Sprawa T‑308/05
Republika Włoska
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich
Fundusze strukturalne – Współfinansowanie – Rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 i 448/2004 – Warunki, jakie muszą spełniać zaliczki wypłacane przez instytucje krajowe w ramach systemów pomocy państwa lub w związku z przyznaniem pomocy z funduszy strukturalnych – Udokumentowanie wykorzystania środków finansowych przez indywidualnych odbiorców – Skarga o stwierdzenie nieważności – Akt zaskarżalny
Streszczenie wyroku
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty zaskarżalne
(art. 230 WE, 233 WE; rozporządzenie Rady nr 1260/1999, art. 32 ust. 1 akapit czwarty, art. 32 ust. 3)
2. Postępowanie – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne
(regulamin Sądu, art. 44 § 1)
3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Akty zaskarżalne
(art. 230 WE; rozporządzenie Rady nr 1260/1999)
4. Spójność gospodarcza i społeczna – Pomoc strukturalna – Finansowanie wspólnotowe – Kwalifikacja wydatków poczynionych przez instytucje krajowe
(rozporządzenia: Rady nr 1260/1999, art. 32; Komisji nr 448/2004, załącznik, zasada nr 1 pkt 1, 2)
5. Budżet Wspólnot Europejskich – Wspólnotowa pomoc finansowa – Finansowa kontrola pomocy
(art. 10 WE, 274 WE; rozporządzenia: Rady nr 1260/1999, art. 32 ust. 1 akapit trzeci, art. 38 ust. 1 lit. g); Komisji nr 438/2001, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 2)
6. Akty instytucji – Wybór podstawy prawnej – Przepisy wspólnotowe – Wymóg jasności i przewidywalności
7. Spójność gospodarcza i społeczna – Pomoc strukturalna – Finansowanie wspólnotowe – Kwalifikacja wydatków poczynionych przez instytucje krajowe
(rozporządzenie Rady nr 1260/1999, art. 32 ust. 1 akapit trzeci)
8. Spójność gospodarcza i społeczna – Pomoc strukturalna – Finansowanie wspólnotowe – Kwalifikacja wydatków poczynionych przez instytucje krajowe
(rozporządzenia: Rady nr 1260/1999, art. 32 ust. 1 akapit trzeci; Komisji nr 448/2004, załącznik, zasada nr 1 pkt 1.3)
1. Skarga o stwierdzenie nieważności w rozumieniu art. 230 WE może zostać skierowana przeciwko wszelkim przepisom wydanym przez instytucje, bez względu na ich charakter lub formę, jeżeli tylko rodzą one skutki prawne.
W tym zakresie, kiedy do Komisji wpływa wniosek o płatność ze środków funduszy strukturalnych w ramach systemów pomocy, który jest akceptowalny w rozumieniu art. 32 ust. 3 rozporządzenia nr 1260/1999, ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, Komisja nie może przedłużać czasu trwania stanu bezczynności. Zgodnie z art. 32 ust. 1 akapit czwarty tego rozporządzenia, w zależności od dostępnych środków finansowych, Komisja dokonuje płatności tymczasowych nie później niż dwa miesiące po otrzymaniu tego wniosku. A zatem, jeżeli Komisja naruszyła w tym przypadku spoczywający na niej obowiązek działania, zainteresowane państwo członkowskie powinno było wnieść skargę na jej bezczynność. Przy założeniu, że skarga na bezczynność byłaby uznana za zasadną, Komisja byłaby zobowiązana, zgodnie z przepisami art. 233 WE, podjąć działania zmierzające do wykonania wyroku. Wobec powyższego pismo Komisji w zakresie, w jakim informuje ona w nim państwo członkowskie o jej odmowie działania w sprawie wniosków o płatność do momentu dostarczenia informacji dotyczących wypłaconych zaliczek, nie wywiera żadnych skutków prawnych, które mogłyby być zaskarżone w ramach skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej na podstawie art. 230 WE.
(por. pkt 56, 59, 62)
2. Artykuł 44 § 1 lit. c) regulaminu Sądu stanowi, że skarga wszczynająca postępowanie powinna zawierać zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów. Powinna ona w związku z tym wyjaśniać, na czym polegają zarzuty, na których się opiera, w taki sposób, żeby nie ograniczyć się wyłącznie do ich abstrakcyjnego sformułowania.
Ponadto to przedstawienie zarzutów, chociaż zwięzłe, powinno być dostatecznie zrozumiałe i dokładne, aby pozwolić pozwanej na przygotowanie obrony, a Sądowi – na rozstrzygnięcie skargi, jeśli okaże się to konieczne, bez pomocy innych informacji. Zasada pewności prawa i prawidłowego administrowania wymierzaniem sprawiedliwości wymaga dla dopuszczalności skargi, a w szczególności zarzutu zawartego w skardze, by istotne okoliczności faktyczne i prawne, na których zostały oparte, wynikały w sposób spójny i zrozumiały z samej treści skargi.
