ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
представено на 27 ноември 2018 година(1)
Дело C‑545/17
Mariusz Pawlak
срещу
Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
(Преюдициално запитване, отправено от Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша)
„Преюдициален въпрос — Свободно предоставяне на услуги — Развитие на вътрешния пазар на пощенските услуги в Съюза и подобряване на качеството на услугата — Изпращане на процесуални документи, използвани в гражданско производство — Законодателство на държава членка, което предвижда процесуални последици единствено в случай на изпращане чрез пощенска станция на определен оператор“
1. Представянето на документи от страните по спор в правораздавателните органи обикновено е свързано със срокове, чието неспазване води до просрочие. Документът трябва да е подаден в седалището на правораздавателния орган най-късно в последния ден от срока, макар някои държави членки да допускат предаването в пощенска станция да има същото действие по отношение на датата, както подаването в посочения правораздавателен орган.
2. За да бъдат така изпратените процесуални документи допустими, се изисква в тях да е отбелязана достоверно датата, на която са били предадени на пощенския оператор. Ето защо в някои национални законодателства се изисква такива документи да се изпращат с препоръчана поща — услуга, която е включена в универсалната услуга.
3. В спора, който е в основата на преюдициалното запитване, полски съд отхвърля като просрочена въззивна жалба, изпратена по пощата. В резултат на това въпросът, който се разглежда, е най-общо дали националната процесуална разпоредба, на която се позовава съдът, е съвместима с Директива 97/67/ЕО(2) и как следва да се тълкува Директивата.
I. Правна уредба
1. Правото на Съюза
1. Директива 97/67
4. Съгласно съображение 20:
„като имат предвид, че поради обществения ред и обществената сигурност, държавите членки могат да имат законен интерес да поверят на едно или няколко от образуванията, посочени от тях, правото да поставят на обществено място пощенски кутии, предназначени за събиране на пощенски пратки; като имат предвид, че поради същите причини, на тях принадлежи правото да посочат субекта/ите, натоварен/и за издаването на пощенски марки, които идентифицират страната по произход, както и тези, натоварени с предоставянето на препоръчаната пощенска услуга, използвана по време на съдебни или административни производства съобразно тяхното национално законодателство […]“.
5. Член 7 гласи:
„1. Държавите членки не предоставят и не запазват в сила изключителни или специални права за установяването и предоставянето на пощенски услуги. Държавите членки могат да финансират предоставянето на универсални услуги чрез едно или няколко от средствата, предвидени в параграфи 2, 3 и 4, или чрез каквито и да е други средства, съвместими с Договора.
2. Държавите членки могат да гарантират предоставянето на универсални услуги чрез възлагане на такива услуги в съответствие с приложимите правила и разпоредби за обществени поръчки, включително както е предвидено в Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки и услуги[(3)]“.
6. Член 8 предвижда:
„Разпоредбите на член 7 не накърняват правото на държавите членки да организират, в съответствие с тяхното национално законодателство, поставянето на пощенски кутии на обществени места, издаването на пощенски марки, както и услугата за препоръчани пратки, използвана по време на съдебни и административни производства“.
2. Директива 2006/111/ЕО(4)
7. Съгласно член 2:
„За целите на настоящата директива:
[…]
е) „изключителни права“ означава правата, предоставени от държава членка на дадено предприятие чрез закон, подзаконов нормативен или административен акт, който му запазва правото да предоставя дадена услуга или да извършва дадена дейност в определен географски регион;
ж) „специални права“ означава правата, предоставени от държава членка на ограничен брой предприятия чрез закон, подзаконов нормативен или административен акт, който в рамките на определен географски регион:
i) ограничава до две или повече броя на предприятията, които имат правото да предоставят дадена услуга или да осъществяват дадена дейност, но не на основата на обективни, пропорционални и недискриминационни критерии, или
[…]
iii) предоставя на което и да е предприятие или предприятия, но не на основата на такива критерии, законови или регулативни преимущества, които съществено засягат възможността на други предприятия да предоставят същата услуга или да извършват същата дейност в същия географски регион при равностойни в значителна степен условия“.
2. Полското право
8. Член 165, параграф 2 от Ustawa z dnia 17 listopada 1964 г. — Kodeks postępowania cywilnego (Граждански процесуален кодекс)(5) гласи:
„Предаването на процесуалния документ в полска пощенска станция на определения оператор по смисъла на [Закона за пощите] или в пощенска станция на оператор, извършващ универсална пощенска услуга в друга държава — членка на Европейския съюз, е равносилно на подаването му в съда“.
9. Съгласно член 3, точка 13 от Закона за пощите „определеният оператор“ е този пощенски оператор, който е „длъжен“ да извършва универсалната услуга. Другите оператори обаче са „оправомощени“ (но не са „длъжни“) да извършват пощенска дейност в избрана от тях област.
10. По силата на решение на Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (председател на Службата за електронни комуникации) от 30 юни 2015 г. Poczta Polska S.A. е определеният оператор за предоставянето на универсалната пощенска услуга за период от 10 години.
