Cauza T‑308/05

Republica Italiană

împotriva

Comisiei Comunităților Europene

„Fonduri structurale – Cofinanțare – Regulamentele (CE) nr. 1260/1999 și nr. 448/2004 – Condiții de eligibilitate a avansurilor plătite de către organismele naționale în cadrul schemelor de ajutor de stat sau în legătură cu acordarea de ajutoare – Proba utilizării fondurilor de către destinatarii finali – Acțiune în anulare – Act atacabil”

Sumarul hotărârii

1.      Acțiune în anulare – Acte supuse căilor de atac

[art. 230 CE și 233 CE; Regulamentul nr. 1260/1999 al Consiliului, art. 32 alin. (1) al patrulea paragraf și alin. (3)]

2.      Procedură – Cerere de sesizare a instanței – Cerințe de formă

[Regulamentul de procedură al Tribunalului, art. 44 alin. (1)]

3.      Acțiune în anulare – Acte supuse căilor de atac

(art. 230 CE; Regulamentul nr. 1260/1999 al Consiliului)

4.      Coeziune economică și socială – Intervenții structurale – Finanțare comunitară – Eligibilitatea cheltuielilor efectuate de organismele naționale

(Regulamentul nr. 1260/1999 al Consiliului, art. 32; Regulamentul nr. 448/2004 al Comisiei, anexă, norma nr. 1, punctele 1 și 2)

5.      Bugetul Comunităților Europene – Asistență financiară comunitară – Controlul financiar al intervențiilor

[art. 10 CE și 274 CE; Regulamentul nr. 1260/1999 al Consiliului, art. 32 alin. (1) al treilea paragraf și art. 38 alin. (1) litera (g); Regulamentul nr. 438/2001 al Comisiei, art. 2 alin. (1) și art. 7 alin. (2)]

6.      Acte ale instituțiilor – Alegerea temeiului juridic – Reglementare comunitară – Cerință de claritate și de previzibilitate

7.      Coeziune economică și socială – Intervenții structurale – Finanțare comunitară – Eligibilitatea cheltuielilor efectuate de organismele naționale

[Regulamentul nr. 1260/1999 al Consiliului, art. 32 alin. (1) al treilea paragraf]

8.      Coeziune economică și socială – Intervenții structurale – Finanțare comunitară – Eligibilitatea cheltuielilor efectuate de organismele naționale

[Regulamentul nr. 1260/1999 al Consiliului, art. 32 alin. (1) al treilea paragraf; Regulamentul nr. 448/2004 al Comisiei, anexă, norma nr. 1, punctul 1.3]

1.      Acțiunea în anulare întemeiată pe articolul 230 CE se poate formula cu privire la toate dispozițiile adoptate de către instituții, indiferent de natura sau de forma acestora, care urmăresc să producă efecte juridice.

În această privință, atunci când este sesizată cu o cerere de plată a contribuției din fondurile structurale în cadrul unei scheme de ajutor care este admisibilă în sensul articolului 32 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1260/1999 de stabilire a dispozițiilor generale privind fondurile structurale, Comisia nu este autorizată să prelungească o stare de inacțiune. Într‑adevăr, sub rezerva disponibilităților bugetare, Comisia trebuie să efectueze plățile intermediare corespunzătoare acestei cereri într‑un termen care să nu depășească două luni de la primirea acesteia, în conformitate cu articolul 32 alineatul (1) al patrulea paragraf din regulamentul menționat. Prin urmare, în cazul în care, în speță, Comisia nu și‑ar fi îndeplinit obligația de a acționa, pentru a contesta acest aspect, statul membru în cauză ar fi trebuit să introducă o acțiune în constatarea abținerii de a acționa. În situația în care această acțiune în constatarea abținerii de a acționa ar fi fost declarată întemeiată, Comisiei i‑ar fi revenit obligația să ia măsurile impuse de executarea hotărârii, conform articolului 233 CE. În consecință, o scrisoare a Comisiei, în măsura în care comunică unui stat membru refuzul acesteia de a acționa cu privire la cererile de plată până la primirea informațiilor referitoare la avansuri, nu produce niciun efect juridic care ar putea fi contestat în cadrul unei acțiuni în anulare introduse în temeiul articolului 230 CE.

(a se vedea punctele 56, 59 și 62)

2.      Articolul 44 alineatul (1) litera (c) din Regulamentul de procedură al Tribunalului prevede că cererea de sesizare a instanței trebuie să cuprindă o expunere sumară a motivelor invocate. Aceasta trebuie, astfel, să precizeze motivele pe care se întemeiază acțiunea, astfel încât nu se poate limita la o simplă enunțare abstractă a acestora.

În plus, această expunere, chiar sumară, trebuie să fie suficient de clară și de precisă pentru a permite pârâtului să își pregătească apărarea, iar Tribunalului să se pronunțe asupra acțiunii, dacă este cazul, fără să se bazeze pe alte informații. Pentru ca o acțiune sau, mai concret, un motiv al unei acțiuni să fie admisibil, securitatea juridică și buna administrare a justiției impun ca elementele esențiale de fapt și de drept pe care se întemeiază acesta să rezulte în mod coerent și comprehensibil din chiar textul cererii introductive.

