Дело T‑776/20
Robert Stockdale
срещу
Съвет на Европейския съюз и др.
Решение на Общия съд (седми разширен състав) от 26 юли 2023 година
„Жалба за отмяна и изплащане на обезщетение — Международен договорно нает служител към специалния представител на Европейския съюз в Босна и Херцеговина — Обща външна политика и политика на сигурност — Прекратяване на трудовия договор вследствие оттеглянето на Обединеното кралство от Съюза — Компетентност на съда на Съюза — Договорен характер на спора — Липса на арбитражна клауза и на клауза за предоставяне на компетентност — Членове 263, 268, 272 и 274 ДФЕС — Регламент (ЕС) № 1215/2012 — Допустимост — Определяне на ответниците — Понятие „орган, служба или агенция на Съюза“ — Частична липса на компетентност и частична недопустимост“
1. Жалба за отмяна — Актове, подлежащи на обжалване — Понятие — Актове, които произвеждат задължително правно действие — Жалба при наличието на договор, обвързващ жалбоподателя с орган, служба или агенция на Съюза — Допустимост — Условия — Задължителни правни последици извън договорното правоотношение, налагащи упражняването на публични правомощия
(член 263 ДФЕС)
(вж. т. 31)
2. Иск за обезщетение — Компетентност на съда на Съюза — Граници — Характер на претендираната отговорност — Проверка от съда — Критерии за преценка
(член 340 ДФЕС)
(вж. т. 32)
3. Институции на Европейския съюз — Съд на Европейския съюз — Компетентност — Спор в областта на договорното право — Условия — Сезиране на основание арбитражна клауза — Липса на арбитражна клауза — Последица — Обща компетентност на националните юрисдикции
(членове 272 и 274 ДФЕС)
(вж. т. 40)
4. Съдебно производство — Жалба за отмяна и изплащане на обезщетение, която всъщност се отнася до спор с договорен характер — Отмяна на акт, който се вписва в договорен контекст — Липса на компетентност на съда на Съюза на основание членове 263 и 268 ДФЕС — Недопустимост — Възражение — Необходимост от запазване на съгласуваността на съдебната система на Съюза и гарантиране на ефективен съдебен контрол от юрисдикциите на държавите членки или съда на Съюза
(членове 263, 268, 272 и 274 ДФЕС)
(вж. т. 48, 49 и 76)
5. Съдебно сътрудничество по гражданскоправни въпроси — Съдебна компетентност и изпълнение на съдебни решения по граждански и търговски дела — Регламент № 1215/2012 — Компетентност при индивидуални трудови договори — Понятие за индивидуален трудов договор — Самостоятелно тълкуване — Условие — Наличие на отношение на подчиненост между работодателя и работника — Критерии
(член 21 от Регламент № 1215/2012 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 61)
6. Иск за обезщетение — Компетентност на съда на Съюза — Осъждане на Съюза да поправи вредите в съответствие с общите за държавите членки основни принципи на правото в областта на извъндоговорната отговорност — Обезщетяване в натура под формата на разпореждане за извършване на действие или на бездействие — Допустимост — Условия — Особен случай на вреда, която не подлежи на пълно поправяне чрез изплащане на обезщетение и която налага разпореждане поради особените си характеристики
(член 268 и член 340, втора алинея ДФЕС)
(вж. т. 81 и 82)
7. Съдебно производство — Жалба за отмяна и искане за обезщетение — Установителен иск — Явна липса на компетентност
(членове 263 и 268 ДФЕС)
(вж. т. 85)
8. Съдебно производство — Жалба за отмяна и искане за обезщетение — Предмет — Искане за отмяна на акт или за обезщетение за вреди — Понятие за орган, служба или агенция — Критерии за преценка — Правосубектност — Присъщ мандат, свързан с функционирането на Съюза — Образувание, което е правно самостоятелно спрямо органите, службите и агенциите на Съюза — Включване — Специален представител на Европейския съюз в Босна и Херцеговина — Допустимост
(членове 263 и 268 ДФЕС)
(вж. т. 130, 131, 134 и 139)
9. Обща външна политика и политика на сигурност — Оперативни действия на Европейския съюз — Приемане на решения, с които се определят цели, техният обхват, средствата, които следва да бъдат предоставени на Съюза, условията относно въвеждането им и тяхната продължителност — Компетентност — Съвет на Европейския съюз — Обхват — Международен граждански персонал — Приемане на правна уредба, приложима към договорно наетите служители — Включване — Търсене на отговорност от Съвета за неправомерно бездействие при приемането на такава уредба — Допустимост
(член 26 и член 28, параграф 1, първа алинея ДЕС)
(вж. т. 148, 152, 154, 157, 158 и 162)
Резюме
Жалбоподателят, гражданин на Обединеното кралство Великобритания и Северна Ирландия, заема длъжността началник на отдел „Финанси и администрация“ към Специалния представител на Европейския съюз (наричан по-нататък „СПЕС“) в Босна и Херцеговина в периода от 2006 г. до 31 декември 2020 г. и на това основание е сключил 17 срочни трудови договора (СТД) със СПЕС. Вследствие на Споразумението за оттегляне на Обединеното кралство от Европейския съюз и Евратом(1), влязло в сила на 1 февруари 2020 г., предвиждащо преходен период, който изтича на 31 декември 2020 г., СПЕС приема решение за прекратяване на трудовия договор на жалбоподателя, считано от тази дата.