II. Обстоятелства в основата на спора и преюдициални въпроси
11. Г‑н Mariusz Pawlak, който се занимава професионално със селското стопанство, е претърпял трудова злополука, поради което е поискал обезщетение от Kasа Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Фонд за социално осигуряване на селските стопани, наричан по-нататък „KRUS“). Неудовлетворен от получения отговор, г‑н Pawlak оспорва решението на председателя на KRUS пред Sad Rejonowy w Poznan-Grundwald (Районен съд Познан–Грюндвалд, Полша), който уважава искането му.
12. Председателят на KRUS обжалва първоинстанционното решение пред Sad Okregowy w Pozaniu (Окръжен съд Познан, Полша), но съдът обявява въззивната жалба за недопустима поради просрочие, тъй като е получена в съда на 22 юни 2016 г., а срокът е изтекъл на 20 юни.
13. За въззивния съд е ирелевантно обстоятелството, че на клеймото на пощенската пратка, подадена при оператора (In Post S.A.), който е различен от определения оператор, фигурира датата 20 юни 2016 г., т.е. последният ден от срока за обжалване. Съгласно член 165, параграф 2 от KPC за равностойно на подаване на процесуален документ в съда се приема само изпращането на документа чрез определения оператор, дори и с обикновена поща.
14. Председателят на KRUS подава касационна жалба срещу решението на въззивния съд пред Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша). Той твърди по-специално, че е допуснато нарушение на член 165, параграф 2 от KPC, тъй като според него въззивната жалба е подадена в срок, защото изпращането ѝ чрез пощенска станция на оператор, различен от определения оператор, е валидно.
15. Редовният състав на Sąd Najwyższy (Върховен съд) констатира, че съдебната му практика относно член 165, параграф 2 от KPC не е недвусмислена и поражда съмнения по-специално по отношение на съвместимостта му с правото на Съюза. Ето защо той сезира с правния въпрос разширения състав, който решава да отправи до Съда посочените по-долу три преюдициални въпроса.
16. От акта за преюдициално запитване става ясно, че са налице две различни виждания относно правните последици от подаването на процесуален документ в полска станция на пощенски оператор, различен от определения оператор: а) по-широко застъпено, според което, ако подаден при тези условия процесуален документ постъпи в съда след изтичането на срока за извършване на процесуално действие, той е просрочен, и б) по-слабо застъпено, според което подаването в срок на документа в полска пощенска станция поражда едни и същи правни последици (т.е. приравнява се на подаването на документа в правораздавателния орган), независимо дали станцията е на определения оператор, или на всеки друг пощенски оператор.
17. Според запитващата юрисдикция:
– Първото тълкувателно направление не прави връзка с правото на Съюза, приемайки, че правилото в член 165, параграф 2 от KPC не попада в приложното поле на Директива 97/67(6).
– Обратно, второто (по-слабо застъпено) направление приема тълкуване в съответствие с правото на Съюза, въпреки че делата(7), по които то се е формирало, не съдържат ясни съображения относно обхвата на член 7, параграф 1, първо изречение от Директива 97/67, както и относно начина на прилагане на член 165, параграф 2 от KPC в съответствие с правото на Съюза.
18. С оглед на тези съмнения Sąd Najwyższy (Върховен съд) решава да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 7, параграф 1, първо изречение във връзка с член 8 от Директива 97/67/ЕО […] да се тълкува в смисъл, че национална процесуалноправна уредба като съдържащата се в член 165, параграф 2 от Ustawa z dnia 17 listopada 1964 г. — Kodeks postępowania cywilnego [Закон от 17 ноември 1964 г. — Граждански процесуален кодекс] (консолидиран текст: Dz.U., 2016 г., позиция 1822, изменен, наричан по-нататък „KPC“) — съгласно която само предаването на процесуален документ в национална пощенска станция на определения оператор, тоест отговарящия за извършването на универсална услуга оператор, е равносилно на подаване на този документ в съда и в която такива последици не се признават на предаването на процесуален документ в национална пощенска станция на друг пощенски оператор, извършващ универсална услуга, който обаче не е определеният оператор — е специално право?
2) При утвърдителен отговор на първия въпрос, трябва ли член 7, параграф 1, първо изречение от Директива 97/67/ЕО във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС да се тълкува в смисъл, че предимствата, произтичащи от признаването на специално право на определения оператор в нарушение на член 7, параграф 1, първо изречение от Директива 97/67/ЕО, трябва да се предоставят и на останалите пощенски оператори — така че предаването на процесуален документ в национална пощенска станция на пощенски оператор, извършващ универсална услуга, който обаче не е определеният оператор, също да се счита за равносилно на подаване на този документ в съда — въз основа на принципи, аналогични на произтичащите от решение на Съда на Европейския съюз от 21 юни 2007 г. по съединени дела C‑231/06—C‑233/06, Jonkman (ECLI:EU:C:2007:373)?
3) При утвърдителен отговор на втория въпрос, трябва ли член 7, параграф 1, първо изречение от Директива 97/67/ЕО във връзка с член 4, параграф 3 ДЕС да се тълкува в смисъл, че страна в производството, която е еманация на държава членка, може да се позове на несъответствието на разпоредба от националното право — каквато е член 165, параграф 2 от KPC — с член 7, параграф 1, [ориг. 3] първо изречение от Директива 97/67/ЕО?“.
III. Производството пред Съда
19. Актът за преюдициално запитване е постъпил в секретариата на Съда на 18 септември 2017 г.