(a se vedea punctele 71 și 72)

3.      O scrisoare a Comisiei adresată unui stat membru prin care îi solicită acestuia din urmă să completeze declarațiile de cheltuieli care însoțesc cererile de plată pentru contribuția fondurilor structurale pe care i le adresase, în măsura în care aceasta trimite la o notă de interpretare privind articolul 32 alineatul (1) al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1260/1999 de stabilire a dispozițiilor generale privind fondurile structurale, potrivit căreia, în cadrul schemelor de ajutor de stat în sensul articolului 87 CE sau în legătură cu acordarea de ajutoare, avansurile plătite de organismele naționale neînsoțite de documente justificative privind utilizarea acestora de către destinatarii finali nu erau eligibile pentru contribuția fondurilor, nu a modificat domeniul de aplicare al reglementării comunitare și nu poate, în această măsură, să constituie un act atacabil în sensul articolului 230 CE.

(a se vedea punctele 102 și 114)

4.      În măsura în care o scrisoare a Comisiei adresată unui stat membru se întemeiază pe o notă de interpretare privind articolul 32 alineatul (1) al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1260/1999 de stabilire a dispozițiilor generale privind fondurile structurale, potrivit căreia, în cadrul schemelor de ajutor de stat în sensul articolului 87 CE sau în legătură cu acordarea de ajutoare, avansurile plătite de organismele naționale neînsoțite de documente justificative privind utilizarea acestora de către destinatarii finali nu erau eligibile pentru contribuția fondurilor, pentru a refuza să pună în sarcina fondurilor sumele corespunzătoare unor avansuri nejustificate prin înscrisuri doveditoare privind utilizarea acestora de către destinatarii finali, scrisoarea menționată este conformă cu articolul 32 din Regulamentul nr. 1260/1999 și cu norma nr. 1 punctele 1 și 2 din anexa la Regulamentul nr. 448/2004 de modificare a Regulamentului nr. 1685/2000 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului nr. 1260/1999 în ceea ce privește eligibilitatea cheltuielilor în cadrul operațiunilor cofinanțate de fondurile structurale.

(a se vedea punctele 103 și 148)

5.      Comisia îndeplinește atribuția de executare a bugetului general al Uniunii Europene în temeiul articolului 274 CE. Având în vedere că acest din urmă articol nu face nicio distincție în funcție de modul de gestionare aplicat, Comisia continuă să exercite această responsabilitate generală în cadrul gestionării partajate a fondurilor structurale. În plus, din articolele 10 CE și 274 CE rezultă că, în cadrul gestionării partajate a fondurilor structurale, statele membre trebuie să coopereze cu Comisia pentru a asigura o utilizare a fondurilor comunitare în conformitate cu principiile unei bune gestiuni financiare. Normele citate anterior sunt amintite la articolul 38 alineatul (1) litera (g) din Regulamentul nr. 1260/1999 de stabilire a dispozițiilor generale privind fondurile structurale, care privește controlul financiar al intervențiilor.

În cazul în care sistemele de gestionare și de control ale statelor membre sunt fiabile și asigură o „pistă de audit suficientă” în sensul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 438/2001 de stabilire a normelor detaliate de aplicare a Regulamentului nr. 1260/1999 privind sistemele de gestionare și control pentru asistența acordată prin fondurile structurale, certificarea, de către statul membru în cauză, a cheltuielilor declarate furnizează, în principiu, o asigurare suficientă Comisiei cu privire la corectitudinea, regularitatea și eligibilitatea cererilor de asistență comunitară, astfel cum rezultă din articolul 2 alineatul (1) din Regulamentul nr. 438/2001.

Cu toate acestea, în cazul în care Comisia și un stat membru interpretează în mod divergent un text care stabilește condițiile de eligibilitate a anumitor cheltuieli, fiabilitatea sistemului de gestionare și de control nu mai conferă Comisiei asigurarea faptului că cheltuielile declarate de acest stat membru corespund în totalitate cheltuielilor eligibile în sensul reglementării aplicabile. Prin urmare, îi revine statului membru în cauză, în exercitarea responsabilităților sale în materie de certificare a cheltuielilor și în cadrul unei cooperări loiale cu instituțiile comunitare, să permită Comisiei să execute bugetul pe propria răspundere, furnizându‑i toate informațiile pe care aceasta le consideră necesare pentru a putea să efectueze plăți conforme cu articolul 32 alineatul (1) al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1260/1999. Orice altă soluție ar aduce atingere efectului util al articolului 38 alineatul (1) din acest regulament și, mai general, articolelor 10 CE și 274 CE.

