Forenede sager T-639/14 RENV, T-352/15 og T-740/17
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI)
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Tredje Udvidede Afdeling) af 22. september 2021
»Statsstøtte – tarif for levering af el – fastsættelse af den tarif, som Alouminion opkræves, ved en voldgiftsrets afgørelse – afgørelse om at henlægge en klage – afgørelse, hvorved det fastslås, at der ikke foreligger støtte – anfægtelig retsakt – status af interesseret part – søgsmålsinteresse – søgsmålskompetence – formaliteten – tilregnelse til staten – fordel – princippet om den private aktør – alvorlige vanskeligheder«
1. Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – Kommissionens afgørelse om at henlægge en klage, hvormed det tilsigtes, at få fastslået en tilsidesættelse af EUF-traktatens bestemmelser om statsstøtte – afgørelse, der afslutter den indledende procedure ved at afvise at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte – omfattet
(Art. 263 TEUF)
(jf. præmis 71-75, 197, 204 og 205)
2. Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – administrativ procedure – interesseret part som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF – begreb – virksomhed, der ikke befinder sig i et direkte konkurrenceforhold til støttemodtageren – denne virksomhed skal dokumentere, at støtten har en konkret indvirkning på dens situation
[Art. 108, stk. 2, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 1, litra h)]
(jf. præmis 79-85)
3. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – søgsmålsinteresse – kommissionsafgørelse, hvorved det fastslås, at der ikke foreligger støtte, uden at den formelle undersøgelsesprocedure indledes – søgsmål med henblik på at beskytte de interesserede parters proceduremæssige rettigheder – formaliteten
[Art. 108, stk. 2 og 3, TEUF og art. 266, stk. 1, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 1, litra h)]
(jf. præmis 86-92)
4. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – kommissionsafgørelse, hvorved det fastslås, at der ikke foreligger statsstøtte – søgsmål anlagt af de interesserede parter som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF – fastlæggelse af sagens genstand – søgsmål med henblik på at beskytte de interesserede parters proceduremæssige rettigheder – anbringender vedrørende vurderingen af de oplysninger og den dokumentation, som Kommissionen har til rådighed – formaliteten
[Art. 108, stk. 2 og 3, TEUF og art. 263, stk. 4, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 1, litra h), og art. 4, stk. 3 og 4]
(jf. præmis 93-103 og 206)
5. Statsstøtte – Kommissionens undersøgelse – indledende fase og kontradiktorisk fase – Kommissionens forpligtelse til at indlede en kontradiktorisk procedure i tilfælde af alvorlige vanskeligheder – begrebet »alvorlige vanskeligheder« – objektiv karakter – domstolsprøvelse – rækkevidde
(Art. 107, stk. 1, TEUF og art. 108, stk. 2 og 3, TEUF; Rådets forordning 2015/1589, art. 4)
(jf. præmis 112-116, 189-191 og 233)
6. Statsstøtte – Kommissionens og de nationale retters respektive kompetencer – forpligtelse til loyalt samarbejde mellem Kommissionen og de nationale retter – Kommissionens enekompetence – forrang – de nationale retters rolle – princippet om retskraft – ikke muligt at gøre princippet om retskraft gældende over for en senere afgørelse fra Kommissionen, hvorved det fastslås, at der foreligger ulovlig statsstøtte
(Art. 107, stk. 1, TEUF og art. 108, stk. 3, TEUF)
(jf. præmis 143-148 og 186)
7. Statsstøtte – begreb – vurdering på grundlag af kriteriet om den private investor – vurdering ud fra alle de relevante oplysninger om den omtvistede foranstaltning og dens sammenhæng – afgørelse truffet af en voldgiftsret, hvorved der fastsættes en energitarif – voldgiftskendelse, der grundet sin karakter og sine retsvirkninger er sammenlignelig med domme afsagt af en almindelig statslig retsinstans – voldgiftsret, der handler som offentlig myndighed
(Art. 107, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 150-159)
8. Statsstøtte – begreb – tildeling af en fordel til støttemodtagerne – bedømmelseskriterier – forpligtelse for Kommissionen til i alle tilfælde at foretage en kompleks analyse af den hypotetiske markedspris – foreligger ikke – forekomst af særlige omstændigheder, der gør det påkrævet
(Art. 107, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 160-167 og 185)
9. Statsstøtte – begreb – ydelse af fordele, som kan tilregnes staten – en voldgiftsrets involvering i fastsættelsen af en el-tarif – voldgiftskendelse, der grundet sin karakter og sine retsvirkninger er sammenlignelig med domme afsagt af en almindelig statslig retsinstans – voldgiftsret, der handler som offentlig myndighed
(jf. præmis 227-232)
Resumé
Retten ophævede de afgørelser, hvorved Kommissionen havde fastslået, at en voldgiftskendelse om fastsættelse af en angiveligt favorabel el-tarif ikke indebar en indrømmelse af en fordel til aluminiumsproducenten Mytilinaios. Kommissionen var forpligtet til at gennemføre en omhyggelig, fyldestgørende og komplet undersøgelse af, om der eventuelt forelå statsstøtte, ved at foretage en række komplekse økonomiske og tekniske vurderinger.
