Cauzele conexate T‑639/14 RENV, T‑352/15 și T‑740/17
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI)
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a treia extinsă) din 22 septembrie 2021
„Ajutoare de stat – Tarif de furnizare a energiei electrice – Stabilirea tarifului facturat Alouminion prin decizie a unui tribunal arbitral – Decizie de clasare a plângerii – Decizie prin care se constată inexistența unui ajutor – Act atacabil – Calitatea de persoană interesată – Interesul de a exercita acțiunea – Calitate procesuală activă – Admisibilitate – Imputabilitate în sarcina statului – Avantaj – Principiul operatorului privat – Dificultăți serioase”
1. Acțiune în anulare – Acte supuse căilor de atac – Noțiune – Acte care produc efecte juridice obligatorii – Decizie a Comisiei de clasare a unei plângeri având ca obiect constatarea unei încălcări a dispozițiilor Tratatului FUE în materie de ajutoare de stat – Decizie prin care se pune capăt procedurii preliminare prin refuzul deschiderii procedurii oficiale de investigare a ajutoarelor de stat – Includere
(art. 263 TFUE)
(a se vedea punctele 71-75, 197, 204 și 205)
2. Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Procedură administrativă – Parte în cauză, în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE – Noțiune – Întreprindere care nu se află într‑un raport de concurență directă cu beneficiarul ajutorului – Necesitatea ca această întreprindere să demonstreze efectul concret al ajutorului asupra situației sale
[art. 108 alin. (2) TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 1 lit. (h)]
(a se vedea punctele 79-85)
3. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Interesul de a exercita acțiunea – Decizie a Comisiei prin care se constată inexistența unui ajutor fără deschiderea procedurii oficiale de investigare – Acțiune prin care se vizează protecția drepturilor procedurale ale persoanelor interesate – Admisibilitate
[art. 108 alin. (2) și (3) și art. 266 primul paragraf TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 1 lit. (h)]
(a se vedea punctele 86-92)
4. Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Decizie a Comisiei prin care se constată inexistența unui ajutor de stat – Acțiune formulată de părțile în cauză, în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE – Identificarea obiectului acțiunii – Acțiune prin care se vizează protecția drepturilor procedurale ale persoanelor interesate – Motive privind aprecierea informațiilor și a elementelor aflate la dispoziția Comisiei – Admisibilitate
[art. 108 alin. (2) și (3) și art. 263 al patrulea paragraf TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 1 lit. (h) și art. 4 alin. (3) și (4)]
(a se vedea punctele 93-103 și 206)
5. Ajutoare acordate de state – Examinare de către Comisie – Faza preliminară și faza în contradictoriu – Obligația Comisiei de a iniția procedura în contradictoriu în cazul unor dificultăți serioase – Noțiunea de dificultăți serioase – Caracter obiectiv – Control jurisdicțional – Conținut
[art. 107 alin. (1) și art. 108 alin. (2) și (3) TFUE; Regulamentul 2015/1589 al Consiliului, art. 4]
(a se vedea punctele 112-116, 189-191 și 233)
6. Ajutoare acordate de state – Competențe ale Comisiei și, respectiv, ale instanțelor naționale – Obligația de cooperare loială între Comisie și instanțele naționale – Competențe exclusive ale Comisiei – Supremație – Rolul instanțelor naționale – Principiul autorității de lucru judecat – Inopozabilitatea principiului autorității de lucru judecat unei decizii ulterioare a Comisiei prin care se constată existența unui ajutor de stat ilegal
[art. 107 alin. (1) și art. 108 alin. (3) TFUE]
(a se vedea punctele 143-148 și 186)
7. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Apreciere potrivit criteriului investitorului privat – Apreciere în raport cu toate elementele relevante ale măsurii în litigiu și cu contextul său – Decizie adoptată de un tribunal arbitral prin care se stabilește un tarif pentru energie – Sentință arbitrală care este, prin natura sa și prin efectele sale juridice, comparabilă unor hotărâri judecătorești ale unei instanțe de stat ordinare – Tribunal arbitral care acționează în calitate de putere publică
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 150-159)
8. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordarea unui avantaj beneficiarilor – Criterii de apreciere – Obligația Comisiei de a efectua în toate situațiile o analiză complexă a prețului ipotetic al pieței – Lipsă – Existența unor împrejurări specifice care impun acest lucru
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 160-167 și 185)
9. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Acordare de avantaje imputabilă statului – Implicarea unui tribunal arbitral în stabilirea unui tarif pentru energie electrică – Sentință arbitrală care este, prin natura sa și prin efectele sale juridice, comparabilă unor hotărâri judecătorești ale unei instanțe de stat ordinare – Tribunal arbitral care acționează în calitate de putere publică
(a se vedea punctele 227-232)
Rezumat
Tribunalul anulează deciziile prin care Comisia a constatat că o sentință arbitrală de stabilire a unui tarif pentru energie electrică pretins preferențial nu presupunea acordarea unui avantaj producătorului de aluminiu Mytilinaios. Comisia era obligată să examineze în mod diligent, suficient și complet eventuala existență a unui ajutor de stat prin realizarea unor evaluări economice și tehnice complexe.
