Gevoegde zaken T‑639/14 RENV, T‑352/15 en T‑740/17
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI)
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Derde kamer – uitgebreid) van 22 september 2021
„Staatssteun – Tarief voor de levering van elektriciteit – Vaststelling van het tarief dat Alouminion bij beslissing van een scheidsgerecht in rekening wordt gebracht – Besluit om de klacht niet verder te behandelen – Besluit waarbij wordt vastgesteld dat er geen sprake is van steun – Voor beroep vatbare handeling – Hoedanigheid van belanghebbende – Procesbelang – Procesbevoegdheid – Ontvankelijkheid – Toerekenbaarheid aan de staat – Voordeel – Beginsel van de particuliere marktdeelnemer – Ernstige moeilijkheden”
1. Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Begrip – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Besluit van de Commissie om een klacht niet in behandeling te nemen die ertoe strekt vast te laten stellen dat de bepalingen van het VWEU inzake staatssteun zijn geschonden – Besluit waarbij de Commissie de inleidende procedure beëindigt door te weigeren de formele onderzoeksprocedure inzake staatssteun in te leiden – Daaronder begrepen
(Art. 263 VWEU)
(zie punten 71‑75, 197, 204, 205)
2. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Administratieve procedure – Belanghebbende in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU – Begrip – Onderneming die niet in een rechtstreekse concurrentieverhouding staat met de steunontvanger – Noodzaak voor deze onderneming om aan te tonen dat de steun concrete gevolgen heeft voor haar situatie
[Art. 108, lid 2, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, h)]
(zie punten 79‑85)
3. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Procesbelang – Besluit van de Commissie waarbij wordt vastgesteld dat er geen sprake is van steun, zonder dat de formele onderzoeksprocedure wordt ingeleid – Beroep tot vrijwaring van de procedurele rechten van de belanghebbenden – Ontvankelijkheid
[Art. 108, leden 2 en 3, en 266, eerste alinea, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, h)]
(zie punten 86‑92)
4. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Handelingen die hen rechtstreeks en individueel raken – Besluit waarbij de Commissie vaststelt dat er geen sprake is van staatssteun – Beroep ingesteld door belanghebbenden in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU – Omschrijving van het voorwerp van het beroep – Beroep tot vrijwaring van de procedurele rechten van de belanghebbenden – Middelen die betrekking hebben op de beoordeling van de informatie en gegevens waarover de Commissie beschikt – Ontvankelijkheid
[Art. 108, leden 2 en 3, en 263, vierde alinea, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 1, h), en 4, leden 3 en 4]
(zie punten 93‑103, 206)
5. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Verplichting van de Commissie om de contradictoire procedure in te leiden in geval van ernstige moeilijkheden – Begrip ernstige moeilijkheden – Objectief karakter – Rechterlijke toetsing – Omvang
(Art. 107, lid 1, en 108, leden 2 en 3, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 4)
(zie punten 112‑116, 189‑191, 233)
6. Steunmaatregelen van de staten – Respectieve bevoegdheden van de Commissie en de nationale rechterlijke instanties – Verplichting tot loyale samenwerking tussen de Commissie en de nationale rechterlijke instanties – Uitsluitende bevoegdheden van de Commissie – Voorrang – Rol van de nationale rechterlijke instanties – Beginsel van kracht van gewijsde – Onmogelijkheid om het beginsel van kracht van gewijsde aan te voeren tegen een later besluit van de Commissie waarbij het bestaan van onrechtmatige staatssteun wordt vastgesteld
(Art. 107, lid 1, en 108, lid 3, VWEU)
(zie punten 143‑148, 186)
7. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Beoordeling volgens het criterium van de particuliere investeerder – Beoordeling met inachtneming van alle relevante aspecten van de betrokken maatregel en van de context ervan – Beslissing van een scheidsgerecht waarbij een energietarief wordt vastgesteld – Scheidsrechterlijke uitspraak die naar haar aard en rechtsgevolgen vergelijkbaar is met uitspraken van een gewone overheidsrechter – Scheidsgerecht dat handelt als openbare macht
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 150‑159)
8. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Verlening van een voordeel aan de begunstigden – Beoordelingscriteria – Verplichting voor de Commissie om in alle gevallen een ingewikkelde analyse van de hypothetische marktprijs te maken – Geen – Aanwezigheid van bijzondere omstandigheden die dit vereisen
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 160‑167, 185)
9. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Toekenning van voordelen die aan de staat kan worden toegerekend – Betrokkenheid van een scheidsgerecht bij de vaststelling van een elektriciteitstarief – Scheidsrechterlijke uitspraak die naar haar aard en rechtsgevolgen vergelijkbaar is met uitspraken van een gewone overheidsrechter – Scheidsgerecht dat handelt als openbare macht
(zie punten 227‑232)
Samenvatting
Het Gerecht verklaart de besluiten nietig waarin de Commissie heeft bepaald dat een scheidsrechterlijke uitspraak waarbij een vermeend preferentieel elektriciteitstarief is vastgesteld, geen voordeel aan aluminiumproducent Mytilinaios heeft opgeleverd. De Commissie had zorgvuldig, toereikend en omstandig moeten onderzoeken of er sprake was van staatssteun en had daarvoor ingewikkelde economische en technische beoordelingen moeten verrichten.
