Združene zadeve T‑639/14 RENV, T‑352/15 in T‑740/17
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI)
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (tretji razširjeni senat) z dne 22. septembra 2021
„Državne pomoči – Cena dobave električne energije – Določitev cene, zaračunane družbi Alouminion, z odločbo arbitražnega sodišča – Sklep o ustavitvi postopka s pritožbo – Odločba o ugotovitvi neobstoja pomoči – Izpodbojni akt – Status zadevne stranke – Pravni interes – Procesno upravičenje – Dopustnost – Pripisljivost državi – Prednost – Načelo zasebnega subjekta – Resne težave“
1. Ničnostna tožba – Izpodbojni akti – Pojem – Akti, ki ustvarjajo zavezujoče pravne učinke – Sklep Komisije o ustavitvi postopka s pritožbo, katere namen je bil ugotovitev kršitve določb Pogodbe DEU na področju državnih pomoči – Sklep o ustavitvi predhodnega postopka, s katerim je bila zavrnjena uvedba formalnega postopka preiskave državnih pomoči – Vključitev
(člen 263 PDEU)
(Glej točke od 71 do 75, 197, 204 in 205.)
2. Pomoči, ki jih dodelijo države – Preučitev Komisije – Upravni postopek – Zadevna stranka v smislu člena 108(2) PDEU – Pojem – Podjetje, ki ni v neposrednem konkurenčnem razmerju z upravičencem do pomoči – Nujnost, da to podjetje dokaže konkreten vpliv pomoči na njegov položaj
(člen 108(2) PDEU; Uredba Sveta 2015/1589, člen 1(h))
(Glej točke od 79 do 85.)
3. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pravni interes – Odločba Komisije o ugotovitvi neobstoja pomoči brez začetka formalnega postopka preiskave – Tožba zaradi varstva procesnih pravic zadevnih strank – Dopustnost
(člena 108 (2) in (3) ter 266, prvi odstavek, PDEU; Uredba Sveta 2015/1589, člen 1 (h))
(Glej točke od 86 do 92.)
4. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Odločba Komisije o ugotovitvi neobstoja državne pomoči – Tožba zadevnih strank v smislu člena 108(2) PDEU – Opredelitev predmeta tožbe – Tožba zaradi varstva procesnih pravic zadevnih strank – Razlogi, ki se nanašajo na presojo informacij in dokazov, ki jih ima na voljo Komisija – Dopustnost
(člena 108(2) in (3) ter 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Sveta 2015/1589, člena 1(h) ter 4(3) in (4))
(Glej točke od 93 do 103 in 206.)
5. Pomoči, ki jih dodelijo države – Preučitev Komisije – Predhodna faza in kontradiktorna faza – Obveznost Komisije, da v primeru resnih težav začne kontradiktorni postopek – Pojem resne težave – Objektivnost – Sodni nadzor – Obseg
(člena 107(1) ter 108(2) in (3) PDEU; Uredba Sveta 2015/1589, člen 4)
(Glej točke od 112 do 116, od 189 do 191 in 233.)
6. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pristojnosti Komisije oziroma nacionalnih sodišč – Obveznost lojalnega sodelovanja med Komisijo in nacionalnimi sodišči – Izključne pristojnosti Komisije – Primarnost – Vloga nacionalnih sodišč – Načelo pravnomočnosti – Neizvršljivost načela pravnomočnosti glede kasnejše odločbe Komisije, s katero je ugotovila obstoj nezakonite državne pomoči
(člena 107(1) in 108(3) PDEU)
(Glej točke od 143 do 148 in 186.)
7. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Presoja na podlagi merila zasebnega vlagatelja – Presoja ob upoštevanju vseh upoštevnih elementov spornega ukrepa in njegovega okvira – Odločba, ki jo je sprejelo arbitražno sodišče in s katero je določena cena energije – Arbitražna odločba, ki je po svoji naravi in pravnih učinkih primerljiva s sodbami rednega državnega sodišča – Arbitražno sodišče, ki deluje kot javna oblast
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 150 do 159.)
8. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Dodelitev prednosti prejemnikom pomoči – Merila presoje – Obveznost Komisije, da v vseh primerih opravi zapleteno analizo hipotetične tržne cene – Neobstoj – Obstoj posebnih okoliščin, ki jo zahtevajo
(člen 107(1) PDEU)
(Glej točke od 160 do 167 in 185.)