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (herefter »DEI«), der er en elproducent og ‑leverandør med hjemsted i Athen (Grækenland) og er kontrolleret af den græske stat, og DEI’s største kunde, Mytilinaios AE – Omilos Epicheiriseon, tidligere Alouminion tis Ellados VEAE, med hjemsted i Marousi (Grækenland) (herefter »Mytilinaios«), havde været involveret i en langvarig tvist vedrørende den tarif for levering af el, der skulle erstatte den fordelagtige tarif, som Mytilinaios nød godt af, og som fulgte af en aftale, der blev underskrevet i 1960, men som udløb i 2006.
Som led i en voldgiftsaftale, der blev undertegnet den 16. november 2011, aftalte de to parter at overlade bilæggelsen af deres tvist til Rythmistiki Archi Energeias (den græske energireguleringsmyndighed, Grækenland, herefter »RAE«), under hvilken myndighed der i henhold til græsk lov er nedsat en permanent voldgiftsret (herefter »voldgiftsretten«).
Ved afgørelse af 31. oktober 2013 (herefter »voldgiftskendelsen«) fastsatte voldgiftsretten den for Mytilinaios gældende energitarif (herefter »den omhandlede tarif«). DEI indbragte denne kendelse for Efeteio Athinon (appeldomstolen i Athen, Grækenland), men fik ikke medhold.
I denne sammenhæng indgav DEI to klager til Kommissionen, hvori dette selskab gjorde gældende, at først RAE og dernæst voldgiftsretten havde indrømmet Mytilinaios en ulovlig statsstøtte, idet den omhandlede tarif forpligtede DEI til at levere elektricitet til Mytilinaios til en pris, der var lavere end DEI’s omkostninger og dermed lå under markedsprisen. Ved skrivelse af 12. juni 2014, der var underskrevet af en kontorchef i Generaldirektoratet (GD) for Konkurrence (herefter »den omtvistede skrivelse«), underrettede Kommissionen DEI om, at dette selskabs klager var blevet henlagt. Ifølge Kommissionen udgjorde den omhandlede tarif ikke statsstøtte, eftersom kriterierne om tilregnelse og fordel ikke var opfyldt, således at der ikke var anledning at indlede den formelle undersøgelsesprocedure i henhold til artikel 108, stk. 2, TEUF.
Som følge af denne skrivelse anlagde DEI et søgsmål ved Retten, der blev registreret under sagsnummer T-639/14, med påstand om annullation af den afgørelse om henlæggelse, der var indeholdt i skrivelsen.
Under denne sag tilbagekaldte og erstattede Kommissionen ved afgørelse af 25. marts 2015 (1) (herefter »den første anfægtede afgørelse«) den omtvistede skrivelse. I denne afgørelse fandt Kommissionen, at voldgiftskendelsen ikke indebar en tildeling af statsstøtte til Mytilinaios, i det væsentlige med den begrundelse, at DEI’s frivillige overladelse af deres tvist til voldgiftsafgørelse svarede til en fornuftig markedsøkonomisk investors handlemåde og derfor ikke indebar nogen fordel.
DEI anlagde derefter et søgsmål ved Retten, der blev registreret under sagsnummer T-352/15, med påstand om annullation af den første anfægtede afgørelse.
Ved kendelse af 9. februar 2016 fastslog Retten, at det ikke længere var fornødent at træffe afgørelse vedrørende søgsmålet i sag T-639/14. Efter at være blevet forelagt en appel ophævede Domstolen (2) imidlertid denne kendelse og hjemviste sagen til Retten, hvor sagen blev registreret under sagsnummer T-639/14 RENV.
