UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (yhdeksäs jaosto)
15 päivänä kesäkuuta 2017 (*)
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Rajoittavat toimenpiteet Ukrainaa heikentävien tai uhkaavien toimien vuoksi – Varojen jäädyttäminen – Jäsenvaltioiden alueelle pääsyä koskevat rajoitukset – Luonnollinen henkilö, joka tukee aktiivisesti Ukrainaa heikentäviä tai uhkaavia toimia tai politiikkoja – Perusteluvelvollisuus – Ilmeinen arviointivirhe – Sananvapaus – Oikeasuhteisuus – Puolustautumisoikeudet
Asiassa T‑262/15,
Dmitrii Konstantinovich Kiselev, kotipaikka Korolev (Venäjä), edustajinaan J. Linneker, solicitor, T. Otty, barrister, ja B. Kennelly, QC,
kantajana,
vastaan
Euroopan unionin neuvosto, asiamiehinään V. Piessevaux ja J.-P. Hix,
vastaajana,
jossa on kyse SEUT 263 artiklaan perustuvasta, ensinnäkin rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta annetun päätöksen 2014/145/YUTP muuttamisesta 13.3.2015 annetun neuvoston päätöksen (YUTP) 2015/432 (EUVL 2015, L 70, s. 47) ja Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 269/2014 täytäntöönpanosta 13.3.2015 annetun neuvoston täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/427 (EUVL 2015, L 70, s. 1), toiseksi rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta annetun päätöksen 2014/145/YUTP muuttamisesta 14.9.2015 annetun neuvoston päätöksen (YUTP) 2015/1524 (EUVL 2015, L 239, s. 157) ja Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 269/2014 täytäntöönpanosta 14.9.2015 annetun neuvoston täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2015/1514 (EUVL 2015, L 239, s. 30), kolmanneksi rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta annetun päätöksen 2014/145/YUTP muuttamisesta 10.3.2016 annetun neuvoston päätöksen (YUTP) 2016/359 (EUVL 2016, L 67, s. 37) ja Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä annetun asetuksen (EU) N:o 269/2014 täytäntöönpanosta 10.3.2016 annetun neuvoston täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2016/353 (EUVL 2016, L 67, s. 1) kumoamista koskevasta vaatimuksesta siltä osin kuin nämä toimet koskevat kantajaa,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja G. Berardis (esittelevä tuomari) sekä tuomarit V. Tomljenović ja D. Spielmann,
kirjaaja: hallintovirkamies C. Heeren,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa ja 28.9.2016 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion
Tosiseikat
1 Euroopan unionin neuvosto antoi 17.3.2014 SEU 29 artiklan nojalla päätöksen 2014/145/YUTP rajoittavista toimenpiteistä Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta (EUVL 2014, L 78, s. 16).
2 Neuvosto antoi samana päivänä SEUT 215 artiklan 2 kohdan nojalla asetuksen (EU) N:o 269/2014 Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä heikentävien tai uhkaavien toimien johdosta määrättävistä rajoittavista toimenpiteistä (EUVL 2014, L 78, s. 6).
3 Päätöksen 2014/145 täytäntöönpanosta 21.3.2014 annetulla neuvoston täytäntöönpanopäätöksellä 2014/151/YUTP (EUVL 2014, L 86, s. 30) ja asetuksen N:o 269/2014 täytäntöönpanosta 21.3.2014 annetulla neuvoston täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 284/2014 (EUVL 2014, L 86, s. 27) kantajana olevan Dmitrii Konstantinovich Kiselevin nimi merkittiin mainitussa asetuksessa ja mainitussa päätöksessä tarkoitettujen rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden luetteloon (jäljempänä kyseessä olevat luettelot) seuraavista syistä:
”Nimitetty presidentin asetuksella 9.12.2013 Venäjän liittovaltion uutistoimiston ’Rossiya Segodnyan’ päälliköksi. Venäjän joukkojen lähettämistä Ukrainaan tukevan hallituksen propagandan keskeinen levittäjä.”