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (hierna: „DEI”), een in Athene (Griekenland) gevestigde producent en leverancier van elektriciteit die onder de zeggenschap van de Griekse staat valt, en haar grootste afnemer, Mytilinaios AE – Omilos Epicheiriseon, voorheen Alouminion tis Ellados VEAE, gevestigd te Marousi (Griekenland) (hierna: „Mytilinaios”), zijn verwikkeld in een langlopend geschil over het tarief voor de levering van elektriciteit dat dient ter vervanging van het preferentiële tarief dat voor Mytilinaios gold op grond van een in 1960 ondertekende en in 2006 verstreken overeenkomst.
In het kader van een op 16 november 2011 ondertekende arbitrageovereenkomst zijn beide partijen overeengekomen hun geschil voor te leggen aan de Rythmistiki Archi Energeias (Griekse toezichthouder voor energie; hierna: „RAE”), die krachtens de Griekse wet als permanent scheidsgrecht is opgericht (hierna: „scheidsgerecht”).
Bij beslissing van 31 oktober 2013 (hierna: „scheidsrechterlijke uitspraak”) heeft het scheidsgerecht het voor Mytilinaios geldende energietarief vastgesteld (hierna: „betrokken tarief”). Het beroep dat DEI bij het Efeteio Athinon (rechter in tweede aanleg Athene, Griekenland) tegen deze scheidsrechterlijke uitspraak heeft ingesteld, werd verworpen.
In deze context heeft DEI twee klachten ingediend bij de Commissie. Zij voerde aan dat de RAE en vervolgens het scheidsgerecht Mytilinaios onrechtmatige staatssteun hadden verleend, aangezien het betrokken tarief haar ertoe verplichtte om Mytilinaios tegen een lagere prijs dan haar kostprijs en dus onder de marktprijs elektriciteit te leveren. In een brief van 12 juni 2014, ondertekend door een hoofd van een administratieve eenheid van het directoraat-generaal (DG) Concurrentie (hierna: „betwiste brief”), heeft de Commissie DEI ervan op de hoogte gesteld dat haar klachten niet in behandeling werden genomen. Volgens de Commissie vormde het betrokken tarief geen staatssteun. Er was namelijk niet voldaan aan de voorwaarden inzake toerekenbaarheid en de verstrekking van een voordeel, zodat er geen reden was om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden.
Naar aanleiding van deze brief heeft DEI bij het Gerecht beroep ingesteld tot nietigverklaring van het hierin vervatte besluit om de klacht niet verder te behandelen. Dit beroep is ingeschreven onder nummer T‑639/14.
In de loop van deze procedure heeft de Commissie bij besluit van 25 maart 2015(1) (hierna: „eerste bestreden besluit”) de betwiste brief ingetrokken en vervangen. In dat besluit heeft zij vastgesteld dat bij de scheidsrechterlijke uitspraak geen staatssteun aan Mytilinaios was toegekend. De voornaamste reden was dat DEI, door het geschil vrijwillig aan arbitrage te onderwerpen, had gehandeld als een voorzichtige investeerder in een markteconomie, zodat deze arbitrage geen voordeel had opgeleverd.
DEI heeft vervolgens bij het Gerecht beroep tot nietigverklaring van het eerste bestreden besluit ingesteld, dat is ingeschreven onder nummer T‑352/15.
Bij beschikking van 9 februari 2016 heeft het Gerecht geoordeeld dat niet meer hoefde te worden beslist op het beroep in zaak T‑639/14. Nadat een hogere voorziening was ingesteld, heeft het Hof(2) deze beschikking evenwel vernietigd en de zaak naar het Gerecht terugverwezen, dat deze heeft ingeschreven onder nummer T‑639/14 RENV.