9. Pomoči, ki jih dodelijo države – Pojem – Dodelitev prednosti, ki se pripiše državi – Vključitev arbitražnega sodišča pri določitvi cene električne energije – Arbitražna odločba, ki je po svoji naravi in pravnih učinkih primerljiva s sodbami rednega državnega sodišča – Arbitražno sodišče, ki deluje kot javna oblast
(Glej točke od 227 do 232.)
Povzetek
Splošno sodišče je razglasilo ničnost odločb, s katerimi je Komisija ugotovila, da arbitražna odločba, ki določa domnevno ugodnejšo ceno električne energije, ne vsebuje dodelitve prednosti proizvajalki aluminija, družbi Mytilinaios. Komisija je morala skrbno, zadostno in popolno preučiti morebiten obstoj državne pomoči z zapletenimi ekonomskimi in tehničnimi presojami.
Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (v nadaljevanju: DEI), ki je proizvajalka in dobaviteljica električne energije s sedežem v Atenah (Grčija) in ki jo nadzira grška država, je s svojo največjo stranko Mytilinaios AE – Omilos Epicheiriseon, nekdanja Alouminion tis Ellados VEAE s sedežem v Marousi (Grčija) (v nadaljevanju: Mytilinaios), v dolgotrajnem sporu glede cene dobave električne energije, ki naj bi nadomestila ugodnejšo ceno, do katere je bila upravičena družba Mytilinaios in ki izhaja iz sporazuma, ki je bil podpisan leta 1960, vendar je potekel leta 2006.
Stranki sta se v okviru arbitražnega sporazuma, podpisanega 16. novembra 2011, dogovorili, da bosta razreševanje spora zaupali Rythmistiki Archi Energeias (grški regulativni organ za energijo, Grčija; v nadaljevanju: RAE), pri katerem je na podlagi grškega zakona ustanovljeno stalno arbitražno sodišče (v nadaljevanju: arbitražno sodišče).
Arbitražno sodišče je z odločbo z dne 31. oktobra 2013 (v nadaljevanju: arbitražna odločba) določilo ceno energije za družbo Mytilinaios (v nadaljevanju: zadevna cena). Tožbo, ki jo je družba DEI vložila zoper to arbitražno odločbo, je Efeteio Athinon (pritožbeno sodišče v Atenah, Grčija) zavrnilo.
V tem okviru je družba DEI pri Komisiji vložila dve pritožbi, v katerih je trdila, najprej, da sta RAE in nato arbitražno sodišče družbi Mytilinaios dodelila nezakonito državno pomoč, ker je morala zaradi zadevne cene tej družbi dobavljati električno energijo po ceni, nižji od njenih stroškov in torej od tržne cene. Komisija je z dopisom z dne 12. junija 2014, ki ga je podpisal vodja enote Generalnega direktorata (GD) za konkurenco (v nadaljevanju: sporni dopis), družbo DEI obvestila o ustavitvi postopka z njenima pritožbama. Po mnenju Komisije zadevna cena ne pomeni državne pomoči, ker merili pripisljivosti in prednosti nista izpolnjeni, zaradi česar ni bilo treba začeti formalnega postopka preiskave, določenega v členu 108(2) PDEU.
Družba DEI je na podlagi tega dopisa pri Splošnem sodišču vložila tožbo, vpisano pod opravilno številko T‑639/14, s katero je predlagala razglasitev ničnosti sklepa o ustavitvi postopka, ki jo ta dopis vsebuje.
Komisija je med tem postopkom z odločbo z dne 25. marca 2015(1) (v nadaljevanju: prva izpodbijana odločba) sporni dopis odpravila in ga nadomestila. V tej odločbi je menila, da arbitražna odločba ne pomeni dodelitve državne pomoči v korist družbe Mytilinaios, predvsem zato, ker je družba DEI s tem, da je njun spor prostovoljno predložila arbitraži, izkazala ravnanje preudarnega vlagatelja v tržnem gospodarstvu, in zato ne pomeni prednosti.
Družba DEI je pozneje pri Splošnem sodišču vložila tožbo, vpisano pod opravilno številko T‑352/15, s katero je predlagala razglasitev ničnosti prve izpodbijane odločbe.