(por. pkt 71, 72)
3. Skierowane do państwa członkowskiego pismo Komisji, wzywające to państwo do uzupełnienia deklaracji poniesionych wydatków załączonych do skierowanych do niego wniosków o płatność ze środków funduszy strukturalnych w zakresie, w jakim odsyła ono do noty dotyczącej wykładni art. 32 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 1260/1999 ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, zgodnie z którą w ramach systemów pomocy państwa w rozumieniu art. 87 WE lub w związku z przyznaną pomocą, zaliczki wypłacane przez instytucje krajowe, niepoparte dowodami ich wykorzystania przez odbiorców indywidualnych nie były kwalifikowane do płatności z funduszy, nie zmieniło zakresu zastosowania przepisów wspólnotowych i nie stanowi w tym zakresie aktu zaskarżalnego w rozumieniu art. 230 WE.
(por. pkt 102, 114)
4. W zakresie, w jakim skierowane do państwa członkowskiego pismo Komisji opiera się na nocie dotyczącej wykładni art. 32 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 1260/1999 ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, zgodnie z którą w ramach systemów pomocy państwa w rozumieniu art. 87 WE lub w związku z przyznaną pomocą zaliczki wypłacane przez instytucje krajowe, niepoparte dowodami ich wykorzystania przez odbiorców indywidualnych nie były kwalifikowane do płatności z funduszy, aby odmówić zakwalifikowania do finansowania z funduszy kwot odpowiadających zaliczkom niepopartym dowodami ich wykorzystania przez odbiorców indywidualnych, wyżej wskazane pismo jest zgodne z art. 32 rozporządzenia nr 1260/1999 oraz zasadą nr 1 pkt 1 i 2 załącznika do rozporządzenia nr 448/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1260/1999 w odniesieniu do warunków, jakie muszą spełniać wydatki na działania współfinansowane z funduszy strukturalnych.
(por. pkt 103, 148)
5. Komisja wykonuje swoje zadania w zakresie wykonywania budżetu Unii Europejskiej na podstawie art. 274 WE. Przepis ten nie dokonuje żadnego rozróżnienia w zależności od stosowanego sposobu zarządzania i Komisja wykonuje to ogólne uprawnienie w ramach wspólnego zarządzania funduszami strukturalnymi. Ponadto z art. 10 WE i 274 WE wynika, że w ramach wspólnego zarządzania funduszami strukturalnymi państwa członkowskie powinny współpracować z Komisją w celu zapewnienia wykorzystania funduszy wspólnotowych w sposób zgodny z zasadami należytego zarządzania finansami. Powołane zasady zostały przypomniane w art. 38 ust. 1 lit. g) rozporządzenia nr 1260/1999 ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, który dotyczy kontroli finansowej działań.
Jeśli systemy zarządzania i kontroli państw członkowskich są wiarygodne i zapewniają „odpowiedni ślad rewizyjny” w rozumieniu art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 438/2001, ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1260/1999 dotyczącego zarządzania i systemów kontroli pomocy udzielanej w ramach funduszy strukturalnych, to, jak wynika z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 438/2001, dostarczone poświadczenie wydatków dokonane przez zainteresowane państwo członkowskie, daje Komisji zasadniczo wystarczającą pewność dokładności, prawidłowości i kwalifikacji wniosków o pomoc wspólnotową.
Jednakże w przypadku, kiedy Komisja i państwo członkowskie dokonują rozbieżnej wykładni przepisów ustanawiających warunki kwalifikowania pewnych wydatków, krajowy system zarządzania i kontroli nie daje Komisji pewności, że wszystkie wydatki zadeklarowane przez to państwo członkowskie odpowiadają kwalifikowanym wydatkom w rozumieniu przepisów. Zainteresowane państwo członkowskie, wykonując ciążące na nim obowiązki i ponosząc odpowiedzialność za poświadczanie wydatków oraz w ramach lojalnej współpracy z instytucjami wspólnotowymi, umożliwia Komisji wykonanie budżetu na jej własną odpowiedzialność, dostarczając jej wszelkich informacji, które uzna ona za konieczne do dokonania płatności zgodnie z art. 32 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 1260/1999. Każde inne rozwiązanie naruszałoby użyteczny skutek art. 38 ust. 1 wyżej wskazanego rozporządzenia oraz, szerzej, art. 10 WE i 274 WE.
(por. pkt 109, 111, 112)
6. Przepisy wspólnotowe winny być jasne, a ich zastosowanie możliwe do przewidzenia przez wszystkich, których dotyczy. Zasada pewności prawa, która należy do podstawowych zasad prawa wspólnotowego, wymaga, by każdy akt rodzący skutki prawne czerpał swą moc wiążącą z przepisu prawa wspólnotowego, który winien być wyraźnie wskazany jako jego podstawa prawna, oraz który decyduje o formie prawnej, jaką akt ten ma przyjąć. Jednak brak powołania konkretnej podstawy prawnej aktu może nie stanowić naruszenia istotnych wymogów proceduralnych, jeżeli tylko ustalenie jej możliwe jest w oparciu o inne jego elementy. Wyraźne powołanie podstawy prawnej jest jednak niezbędne w sytuacji, gdy jej brak powoduje, że zainteresowane podmioty i sąd wspólnotowy pozostają w stanie niepewności co do dokładnej podstawy prawnej.