4 Neuvosto antoi tämän jälkeen 25.7.2014 päätöksen 2014/145 muuttamisesta päätöksen 2014/499/YUTP (EUVL 2014, L 221, s. 15) ja asetuksen N:o 269/2014 muuttamisesta asetuksen (EU) N:o 811/2014 (EUVL 2014, L 221, s. 11) niiden kriteerien muuttamiseksi, joiden nojalla luonnollisiin henkilöihin tai oikeushenkilöihin, yhteisöihin tai elimiin voidaan kohdistaa kyseessä olevia rajoittavia toimenpiteitä.
5 Päätöksen 2014/145, sellaisena kuin se on muutettuna päätöksellä 2014/499 (jäljempänä muutettu päätös 2014/145), 2 artiklan 1 ja 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäädytetään kaikki varat ja taloudelliset resurssit, jotka kuuluvat seuraaville, liitteessä luetelluille tahoille tai ovat niiden omistuksessa, hallussa tai määräysvallassa:
a) luonnolliset henkilöt, jotka ovat vastuussa sellaisista toimista tai politiikoista tai tukevat aktiivisesti tai panevat täytäntöön sellaisia toimia tai politiikkoja, jotka heikentävät tai uhkaavat Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä tai Ukrainan vakautta tai turvallisuutta tai jotka estävät kansainvälisten järjestöjen työskentelyn Ukrainassa, sekä heitä lähellä olevat luonnolliset henkilöt, oikeushenkilöt, yhteisöt tai elimet;
– –
2. Mitään varoja tai taloudellisia resursseja ei saa suoraan tai välillisesti asettaa liitteessä lueteltujen luonnollisten henkilöiden, oikeushenkilöiden, yhteisöjen tai elinten saataville tai hyödynnettäviksi.”
6 Kyseistä varojen jäädyttämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt määritellään saman artiklan seuraavissa kohdissa.
7 Muutetun päätöksen 2014/145 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa estetään sellaisten luonnollisten henkilöiden pääsy jäsenvaltioiden alueelle ja kauttakulku niiden alueen kautta, jotka täyttävät saman päätöksen 2 artiklan 1 kohdan a alakohdassa vahvistettuja kriteereitä pääosin vastaavat kriteerit.
8 Asetuksessa N:o 269/2014, sellaisena kuin se on muutettuna asetuksella N:o 811/2014 (jäljempänä muutettu asetus N:o 269/2014), velvoitetaan toteuttamaan varojen jäädyttämistä koskevia toimenpiteitä ja määritellään kyseistä varojen jäädyttämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt pääosin samaa sanamuotoa käyttäen kuin muutetussa päätöksessä 2014/145. Kyseisen asetuksen 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa toistetaan olennaisilta osin mainitun päätöksen 2 artiklan 1 kohdan a alakohta.
9 Kantaja pyysi asianajajiensa avulla 4.2.2015 päivätyllä kirjeellään (jäljempänä 4.2.2015 päivätty kirje) neuvostolta Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi 30.5.2001 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1049/2001 (EYVL 2001, L 145, s. 43) perusteella saada tutustua asiakirjoihin, joiden perusteella hänen nimensä oli merkitty kyseessä oleviin luetteloihin.
10 Neuvosto ilmoitti kantajan asianajajille osoitetussa, 13.2.2015 päivätyssä kirjeessä erityisesti, että sen aikomuksena oli jatkaa vuoden 2015 syyskuuhun asti häntä koskevien rajoittavien toimenpiteiden kestoa, ja se kehotti häntä esittämään asiaa koskevat huomautuksensa 26.2.2015 mennessä.
11 Kantaja vastasi asianajajiensa välityksellä 25.2.2015 päivätyllä kirjeellä (jäljempänä 25.2.2015 päivätty kirje) tähän kehotukseen väittäen, ettei häneen kohdistettujen rajoittavien toimenpiteiden toteuttaminen ollut oikeutettua.