Splošno sodišče je s sklepom z dne 9. februarja 2016 ugotovilo, da se postopek s tožbo v zadevi T‑639/14 ustavi. Sodišče,(2) ki je odločalo o pritožbi, je ta sklep vseeno razveljavilo in zadevo vrnilo v razsojanje Splošnemu sodišču, pri katerem je bila ta zadeva vpisano pod opravilno številko T‑639/14 RENV.
Komisija je 14. avgusta 2017 sprejela drugo odločbo (v nadaljevanju: druga izpodbijana odločba),(3) s katero je razveljavila in nadomestila tako sporni dopis kot prvo izpodbijano odločbo. Ta druga odločba se je opirala na enake razloge, kot so bili navedeni v prvi izpodbijani odločbi, in potrjuje, da arbitražna odločba ne vsebuje dodelitve državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU.
Družba DEI je zoper to drugo odločbo pri Splošnem sodišču ponovno vložila ničnostno tožbo, ki je bila vpisana pod opravilno številko T‑740/17.
Tretji razširjeni senat Splošnega sodišča je po združitvi treh nerešenih zadev ugodil trem tožbam, ki jih je vložila družba DEI, in razglasil ničnost spornega dopisa ter prve in druge izpodbijane odločbe (v nadaljevanju skupaj: izpodbijani akti). Splošno sodišče je v sodbi podalo pojasnila glede opredelitve vlagatelja pritožbe kot „zadevne stranke“, ki ima procesno upravičenje zoper odločbo Komisije o nenasprotovanju državnemu ukrepu na podlagi prava državnih pomoči. V sodbi je z vsebinskega vidika pojasnjen tudi obseg obveznosti Komisije, da preveri, ali je arbitražno sodišče, ki ima pooblastila, ki so primerljiva pooblastilom rednega državnega sodišča, dodelilo prednost v smislu prava državnih pomoči s tem, da je določilo ceno dobave električne energije, ki morebiti ne ustreza tržni ceni.
Presoja Splošnega sodišča
Glede dopustnosti tožbe v zadevi T‑740/17, ki je bila preučena na prvem mestu, je Splošno sodišče navedlo, da ima druga izpodbijana odločba zavezujoče pravne učinke za družbo DEI. V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča ima namreč odločba, s katero je ugotovljeno, da pomoč ne obstaja, in s katero Komisija konča predhodno fazo preučitve, zavezujoče pravne učinke tudi za zadevno stranko. Splošno sodišče je v zvezi s tem dodalo, da ima družba DEI s tem, da je navedla, da je zadevna cena pomoč, ki je prepovedana s členom 107(1) PDEU in ki vpliva na njene gospodarske interese, status „zadevne stranke“ v smislu člena 108(2) PDEU in člena 1(h) Uredbe o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 PDEU,(4) ki ji izpodbijani akti, s katerimi je končan postopek v zvezi s pritožbama, onemogočajo predložitev stališč v formalnem postopku preiskave.
Tako je tožba družbe DEI, ker se z njo želi doseči varstvo procesnih jamstev, ki bi jih kot zadevna stranka imela v primeru začetka formalnega postopka preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU, dopustna. Splošno sodišče je v zvezi s tem pojasnilo, da je namen razlogov za razglasitev ničnosti, na katere se je sklicevala družba DEI, namreč navajati obstoj dvomov(5) ali resnih težav, zaradi katerih bi morala Komisija uvesti formalni postopek preiskave.
Splošno sodišče je v zvezi z vsebinskim vprašanjem, ali bi morala Komisija pri presoji pritožb, ki jih je vložila družba DEI, imeti resne dvome ali težave, zavrnilo trditev Komisije, da bi se poučen zasebni vlagatelj, ki bi se znašel v položaju družbe DEI, odločil za arbitražo in bi sprejel veljavno ceno, ki bi jo določilo arbitražno sodišče, sestavljeno iz strokovnjakov, katerih diskrecijska pravica je omejena s parametri, ki so primerljivi tistim iz arbitražnega sporazuma, zaradi česar določitev zadevne cene s strani arbitražnega sodišča ni mogla povzročiti dodelitve prednosti družbi Mytilinaios.
Glede tega je Splošno sodišče potrdilo, da je treba arbitražno sodišče, ki odloča v skladu z zakonom določenim arbitražnim postopkom in s pravno zavezujočo odločbo določi ceno električne energije, opredeliti kot organ, ki izvaja pristojnost, ki spada v prerogative javne oblasti, pri čemer se upošteva njegova narava, okvir, v katerega se umešča njegova dejavnost, njegov cilja in zanj veljavna pravila, v skladu s katerimi je zoper njegove odločbe, ki postanejo pravnomočne in so izvršilni naslov, mogoče vložiti pravno sredstvo pred nacionalnimi sodišči. Arbitražno sodišče je zato mogoče enačiti z rednim državnim sodiščem.
