T‑308/05. sz. ügy
Olasz Köztársaság
kontra
az Európai Közösségek Bizottsága
„Strukturális alapok – Társfinanszírozás – 1260/1999/EK és 448/2004/EK rendeletek – A nemzeti szervezetek által kifizetett előlegeknek az állami támogatási program keretében, illetve a támogatások odaítélése vonatkozásában való támogathatósági feltételei – Az alapoknak a legutolsó címzettek általi felhasználására vonatkozó bizonyíték – Megsemmisítés iránti kereset – Megtámadható aktus”
Az ítélet összefoglalása
1. Megsemmisítés iránti kereset – Keresettel megtámadható aktusok
(EK 230. cikk és EK 233. cikk; 1260/1999 tanácsi rendelet, 32. cikk, (1) bekezdés, negyedik albekezdés és (3) bekezdés)
2. Eljárás – Keresetlevél – Alaki követelmények
(Az Elsőfokú Bíróság eljárási szabályzata, 44. §, (1) bekezdés)
3. Megsemmisítés iránti kereset – Keresettel megtámadható aktusok
(EK 230. cikk; 1260/1999 tanácsi rendelet)
4. Gazdasági és társadalmi kohézió – Szerkezeti beavatkozások – Közösségi finanszírozás – A nemzeti szervezetek által kifizetett kiadások támogathatósága
(1260/1999 tanácsi rendelet, 32. cikk; 448/2004 bizottsági rendelet, Melléklet, 1. szabály, 1. és 2. pont)
5. Az Európai Közösségek költségvetése – Közösségi pénzügyi támogatás – A támogatások pénzügyi ellenőrzése
(EK 10. cikk és EK 274. cikk; 1260/1999 tanácsi rendelet, 32. cikk, (1) bekezdés harmadik albekezdés és 38. cikk, (1) bekezdés, g) pont; 438/2001 bizottsági rendelet, 2. cikk, (1) bekezdés és 7. cikk (2) bekezdés)
6. Intézmények jogi aktusai – A jogalap megválasztása – Közösségi szabályozás – Az egyértelműség és az előreláthatóság követelménye
7. Gazdasági és társadalmi kohézió – Szerkezeti beavatkozások – Közösségi finanszírozás – A nemzeti szervezetek által kifizetett kiadások támogathatósága
(1260/1999 tanácsi rendelet, 32. cikk, (1) bekezdés, harmadik albekezdés)
8. Gazdasági és társadalmi kohézió – Szerkezeti beavatkozások – Közösségi finanszírozás – A nemzeti szervezetek által kifizetett kiadások támogathatósága
(1260/1999 tanácsi rendelet, 32. cikk, (1) bekezdés, harmadik albekezdés; 448/2004 bizottsági rendelet, Melléklet, 1. szabály, 1.3. pont)
1. A megsemmisítés iránti keresetnek az intézmények által hozott valamennyi olyan rendelkezés vonatkozásában nyitva kell állnia, amely joghatás kiváltására irányul, függetlenül azok jellegétől vagy formájától.
E tekintetben, amennyiben a strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1260/1999 rendelet 32. cikkének (3) bekezdése értelmében elfogadható, a strukturális alapokból származó kifizetés iránti kérelmet nyújtanak be hozzá valamely támogatási rendszer keretében, a Bizottság nem jogosult nemtevési állapot fenntartására. A rendelkezésre álló pénzforrásokra is figyelemmel a Bizottság az elfogadható kifizetés iránti kérelem kézhezvételétől számított két hónapon belül teljesíti az időközi kifizetéseket, a hivatkozott rendelet 32. cikke (1) bekezdése negyedik albekezdésének megfelelően. Következésképpen ha a Bizottság a jelen ügyben nem teljesítette e kötelezettségét, az érintett tagállamnak intézményi mulasztás megállapítása iránti keresetet kellett volna indítania. Amennyiben ez az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset megalapozottnak minősült volna, az EK 233. cikk értelmében a Bizottság köteles lett volna az ítélet végrehajtása iránti intézkedéseket elfogadni. Következésképpen a Bizottság azon levele, amelyben a tagállammal szemben az előlegekre vonatkozó információk közléséig megtagadja a kifizetés iránti kérelmekkel kapcsolatos cselekvést, semmiféle olyan joghatást nem vált ki, amely megtámadható lenne egy, az EK 230. cikk alapján benyújtott megsemmisítés iránti kérelem keretében.