Във връзка с жалба за отмяна и иск за обезщетение, подадена срещу Съвета на Европейския съюз, Европейската комисия, Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) и СПЕС в Босна и Херцеговина, жалбоподателят претендира, като главно искане, отмяна на решението за прекратяване, както и обезщетение за вредите, които твърди, че е претърпял вследствие от това решение. Той иска и промяна на квалификацията на трудовото му правоотношение в безсрочен трудов договор (БТД) и изплащане на обезщетение за вредите, които твърди, че е претърпял поради неприемането на ясен правилник, приложим към него. При условията на евентуалност жалбоподателят иска и да бъде ангажирана извъндоговорната отговорност на Съюза, в случай че главните му искания бъдат отхвърлени.
Сезиран с възражения за липса на компетентност и недопустимост, повдигнати от ответниците, Общият съд се произнася по тези искания, преди да разгледа делото по същество, като ги уважава частично. Във връзка с това Общият съд се произнася по няколко въпроса, по които не се е произнасял преди това. На първо място, той установява, че когато е сезиран със спор с договорен характер, в който участва Съюзът, при положение че въпросният договор не съдържа арбитражна клауза в негова полза, Общият съд запазва компетентността си по отношение на контрола за законосъобразност на актовете, приети от субекти, които са свързани със Съюза(2), а по отношение на произнасянето относно отговорността на Съюза(3) — ако не може да се установи компетентна национална юрисдикция на основание на договора или Регламент „Брюксел Iа“(4). На следващо място, той определя СПЕС в Босна и Херцеговина в качеството му на орган на Съюза, приел решението за прекратяване. На последно място, що се отнася до искането за обезщетение за евентуалните вреди, причинени от липсата на обща правна уредба, приложима за служителите по линия на ОВППС, Общият съд приема, че Съветът е компетентен за евентуалното приемане на такава уредба.
Съображения на Общия съд
На първо място, Общият съд разглежда компетентността си да се произнесе по исканията, свързани съответно с решението за прекратяване и с последователните СТД.
В самото начало той констатира, че твърденията на ищеца, изтъкнати в рамките на тези искания, имат договорен характер. Всъщност, от една страна, решението за прекратяване е в пряка връзка с въпросния договор и от друга страна, исканията за промяна на квалификацията на трудовото правоотношение в БТД произтичат от съвкупността от последователни СТД, сключени между жалбоподателя и СПЕС в Босна и Херцеговина. При липсата на арбитражна клауза, съдържаща се в СТД обаче, Общият съд се обявява за некомпетентен да се произнесе на основание член 272 ДФЕС, поради което съгласно член 274 ДФЕС исковете му по принцип са подсъдни на националните юрисдикции.
Въпреки това Общият съд припомня, че когато в рамките на спор с договорен характер съдът на Съюза се отказва от предоставените му с членове 263 и 268 ДФЕС правомощия, той прави това, за да осигури съгласувано тълкуване на тези разпоредби с членове 272 и 274 ДФЕС и следователно да запази съгласуваността на правораздавателната система на Съюза, която се състои от завършена съвкупност от правни средства за защита и производства и е предназначена да гарантира съответно, че се упражнява контрол за законосъобразност върху актовете на институциите, органите, службите и агенциите на Съюза и поправянето на вредите, причинени от Съюза. Ето защо в контекста на спор с договорен характер съдът на Съюза не може да се откаже от предоставена му с Договора за функционирането на ЕС компетентност, когато това води до изключване на всякакъв съдебен контрол от съда на Съюза или от юрисдикциите на държавите членки върху актовете на Съюза или върху иск за обезщетение за вреди, причинени от Съюза.
При тези обстоятелства, независимо от договорния характер на исканията в разглежданото дело, за да се осигури ефективен съдебен контрол, Общият съд проверява дали жалбоподателят може да предяви такива претенции пред национална юрисдикция на държава членка. Вследствие на това той отхвърля от самото начало довода на ответниците, че би могло тези искания да попадат в обхвата на компетентност на босненските съдилища. По същия начин той отхвърля и довода, че жалбоподателят е имал възможност да сезира арбитражния орган, предвиден в разглеждания договор, тъй като компетентността на такъв орган не може да бъде предвидена за изключване на компетентността на съда на Съюза или на юрисдикциите на държавите членки.