Ob tem lahko ob upoštevanju razdelitve pristojnosti med nacionalnimi sodišči in Komisijo na področju nadzora državnih pomoči nacionalna sodišča sama kršijo obveznosti, ki jih imajo na podlagi člena 107(1) in člena 108(3) PDEU, in tako omogočijo dodelitev ali nadaljujejo dodelitev nezakonite pomoči oziroma za to celo postanejo instrument, kar spada v nadzorno pristojnost Komisije.
Da bi lahko odpravila vsakršen dvom ali resno težavo glede vprašanja, ali zadevna cena, določena z arbitražno odločbo, pomeni prednost v smislu člena 107(1) PDEU, je Komisija morala torej opraviti nadzor nad tem, ali nepriglašen državni ukrep – kot je ta cena – ki pa ga izpodbija vlagatelj pritožbe, izpolnjuje pojem državne pomoči v smislu člena 107(1) PDEU, vključno z merilom prednosti. Ta nadzor terja zapletene ekonomske presoje, zlasti v zvezi s skladnostjo navedene cene z običajnimi tržnimi pogoji.
Komisija je s tem, da je svojo analizo omejila na vprašanje, ali bi se zasebni gospodarski subjekt podvrgel arbitraži, ki jo je sprejela družba DEI, te zapletene presoje prenesla na grške organe, s čimer je kršila lastno obveznost nadzora. Poleg tega bi morala Komisija glede na informacije, ki jih je družba DEI predložila v upravnem postopku, opraviti lastno analizo vprašanja, ali je bila metoda določitve stroškov družbe DEI, kot jo je uporabilo arbitražno sodišče, ustrezna in dovolj verjetna, da bi dokazala, da je bila zadevna cena v skladu z običajnimi tržnimi pogoji.
Ker Komisija v drugi izpodbijani odločbi ni izpolnila zahtev nadzora, ki jih ima, je Splošno sodišče ugotovilo, da bi morala imeti resne težave ali dvome, zaradi katerih bi bilo treba uvesti formalni postopek preiskave. Splošno sodišče je tako ugodilo tožbi v zadevi T‑740/17 in drugo izpodbijano odločbo razglasilo za nično.
Ker je bila tako druga izpodbijana odločba razglašena za nično in neveljavno, ta ne more razveljaviti in nadomestiti niti prve izpodbijane odločbe niti spornega dopisa. Zato je tožba za razglasitev ničnosti prve izpodbijane odločbe ostala predmetna.
Glede na skoraj enako vsebino prve in druge izpodbijane odločbe je Splošno sodišče iz istih razlogov ugodilo tožbi v zadevi T‑352/15 in prvo izpodbijano odločbo razglasilo za nično. Ker ta ne more več razveljaviti in nadomestiti spornega dopisa, je zadeva T‑639/14 RENV prav tako ostala predmetna.
Splošno sodišče je po tem, ko je tožbo v zadnjenavedeni zadevi razglasilo za dopustno, ugotovilo, da sporni dopis, ki pomeni dokončno stališče služb Komisije glede pritožb družbe DEI s tem, da ustavlja postopke v zvezi z njimi, vsebuje formalno napako, saj bi ga morala sprejeti Komisija kot kolegijski organ in ne vodja oddelka GD za konkurenco, zaradi česar je Komisija ta dopis sama razveljavila in ga nadomestila. Splošno sodišče je poleg tega potrdilo, da bi Komisija morala imeti resne težave ali dvome glede obstoja državne pomoči ali vsaj, da ni bila upravičena odpraviti takih dvomov, ker naj arbitražne odločbe ne bi bilo mogoče pripisati grški državi. Splošno sodišče je namreč s tem, da je opozorilo, da je arbitražna odločba po svoji naravi in pravnih učinkih primerljiva s sodbami rednega grškega sodišča, tako da jo je treba opredeliti kot oblastveni akt, poudarilo, da je družba DEI pravno zadostno dokazala to pripisljivost.
Ker je Splošno sodišče ugodilo tretji tožbi, je torej tudi sporni dopis razglasilo za ničen.