20. Писмени становища са представили правителството на Полша и Комисията, чиито представители са участвали в съдебното заседание, проведено на 18 септември 2018 г.
IV. Правен анализ
1. По първия преюдициален въпрос: тълкуване на член 7, параграф 1 от Директива 97/67
1. Становища на страните
21. Полското правителство смята, че разпоредба като член 165, параграф 2 от KPC не попада в приложното поле на Директива 97/67, а спада към процесуалноправните норми, които Директивата няма за цел да хармонизира.
22. В този смисъл полското правителство е на мнение, че Директива 97/67 е приета въз основа на член 95 ЕО, чиято цел е единният пазар. За разлика от това хармонизирането на процесуалноправни норми би изисквало като правно основание член 81 ДФЕС. Освен това в член 1 от Директива 97/67, отнасящ се до приложното поле, се изброяват всички хармонизирани от директивата области, сред които не попадат свързаните с гражданското съдопроизводство(8).
23. Макар да признава, че националната разпоредба може да засегне икономическата рамка, в която действат пощенските оператори, този вид последици също не попадали в приложното поле на Директива 97/67. Член 7, параграф 1 потвърждавал това, тъй като забранява да се предоставят и остават в сила специални права „за установяването и предоставянето на пощенски услуги“. Обратното решение би било изненадващо, тъй като дори Регламент (ЕО) № 1393/2007(9) не урежда последиците от подаването на процесуални документи(10).
24. При условията на евентуалност полското правителство посочва, че във всички случаи член 165, параграф 2 от KPC не предоставя „специално право“ по смисъла на член 7, параграф 1 и на член 8 от Директива 97/67 — понятие, което трябва да се тълкува в контекста на член 4, параграф 2. Правителството подчертава различното положение, в което се намират операторът на универсалната услуга, от една страна, и останалите оператори, от друга, което се отразявало както на вида задължения, които трябва да изпълняват, така и на начина им на финансиране. Обстоятелството, че по силата на пълномощието за предоставяне на обществена услуга се предоставят определени права на определения оператор, не означава, че винаги става въпрос за специални права.
25. Според полското правителство практиката на Съда е неотносима към случая, включително решението по дело SOA Nazionale Costruttori(11), тъй като член 8 от Директива 97/67 изключва възможността услугите за препоръчани пратки да представляват специално право. Следователно ставало въпрос за право, свързано с предоставянето на универсалната услуга.
26. Правителството твърди също, че в рамките на разследване на евентуална държавна помощ във връзка с компенсацията, предоставена на Poczta Polska за извършване на универсалната услуга през периода 2013—2015 г., Комисията вече е валидирала спорната национална разпоредба(12).
27. По отношение на „специалните права“ Комисията посочва, че съгласно съдебната практика наличието им изисква: а) акт на държавата, б) предоставяне на привилегия на едно или няколко предприятия и в) съществено засягане на способността на останалите оператори да упражняват своята стопанска дейност при равностойни условия(13). Комисията смята, че е необходимо да се вземат предвид тези фактори и че в обхвата на член 7, параграф 1 от Директива 97/67 попадат всички правни актове, които предоставят такива предимства. Комисията припомня също, че тази разпоредба бележи промяна в парадигмата в пощенския сектор, тъй като представлява последния етап от отварянето на пазара на пощенски услуги, като премахва всички все още действащи специални права и други пречки пред свободното предоставяне на такива услуги(14).
28. Ето защо според Комисията характеристиките на член 165, параграф 2 от КРС оказват значително влияние върху услугите за изпращане на процесуални документи до националните юрисдикции, доколкото се отразяват на условията, при които те се предоставят от останалите пощенски оператори.
29. Комисията споделя становището на запитващата юрисдикция, че член 8 от Директива 97/67 не допуска изпращането на процесуални документи да бъде запазено само за един оператор, а че позволява на държавите членки да изискват тези документи да бъдат изпращани с препоръчана поща. Във връзка с това Комисията отбелязва, че член 165, параграф 2 от KPC не се ограничава до препоръчаните пратки и че в акта за преюдициално запитване не се посочват като основание съображения, свързани с обществения ред и обществената сигурност, както е предвидено в съображение 20 от Директива 97/67.
2. Правна преценка
1) „Специално право“ по смисъла на член 7, параграф 1, първо изречение
30. С първия си преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да се установи дали начинът за подаване на процесуални документи само чрез определения оператор съгласно член 165, параграф 2 от KPC предполага специално право по смисъла на член 7, параграф 1 от Директива 97/67(15).
31. Член 7, параграф 1, първо изречение от Директива 97/67 съдържа ясна и изрична забрана за оставането в сила и предоставянето на специални или изключителни права за установяването и предоставянето на пощенски услуги. При все това нито тази, нито която и да е друга разпоредба от същата директива дава определение на изразите „специални права“ и „изключителни права“, което затруднява тяхното тълкуване.
32. От систематична гледна точка обаче следва да се подчертае, че тази забрана възпроизвежда почти дословно забраната по член 106, параграф 1 ДФЕС относно публичните предприятия и предприятията, които се ползват от тези видове права, макар и адаптирана към контекста на пощенския сектор, който Директива 97/67 има за цел да уреди. Всъщност тя е сходна и с определението, което се съдържа в Известието за пощенските услуги(16).