(por. pkt 123, 124)
7. Artykuł 32 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 1260/1999 ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, i zasady jego wykonania nie dają Komisji żadnego marginesu swobodnej oceny przy określaniu warunków kwalifikacji zaliczek. Wydając w piśmie skierowanym do państwa członkowskiego decyzję, że zaliczki wypłacane przez instytucje krajowe, niepoparte dowodami ich wykorzystania przez odbiorców indywidualnych, zgłoszone tytułem płatności tymczasowych przez to państwo nie były kwalifikowane do płatności z funduszy, Komisja nie mogła działać z naruszeniem zasady proporcjonalności, zasady równego traktowania czy zasady pewności prawa.
(por. pkt 150)
8. Ani zasada zwrotu kosztów zgłaszanych jako płatności tymczasowe i płatności salda końcowego, na której opiera się art. 32 rozporządzenia nr 1260/1999 w sprawie funduszy strukturalnych i zasady jego wykonania, ani nota Komisji dotycząca wykładni art. 32 ust. 1 akapit trzeci tego rozporządzenia, zgodnie z którą, w ramach systemów pomocy państwa w rozumieniu art. 87 WE lub w związku z przyznaną pomocą, zaliczki wypłacane przez instytucje krajowe, niepoparte dowodami ich wykorzystania przez odbiorców indywidualnych nie były kwalifikowane do płatności z funduszy, nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równego traktowania lub zasady pewności prawa.
Jeśli chodzi bowiem o zasadę proporcjonalności, w systemie ustanowionym w art. 32 rozporządzenia nr 1260/1999 zasada zwrotu kosztów zgłaszanych jako płatności tymczasowe i płatności salda końcowego przyczynia się do wykorzystania funduszy wspólnotowych zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami, określonymi w art. 274 WE. Pozwala uniknąć sytuacji, w której Wspólnota przyznaje duże środki finansowe, których zwrotu nie jest następnie w stanie uzyskać lub uzyskuje ich zwrot dopiero po pokonaniu ogromnych trudności w przypadku, gdyby nie zostały one wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem, ograniczając ryzyko dla budżetu wspólnotowego do kwoty stanowiącej 7% wkładu funduszy strukturalnych w danej pomocy. Zasada zwrotu kosztów zgłaszanych jako płatności tymczasowe i płatności salda końcowego oraz wyżej wspomniana nota dotycząca wykładni, która realizuje pierwszą zasadę, nie mogą zostać uznane za środki oczywiście niewłaściwe.
Jeśli chodzi o zasadę równego traktowania, zasada nr 1 pkt 1.3 załącznika do rozporządzenia nr 448/2004, zmieniającego rozporządzenie nr 1685/2000 ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1260/1999 w odniesieniu do warunków, jakie muszą spełniać wydatki na działania współfinansowane z funduszy strukturalnych, która stanowi, że pomoc państwa przyznawana w formie płatności dokonywanych na rzecz kapitału podwyższonego ryzyka, funduszu pożyczkowego i gwarancyjnego jest uznawana za wydatki faktycznie poniesione w rozumieniu wyżej wskazanego art. 32 ust. 1 akapit trzeci, z zastrzeżeniem, że fundusz taki spełnia wymagania określone odpowiednio w zasadach 8 i 9 tego załącznika, stosuje w szczególny sposób regułę zwrotu kosztów zgłaszanych jako płatności tymczasowe i płatności salda końcowego, aby uwzględnić szczególny charakter dofinansowania kapitału inwestycyjnego przedsiębiorstw. Ta pomoc przyznawana jest na rzecz małych i średnich przedsiębiorstw przez niezależne jednostki prawne, które działają jako pośrednicy. W przeciwieństwie do zaliczek pomoc przeznaczona na wsparcie kapitału inwestycyjnego wpływa do funduszy, których celem jest ułatwienie odbiorcom indywidualnym dostępu do źródeł finansowania. Z powodu tej szczególnej sytuacji, niedającej się porównać z płatnościami zaliczek, płatności dokonywane na rzecz kapitału podwyższonego ryzyka, funduszu pożyczkowego i gwarancyjnego mogły być uznane za wydatki faktycznie poniesione w rozumieniu art. 32 ust. 1 akapit trzeci.
Wreszcie nie można przyjąć, że zasada pewności prawa została naruszona w tej sprawie, skoro zarówno zasada zwrotu kosztów zgłaszanych jako płatności tymczasowe i płatności salda końcowego, jak i wyżej wspomniana nota dotycząca wykładni, zostały właściwie zastosowane.
(por. pkt 155–157, 159–162)