Cause riunite T‑639/14 RENV, T‑352/15 e T‑740/17
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI)
contro
Commissione europea
Sentenza del Tribunale (Terza Sezione ampliata) del 22 settembre 2021
«Aiuti di Stato – Tariffa per la fornitura di energia elettrica – Fissazione della tariffa fatturata alla Alouminion con decisione di un tribunale arbitrale – Decisione di archiviare la denuncia – Decisione che constata l’insussistenza di un aiuto – Atto impugnabile – Qualità di interessato – Interesse ad agire – Legittimazione ad agire – Ricevibilità – Imputabilità allo Stato – Vantaggio – Principio dell’operatore privato – Serie difficoltà»
1. Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Atti che producono effetti giuridici vincolanti – Decisione della Commissione di archiviare una denuncia volta a far constatare una violazione delle disposizioni del Trattato FUE in materia di aiuti di Stato – Decisione che pone fine al procedimento preliminare rifiutando di avviare il procedimento d’indagine formale degli aiuti di Stato – Inclusione
(Art. 263 TFUE)
(v. punti 71‑75, 197, 204, 205)
2. Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Procedimento amministrativo – Interessato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE – Nozione – Impresa che non si trova in rapporto di concorrenza diretta con il beneficiario dell’aiuto – Necessità per tale impresa di dimostrare l’incidenza concreta dell’aiuto sulla sua situazione
[Art. 108, § 2, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 1, h)]
(v. punti 79‑85)
3. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Interesse ad agire – Decisione della Commissione che constata l’insussistenza di un aiuto senza avviare il procedimento d’indagine formale – Ricorso volto alla salvaguardia dei diritti procedurali degli interessati – Ricevibilità
[Artt. 108, §§ 2 e 3, e 266, comma 1, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 1, h)]
(v. punti 86‑92)
4. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Decisione della Commissione che constata l’insussistenza di un aiuto di Stato – Ricorso degli interessati ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE – Individuazione dell’oggetto del ricorso – Ricorso volto alla salvaguardia dei diritti procedurali degli interessati – Motivi di ricorso concernenti la valutazione delle informazioni e degli elementi a disposizione della Commissione – Ricevibilità
[Artt. 108, §§ 2 e 3, e 263, comma 4, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, artt. 1, h), e 4, §§ 3 e 4]
(v. punti 93‑103, 206)
5. Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Fase preliminare e fase contraddittoria – Obbligo della Commissione di avviare il procedimento in contraddittorio in caso di serie difficoltà – Nozione di serie difficoltà – Natura obiettiva – Sindacato giurisdizionale – Portata
(Artt. 107, § 1, e 108, §§ 2 e 3, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 4)
(v. punti 112‑116, 189‑191, 233)
6. Aiuti concessi dagli Stati – Competenze rispettive della Commissione e dei giudici nazionali – Obbligo di leale cooperazione tra la Commissione e i giudici nazionali – Competenze esclusive della Commissione – Primato – Ruolo dei giudici nazionali – Principio dell’autorità di cosa giudicata – Inopponibilità del principio dell’autorità di cosa giudicata a una decisione successiva della Commissione che constata l’esistenza di un aiuto di Stato illegittimo
(Artt. 107, § 1, e 108, § 3, TFUE)
(v. punti 143‑148, 186)
7. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Valutazione secondo il criterio dell’investitore privato – Valutazione alla luce di tutti gli elementi rilevanti della misura controversa e del suo contesto – Decisione adottata da un tribunale arbitrale che fissa una tariffa energetica – Lodo arbitrale che, per la sua natura e per i suoi effetti giuridici, è equiparabile alla sentenza di un organo giurisdizionale statale ordinario –Tribunale arbitrale che agisce in qualità di potere pubblico
(Art. 107, § 1)
(v. punti 150‑159)
8. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Concessione di un vantaggio ai beneficiari – Criteri di valutazione – Obbligo per la Commissione di effettuare, in tutte le fattispecie, un’analisi complessa del prezzo ipotetico di mercato – Insussistenza – Esistenza di circostanze particolari che lo richiedono
(Art. 107, § 1, TFUE)
(v. punti 160‑167, 185)
9. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Attribuzione di agevolazioni imputabile allo Stato – Coinvolgimento di un tribunale arbitrale nella fissazione di una tariffa dell’energia elettrica – Lodo arbitrale che, per la sua natura e per i suoi effetti giuridici, è equiparabile alla sentenza di un organo giurisdizionale statale ordinario – Tribunale arbitrale che agisce in qualità di potere pubblico
(v. punti 227‑232)
Sintesi
Il Tribunale annulla le decisioni con le quali la Commissione ha constatato che un lodo arbitrale che ha fissato una tariffa asseritamente preferenziale per la fornitura di energia elettrica non comportava la concessione di un vantaggio al produttore di alluminio Mytilinaios. La Commissione era tenuta ad esaminare, in modo diligente, sufficiente e completo, l’eventuale esistenza di un aiuto di Stato effettuando valutazioni economiche e tecniche complesse.
La Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (in prosieguo: la «DEI»), azienda produttrice e fornitrice di energia elettrica con sede in Atene (Grecia) e controllata dallo Stato greco, e il suo maggiore cliente, la Mytilinaios AE - Omilos Epicheiriseon, già Alouminion tis Ellados VEAE, con sede in Marousi (Grecia) (in prosieguo: la «Mytilinaios»), sono coinvolte in una lunga controversia avente ad oggetto la tariffa per la fornitura di energia elettrica destinata a sostituire la tariffa agevolata di cui beneficiava la Mytilinaios e che discendeva da un accordo sottoscritto nel 1960, ma giunto a scadenza nel 2006.
Nell’ambito di un compromesso arbitrale sottoscritto il 16 novembre 2011, le due parti hanno concordato di affidare la composizione della controversia tra di esse sorta alla Rythmistiki Archi Energeias (autorità ellenica di regolamentazione dell’energia, Grecia; in prosieguo: la «RAE»), presso la quale è stato instaurato, conformemente al diritto ellenico, un arbitrato permanente (in prosieguo: il «tribunale arbitrale»).
Con decisione del 31 ottobre 2013 (in prosieguo: il «lodo arbitrale»), il tribunale arbitrale ha fissato la tariffa energetica applicabile alla Mytilinaios (in prosieguo: la «tariffa di cui trattasi»). Il ricorso proposto dalla DEI avverso tale lodo arbitrale è stato respinto dall’Efeteio Athinon (Corte d’appello di Atene, Grecia).
In tale contesto, la DEI ha presentato due denunce alla Commissione sostenendo che, anzitutto, la RAE e, successivamente, il tribunale arbitrale avevano concesso alla Mytilinaios un aiuto di Stato illegale, in quanto la tariffa di cui trattasi imponeva alla DEI di fornire l’energia elettrica a quest’ultima ad un prezzo inferiore ai suoi costi e, quindi, al prezzo di mercato. Con lettera del 12 giugno 2014, firmata da un capo unità della direzione generale (DG) della concorrenza (in prosieguo: la «lettera controversa»), la Commissione ha comunicato alla DEI di aver archiviato le sue denunce. Ad avviso della Commissione, la tariffa di cui trattasi non costituiva un aiuto di Stato, in quanto i criteri di imputabilità e del vantaggio non erano soddisfatti, sicché non occorreva avviare il procedimento d’indagine formale previsto all’articolo 108, paragrafo 2, TFUE.
In seguito a tale lettera la DEI ha adito il Tribunale di un ricorso, avente il numero di ruolo T‑639/14, volto all’annullamento della decisione di archiviazione contenuta in detta lettera.
Nel corso di tale procedimento la Commissione, con decisione del 25 marzo 2015 (1) (in prosieguo: la «prima decisione impugnata»), ha revocato e sostituito la lettera controversa. In tale decisione essa ha considerato che il lodo arbitrale non implicava la concessione di un aiuto di Stato a favore della Mytilinaios, in sostanza sulla base del rilievo che la volontaria sottoposizione ad arbitrato, da parte della DEI, della controversia sorta con la Mytilinaios corrispondeva al comportamento di un investitore avveduto in economia di mercato e, quindi, non comportava alcun vantaggio.
La DEI ha poi adito il Tribunale di un ricorso, avente il numero di ruolo T‑352/15, volto all’annullamento della prima decisione impugnata.
Con ordinanza del 9 febbraio 2016, il Tribunale ha dichiarato che non vi era più luogo a statuire sul ricorso nella causa T‑639/14. Investita di un’impugnazione, la Corte (2) ha però annullato tale ordinanza e rinviato la causa dinanzi al Tribunale, presso il quale è stata iscritta a ruolo con il numero T‑639/14 RENV.