33. Поради тези сходства и тъй като правното основание е член 106, параграф 3 ДФЕС, който оправомощава Комисията да адресира директиви към държавите членки, за да се гарантира прилагането на член 106 ДФЕС в неговата цялост, може да се приеме определението за специални и изключителни права, съдържащо се в член 2, букви е) и ж), трета алинея от Директива 2006/111. Освен това Poczta Polska е предприятие с изцяло публичен капитал(17).
34. Всъщност има и други възможности да се установи значението на тези изрази в правни актове, които са относително подобни на тези на Директива 97/67, тъй като се отнасят до либерализирането на определени сектори(18). При все това смятам, че предвид трансверсалния характер на Директива 2006/111 тя е по-подходяща с оглед на преследваните в случая цели. Освен това съдържанието на тези други правни актове не се различава съществено от това на Директива 2006/111.
35. Въз основа на тези предпоставки смятам, че в случая е приложима категорията „специални или изключителни права“ съгласно член 7, параграф 1 от Директива 97/67 във връзка с член 2, букви е) и ж) от Директива 2006/111. Няколко са основанията за това мое твърдение.
36. На първо място, става въпрос за законово предоставено предимство, тъй като:
– е заложено в разпоредба на KPC — кодекс с ранг на формален закон,
– конкретизирано е в правомощие, предоставено на определения оператор (Poczta Polska), чиито услуги ще бъдат предпочетени от подателите на процесуални документи именно поради презумпцията за спазване на срока за изпращане и поради стойността на официален документ(19) на разписката, с която се удостоверява изпращането им. Останалите оператори не се ползват от това предимство(20).
37. На второ място, правото да се приемат и изпращат процесуални документи с привилегията тяхното подаване при определения оператор да бъде равносилно на подаването на тези документи в седалището на правораздавателния орган (в това всъщност се състои предимството), е запазено за едно-единствено публично предприятие при условията на изключителност.
38. На трето място, предимството се изразява в по-високи приходи за определения оператор, които иначе биха били поделени между останалите пощенски оператори(21). Следователно това засяга способността на всяко друго предприятие да предоставя същата услуга или да упражнява същата дейност(22) при равностойни условия. Равностойността изчезва от момента, в който нито един конкурент не може да гарантира, че процесуален документ, предаден му в последните дни на законово определен срок (каквато е обичайната практика), ще стигне до съда, до който е изпратен, преди последния ден на този срок.
39. На четвърто място, предоставянето на предимството като такова не се осъществява чрез участие в състезателна процедура или по друг подобен начин в съответствие с правилата на Съюза за възлагане на обществени поръчки(23). Действително, както посочва полското правителство, изборът на определения пощенски оператор за предоставянето на универсалната услуга се извършва чрез състезателна процедура измежду предприятията в отрасъла(24) в съответствие с вътрешни правила, които зачитат принципите на обективност, пропорционалност, недискриминация и прозрачност. От писмения му отговор на въпрос на Съда обаче следва, че нито критериите за подбор, нито критериите за възлагане на поръчка се отнасят до надеждността на препоръчаните пратки отвъд задължението за предоставяне на подателя на разписка, потвърждаваща пощенската пратка(25) — критерий, който не се посочва при процесуалните документи.
40. Следователно спорното предимство не е присъщо на възлагането на универсалната услуга, а действа по силата на член 165, параграф 2 от KPC след избора на определения оператор.
41. Във връзка с това, което ще посоча по-долу относно прилагането на член 8 от Директива 97/67, за отговора на Съда на преюдициалния въпрос е безразлично дали предоставено при тези условия предимство се квалифицира като изключително право (в полза само на едно предприятие), или като специално право. Онова, което има значение и в двата случая, е връзката му с изключението, предвидено в член 8.
2) Изключението от забраната за предоставяне на специални права: член 8 от Директива 97/67
1) Отношение между членове 7 и 8 от Директива 97/67
42. Според първите думи на член 8 от Директива 97/67 двете разпоредби се намират в отношение принцип/изключение. Изречението „[р]азпоредбите на член 7 не накърняват [(26)] правото на държавите членки […]“(27) е достатъчно красноречиво в това отношение.
43. Макар да е вярно, че Съдът обикновено изисква стриктно тълкуване на разпоредбите, които съдържат изключение(28), едно внимателно разглеждане на генезиса на членове 7 и 8 позволява да не се правят прибързани изводи относно обхвата на правото на регулиране, предоставено на държавите членки по силата на втория от посочените членове.
2) Генезис и развитие на двете разпоредби
44. От прочита на подготвителните актове става ясно, че двете разпоредби са създадени въз основа на посоченото по-горе отношение принцип/изключение(29). Така, в предложението за директива настоящият член 7 е посочвал редица сегменти от пазара на пощенски услуги, които държавите членки са можели да включат в универсалната услуга и да ги резервират за доставчика на тази услуга (най-общо, събиране, транспортиране, сортирането и доставката на кореспондентски пратки с тегло до 350 грама). Резервирането се обосновава с необходимостта да се позволи функционирането на универсалната услуга в условия на финансово равновесие(30).