Den 14. august 2017 vedtog Kommissionen endnu en afgørelse (herefter »den anden anfægtede afgørelse«) (3), som ophævede og erstattede såvel den omtvistede skrivelse som den første anfægtede afgørelse. Den anden anfægtede afgørelse var støttet på begrundelser, der var identiske med dem, som var blevet anført i den første anfægtede afgørelse, og det blev i denne nye afgørelse bekræftet, at voldgiftskendelsen ikke indebar en tildeling af statsstøtte som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF.
DEI anlagde på ny et annullationssøgsmål ved Retten til prøvelse af den anden anfægtede afgørelse, som blev registreret under sagsnummer T-740/17.
Efter at have forenet de tre verserende sager gav Rettens Tredje Udvidede Afdeling medhold i de tre søgsmål, som DEI havde anlagt, og annullerede såvel den omtvistede skrivelse som den første og den anden anfægtede afgørelse (herefter under ét »de anfægtede retsakter«). Retten fremkom i sin dom med en række præciseringer af kvalificeringen af en klager som »interesseret part«, som har søgsmålskompetence i forhold til en afgørelse fra Kommissionen om ikke at gøre indsigelser i medfør af statsstøttereglerne over for en statslig foranstaltning. Med hensyn til realiteten præciseredes desuden i dommen rækkevidden af Kommissionens forpligtelse til at efterprøve, hvorvidt en voldgiftsret med prærogativer, der kan sammenlignes med dem, som en almindelig statslig retsinstans har, har givet en fordel som omhandlet i statsstøttereglerne ved at fastsætte en tarif for levering af el, der i givet fald ikke svarer til markedsprisen.
Rettens bemærkninger
Med hensyn til hvorvidt søgsmålet i sag T-740/17, som blev behandlet først, kunne antages til realitetsbehandling, bemærkede Retten, at den anden anfægtede afgørelse havde retligt bindende virkninger over for DEI. Det følger således af Domstolens faste praksis, at den afgørelse, hvorved det fastslås, at der ikke foreligger støtte, og hvorved Kommissionen afslutter den indledende undersøgelsesfase, ligeledes har bindende retsvirkninger over for en interesseret part. Retten tilføjede i denne forbindelse, at DEI – idet dette selskab havde gjort gældende, at den omhandlede tarif udgjorde en støtte, som var forbudt efter artikel 107, stk. 1, TEUF, og som påvirkede selskabets økonomiske interesser – havde status som »interesseret part« som omhandlet i artikel 108, stk. 2, TEUF og i artikel 1, litra h), i forordningen om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 TEUF (4), og at selskabet på grund af de anfægtede retsakter, hvorved dets klager blev henlagt, var forhindret i at fremkomme med sine bemærkninger under en formel undersøgelsesprocedure.
DEI’s søgsmål kunne således antages til realitetsbehandling, for så vidt som det tilsigtede at sikre de proceduremæssige garantier, som selskabet havde i sin egenskab af interesseret part i tilfælde af, at den formelle undersøgelsesprodecure blev indledt efter artikel 108, stk. 2, TEUF. Retten præciserede i denne henseende, at DEI’s annullationsanbringender nemlig gik ud på at gøre gældende, at der forelå tvivl (5) eller alvorlige vanskeligheder, som burde have foranlediget Kommissionen til at indlede den formelle undersøgelsesprocedure.
Hvad angik det materielle spørgsmål om, hvorvidt Kommissionen burde have næret tvivl eller være stødt på alvorlige vanskeligheder i forbindelse med sin vurdering af de klager, som DEI havde indgivet, forkastede Retten Kommissionens argument om, at en fornuftig privat investor, der befandt sig i DEI’s situation, ville have valgt en voldgiftsafgørelse og ville have accepteret, at den gældende tarif blev fastsat af en voldgiftsret sammensat af eksperter, hvis skønsbeføjelser var begrænsede af parametre, der kunne sammenlignes med dem, som var indeholdt i voldgiftsaftalen, således at voldgiftsrettens fastsættelse af den omhandlede tarif ikke kunne bevirke, at Mytilinaios blev indrømmet en fordel.
I denne forbindelse bekræftede Retten, at voldgiftsretten – som traf afgørelse i medfør af en ved lov fastsat voldgiftsprocedure, og som fastsatte en el-tarif ved en retligt bindende afgørelse – skulle kvalificeres som et organ, der udøver en beføjelse, der henhører under prærogativerne som offentlig myndighed, i betragtning af dens karakter, den sammenhæng, som dens virksomhed indgår i, dens formål og de regler, som den er underlagt, ifølge hvilke dens afgørelser kunne indbringes for de statslige retsinstanser, har retskraft og kunne tvangsfuldbyrdes. Følgelig kunne voldgiftsretten sidestilles med en almindelig statslig retsinstans.