Il 14 agosto 2017 la Commissione ha adottato una seconda decisione (in prosieguo: la «seconda decisione impugnata») (3), che ha abrogato e sostituito tanto la lettera controversa quanto la prima decisione impugnata. Basandosi su una motivazione identica a quella contenuta nella prima decisione impugnata, tale seconda decisione conferma che il lodo arbitrale non comporta la concessione di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.
La DEI ha nuovamente adito il Tribunale di un ricorso di annullamento avverso tale seconda decisione, avente il numero di ruolo T‑740/17.
Dopo aver riunito le tre cause pendenti, la Terza Sezione ampliata del Tribunale ha accolto i tre ricorsi proposti dalla DEI e ha annullato tanto la lettera controversa quanto le decisioni impugnate prima e seconda (in prosieguo, congiuntamente: gli «atti impugnati»). Nella sua sentenza, il Tribunale fornisce chiarimenti sulla qualificazione di un denunciante come «interessato» legittimato ad agire contro una decisione della Commissione di non sollevare obiezioni, ai sensi del diritto in materia di aiuti di Stato, nei confronti di una misura statale. Nel merito la sentenza precisa, poi, la portata dell’obbligo incombente alla Commissione di verificare se un tribunale arbitrale dotato di prerogative analoghe a quelle di un giudice statale ordinario abbia concesso un vantaggio ai sensi del diritto in materia di aiuti di Stato, allorché ha fissato una tariffa per la fornitura di energia elettrica non corrispondente, se del caso, al prezzo di mercato.
Giudizio del Tribunale
Per quanto riguarda la ricevibilità del ricorso nella causa T‑740/17, esaminato in primo luogo, il Tribunale rileva che la seconda decisione impugnata produce effetti giuridicamente vincolanti nei confronti della DEI. Infatti, secondo una giurisprudenza costante della Corte, la decisione che constata l’insussistenza di un aiuto, con la quale la Commissione chiude la fase preliminare di esame, comporta effetti giuridici vincolanti anche nei confronti degli interessati. A tal riguardo il Tribunale aggiunge che la DEI, avendo sostenuto che la tariffa di cui trattasi costituiva un aiuto vietato dall’articolo 107, paragrafo 1, TFUE che incideva sui suoi interessi economici, dispone dello status di «interessata» ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 1, lettera h), del regolamento recante modalità di applicazione dell’articolo 108 TFUE (4), alla quale gli atti impugnati di archiviazione delle sue denunce impediscono di presentare osservazioni nel corso di un procedimento d’indagine formale.
Pertanto il ricorso della DEI, nei limiti in cui mira ad ottenere la salvaguardia delle garanzie procedurali di cui essa godrebbe, in quanto interessata, nell’ipotesi di avvio del procedimento d’indagine formale ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE, è ricevibile. In proposito il Tribunale precisa che i motivi di annullamento dedotti dalla DEI mirano, infatti, a far valere l’esistenza di dubbi (5) o serie difficoltà che avrebbero dovuto indurre la Commissione ad avviare il procedimento d’indagine formale.
Per quanto riguarda la questione di merito se la Commissione avrebbe dovuto nutrire dubbi o incontrare serie difficoltà allorché ha esaminato le denunce presentate dalla DEI, il Tribunale respinge l’argomento della Commissione in base al quale un investitore privato avveduto che si fosse trovato nella situazione della DEI avrebbe optato per l’arbitrato e avrebbe accettato la fissazione della tariffa applicabile da parte di un tribunale arbitrale composto da periti il cui potere discrezionale era limitato da parametri equiparabili a quelli contenuti nel compromesso d’arbitrato, sicché dalla fissazione della tariffa di cui trattasi da parte del tribunale arbitrale non poteva conseguire un vantaggio per la Mytilinaios.