45. Тези идеи преминават без значителни промени в окончателния текст на член 7 и на съображение 16 от Директива 97/67 в първоначалната ѝ редакция. Освен това в съображение 19 от нея ясно се посочва, че в процеса на постепенна либерализация на пощенския пазар ще бъдат преразгледани, наред с други, разпоредбите относно резервираните сектори до януари 2000 г., като по този начин се дава време за приспособяване на доставчиците на универсалната услуга (които по онова време са историческите оператори на държавите членки).
46. Що се отнася до член 8, от законодателното му развитие става ясно, че предложението за директива само провъзгласява правомощието на държавите членки да определят субекта или субектите, които имат право да поставят пощенски кутии на обществени места и да издават пощенски марки(31).
47. С изменение № 41 на Европейския парламент се въвежда правото на посочените субекти да „гарантират услугата за препоръчани пратки“ заедно с услугите, отнасящи се до пощенските кутии и пощенските марки(32). Въпреки че Комисията отхвърля подобна поправка с твърдението, че „нищо не обосновава ограничаването на конкуренцията при услугата за препоръчани пратки отвъд тарифните граници и тегла, прилагани в резервирания сектор“(33), Съветът възпроизвежда текста на изменението, като добавя „използвана по време на съдебни и административни производства“(34), и това допълнение остава окончателно включено в текста на член 8. По този начин се разширява правомощието на държавите членки да определят операторите на тези услуги, като им се признава правото да ги организират.
48. Директива 2008/6 премахва резервираните сектори от член 7 от Директива 97/67: с оглед на развитието на пощенския пазар резервираният сектор вече не следва да бъде предпочитаното решение за финансиране на универсалната услуга(35). Член 1, точка 8 от Директива 2008/6 въвежда настоящата редакция на член 7 със забраната за оставане в сила или предоставяне на изключителни или специални права и различните начини за финансиране на универсалната услуга, като по този начин бележи промяна в парадигмата в пощенския сектор на Съюза(36).
49. Тези промени обаче не засягат редакцията на член 8, който остава непроменен. Следователно разпоредбата прокарва разграничителна линия по отношение на забраната за предоставяне на изключителни и специални права, съдържаща се в член 7. Това, което трябва да се изясни сега, е нейният обхват.
3) Обхват на изключението по член 8
50. По-конкретно следва да се установи смисълът на предоставеното на държавите членки правомощие да организират услугата за препоръчани пратки в рамките на съдебните производства. Според Комисията и запитващата юрисдикция член 8 от Директива 97/67 не позволява на държавите членки да резервират изпращането на процесуални документи за един-единствен оператор, но им позволява да изискват тези документи да бъдат изпращани с препоръчана поща.
51. Не споделям този довод. По-скоро поддържам становището на полското правителство, че препоръчаните пратки са част от минималните престации, които по силата на член 3, параграф 4, трето тире от Директива 97/67 се включват в универсалната услуга. Член 4, параграф 2 от същия правен текст позволява определянето на едно-единствено предприятие като доставчик на универсалната услуга. Освен това няма пречка в приложение на член 8 от Директива 97/67 вътрешното законодателство да организира специалния режим на изпратените до правораздавателните органи препоръчани пощенски пратки, така че да бъдат поверени на доставчика на универсалната услуга.
52. Относно значението на израза „услуга за препоръчани пратки, използвана по време на съдебни производства“, от становището на Комисията заключавам, че тя вече не защитава гледната точка, която е изразила в Известието за пощенските услуги(37). В последното, изглежда, ограничава обхвата на свободното предоставяне на услуги по член 56 ДФЕС във връзка с членове 51 ДФЕС и 62 ДФЕС до връчването на процесуални документи като израз на упражняването на публичната власт. Пренасянето на това тълкуване към Директива 97/67 би било прекалено опростенческо, тъй като член 8 от Директивата не прави разграничение между процесуален документ, връчен от частноправен субект, и документ, връчен от правораздавателните органи.
53. Проблемът в настоящия случай е, както посочва Комисията, че член 165, параграф 2 от КРС не посочва изрично препоръчаната поща, от което се разбира, че предимството обхваща всички пратки (т.е. и непрепоръчаните), извършени чрез определения оператор, в противоречие на член 8 от Директива 97/67.
54. Обстоятелството, че член 165, параграф 2 от KPC не се ограничава до препоръчаните пратки (не ги посочва изрично), не означава, че не ги включва. По-скоро обратното, общата формулировка на тази разпоредба, която не прави разграничение между едни и други начини на изпращане, означава, че тя се прилага спрямо всички тях, включително и спрямо препоръчаната поща.
55. Ето защо смятам, че когато се анализира приложимостта на изключението по член 8 от Директива 97/67, е необходимо да се разграничат три хипотези в зависимост от това дали то се прилага спрямо: а) обикновената поща, б) препоръчаната поща и в) препоръчаната поща, която се ползва от допълнителното предимство по член 165, параграф 2 от КРС.
56. В първата хипотеза разширяването на обхвата на изключителното предимство до изпратените до правораздавателен орган обикновени пратки (т.е. непрепоръчани), подавани в станциите на определения оператор, противоречи на целта на Директива 97/67. Както вече беше посочено, първоначално Директивата цели постепенна либерализация (съображение 8), а впоследствие се насочва към пълното изграждане на вътрешния пазар(38).