От друга страна, тъй като съдържанието на разглеждания договор не позволява да се определи юрисдикция на държава членка, която е компетентна да се произнесе по разглежданите искания, Общият съд припомня, че законодателят на Съюза е приел Регламент „Брюксел Ia“, който е приложим в разглеждания случай. В действителност решението за прекратяване не представлява акт на публична власт(5), а се основава на спорния договор. Следователно разглежданите искания попадат в обхвата на гражданските и търговските дела, тъй като се отнасят до спор с договорен характер, който по правило би следвало да е от компетентността на националните юрисдикции, Общият съд разглежда въпроса дали разпоредбите на Регламент „Брюксел Iа“ позволяват да се определи юрисдикция на държава членка, която е компетентна да се произнесе по тези искания.
В това отношение Общият съд посочва, че работодател на жалбоподателя е СПЕС в Босна и Херцеговина и че тъй като никоя юрисдикция на държава членка не е компетентна да се произнесе по разглежданите искания, свързани с договора, по принцип следва да се приложи общата разпоредба на Регламент „Брюксел Ia“, съгласно която, „[а]ко ответникът няма местоживеене в държава членка, компетентността на съдилищата на всяка държава членка се определя от правото на тази държава[…]“(6).
Въпреки това Общият съд подчертава, че прилагането на тази разпоредба би означавало, че евентуалната компетентност на национална юрисдикция има случаен характер, тъй като правото на всяка държава членка определя дали нейните юрисдикции могат да бъдат сезирани с такъв спор, като е възможно в крайна сметка нито един съд на държава членка да не е компетентен. Според него тази последица е особено вероятна в настоящия случай, тъй като подобно на СПЕС в Босна и Херцеговина жалбоподателят е с местоживеене в трета държава и не е очевидно, че настоящият спор е свързан с държава членка.
Тъй като обаче в рамките на спор с договорен характер, по който Съюзът е страна, Общият съд не може да се откаже от предоставената му с членове 263 и 268 ДФЕС компетентност, когато това води до изключване на всякакъв съдебен контрол на актовете на Съюза или иск за обезщетение за вреди, причинени от Съюза, той разглежда въпроса дали исковете, предявени с разглежданите искания, попадат в обхвата на компетентността, която черпи от тези разпоредби.
В това отношение, първо, в рамките на първото искане, Общият съд е компетентен на основание член 263 ДФЕС да се произнесе както по искането за контрол на законосъобразността на решението за прекратяване, което е решение, прието от субект, попадащ в обхвата на Съюза и създаден съгласно Договорите, а именно СПЕС в Босна и Херцеговина, така и на основание член 268 ДФЕС по искането за парично обезщетение за имуществените и неимуществените вреди, които се твърди, че са претърпени от това решение.
Що се отнася обаче до искането на жалбоподателя Общият съд да разпореди възстановяването на жалбоподателя като член на персонала на СПЕС в Босна и Херцеговина, Общия съд се обявява за некомпетентен, тъй като съдът на Съюза по принцип не може, без да навлезе в прерогативите на административния орган, да дава разпореждания на институция, орган, служба или агенция на Съюза. Макар разпоредбите от Договора за функционирането на ЕС, отнасящи се до извъндоговорната отговорност на Съюза, да допускат присъждането на обезщетение в натура, което може евентуално да приеме формата на разпореждане за действие или за бездействие, което може да накара институцията ответник да възприеме определено поведение, такава хипотеза може да се предвиди само в особени случаи, когато ищецът или жалбоподателят се позовава на вреда, която не може да бъде напълно поправена чрез обезщетение и чиито особени характеристики изискват издаването на разпореждане за действие или за бездействие, по-специално ако такова разпореждане цели да се преустанови събитието, причинило вреда, последиците от което продължават, като това не е налице в разглеждания случай.
Второ, що се отнася до второто искане, Общият съд го отхвърля в неговата цялост поради липсата на компетентност. Всъщност, от една страна, той не е компетентен да се произнесе по искането за разпореждане, отправено до СПЕС в Босна и Херцеговина в качеството му на работодател на жалбоподателя, за преквалификация на трудовия договор на последния в БТД. От друга страна, тъй като искането Общият съд да констатира нарушение от ответниците на техните договорни задължения, не е предявено в подкрепа на искането за отмяна или за обезщетение за вреди, то трябва да се разглежда единствено като насочено към това Общият съд да приеме становище чрез обща или принципна декларация, а това не попада в обхвата на компетентността му, изведена от Договорите.
