicitudes de pagos intermedios y de pago del saldo, y dicha nota interpretativa, que aplica dicho principio, no pueden considerarse medidas manifiestamente inapropiadas.

Respecto del principio de igualdad de trato, la norma nº 1, punto 1.3, del anexo del Reglamento nº 448/2004, que modifica el Reglamento nº 1685/2000 por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento nº 1260/1999 del Consejo en lo relativo a la financiación de gastos de operaciones cofinanciadas por los Fondos Estructurales, que establece que las ayudas de Estado concedidas en forma de aportaciones a fondos de capital riesgo, fondos de préstamos y fondos de garantía se considerarán gastos efectivamente pagados, según lo especificado en el artículo 32, apartado 1, párrafo tercero, antes citado, siempre que los fondos en cuestión cumplan los requisitos establecidos en las normas nº 8 y nº 9 de dicho anexo, realiza una aplicación particular del principio de reembolso de gastos en relación con los pagos intermedios y del saldo, para tener en cuenta la especificidad de la financiación de las inversiones de las empresas. Esta financiación se concede a las pequeñas y medianas empresas mediante entidades jurídicas independientes que actúan como intermediarios. Al contrario que los anticipos, la financiación de las inversiones alimenta fondos que tienen por objeto facilitar el acceso de los destinatarios últimos a fuentes de financiación. Es en razón de esta situación específica, no comparable con la de los anticipos, que las aportaciones a fondos de capital riesgo, fondos de préstamos y fondos de garantía pueden considerarse gastos efectivamente pagados en el sentido de dicho artículo 32, apartado 1, párrafo tercero.

Por último, en el caso de autos no se puede considerar que se haya violado el principio de seguridad jurídica, dado que tanto el principio de reembolso de gastos con vistas a los pagos intermedios y del saldo como dicha nota interpretativa constituyen una aplicación correcta de la normativa aplicable

(véanse los apartados 155 a 157 y 159 a 162)