Op 14 augustus 2017 heeft de Commissie een tweede besluit (hierna: „tweede bestreden besluit”)(3) vastgesteld, waarbij zowel de betwiste brief als het eerste bestreden besluit zijn ingetrokken en vervangen. Op dezelfde gronden als die welke in het eerste bestreden besluit zijn uiteengezet, bevestigt dit tweede besluit dat de scheidsrechterlijke uitspraak geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU inhoudt.
DEI heeft opnieuw een beroep bij het Gerecht ingesteld (ingeschreven onder nummer T‑740/17), dat strekt tot nietigverklaring van dit tweede besluit.
Na voeging van de drie hangende zaken heeft de Derde kamer (uitgebreid) van het Gerecht de drie beroepen van DEI toegewezen en zowel de betwiste brief als het eerste en het tweede bestreden besluit (hierna samen: „bestreden handelingen”) nietig verklaard. In zijn arrest verschaft het Gerecht meer duidelijkheid over de kwalificatie van een klager als „belanghebbende” die bevoegd is om beroep in te stellen tegen een besluit van de Commissie om niet op grond van het staatssteunrecht bezwaar tegen een overheidsmaatregel te maken. Voorts preciseert het arrest ten gronde de omvang van de op de Commissie rustende verplichting om na te gaan of een scheidsgerecht dat over bevoegdheden beschikt die vergelijkbaar zijn met die van een gewone overheidsrechter, een voordeel in de zin van het staatssteunrecht heeft toegekend door een tarief voor de levering van elektriciteit vast te stellen dat in voorkomend geval niet overeenkomt met de marktprijs.
Beoordeling door het Gerecht
Wat de ontvankelijkheid betreft van het beroep in zaak T‑740/17, dat als eerste is onderzocht, merkt het Gerecht op dat het tweede bestreden besluit voor DEI juridisch bindende gevolgen heeft. Volgens vaste rechtspraak van het Hof hebben besluiten waarin wordt vastgesteld dat er geen sprake is van een steunmaatregel, en waarmee de Commissie de inleidende onderzoeksfase afsluit, immers ook ten aanzien van een belanghebbende bindende rechtsgevolgen. In dit verband merkt het Gerecht op dat DEI, voor zover zij heeft aangevoerd dat het betrokken tarief een bij artikel 107, lid 1, VWEU verboden steunmaatregel vormt die haar economische belangen raakt, de status heeft van een „belanghebbende” in de zin van artikel 108, lid 2, VWEU en artikel 1, onder h), van de verordening tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 108 VWEU(4). Door de bestreden handelingen, waarbij haar klachten niet in behandeling zijn genomen, heeft zij niet de mogelijkheid gekregen om tijdens een formele onderzoeksprocedure opmerkingen in te dienen.
Voor zover het beroep van DEI strekt tot vrijwaring van de procedurele waarborgen die zij als belanghebbende zou genieten indien de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU zou worden ingeleid, is dit beroep dus ontvankelijk. In dit verband merkt het Gerecht op dat DEI met haar middelen tot nietigverklaring aanvoert dat er sprake was van twijfel(5) of ernstige moeilijkheden die voor de Commissie aanleiding hadden moeten zijn om de formele onderzoeksprocedure in te leiden.
Met betrekking tot de vraag ten gronde of de Commissie bij de beoordeling van de door DEI ingediende klachten twijfels had moeten koesteren of ernstige moeilijkheden had moeten ondervinden, verwerpt het Gerecht het argument van de Commissie dat een voorzichtige particuliere investeerder in de situatie van DEI zou hebben gekozen voor arbitrage en zou hebben aanvaard dat het toepasselijke tarief werd vastgesteld door een uit deskundigen samengesteld scheidsgerecht waarvan de beoordelingsbevoegdheid werd beperkt door parameters die vergelijkbaar zijn met die welke in de arbitrageovereenkomst zijn opgenomen, zodat het feit dat het betrokken tarief door het scheidsgerecht werd vastgesteld Mytilinaios geen voordeel heeft opgeleverd.
In dit verband bevestigt het Gerecht dat het scheidsgerecht, dat krachtens een bij wet ingestelde arbitrageprocedure uitspraak doet en bij een juridisch bindende beslissing een elektriciteitstarief vaststelt, moet worden aangemerkt als een orgaan dat een bevoegdheid uitoefent die tot de prerogatieven van de overheid behoort, gelet op de aard van dit orgaan, de context waarin het zijn werkzaamheden verricht, zijn doel en de regels waaraan het is onderworpen en waarin is bepaald dat zijn beslissingen vatbaar zijn voor beroep bij de nationale rechterlijke instanties, kracht van gewijsde hebben en een executoriale titel vormen. Bijgevolg kan het scheidsgerecht worden gelijkgesteld met een gewone overheidsrechter.