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (denumită în continuare „DEI”), producător și furnizor de energie electrică cu sediul în Atena (Grecia) și controlat de statul elen, și clientul său cel mai mare, Mytilinaios AE – Omilos Epicheiriseon, fostă Alouminion tis Ellados VEAE, cu sediul în Marousi (Grecia) (denumită în continuare „Mytilinaios”), sunt implicate într‑un litigiu de lungă durată cu privire la tariful de furnizare a energiei electrice destinat să înlocuiască tariful preferențial de care beneficia Mytilinaios și care rezulta dintr‑un acord semnat în anul 1960, dar care a expirat în anul 2006.
În cadrul unei convenții arbitrale semnate la 16 noiembrie 2011, cele două părți au convenit să încredințeze soluționarea litigiului lor Rythmistiki Archi Energeias (autoritatea elenă de reglementare a energiei electrice, Grecia, denumită în continuare „RAE”), în cadrul căreia se realizează, în temeiul legii elene, un arbitraj permanent (denumit în continuare „tribunalul arbitral”).
Prin decizia din 31 octombrie 2013 (denumită în continuare „sentința arbitrală”), tribunalul arbitral a stabilit tariful pentru energie aplicabil Mytilinaios (denumit în continuare „tariful în cauză”). Acțiunea formulată de DEI împotriva acestei sentințe arbitrale a fost respinsă de Efeteio Athinon (Curtea de Apel din Atena, Grecia).
În acest context, DEI a depus două plângeri la Comisie, susținând că, în primul rând, RAE și, ulterior, tribunalul arbitral acordaseră Mytilinaios un ajutor de stat ilegal, în măsura în care tariful în cauză o obliga să îi furnizeze acesteia din urmă energie electrică la un preț inferior costurilor sale și, prin urmare, prețului pieței. Prin scrisoarea din 12 iunie 2014, semnată de un șef de unitate al Direcției Generale (DG) Concurență (denumită în continuare „scrisoarea în litigiu”), Comisia a informat DEI cu privire la clasarea plângerilor sale. Potrivit Comisiei, tariful în cauză nu constituia un ajutor de stat, întrucât criteriile privind imputabilitatea și avantajul nu erau îndeplinite, astfel încât nu era necesară deschiderea procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 108 alineatul (2) TFUE.
În urma acestei scrisori, DEI a sesizat Tribunalul cu o acțiune, înregistrată cu numărul T‑639/14, având ca obiect anularea deciziei de clasare cuprinse în scrisoarea menționată.
În cursul acestei proceduri, prin decizia din 25 martie 2015(1) (denumită în continuare „prima decizie atacată”), Comisia a retras și a înlocuit scrisoarea în litigiu. În această decizie, ea a considerat că sentința arbitrală nu presupunea acordarea unui ajutor de stat în favoarea Mytilinaios, în esență pentru motivul că supunerea voluntară de către DEI a litigiului lor arbitrajului corespundea comportamentului unui investitor avizat în economia de piață și, prin urmare, nu presupunea niciun avantaj.
DEI a sesizat ulterior Tribunalul cu o acțiune, înregistrată cu numărul T‑352/15, având ca obiect anularea primei decizii atacate.
Prin Ordonanța din 9 februarie 2016, Tribunalul a constatat că nu mai era necesar să se pronunțe asupra fondului cauzei T‑639/14. Cu toate acestea, sesizată cu un recurs, Curtea(2) a anulat ordonanța menționată și a trimis cauza spre rejudecare Tribunalului, unde aceasta a fost înregistrată cu numărul T‑639/14 RENV.