(vö. 56., 59., 62. pont)
2. Az Elsőfokú Bíróság eljárási szabályzata 44. cikke 1. §‑ának c) pontja előírja, hogy a keresetlevélnek tartalmaznia kell a felhozott jogalapok rövid ismertetését. A keresetlevélnek ezért magyarázattal kell szolgálnia arra, miben állnak a jogalapok, amelyekre a keresetet alapították, így nem szorítkozhat pusztán a jogalap elvont említésére.
Továbbá, ezen – bár rövid – ismertetésnek kellően világosnak és pontosnak kell lennie ahhoz, hogy lehetővé tegye az alperes részére védekezésének előkészítését, és hogy az Elsőfokú Bíróság adott esetben további erre vonatkozó információ nélkül határozni tudjon a keresetről. Ahhoz, hogy valamely kereset, illetve – pontosabban – valamely jogalap elfogadható legyen, a jogbiztonság és a gondos igazságszolgáltatás megkövetelik, hogy azok a lényeges ténybeli vagy jogi körülmények, amelyeken a kereset alapul, legalább röviden, de összefüggően és érthetően kitűnjenek magából a keresetlevélből.
(vö. 71–72. pont)
3. A Bizottságnak a tagállam részére címzett azon levele, amelyben ez utóbbit arra szólítja fel, hogy egészítse ki a strukturális alapokból származó kifizetés iránti, a Bizottsághoz benyújtott kérelmekhez mellékelt költségkimutatásokat, amennyiben e levél a strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1260/1999 rendelet 32. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésére vonatkozóan azon értelmező feljegyzésre hivatkozik, amely szerint az EK 87. cikk szerinti támogatási rendszer keretében, illetve a támogatások nyújtása vonatkozásában, a nemzeti szervezetek által kifizetett azon előlegek, amelyekhez nem mellékeltek a legutolsó címzett által történt felhasználásukat igazoló bizonylatokat, nem támogathatók az alapokból származó hozzájárulással, nem módosította a közösségi szabályozás hatályát, és ily módon nem minősül az EK 230. cikk szerinti megtámadható jogi aktusnak.
(vö. 102., 114. pont)
4. Amennyiben a Bizottság egy levele a strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1260/1999 rendelet 32. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésére vonatkozóan azon értelmező feljegyzésén alapul, amely szerint az EK 87. cikk szerinti támogatási rendszer keretében, illetve a támogatások nyújtása vonatkozásában, a nemzeti szervezetek által kifizetett azon előlegek, amelyekhez nem mellékeltek a legutolsó címzett által történt felhasználásukat igazoló bizonylatokat, nem támogathatók az alapokból származó hozzájárulással, a célból, hogy megtagadja a legutolsó címzettek által történt felhasználásukat igazoló bizonyítékokkal nem igazolt előlegeknek az alapokból történő kifizetését, e levél összeegyeztethető a hivatkozott 1260/1999 rendelet 32. cikkével és a strukturális alapok által társfinanszírozott tevékenységek kiadásainak támogathatósága tekintetében az 1260/1999 rendelet alkalmazása részletes szabályainak megállapításáról szóló 1685/2000 rendeletet módosításáról szóló 448/2004 rendelet melléklete 1. szabálya 1. és 2. pontjával.