(a se vedea punctele 109, 111 și 112)

6.      Legislația comunitară trebuie să fie clară, iar aplicarea sa previzibilă pentru toți cei care sunt vizați. Principiul securității juridice, care face parte din principiile generale de drept comunitar, impune ca orice act care urmărește să creeze efecte juridice să își întemeieze forța obligatorie pe o dispoziție a dreptului comunitar, care trebuie să fie în mod expres indicată ca temei juridic al actului și care prescrie forma juridică pe care acesta trebuie să o îmbrace. Cu toate acestea, omisiunea referinței la temeiul juridic precis al unui act poate să nu constituie un viciu substanțial atunci când acesta poate să fie determinat cu ajutorul altor elemente ale actului. O menționare explicită este totuși indispensabilă atunci când, în lipsa acesteia, persoanele interesate și instanța comunitară competentă rămân în incertitudine cu privire la temeiul juridic precis.

(a se vedea punctele 123 și 124)

7.      Articolul 32 alineatul (1) al treilea paragraf din Regulamentul nr. 1260/1999 de stabilire a dispozițiilor generale privind fondurile structurale și normele de aplicare ale acestuia nu conferă nicio marjă de apreciere Comisiei în ceea ce privește determinarea condițiilor de eligibilitate a avansurilor. Luând decizia, într‑o scrisoare adresată unui stat membru, că avansurile plătite de organismele naționale neînsoțite de documente justificative privind utilizarea acestora de către destinatarii finali și declarate, cu titlu de plăți intermediare, de acest stat nu erau eligibile pentru contribuția fondurilor, Comisia nu a putut să acționeze cu încălcarea principiilor proporționalității, egalității de tratament sau securității juridice.

(a se vedea punctul 150)

8.      Nici principiul rambursării cheltuielilor, cu titlu de plăți intermediare și sold, pe care se întemeiază articolul 32 din Regulamentul nr. 1260/1999 de stabilire a dispozițiilor generale privind fondurile structurale și normele sale de aplicare, nici o notă de interpretare a Comisiei privind articolul 32 alineatul (1) al treilea paragraf din regulamentul menționat, potrivit căreia, în cadrul schemelor de ajutor de stat în sensul articolului 87 CE sau în legătură cu acordarea de ajutoare, avansurile plătite de organismele naționale neînsoțite de documente justificative privind utilizarea acestora de către destinatarii finali nu erau eligibile pentru contribuția fondurilor, nu încalcă principiile proporționalității, egalității de tratament sau securității juridice.

Într‑adevăr, în ceea ce privește principiul proporționalității, în sistemul instituit prin articolul 32 din Regulamentul nr. 1260/1999, principiul rambursării cheltuielilor, cu titlu de plăți intermediare și sold, contribuie la asigurarea unei utilizări a fondurilor comunitare în conformitate cu principiile unei bune gestiuni financiare prevăzute la articolul 274 CE. Aceasta permite să se evite acordarea de către Comunitate a unor contribuții financiare importante pe care nu ar putea să le recupereze ulterior sau ar putea să le recupereze numai cu mari dificultăți, în ipoteza în care acestea nu ar fi utilizate în conformitate cu destinația lor, limitând riscul suportat de bugetul comunitar la o sumă care reprezintă 7 % din contribuția fondurilor la intervenția respectivă. Prin urmare, principiul rambursării cheltuielilor, cu titlu de plăți intermediare și sold, precum și nota de interpretare menționată, care pune în aplicare acest principiu, nu pot să fie considerate măsuri vădit neadecvate.

În legătură cu principiul egalității de tratament, norma nr. 1 punctul 1.3 din anexa la Regulamentul nr. 448/2004 de modificare a Regulamentului nr. 1685/2000 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului nr. 1260/1999 în ceea ce privește eligibilitatea cheltuielilor în cadrul operațiunilor cofinanțate de fondurile structurale, care prevede că ajutoarele de stat acordate sub formă de plăți efectuate în fondurile de capital de risc, de împrumuturi sau de garantare sunt considerate cheltuieli efectiv realizate în sensul articolului 32 alineatul (1) al treilea paragraf, citat anterior, dacă fondurile în cauză îndeplinesc condițiile stabilite de normele nr. 8 și nr. 9 din anexa respectivă, face o aplicare specifică a principiului rambursării cheltuielilor, cu titlu de plăți intermediare și sold, pentru a ține cont de caracterul specific al finanțărilor în favoarea capitalului de risc al întreprinderilor. Aceste finanțări sunt acordate în favoarea întreprinderilor mici și mijlocii de către entități juridice independente, care acționează ca intermediari. Spre deosebire de avansuri, finanțările în favoarea capitalului de risc alimentează fonduri care au ca obiect să faciliteze accesul destinatarilor finali la sursele de finanțare. Această situație specifică, necomparabilă cu cea a avansurilor, este cea care justifică faptul că plățile efectuate în fondurile de capital de risc, de împrumuturi sau de garantare au putut fi considerate cheltuieli efectiv realizate în sensul aceluiași articol 32 alineatul (1) al treilea paragraf.

În sfârșit, nu se poate considera că principiul securității juridice a fost încălcat în speță, de vreme ce atât principiul rambursării cheltuielilor, cu titlu de plăți intermediare și sold, cât și nota de interpretare menționată constituie o aplicare conformă a reglementării aplicabile.

(a se vedea punctele 155-157 și 159-162)