57. Именно с оглед на постигането на тази цел Директива 97/67 ограничава възможните услуги, чието регулиране се оставя на свободната воля на държавите, без ограниченията по член 7, до изчерпателно посочените в член 8, без възможност за добавяне на други. Сред тях е услугата за препоръчани пратки, използвана по време на съдебни производства, но не и услугата за обикновени пратки.
58. Ако по отношение на последната услуга (обикновени пратки) на определения оператор в Полша се предостави същото предимство, от което се ползва вече по отношение на препоръчаните пратки, това би означавало да му се предоставят изключителни права, което противоречи на целта на Директива 97/67.
59. Във втората хипотеза, отнасяща се до услугата за изпратени до правораздавателните органи препоръчани пратки, свободата на действие, която се предоставя на държавите, за да организират режима на тези пратки (евентуално като ги извадят от условията на конкуренция и ги предоставят на едно-единствено предприятие), се обосновава със съображения за „обществения ред и обществената сигурност“, както изрично се твърди в съображение 20 от Директива 97/67. Съдът многократно е посочвал, че сроковете на съдебните производства са абсолютни процесуални предпоставки и не се прилагат по преценка нито за страните, нито за съда, тъй като са установени, за да се гарантира добро правораздаване, яснота и сигурност на правните положения(39).
60. Следва да се припомни, че съгласно член 2, точка 9 от Директива 97/67 препоръчана пратка е „услуга, представляваща договорено осигуряване срещу рискове от загубване, кражба или повреда, и предоставяне на подателя, при необходимост по негово искане, [на] доказателство за подаване на пощенската пратка и/или за нейната доставка на получателя“. Ясно е, че по своите характеристики препоръчаната поща удовлетворява тези нужди в съдебните производства и допринася в същата степен за доброто правораздаване. Изискванията за качество и сигурност на препоръчаните пратки съгласно Директива 97/67, както и неоспоримата им доказателствена стойност обосновават включването им в универсалната услуга и възможността да породят определени процесуални последици, които да ги отличават от обикновените пратки(40).
61. Следователно, когато дадена национална разпоредба приема за подадени в срок процесуалните документи, изпратени единствено с препоръчана поща чрез оператора, определен да предоставя универсалната услуга, тя попада в обхвата на изключението по член 8 от Директива 97/67. Нормативната свобода на държавата членка да организира тази услуга, включва това тя да бъде предоставена на доставчика на универсалната услуга при условията на изключителност.
62. Остава да се анализира третата хипотеза, т.е. когато се допуска изпращане с препоръчана поща на процесуални документи до правораздавателни органи чрез оператори, които са различни от определения оператор, но на които не се предоставя процесуалното предимство по член 165, параграф 2 от КРС(41). При тези условия възниква съмнението дали член 8 от Директива 97/67 позволява подобно неравно третиране.
63. На пръв поглед би могло да се приеме, че няма основания, които да обосновават подобна дискриминация, тъй като от икономическа гледна точка услугите на операторите може да не проявяват значителни различия по отношение на тяхното качество и надеждност.
64. Според мен обаче дадена държава членка може да организира реда за приемане на изпратени до правораздавателните органи препоръчани пощенски пратки, като повери на само един оператор (например който има по-голямо териториално покритие или предлага по-големи гаранции) съответните процесуални последици от признаването на изпратените чрез този оператор процесуални документи за подадени на същата дата в правораздавателните органи.
65. Съображения, свързани с правната сигурност, подкрепят това ограничение, което попада в рамките на свободата на преценка и на организиране на пощенските услуги, предоставена от член 8 от Директива 97/67 на държавите членки във връзка именно с препоръчаните пратки, използвани по време на съдебни производства. В този смисъл определянето на един оператор, натоварен с осъществяването на универсалната услуга, като се „отч[ете] важната роля, която тя играе за социалното и териториалното сближаване“(42), може да се обвърже с по-голямата сигурност на движението на процесуалните документи, ако такова е решението на държава членка в рамките на посочената по-горе свобода на преценка.
66. В обобщение, на първия въпрос предлагам да се отговори в смисъл, че член 7, параграф 1 и член 8 от Директива 97/67 позволяват на държава членка да организира пощенската услуга, използвана по време на съдебни производства, като признава единствено предаването на препоръчани пратки в станциите на определения за предоставянето на универсалната услуга оператор за равносилно на подаването им в правораздавателните органи.
2. По втория преюдициален въпрос: последици от евентуална несъвместимост на националната разпоредба с Директива 97/67
1. Становища на страните
67. Правителството на Полша не е формулирало становище по този въпрос.
68. Комисията предлага да се направи разграничение между присъщите на националния законодател задължения за отстраняване на нарушението на правото на Съюза и задълженията на запитващата юрисдикция за гарантиране на ефективността на член 7, параграф 1 от Директива 97/67.
69. По отношение на националния законодател Комисията смята, че той има широка свобода на преценка, за да отстрани последиците от нарушението, като за целта би могъл: а) да разшири предимството на определения оператор, включвайки останалите доставчици на услуги, б) да отмени спорната разпоредба и в) да приеме друго решение, съобразено с равното третиране на операторите.
