Zaak T‑308/05

Italiaanse Republiek

tegen

Commissie van de Europese Gemeenschappen

„Structuurfondsen – Medefinanciering – Verordeningen (EG) nrs. 1260/1999 en 448/2004 – Voorwaarden voor subsidiabiliteit van door nationale instanties in kader van staatssteunregelingen of in verband met steunverlening uitbetaalde voorschotten – Bewijs van gebruik van fondsen door individuele begunstigden – Beroep tot nietigverklaring – Handeling waartegen kan worden opgekomen”

Samenvatting van het arrest

1.      Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld

(Art. 230 EG en 233 EG; verordening nr. 1260/1999 van de Raad, art. 32, leden 1, vierde alinea, en 3)

2.      Procedure – Inleidend verzoekschrift – Vormvereisten

(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 44, lid 1)

3.      Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld

(Art. 230 EG; verordening nr. 1260/1999 van de Raad)

4.      Economische en sociale samenhang – Structurele bijstandsverlening – Communautaire financiering – Subsidiabiliteit van uitgaven van nationale instanties

(Verordening nr. 1260/1999 van de Raad, art. 32; verordening nr. 448/2004 van de Commissie, bijlage, regel 1, punten 1 en 2)

5.      Begroting van de Europese Gemeenschappen – Financiële bijstand van Gemeenschap – Financiële controle van bijstandspakketten

(Art. 10 EG en 274 EG; verordening nr. 1260/1999 van de Raad, art. 32, lid 1, derde alinea, en 38, lid 1, sub g; verordening nr. 438/2001 van de Commissie, art. 2, lid 1, en 7, lid 2)

6.      Handelingen van de instellingen – Keuze van rechtsgrondslag – Gemeenschapsregeling – Vereisten van duidelijkheid en voorzienbaarheid

7.      Economische en sociale samenhang – Structurele bijstandsverlening – Communautaire financiering – Subsidiabiliteit van uitgaven van nationale instanties

(Verordening nr. 1260/1999 van de Raad, art. 32, lid 1, derde alinea)

8.      Economische en sociale samenhang – Structurele bijstandsverlening – Communautaire financiering – Subsidiabiliteit van uitgaven van nationale instanties

(Verordening nr. 1260/1999 van de Raad, art. 32, lid 1, derde alinea; verordening nr. 448/2004 van de Commissie, bijlage, regel 1, punt 1.3)

1.      Beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 230 EG staat open tegen alle door de instellingen getroffen maatregelen, ongeacht hun aard of vorm, die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen.

Wanneer de Commissie een aanvraag tot betaling van de bijdrage van de structuurfondsen in het kader van een bijstandsregeling ontvangt die ontvankelijk is in de zin van artikel 32, lid 3, van verordening nr. 1260/1999 houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen, mag zij niet volharden in een staat van niet-handelen. Onder voorbehoud van de beschikbare begrotingsmiddelen moet zij immers de tussentijdse betalingen waarop die aanvraag betrekking heeft, uitvoeren binnen een termijn van ten hoogste twee maanden, te rekenen vanaf de ontvangst van de aanvraag overeenkomstig artikel 32, lid 1, vierde alinea, van deze verordening. Gesteld dat de Commissie in casu haar verplichting tot handelen niet is nagekomen, had de betrokken lidstaat derhalve daartegen moeten opkomen met een beroep wegens nalaten. Indien dit beroep wegens nalaten gegrond zou zijn verklaard, had de Commissie overeenkomstig artikel 233 EG de maatregelen moeten nemen welke nodig waren ter uitvoering van het arrest. Bijgevolg brengt een brief van de Commissie, waarin deze een lidstaat wijst op haar weigering tot handelen met betrekking tot de aanvragen tot betaling tot de datum van ontvangst van de informatie over de voorschotten, geen enkel rechtsgevolg teweeg waartegen kan worden opgekomen in het kader van een beroep tot nietigverklaring op grond van artikel 230 EG.

(cf. punten 56, 59, 62)

2.      Artikel 44, lid 1, sub c, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht bepaalt dat het inleidend verzoekschrift een summiere uiteenzetting van de aangevoerde middelen moet bevatten. Het verzoekschrift dient dus duidelijk te laten uitkomen wat de aan het beroep ten grondslag liggende middelen inhouden, zodat het niet beperkt mag blijven tot de loutere abstracte vermelding van die middelen.

Bovendien moet deze – zelfs summiere – uiteenzetting zo duidelijk en nauwkeurig zijn, dat de verwerende partij haar verweer kan voorbereiden en het Gerecht, in voorkomend geval zonder nadere informatie, op het beroep uitspraak kan doen. Voor de ontvankelijkheid van een beroep, en meer specifiek een beroepsmiddel, vereisen de rechtszekerheid en een goede rechtsbedeling dat de wezenlijke elementen, feitelijk en rechtens, waarop het beroep is gebaseerd coherent en begrijpelijk uit de tekst van het verzoekschrift zelf blijken.