(vö. 103., 148. pont)
5. Az EK 274. cikk értelmében a Bizottság gyakorolja az Európai Unió általános költségvetése végrehajtásának feladatát. Mivel ez utóbbi cikk semmiféle megkülönböztetést nem tesz az alkalmazott igazgatás módja szerint, a Bizottság viseli továbbra is ezt az általános felelősséget a strukturális alapok megosztott kezelésének tekintetében. Az EK 10. és EK 274. cikkből továbbá az következik, hogy a strukturális alapok megosztott kezelésének keretében a tagállamoknak együtt kell működniük a Bizottsággal, hogy biztosítsák a közösségi alapok oly módon való felhasználását, hogy azok megfeleljenek a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elveinek. A fenti rendelkezésekre a strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1260/1999 rendeletnek a támogatások pénzügyi ellenőrzésére vonatkozó 38. cikke (1) bekezdése g) pontja hivatkozik.
Ha a tagállamok kezelési és ellenőrzési rendszerei megbízhatóak, és „megfelelő ellenőrzési eljárást” biztosítanak a strukturális alapok keretében nyújtott támogatások irányítási és ellenőrzési rendszerei tekintetében az általános rendelet végrehajtása részletes szabályainak megállapításáról szóló 438/2001 rendelet 7. cikkének (2) bekezdése értelmében, a bejelentett kiadásoknak az érintett tagállam általi igazolása – főszabály szerint – megfelelően biztosítja a Bizottság számára a közösségi támogatási kérelmek helyességét, szabályosságát és támogathatóságát, amint az a hivatkozott 438/2001 rendelet 2. cikkének (1) bekezdéséből következik.
Ugyanakkor abban az esetben, ha a Bizottság és valamely tagállam eltérően értelmez valamely, bizonyos kiadások támogathatóságának feltételeit meghatározó szöveget, a kezelés és ellenőrzés nemzeti rendszere már nem biztosítja a Bizottság számára, hogy az e tagállam által bejelentett kiadások közül valamennyi megfelel a hatályos szabályozás értelmében támogatható kiadásoknak. Ez esetben az érintett tagállam feladata, hogy a kiadások igazolására vonatkozó felelőssége gyakorlása során és a közösségi intézményekkel való jóhiszemű együttműködés keretében biztosítsa a Bizottság számára a költségvetés végrehajtását saját felelőssége alatt, ellátva minden olyan információval, amelyet ez utóbbi szükségesnek tart ahhoz, hogy lehetővé váljék számára a hivatkozott 1260/1999 rendelet 32. cikke (1) bekezdése harmadik albekezdésének megfelelő kifizetések teljesítése. Minden más megoldás sértené ezen utóbbi rendelet 38. cikkének (1) bekezdését, valamint – tágabb értelemben – az EK 10. és az EK 274. cikket.
(vö. 109., 111–112. pont)
6. A közösségi jogszabályoknak egyértelműeknek, és azok alkalmazásának kiszámíthatónak kell lennie valamennyi érintett számára. A jogbiztonság elve, amely a közösségi jog általános elvei közé tartozik, megköveteli, hogy valamennyi, joghatás kiváltására irányuló jogi aktus kötőerejének valamely közösségi jogi rendelkezésből kell származnia, amelyet mint jogi alapot kifejezetten meg kell jelölni, és amely előírja, hogy a jogi aktus milyen jogi formában jelenjen meg. Ugyanakkor valamely jogi aktus pontos jogalapjára történő hivatkozás elmulasztása nem feltétlenül jelent alapvető hiányosságot abban az esetben, ha e jogi aktus jogalapja ennek egyéb elemei alapján is meghatározható. Azonban az ilyen kifejezett hivatkozás elengedhetetlen, amennyiben ennek hiányában az érdekeltek, valamint a közösségi bíróságok bizonytalanságban maradnak a pontos jogalapot illetően.
(vö. 123–124. pont)
7. A strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1261/1999 rendelet 32. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése, valamint végrehajtási szabályai semmiféle mérlegelési mozgásteret nem biztosítanak a Bizottság számára az előlegek támogathatósága feltételeinek meghatározása tekintetében. Azzal, hogy a valamely tagállamnak címzett levelében úgy határozott, hogy nemzeti szervezetek által időközi kifizetések jogcímén az e tagállam által kifizetett azon előlegek, amelyekhez nem mellékeltek a legutolsó címzett által történt felhasználásukat igazoló bizonylatokat, nem támogathatók az alapokból származó hozzájárulással, a Bizottság nem sértette meg az arányosság, az egyenlő bánásmód elveit vagy a jogbiztonság elvét.