La 14 august 2017, Comisia a adoptat o a doua decizie (denumită în continuare „a doua decizie atacată”)(3), de abrogare și de înlocuire atât a scrisorii în litigiu, cât și a primei decizii atacate. Întemeindu‑se pe motive identice cu cele expuse în prima decizie atacată, această a doua decizie confirmă că sentința arbitrală nu presupune acordarea unui ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE.
DEI a sesizat din nou Tribunalul cu o acțiune în anularea acestei a doua decizii, înregistrată cu numărul T‑740/17.
După ce a conexat cele trei cauze pendinte, Camera a treia extinsă a Tribunalului a admis cele trei acțiuni introduse de DEI și a anulat atât scrisoarea în litigiu, cât și prima și a doua decizie atacate (denumite în continuare, împreună, „actele atacate”). În hotărârea sa, Tribunalul aduce clarificări cu privire la calificarea unui reclamant drept „parte interesată” care are calitate procesuală activă împotriva unei decizii a Comisiei de a nu ridica obiecții, în temeiul dreptului ajutoarelor de stat, împotriva unei măsuri de stat. Pe fond, hotărârea precizează, în plus, întinderea obligației care îi revine Comisiei de a verifica dacă un tribunal arbitral care dispune de prerogative comparabile celor ale unei instanțe de stat ordinare a acordat un avantaj, în sensul dreptului ajutoarelor de stat, prin stabilirea unui tarif pentru furnizarea energiei electrice care nu corespunde, după caz, prețului pieței.
Aprecierea Tribunalului
În ceea ce privește admisibilitatea acțiunii în cauza T‑740/17, examinată în primul rând, Tribunalul arată că a doua decizie atacată produce efecte obligatorii din punct de vedere juridic față de DEI. Astfel, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții, decizia prin care se constată inexistența unui ajutor, prin care Comisia încheie faza preliminară de examinare, produce efecte juridice obligatorii și față de o parte interesată. În această privință, Tribunalul adaugă că DEI, întrucât a susținut că tariful în cauză constituia un ajutor interzis de articolul 107 alineatul (1) TFUE, care îi afecta interesele economice, dispune de statutul de „parte interesată”, în sensul articolului 108 alineatul (2) TFUE și al articolului 1 litera (h) din Regulamentul de stabilire a normelor de aplicare a articolului 108 TFUE(4), pe care actele atacate de clasare a plângerilor sale o împiedică să își prezinte observațiile în cadrul unei proceduri oficiale de investigare.
Astfel, în măsura în care acțiunea introdusă de DEI urmărește obținerea protecției garanțiilor procedurale de care aceasta ar beneficia, în calitate de parte interesată, în ipoteza deschiderii procedurii oficiale de investigare în temeiul articolului 108 alineatul (2) TFUE, ea este admisibilă. În această privință, Tribunalul precizează că motivele de anulare invocate de DEI urmăresc astfel să invoce existența unor îndoieli(5) sau a unor dificultăți serioase care ar fi trebuit să determine Comisia să inițieze procedura oficială de investigare.
În ceea ce privește problema de fond dacă Comisia ar fi trebuit să aibă îndoieli sau să întâmpine dificultăți serioase în cadrul evaluării plângerilor depuse de DEI, Tribunalul respinge argumentul Comisiei potrivit căruia un investitor privat avizat aflat în situația DEI ar fi optat pentru arbitraj și ar fi acceptat stabilirea tarifului aplicabil de către o instanță arbitrală alcătuită din experți a căror putere de apreciere era limitată de parametri comparabili celor cuprinși în convenția arbitrală, astfel încât stabilirea tarifului în cauză de către tribunalul arbitral nu putea avea ca efect acordarea unui avantaj în favoarea Mytilinaios.
În această privință, Tribunalul confirmă că tribunalul arbitral, care a statuat în temeiul unei proceduri de arbitraj prevăzute de lege și care a stabilit un tarif pentru energia electrică printr‑o decizie obligatorie din punct de vedere juridic, trebuie să fie calificat drept organ care exercită o competență care intră în sfera prerogativelor de putere publică, ținând seama de natura sa, de contextul în care se înscrie activitatea sa, de obiectivul său, precum și de normele cărora le este supus, potrivit cărora deciziile sale pot face obiectul unor căi de atac în fața instanțelor de stat, sunt învestite cu autoritate de lucru judecat și constituie titlu executoriu. Prin urmare, tribunalul arbitral poate fi asimilat unei instanțe judecătorești de stat ordinare.