(cf. punten 71‑72)

3.      Een brief van de Commissie aan een lidstaat, waarbij deze laatste wordt verzocht de uitgavenstaten die bij zijn aanvragen tot betaling van de bijdrage van de structuurfondsen waren gevoegd, te vervolledigen, en die verwijst naar een interpretatieve nota inzake artikel 32, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 1260/1999 houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen, volgens welke in het kader van staatssteunregelingen in de zin van artikel 87 EG of in verband met steunverlening door nationale instanties uitbetaalde voorschotten zonder stavingsstukken inzake het gebruik ervan door de individuele begunstigden niet in aanmerking komen voor bijdrage van de fondsen, heeft de werkingssfeer van de communautaire regeling niet gewijzigd en is dus in dit opzicht geen voor beroep vatbare handeling in de zin van artikel 230 EG.

(cf. punten 102, 114)

4.      Een brief van de Commissie aan een lidstaat op grond van een interpretatieve nota inzake artikel 32, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 1260/1999 houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen, volgens welke in het kader van staatssteunregelingen in de zin van artikel 87 EG of in verband met steunverlening door nationale instanties uitbetaalde voorschotten zonder stavingsstukken inzake het gebruik ervan door de individuele begunstigden niet in aanmerking komen voor bijdrage van de fondsen, waarin wordt geweigerd de bedragen van voorschotten die niet gestaafd worden door bewijsstukken inzake het gebruik ervan door de individuele begunstigden ten laste van de fondsen te brengen, is in overeenstemming met artikel 32 van verordening nr. 1260/1999 en met regel 1, punten 1 en 2, van de bijlage bij verordening nr. 448/2004 houdende wijziging van verordening nr. 1685/2000 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1260/1999 met betrekking tot de subsidiabiliteit van de uitgaven voor door de structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen.

(cf. punten 103, 148)

5.      De Commissie voert de algemene begroting van de Europese Unie uit overeenkomstig artikel 274 EG. Aangezien dit artikel geen enkel onderscheid maakt naargelang van de toegepaste wijze van beheer, neemt de Commissie deze algemene verantwoordelijkheid ook op in de context van gedeeld beheer van de structuurfondsen. Bovendien volgt uit de artikelen 10 en 274 EG dat in de context van gedeeld beheer van de structuurfondsen de lidstaten moeten samenwerken met de Commissie om te verzekeren dat de communautaire fondsen volgens het beginsel van goed financieel beheer worden gebruikt. Deze regels worden herhaald in artikel 38, lid 1, sub g, van verordening nr. 1260/1999 houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen, dat betrekking heeft op de financiële controle van de bijstandspakketten.

Wanneer de beheers‑ en controlesystemen van de lidstaten betrouwbaar zijn en zorgen voor een „toereikend controlespoor” in de zin van artikel 7, lid 2, van verordening nr. 438/2001 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1260/1999 met betrekking tot de beheers‑ en controlesystemen voor uit de structuurfondsen toegekende bijstand, verschaft de certificering van de gedeclareerde uitgaven door de betrokken lidstaat in beginsel voldoende zekerheid aan de Commissie met betrekking tot de juistheid, de regelmatigheid en de subsidiabiliteit van de aanvragen voor communautaire bijstand, zoals blijkt uit artikel 2, lid 1, van verordening nr. 438/2001.

Wanneer evenwel de Commissie en een lidstaat een tekst houdende vaststelling van de voorwaarden voor subsidiabiliteit van bepaalde uitgaven op verschillende wijze uitleggen, verschaft de betrouwbaarheid van het nationale beheers‑ en controlesysteem de Commissie niet langer zekerheid dat de door deze lidstaat gedeclareerde uitgaven alle overeenkomen met subsidiabele uitgaven in de zin van de toepasselijke regeling. In dit geval dient de betrokken lidstaat, in het kader van zijn verantwoordelijkheden met betrekking tot de certificering van de uitgaven en in de context van een loyale samenwerking met de gemeenschapsinstellingen, de Commissie in staat te stellen de begroting uit te voeren onder haar eigen verantwoordelijkheid, door alle informatie te verstrekken die de Commissie nodig acht om betalingen te kunnen uitvoeren overeenkomstig artikel 32, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 1260/1999. Elke andere oplossing zou afbreuk doen aan het nuttig effect van artikel 38, lid 1, van laatstgenoemde verordening, en meer algemeen, van de artikelen 10 en 274 EG.

(cf. punten 109, 111-112)

6.      De communautaire wetgeving moet duidelijk zijn en de toepassing ervan voorzienbaar voor hen die erdoor worden geraakt. Het rechtszekerheidsbeginsel, dat deel uitmaakt van de algemene beginselen van het gemeenschapsrecht, vereist dat elke handeling die rechtsgevolgen teweeg beoogt te brengen, haar verbindende kracht ontleent aan een bepaling van gemeenschapsrecht, die expliciet als rechtsgrondslag moet worden vermeld en de rechtsvorm bepaalt waarin de handeling moet worden verricht. Het ontbreken van een verwijzing naar de nauwkeurige rechtsgrondslag van een handeling behoeft evenwel nog geen wezenlijk gebrek te zijn, mits deze aan de hand van andere elementen van de handeling kan worden bepaald. Een uitdrukkelijke verwijzing is echter volstrekt noodzakelijk, wanneer de betrokkenen en de bevoegde gemeenschapsrechter bij gebreke daarvan in onzekerheid worden gelaten omtrent de nauwkeurige rechtsgrondslag.