Henset til kompetencefordelingen mellem de nationale retsinstanser og Kommissionen på statsstøttekontrolområdet kan de nationale retsinstanser imidlertid tænkes selv at tilsidesætte de forpligtelser, der påhviler dem efter artikel 107, stk. 1, og artikel 108, stk. 3, TEUF, og derved muliggøre eller opretholde tildelingen af en ulovlig støtte, eller endog blive et instrument i dette øjemed, hvilket henhører under Kommissionens kontrolbeføjelse.
Med henblik på at kunne udelukke enhver tvivl eller alvorlig vanskelighed med hensyn til, hvorvidt den omhandlede tarif, der var blevet fastsat ved voldgiftskendelsen, rummede en fordel som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, var Kommissionen således forpligtet til at foretage en kontrol af, hvorvidt en statslig foranstaltning, der som denne tarif ikke var anmeldt, men blev anfægtet af en klager, henhørte under statsstøttebegrebet som omhandlet i artikel 107, stk. 1, TEUF, herunder kriteriet om fordel. Denne kontrol krævede komplekse økonomiske vurderinger navnlig i henseende til, om den nævnte tarif var i overensstemmelse med de normale markedsvilkår.
Ved at begrænse sin analyse til spørgsmålet om, hvorvidt en privat aktør ville have underkastet sig den voldgiftsafgørelse, som DEI accepterede, uddelegerede Kommissionen imidlertid disse komplekse vurderinger til de græske instanser, samtidig med at den tilsidesatte sin egen kontrolpligt. I betragtning af de oplysninger, som DEI havde fremlagt i løbet af den administrative procedure, burde Kommissionen endvidere have foretaget sin egen analyse af, hvorvidt metoden til beregning af DEI’s omkostninger, således som anvendt af voldgiftsretten, var såvel hensigtsmæssig som tilstrækkeligt troværdig til at påvise, at den omhandlede tarif var i overensstemmelse med de normale markedsvilkår.
Eftersom Kommissionen ikke i den anden anfægtede afgørelse havde opfyldt de kontrolkrav, der påhvilede den, fastslog Retten, at denne institution burde have oplevet alvorlige vanskeligheder eller næret en tvivl, som nødvendiggjorde en indledning af den formelle undersøgelsesprocedure. Retten gav således medhold i søgsmålet i sag T-740/17 og annullerede den anden anfægtede afgørelse.
Da den anden anfægtede afgørelse således var erklæret ugyldig, kunne den hverken ophæve og erstatte den første anfægtede afgørelse eller den omtvistede skrivelse. Følgelig bevarede annullationssøgsmålet til prøvelse af den første anfægtede afgørelse sin sagsgenstand.
Henset til det næsten identiske indhold af den første og den anden anfægtede afgørelse gav Retten, med den samme begrundelse, medhold i søgsmålet i sag T-352/15 og annullerede den første anfægtede afgørelse. Eftersom den første anfægtede afgørelse ikke længere kunne ophæve og erstatte den omtvistede skrivelse, bevarede sag T-639/14 RENV ligeledes sin sagsgenstand.
Efter at have antaget søgsmålet i denne sidstnævnte sag til realitetsbehandling fastslog Retten, at den omtvistede skrivelse – der udgjorde en endelig stillingtagen fra Kommissionens tjenestegrene til DEI’s klager i form af henlæggelse af disse klager – var behæftet med en formel fejl derved, at denne skrivelse burde være blevet vedtaget af Kommissionen som kollegialt organ og ikke af en kontorchef i GD for Konkurrence, hvilket var grunden til, at Kommissionen selv havde ophævet og erstattet denne skrivelse. Retten bekræftede i øvrigt, at Kommissionen burde have oplevet alvorlige vanskeligheder eller tvivl med hensyn til forekomsten af statsstøtte, eller at denne institution i det mindste ikke var berettiget til at udelukke en sådan tvivl med den begrundelse, at voldgiftskendelsen ikke kunne tilregnes den græske stat. Retten bemærkede, at voldgiftskendelsen grundet sin karakter og sine retsvirkninger var sammenlignelig med domme afsagt af en almindelig græsk retsinstans, således at den skulle kvalificeres som en offentlig myndighedsakt, og Retten fremhævede således, at DEI på retlig fyldestgørende vis havde dokumenteret denne tilregnelse.
Idet Retten gav medhold i det tredje søgsmål, annullerede den derfor tillige den omtvistede skrivelse.