На второ място, що се отнася до абсолютните процесуални предпоставки относно определянето на ответника или ответниците, по отношение , първо, на първото искане, доколкото Общият съд е компетентен да го разгледа в частта му, отнасяща се до отмяната на решението за прекратяване и изплащане на парично обезщетение за имуществени и неимуществени вреди, причинени от това решение, той припомня, от една страна, че жалбата за отмяна трябва да е насочена срещу орган, служба или агенция на Съюза, приели въпросния акт, и от друга страна, че в областта на извъндоговорната отговорност на Съюза той е компетентен да се произнася по споровете за изплащане на обезщетение за вреди, причинени от Съюза, представляван пред Общия съд от органа, службата или агенцията, на които се търси отговорност за правопораждащия факт.
В случая, тъй като първото искане се отнася до решението за прекратяване, вменяемо на СПЕС в Босна и Херцеговина, Общият съд разглежда въпроса дали посоченият субект може да се квалифицира като орган, служба или агенция на Съюза, годни да се явяват като ответници по жалба за отмяна и по разглежданата в това производство извъндоговорна отговорност.
В това отношение той припомня, че образувание или структура, които принадлежат към или действат в рамките на организационната схема на Съюза, могат да се считат за орган, служба или агенция на Съюза, ако с оглед на разпоредбите, уреждащи статута им, разполагат с необходимата правосубектност, за да се считат за независими органи на Съюза и да им бъде признато качеството на ответник. По-специално, въпросното образувание или структура следва да се квалифицират като орган, служба или агенция на Съюза, когато, от една страна, им е възложен мандат, който е неразривно свързан с функционирането на Съюза, а от друга страна, разполагат с юридическа самостоятелност спрямо съществуващите институции, органи, служби и агенции на Съюза.
На СПЕС е възложен такъв мандат, тъй като, на първо място, той е назначен от Съвета, за да изпълнява „мандат във връзка с отделни политически въпроси“(7). По-нататък, доколкото СПЕС отговаря за изпълнението на своя мандат и действа под ръководството на върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, този орган няма за цел административното управление в рамките на този мандат, по-специално по отношение на персонала. Освен това СПЕС разполага с юридическа самостоятелност спрямо другите институции, органи, служби и агенции на Съюза, доколкото разполага с правомощия да възлага договори за обществени поръчки и да закупува стоки, да сключва договор с Комисията за управление на разходите си и да приема служители, командировани от институциите на Съюза или от ЕСВД. Накрая, що се отнася до управлението на договорно наетия персонал, той разполага с правомощия, позволяващи му да действа самостоятелно, и на това основание отговаря за сформирането на екип и може да сключва договори за наемане на международен персонал, избран от него, без да е необходимо да получава одобрението на други институции, органи, служби или агенции на Съюза, като този персонал е под прякото му ръководство.
Общият съд заключава, че за целите на настоящото дело, което се отнася до въпроси, свързани с управлението на персонала на СПЕС в Босна и Херцеговина, последният трябва да бъде приравнен на органите, службите и агенциите на Съюза, които могат да бъдат ответници по жалба за отмяна или по ангажиране на извъндоговорна отговорност, и че първото искане е допустимо по отношение на СПЕС.
Второ, що се отнася до искането за обезщетение за вредите, които жалбоподателят твърди, че е претърпял поради неприемането на ясен правилник, приложим спрямо него, Общият съд приема, че всяко евентуално неправомерно бездействие при приемането на общ режим, приложим към договорно наетия персонал, назначен в рамките общо на ОВППС, или в частност СПЕС в Босна и Херцеговина, трябва да бъде насочено към Съвета, поради което това искане е допустимо по отношение на последния.
Всъщност Съветът е този, който разработва ОВППС и взема решенията, необходими за определянето и прилагането на тази политика въз основа на общите насоки и стратегическите направления, определени от Европейския съвет. Приемането евентуално обаче на правен режим, приложим към договорно наетия персонал, назначен в рамките на ОВППС, е част от нейното изпълнение и следователно от компетентността на Съвета. Впрочем Общият съд отбелязва, че през 2012 г. Комисията е предложила на Съвета да приложи Условията за работа на другите служители на Съюза по отношение на договорно наетите служители в мисиите в рамките на ОВППС и СПЕС. Той обаче констатира, че приемането на такъв правен режим, приложим към договорно наетия персонал, назначен в рамките на ОВППС, приложим към международния договорен персонал на СПЕС в Босна и Херцеговина, е от компетенцията и избора на Съвета и че ако това предложение не е последвано от действия, то е, защото делегациите на държавите членки не са постигнали съгласие в рамките на Съвета.