In proposito il Tribunale conferma che il tribunale arbitrale, che statuisce in forza di un procedimento arbitrale previsto dalla legge e fissa una tariffa per l’energia elettrica con una decisione giuridicamente vincolante, deve essere qualificato come organo che esercita un potere rientrante nelle prerogative dei pubblici poteri, tenuto conto della sua natura, del contesto in cui la sua attività si inserisce, del suo obiettivo, nonché delle norme alle quali è sottoposto, in base alle quali le sue decisioni sono impugnabili dinanzi ai giudici statali, sono investite dell’autorità di cosa giudicata e costituiscono titolo esecutivo. Pertanto, il tribunale arbitrale può essere equiparato a un giudice statale ordinario.
Ciò premesso, tenuto conto della ripartizione delle competenze tra i giudici nazionali e la Commissione in materia di controllo degli aiuti di Stato, può essere che i giudici nazionali violino essi stessi gli obblighi loro incombenti ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, e dell’articolo 108, paragrafo 3, TFUE e, in tal modo, rendano possibile o perpetuino la concessione di un aiuto illegale, o anche divengano lo strumento a tal fine, questione che rientra nella competenza di controllo della Commissione.
Pertanto, al fine di poter superare ogni dubbio o seria difficoltà riguardo alla questione se la tariffa di cui trattasi, fissata dal lodo arbitrale, comportasse un vantaggio ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, la Commissione era tenuta a esaminare se una misura statale non notificata, come tale tariffa, ma contestata da un denunciante, soddisfacesse la nozione di aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, incluso il criterio del vantaggio. Tale esame richiede valutazioni economiche complesse relative, segnatamente, alla conformità di detta tariffa alle condizioni normali di mercato.
Orbene, limitando la sua analisi alla questione se un operatore privato si sarebbe sottoposto all’arbitrato accettato dalla DEI, la Commissione ha delegato tali complesse valutazioni ai giudici ellenici, violando nel contempo il proprio dovere di controllo. Inoltre, alla luce delle informazioni presentate dalla DEI nel corso del procedimento amministrativo, la Commissione avrebbe dovuto effettuare una propria analisi per accertare se il metodo di determinazione dei costi della DEI, come applicato dal tribunale arbitrale, fosse tanto adeguato quanto sufficientemente plausibile per dimostrare che la tariffa di cui trattasi era conforme alle normali condizioni di mercato.
Poiché la Commissione non ha rispettato, nella seconda decisione impugnata, gli obblighi di controllo ad essa incombenti, il Tribunale dichiara che essa avrebbe dovuto incontrare serie difficoltà o nutrire dubbi che richiedevano l’avvio del procedimento d’indagine formale. Pertanto, il Tribunale accoglie il ricorso nella causa T‑740/17 e annulla la seconda decisione impugnata.
Poiché la seconda decisione impugnata è quindi dichiarata nulla, essa non può abrogare e sostituire né la prima decisione impugnata né la lettera controversa. Di conseguenza, il ricorso volto all’annullamento della prima decisione impugnata mantiene il suo oggetto.
Alla luce del contenuto pressoché identico delle decisioni impugnate prima e seconda, il Tribunale, per gli stessi motivi, accoglie il ricorso nella causa T‑352/15 e annulla la prima decisione impugnata. Poiché quest’ultima non è più idonea ad abrogare e a sostituire la lettera controversa, anche la causa T‑639/14 RENV mantiene il suo oggetto.
Dopo aver dichiarato ricevibile il ricorso in quest’ultima causa, il Tribunale constata che la lettera controversa, che costituisce una presa di posizione definitiva dei servizi della Commissione sulle denunce della DEI, disponendone l’archiviazione, è inficiata da un errore di forma in quanto essa avrebbe dovuto essere adottata dalla Commissione come organo collegiale e non da un capo unità della DG concorrenza, motivo per cui la stessa Commissione aveva abrogato e sostituito tale lettera. Il Tribunale conferma, poi, che la Commissione avrebbe dovuto incontrare serie difficoltà o nutrire dubbi in merito all’esistenza di un aiuto di Stato o, quantomeno, che essa non era legittimata a fugare tali dubbi con la motivazione che il lodo arbitrale non era imputabile allo Stato greco. Infatti, ricordando che, per la sua natura e per i suoi effetti giuridici, il lodo arbitrale è equiparabile a sentenze di un giudice ordinario ellenico, di modo che esso deve essere qualificato come atto di esercizio di pubblici poteri, il Tribunale sottolinea che la DEI ha sufficientemente dimostrato tale imputabilità.
Il Tribunale, avendo accolto il terzo ricorso, annulla quindi anche la lettera controversa.