(cf. punten 123‑124)

7.      Artikel 32, lid 1, derde alinea, van verordening nr. 1260/1999 houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen en de uitvoeringsbepalingen ervan verlenen de Commissie geen enkele beoordelingsvrijheid met betrekking tot de vaststelling van de voorwaarden voor subsidiabiliteit van de voorschotten. Met haar besluit in een brief aan een lidstaat dat de door nationale instanties uitbetaalde voorschotten zonder stavingsstukken inzake het gebruik ervan door de individuele begunstigden, die deze staat met het oog op een tussentijdse betaling heeft gedeclareerd, niet in aanmerking kwamen voor bijdrage van de fondsen, kon de Commissie niet handelen in strijd met het evenredigheidsbeginsel, het beginsel van gelijke behandeling of het rechtszekerheidsbeginsel.

(cf. punt 150)

8.      Het evenredigheidsbeginsel, het beginsel van gelijke behandeling of het rechtszekerheidsbeginsel is niet geschonden door het beginsel van de vergoeding van kosten, in het kader van tussentijdse betalingen en betalingen van het eindsaldo, waarop artikel 32 van verordening nr. 1260/1999 houdende algemene bepalingen inzake de structuurfondsen en de uitvoeringsbepalingen ervan zijn gebaseerd, noch door een interpretatieve nota van de Commissie inzake artikel 32, lid 1, derde alinea, van deze verordening, volgens welke in het kader van staatssteunregelingen in de zin van artikel 87 EG of in verband met steunverlening door nationale instanties uitbetaalde voorschotten zonder stavingsstukken inzake het gebruik ervan door de individuele begunstigden niet in aanmerking komen voor bijdrage van de fondsen.

Wat het evenredigheidsbeginsel betreft, helpt het beginsel van de vergoeding van kosten in het kader van tussentijdse betalingen en betalingen van het eindsaldo in het door artikel 32 van verordening nr. 1260/1999 ingestelde systeem immers om te verzekeren dat de communautaire fondsen volgens het in artikel 274 EG geformuleerde beginsel van goed financieel beheer worden gebruikt. Door de toepassing van dit beginsel kan worden voorkomen dat de Gemeenschap aanzienlijke subsidies verstrekt die later niet of enkel moeizaam kunnen worden teruggevorderd in geval van gebruik ervan dat niet in overeenstemming is met het doel ervan, door het risico voor de communautaire begroting te beperken tot een bedrag van 7 % van de bijdrage van de fondsen in het betrokken bijstandspakket. Het beginsel van de vergoeding van kosten, in het kader van tussentijdse betalingen en betalingen van het eindsaldo, alsmede de interpretatieve nota, die dit beginsel toepast, kunnen dus niet worden aangemerkt als kennelijk ongeschikte maatregelen.

Wat het beginsel van gelijke behandeling betreft, bepaalt regel 1, punt 1.3, van de bijlage bij verordening nr. 448/2004 houdende wijziging van verordening nr. 1685/2000 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1260/1999 met betrekking tot de subsidiabiliteit van de uitgaven voor door de structuurfondsen medegefinancierde verrichtingen, dat staatsteun in de vorm van stortingen in risicokapitaal‑, lenings‑ en garantiefondsen als daadwerkelijk verrichte uitgaven in de zin van artikel 32, lid 1, derde alinea, worden behandeld, op voorwaarde dat de fondsen voldoen aan de in respectievelijk regel 8 en regel 9 van deze bijlage gestelde eisen. Deze regel vormt een bijzondere toepassing van het beginsel van de vergoeding van kosten in het kader van tussentijdse betalingen en betalingen van het eindsaldo teneinde rekening te houden met het specifieke karakter van financieringen van kapitaalsinvesteringen van ondernemingen. Deze financieringen worden verstrekt aan kleine en middelgrote ondernemingen door onafhankelijke rechtspersonen, die optreden als tussenpersonen. Anders dan voorschotten, stijft de financiering van kapitaalsinvesteringen fondsen die als doel hebben, de individuele begunstigden een gemakkelijkere toegang tot financieringsbronnen te verschaffen. Wegens deze specifieke situatie, die niet te vergelijken is met die van voorschotten, konden stortingen in risicokapitaal‑, lenings‑ en garantiefondsen als daadwerkelijk verrichte uitgaven in de zin van ditzelfde artikel 32, lid 1, derde alinea, worden behandeld.

Ten slotte kan in casu niet worden geoordeeld dat het rechtszekerheidsbeginsel werd geschonden, aangezien zowel het beginsel van de vergoeding van kosten, in het kader van tussentijdse betalingen en betalingen van het eindsaldo, als de bedoelde interpretatieve nota de toepasselijke regeling correct toepast.

(cf. punten 155‑157, 159-162)