70. По отношение на запитващата юрисдикция Комисията смята, като изхожда от съдебната практика във връзка със задължението да се гарантира ефективността на правото на Съюза,(43) че тази юрисдикция следва да определи последиците от нарушението на правото на Съюза(44).
71. Според Комисията правото на предоставяне на спорната услуга при едни и същи условия би трябвало да се разшири, включвайки всеки оператор, който среща затруднения с достъпа до пазара(45). Като се има предвид обаче, че в случая не става въпрос за оператор, изправен пред такива трудности, би следвало да се спазват и общите принципи на правото, и по-специално принципът на правната сигурност по отношение на сроковете.
2. Правна преценка
72. Накратко запитващата юрисдикция иска да установи дали предимството, с което се ползва определеният оператор, предоставено в нарушение на член 7, параграф 1 от Директива 97/67, следва да бъде разширено, така че да обхване и останалите пощенски оператори, за да се избегне тяхното дискриминиране(46). Според мен обаче въпросът трябва да се съсредоточи върху това дали Директива 97/67 допуска настоящото приложение на член 165, параграф 2 от KPC, който включва обикновените пратки, изпращани чрез определения оператор.
73. Всъщност в анализа ми по-горе твърдя, че националната разпоредба попада в обхвата на изключението по член 8 от Директива 97/67, що се отнася до препоръчаните пратки, изпращани до правораздавателните органи чрез Poczta Polska, но не и що се отнася до обикновените пратки.
74. От това се налагат два извода: а) че не е необходимо съответстващо тълкуване на член 165, параграф 2 от KPC във връзка с изпращането на процесуални документи с препоръчана поща, тъй като посочената национална разпоредба зачита принципите на Директива 97/67, и б) че спорната разпоредба би признала на определения оператор предимство, което противоречи на Директива 97/67, ако се тълкува в смисъл, че предоставя на този оператор изключителното право да приема изпратени до правораздавателните органи обикновени пощенски пратки, чието подаване би било равносилно на подаването им в тези органи. От това следва, че за да се отговори на втория преюдициален въпрос, се налага да се анализира само вторият извод.
75. Без да имам намерението да тълкувам вътрешното право вместо Sąd Najwyższy (Върховен съд), за което единствено той е компетентен, смятам, че няма пречка да се направи прочит на член 165, параграф 2 от КРС в съзвучие с член 8 от Директива 97/67(47). За целта е достатъчно изразът „предаването на процесуалния документ в пощенска станция [на определения оператор]“ да се разбира като включващ единствено случаите, в които се използва препоръчана, а не обикновена поща, тъй като препоръчаната поща е единствената система, която осигурява изискваната от съдопроизводствените правила правна сигурност, именно защото гарантира официално датата на предаване(48).
76. Ако това тълкуване бъде прието, определеният оператор би бил равнопоставен с останалите пощенски оператори по отношение на обикновените пратки, изпратени до правораздавателните органи. Не би могло обаче да се отиде по-далече, тъй като Директива 97/67 не навлиза в процесуалната област, като съгласно принципа на процесуалната автономия оставя на държавите членки да решат по какъв начин се организира приемането на документите, изпратени до техните съдилища. При липса на други специални правила на Съюза в тази област, националният законодател или националните съдилища следва да установят такива или да тълкуват съществуващите правила съответно, отчитайки принципите на равностойност и ефективност в правото на Съюза(49).
77. Обратно, ако подкрепяното от мен тълкуване се окаже невъзможно според вътрешното право, както смята запитващата юрисдикция, и полският законодател не коригира текста на член 165, параграф 2 от KPC, правораздавателните органи биха могли да бъдат задължени по силата на постоянната съдебна практика(50) да не прилагат националната разпоредба в частта, която е несъвместима с правото на Съюза. Неприлагането на разглежданата разпоредба би засегнало, нека повторя, само изключителното право, предоставено на определения оператор, по отношение на равностойността на подаването (в пощенската станция или в правораздавателния орган) на обикновените пратки, изпратени до правораздавателните органи.
78. За да може обаче запитващата юрисдикция да не приложи в спор като настоящия вътрешната норма, която противоречи на разпоредба на Директива 97/67, след като е установила невъзможността тя да бъде тълкувана в съответствие с правото на Съюза, е необходимо да бъдат изпълнени две условия: а) тази разпоредба да има директен ефект (на който се позовава запитващата юрисдикция във втория преюдициален въпрос) и б) на директния ефект да се позовава частноправен субект срещу държавата, която е приела посочената национална разпоредба (предмет на третия преюдициален въпрос).
79. Според съдебната практика разпоредбите на дадена директива имат директен ефект, когато са безусловни и достатъчно точни по своето съдържание. В такъв случай частноправните субекти имат основание да се позоват на тях пред националните юрисдикции срещу държавата, когато тя не е транспонирала в срок директивата в националния правен ред или когато я е транспонирала неточно(51).
80. В този смисъл би могло да се приеме, поне от хипотетична гледна точка, че разпоредба като член 7, параграф 1, първо изречение от Директива 97/67, доколкото съдържа забрана за оставане в сила или за предоставяне на специални и изключителни права, изглежда, отговаря на изискванията за точност и безусловност. Сама по себе си тази забрана не е обусловена от последващо развитие, например от страна на националния законодател.