(vö. 150. pont)
8. Sem a költségek időközi vagy záró kifizetések jogcímén történő megtérítésének elve – amelyen a strukturális alapokra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról szóló 1261/1999 rendelet 32. cikke alapul – és végrehajtási szabályai, sem pedig a hivatkozott rendelet 32. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdésére vonatkozó azon értelmező feljegyzés, amely szerint az EK 87. cikk szerinti támogatási rendszer keretében, illetve a támogatások nyújtása vonatkozásában, a nemzeti szervezetek által kifizetett azon előlegek, amelyekhez nem mellékeltek a legutolsó címzett által történt felhasználásukat igazoló bizonylatokat, nem támogathatók az alapokból származó hozzájárulással, nem sérti az arányosság, az egyenlő bánásmód vagy a jogbiztonság elvét.
Ami ugyanis az arányosság elvét illeti, az említett 1260/1999 rendelet 32. cikke által létrehozott rendszerben a költségek időközi vagy záró kifizetések jogcímén történő megtérítésének elve hozzájárul a közösségi alapoknak a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás EK 274. cikkben előírt elvei szerinti felhasználása biztosításához. Ez lehetővé teszi annak elkerülését, hogy a Bizottság olyan lényeges pénzügyi hozzájárulásokat ítéljen oda, amelyeket később nem, vagy csak nagy nehézségek árán tud biztosítani abban az esetben, ha e támogatásokat nem a rendeltetésüknek megfelelően használják fel, mégpedig azáltal, hogy a közösségi költségvetés által viselt kockázatot az alapokból az érintett támogatáshoz való hozzájárulás 7%‑ának megfelelő összegre korlátozza. A költségek időközi vagy záró kifizetések jogcímén történő megtérítésének elvét, valamint az ezen elvet végrehajtó, említett értelmező feljegyzést nem lehet nyilvánvalóan alkalmatlan intézkedéseknek minősíteni.
Az egyenlő bánásmód elvét illetően, a strukturális alapok által társfinanszírozott tevékenységek kiadásainak támogathatósága tekintetében az 1260/1999 rendelet alkalmazása részletes szabályainak megállapításáról szóló 1685/2000 rendelet módosításáról szóló 448/2004 rendelet melléklete 1. szabályának 1.3. pontja, amely előírja, hogy a kockázatitőke-, hitel- és garanciaalapokba történő befizetések formájában nyújtott állami támogatásokat a hivatkozott rendelet 32. cikke (1) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében ténylegesen kifizetett kiadásoknak kell tekinteni, ha az alapok megfelelnek a hivatkozott melléklet 8., illetve 9. szabálya előírásainak, a költségek időközi vagy záró kifizetések jogcímén történő megtérítésének elvét sajátos módon hajtja végre annak érdekében, hogy figyelembe lehessen venni a vállalkozások kockázatitőke‑befektetése javára nyújtott finanszírozás sajátosságát. E finanszírozásokat a kis- és középvállalkozások számára független, közvetítőként tevékenységet végző jogi személyek ítélik oda. Az előlegekkel szemben a kockázatitőke‑befektetések finanszírozása olyan alapokba történik, amelyek célja, hogy megkönnyítsék a legutolsó címzettek hozzáférését a finanszírozási forrásokhoz. Ezen sajátos, az előlegekével össze nem hasonlítható helyzet okán lehetett a kockázatitőke-, hitel- és garanciaalapokba történő befizetéseket az ugyanezen 32. cikk (1) bekezdésének harmadik albekezdése értelmében ténylegesen kifizetett kiadásoknak minősíteni.
Végül, a jogbiztonság elvét a jelen ügyben nem lehet megsértettnek minősíteni, mivel mind a költségek időközi vagy záró kifizetések jogcímén történő megtérítésének elve, mind pedig a hivatkozott értelmező feljegyzés a hatályos szabályozásnak megfelelő végrehajtásnak minősül.
(vö. 155–157., 159–162. pont)