În aceste condiții, având în vedere repartizarea competențelor între instanțele naționale și Comisie în materie de control al ajutoarelor de stat, instanțele naționale pot încălca ele însele obligațiile care le revin în temeiul articolului 107 alineatul (1) și al articolului 108 alineatul (3) TFUE și, prin aceasta, pot face posibilă sau menține acordarea unui ajutor ilegal sau chiar deveni instrumentul în acest scop, aspect care intră în competența de control a Comisiei.
Astfel, pentru a putea înlătura orice îndoială sau dificultate serioasă referitoare la aspectul dacă tariful în cauză, stabilit prin hotărârea arbitrală, presupunea un avantaj în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, Comisia era obligată să examineze dacă o măsură de stat care nu a fost notificată, precum tariful respectiv, dar contestată de un reclamant, corespundea noțiunii de ajutor de stat, în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE, inclusiv criteriului avantajului. Acest control necesită aprecieri economice complexe, referitoare în special la conformitatea tarifului menționat cu condițiile normale ale pieței.
Or, limitându‑și analiza la aspectul dacă un operator privat s‑ar fi supus arbitrajului acceptat de DEI, Comisia a delegat aceste evaluări complexe instanțelor elene, încălcând totodată propria obligație de control. În plus, având în vedere informațiile prezentate de DEI în cursul procedurii administrative, Comisia ar fi trebuit să efectueze propria analiză referitoare la aspectul dacă metoda de stabilire a costurilor DEI, astfel cum a fost aplicată de tribunalul arbitral, era atât adecvată, cât și suficient de plauzibilă pentru a stabili că tariful în discuție era conform condițiilor normale ale pieței.
Întrucât Comisia nu a respectat, în a doua decizie atacată, cerințele de control care îi revin, Tribunalul declară că aceasta ar fi trebuit să întâmpine dificultăți serioase sau să aibă îndoieli care să necesite deschiderea procedurii oficiale de investigare. Astfel, Tribunalul admite acțiunea în cauza T‑740/17 și anulează a doua decizie atacată.
Dat fiind că a doua decizie atacată a fost astfel declarată nulă și neavenită, ea nu poate abroga și înlocui nici prima decizie atacată, nici scrisoarea în litigiu. Prin urmare, acțiunea având ca obiect anularea primei decizii atacate își păstrează obiectul.
Având în vedere conținutul aproape identic al primei și al celei de a doua decizii atacate, Tribunalul, pentru aceleași motive, admite acțiunea în cauza T‑352/15 și anulează prima decizie atacată. Întrucât aceasta nu mai este de natură să abroge și să înlocuiască scrisoarea în litigiu, cauza T‑639/14 RENV își păstrează de asemenea obiectul.
După ce a declarat admisibilă acțiunea în această din urmă cauză, Tribunalul constată că scrisoarea în litigiu, care constituie o luare de poziție definitivă a serviciilor Comisiei cu privire la plângerile DEI procedând la clasarea lor, este afectată de o eroare de formă, în măsura în care aceasta ar fi trebuit să fie adoptată de Comisie în calitate de organ colegial, iar nu de un șef de unitate al DG Concurență, motiv pentru care Comisia însăși abrogase și înlocuise respectiva scrisoare. Tribunalul confirmă, în plus, că Comisia ar fi trebuit să aibă dificultăți serioase sau îndoieli cu privire la existența unui ajutor de stat sau, cel puțin, că aceasta nu avea dreptul să înlăture astfel de îndoieli, pentru motivul că sentința arbitrală nu era imputabilă statului elen. Într‑adevăr, amintind că, prin natura și prin efectele sale juridice, sentința arbitrală este comparabilă unor hotărâri ale unei instanțe judecătorești ordinare elene, astfel încât ea trebuie calificată drept act de putere publică, Tribunalul subliniază că DEI a demonstrat corespunzător cerințelor legale această imputabilitate.
Prin urmare, întrucât a admis a treia acțiune, Tribunalul anulează de asemenea scrisoarea în litigiu.