81. Въз основа на тази предпоставка и съгласно постоянната съдебна практика(52) запитващата юрисдикция като орган на държава членка би имала задължението да защити правата, които правилата на Съюза дават на частноправните субекти, като не приложи националната разпоредба, която противоречи на Директива 97/67.
82. Частичното неприлагане на член 165, параграф 2 от KPC би означавало обикновените пратки с процесуални документи, поверени на Poczta Polska, да се третират по отношение на изчисляването на сроковете по същия начин като поверените на останалите пощенски оператори. С частичното неприлагане на спорната национална разпоредба се възстановява равнопоставеността между пощенските оператори, изтъкната от запитващата юрисдикция.
3. По третия преюдициален въпрос: позоваване на несъответствието на националната разпоредба с Директива 97/67 от страна на държавен орган срещу частноправен субект
1. Становища на страните
83. Правителството на Полша не е представило становище и по този въпрос.
84. Комисията припомня, че задължението за съответстващо тълкуване е в тежест на правораздавателните органи. Те трябва да вземат предвид вътрешноправните норми и да ги тълкуват във възможно най-голяма степен в съответствие с текста и целта на директивата, за да се постигне резултат, съответстващ на преследваната цел, което включва евентуалното изменение в съдебната им практика(53).
85. Това задължение е ограничено от общите принципи на правото и от невъзможността да се изисква тълкуване contra legem(54), както и да се възлагат задължения на частноправен субект(55) или той да бъде лишен от права(56). Задължение на запитващата юрисдикция е да установи дали член 165, параграф 2 от КРС следва да се разбира в смисъл, който гарантира равни възможности на пощенските оператори.
86. Предвид обаче сериозните съмнения, изразени от запитващата юрисдикция, Комисията смята, че според цитираната съдебна практика публичен орган не би могъл да се позове на член 7, параграф 1, първо изречение от Директива 97/67, за да избегне неблагоприятните последици от прилагането на процесуално правило, когато другата страна в производството е частноправен субект. Това би било равносилно на нарушаване на принципа nemo auditur propriam turpitudinem allegans, тъй като този орган, като еманация на държавата, би извлякъл полза от неточното транспониране.
87. Накрая, Комисията обръща внимание върху възможността както да се приложат пряко член 49 ДФЕС и член 106 ДФЕС, параграф 1, ако обхватът на Директива 97/67 е по-ограничен от този на разпоредбите на първичното право, които тя изпълнява(57), така и да се приеме инцидентният ефект за частноправния субект, което обаче би довело до преразглеждане на съдебната практика относно липсата на обратен вертикален директен ефект(58).
2. Правна преценка
88. Позоваването на (евентуалния) директен ефект на член 7, параграф 1, първо изречение от Директива 97/67 в конкретния случай не се извършва от частноправен субект, който иска да се ползва спрямо държавата от предоставените му с тази директива права. По-скоро е налице обратната хипотеза, както се посочва в третия преюдициален въпрос.
89. На така формулираната забрана, съдържаща се в посочения член, най-много биха могли да се позоват други оператори на пощенски услуги, които са конкуренти на Poczta Polska. За разлика от това според мен текстът не съдържа никаква формулировка, от която да се направи извод, че се признава право, на което потребителите на пощенски услуги могат да се позоват директно пред съдилищата.
90. Дори това обаче да не е така, в случая лицето, което се опитва да се позове на несъвместимостта на вътрешнопроцесуалната норма с Директива 97/67, не е частноправен субект, който действа срещу държавата, а публичноправен субект (KRUS), който запитващата юрисдикция квалифицира като „еманация на държава членка“. Именно той, касационният жалбоподател, би се възползвал евентуално от един законодателен пропуск, дължащ се на самата държава.
91. В този смисъл един несъмнено публичноправен субект не може да претендира национална юрисдикция да му признае по-благоприятно правно положение (и в този смисъл неблагоприятно за частноправен субект), произтичащо от несъвместимостта с дадена директива на националния закон, който този субект би следвало да не приложи.
V. Заключение
92. С оглед на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите на Sąd Najwyższy (Върховен съд, Полша) по следния начин:
„1) Член 7, параграф 1, първо изречение във връзка с член 8 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските слуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата, трябва да се тълкува в смисъл, че:
– Държава членка може да организира пощенската услуга, използвана по време на съдебни производства, като признава само предаването на препоръчани пратки в пощенските станции на определения за предоставянето на универсалната услуга оператор за равносилно на подаването им в правораздавателните органи.
– Не допуска положение, при което вътрешноправна разпоредба признава като дата на валидно подаване на процесуалните документи, изпратени с обикновена поща, датата на тяхното предаване в пощенска станция на доставчика на универсалната услуга, като се изключват останалите пощенски оператори.
2) Публичноправен субект, квалифициран като „еманация на държавата“, не може да претендира национален правораздавателен орган да му признае, в ущърб на частноправен субект, по-благоприятно правно положение, произтичащо от несъвместимостта с дадена директива на вътрешноправна разпоредба, която този орган би следвало да не приложи“.