Gelet op de bevoegdheidsverdeling tussen de nationale rechterlijke instanties en de Commissie op het gebied van het toezicht op staatssteun, zou het kunnen voorkomen dat de nationale rechterlijke instanties zelf de krachtens artikel 107, lid 1, en artikel 108, lid 3, VWEU op hen rustende verplichtingen niet nakomen en aldus de toekenning van onrechtmatige steun mogelijk maken dan wel laten voortbestaan, of zelfs een instrument daartoe worden. De Commissie heeft de bevoegdheid om een en ander te toetsen.
Om elke twijfel of ernstige moeilijkheid te kunnen wegnemen met betrekking tot de vraag of het in de scheidsrechterlijke uitspraak vastgestelde tarief een voordeel inhoudt in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, moest de Commissie dus toetsen of een overheidsmaatregel zoals dit tarief die niet is aangemeld, maar door een klager wordt betwist, voldoet aan het begrip staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU, met inbegrip van de voorwaarde dat een voordeel wordt verstrekt. Deze toetsing vereist ingewikkelde economische beoordelingen, met name met betrekking tot de vraag of het tarief in overeenstemming is met de normale marktvoorwaarden.
Door haar analyse te beperken tot de vraag of een particuliere marktdeelnemer zich aan de door DEI aanvaarde arbitrage zou hebben onderworpen, heeft de Commissie deze ingewikkelde beoordelingen aan de Griekse instanties overgelaten en niet aan haar eigen toetsingsplicht voldaan. Bovendien had de Commissie tegen de achtergrond van de informatie die DEI tijdens de administratieve procedure had verstrekt, zelf moeten analyseren of de methode waarmee het scheidsgerecht de kosten van DEI vaststelde zowel geschikt als voldoende geloofwaardig was om aan te tonen dat het betrokken tarief in overeenstemming was met de normale marktvoorwaarden.
Volgens het Gerecht is de Commissie in het tweede bestreden besluit haar toetsingsplicht niet nagekomen en had zij dus ernstige moeilijkheden moeten ondervinden of twijfels moeten koesteren die het noodzakelijk maakten de formele onderzoeksprocedure in te leiden. Het Gerecht aanvaardt bijgevolg het beroep in zaak T‑740/17 en vernietigt dus het tweede bestreden besluit.
Aangezien het tweede bestreden besluit aldus nietig is verklaard, kan noch het eerste bestreden besluit, noch de betwiste brief daardoor worden ingetrokken en vervangen. Het beroep tot nietigverklaring van het eerste bestreden besluit behoudt dus zijn voorwerp.
Gelet op de nagenoeg identieke inhoud van het eerste en het tweede bestreden besluit, aanvaardt het Gerecht het beroep in zaak T‑352/15 om dezelfde redenen en verklaart het het eerste bestreden besluit nietig. Aangezien de betwiste brief niet meer door dit besluit kan worden ingetrokken en vervangen, behoudt ook het beroep in zaak T‑639/14 RENV zijn voorwerp.
Na het beroep in laatstgenoemde zaak ontvankelijk te hebben verklaard, stelt het Gerecht vast dat de betwiste brief – waarmee de diensten van de Commissie een definitief standpunt hebben ingenomen over de klachten van DEI door die klachten niet in behandeling te nemen – een vormfout bevat aangezien deze brief door de Commissie als collegiaal orgaan had moeten worden vastgesteld en niet door een hoofd van een administratieve eenheid van DG Concurrentie. Het is ook om die reden dat de Commissie deze brief zelf heeft ingetrokken en vervangen. Het Gerecht bevestigt bovendien dat de Commissie ernstige moeilijkheden had moeten ondervinden of twijfels had moeten koesteren over het bestaan van staatssteun, of dat zij dergelijke twijfels in ieder geval niet terzijde had mogen schuiven op grond van de overweging dat de scheidsrechterlijke uitspraak niet aan de Griekse staat kon worden toegerekend. In dat verband herinnert het Gerecht eraan dat de scheidsrechterlijke uitspraak wegens haar aard en rechtsgevolgen vergelijkbaar is met uitspraken van een gewone Griekse rechterlijke instantie, zodat zij als een overheidshandeling moet worden aangemerkt. DEI heeft de toerekenbaarheid dus rechtens genoegzaam aangetoond.
Na het derde beroep te hebben toegewezen, verklaart het Gerecht dus ook de betwiste brief nietig.