12 Neuvosto pysytti 13.3.2015 päätöksen 2014/145 muuttamisesta annetulla päätöksellä (YUTP) 2015/432 (EUVL 2015, L 70, s. 47) ja asetuksen N:o 269/2014 täytäntöönpanosta annetulla täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2015/427 (EUVL 2015, L 70, s. 1) (jäljempänä vuoden 2015 maaliskuun toimet) kantajan nimen kyseessä olevissa luetteloissa 15.9.2015 saakka ilman, että kantajaa koskevia perusteluja olisi muutettu.
13 Neuvosto ilmoitti 16.3.2015 päivätyllä kirjeellään (jäljempänä 16.3.2015 päivätty kirje) vuoden 2015 maaliskuun toimet kantajan asianajajille täsmentäen erityisesti, etteivät kantajan 25.2.2015 päivätyssä kirjeessä esiin tuomat argumentit horjuttaneet häntä vastaan käytettyjä perusteluja, koska Venäjän liittovaltion uutistoimisto Rossiya Segodnya (jäljempänä RS) oli esitellyt Ukrainan tapahtumia Venäjän hallitukselle suosiollisessa valossa, ja se oli siten tukenut mainitun hallituksen politiikkaa Ukrainan tilanteen osalta.
Oikeudenkäynti ja asianosaisten vaatimukset
14 Kantaja nosti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 22.5.2015 jättämällään kannekirjelmällä nyt käsiteltävän kanteen, jossa vaaditaan vuoden 2015 maaliskuun toimien kumoamista häntä koskevin osin.
15 Neuvosto jatkoi 14.9.2015 päätöksen 2014/145 muuttamisesta annetulla päätöksellä (YUTP) 2015/1524 (EUVL 2015, L 239, s. 157) ja asetuksen N:o 269/2014 täytäntöönpanosta annetulla täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2015/1514 (EUVL 2015, L 239, s. 30) (jäljempänä vuoden 2015 syyskuun toimet) kyseessä olevien rajoittavien toimenpiteiden soveltamista 15.3.2016 saakka ilman, että kantajaa koskevia perusteluja olisi muutettu.
16 Unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 24.11.2015 toimittamallaan kirjelmällä kantaja mukautti unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 86 artiklan mukaisesti kannekirjelmää siten, että siinä vaaditaan myös vuoden 2015 syyskuun toimien kumoamista häntä koskevin osin.
17 Neuvosto esitti huomautuksensa kyseisestä kirjelmästä unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 6.1.2016 toimittamallaan asiakirjalla.
18 Neuvosto jatkoi 10.3.2016 päätöksen 2014/145 muuttamisesta annetulla päätöksellä (YUTP) 2016/359 (EUVL 2016, L 67, s. 37) ja asetuksen N:o 269/2014 täytäntöönpanosta annetulla täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2016/353 (EUVL 2016, L 67, s. 1) (jäljempänä vuoden 2016 maaliskuun toimet) kyseessä olevien rajoittavien toimenpiteiden soveltamista 15.9.2016 saakka ilman, että kantajaa koskevia perusteluja olisi muutettu.
19 Kantaja mukautti unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 20.5.2016 toimittamallaan kirjelmällä kannekirjelmää siten, että siinä vaaditaan myös vuoden 2016 maaliskuun toimien kumoamista häntä koskevin osin.
20 Neuvosto esitti huomautuksensa kyseisestä kirjelmästä unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 14.6.2016 toimittamallaan asiakirjalla.
21 Unionin yleinen tuomioistuin (yhdeksäs jaosto) päätti esittelevän tuomarin kertomuksen perusteella aloittaa asian käsittelyn suullisen vaiheen, ja se esitti työjärjestyksen 89 artiklan 3 kohdan mukaisina prosessinjohtotoimina asianosaisille kysymyksiä kehottaen näitä vastaamaan tiettyihin niistä kirjallisesti sekä muihin istunnossa.
22 Asianosaisten kirjalliset vastaukset toimitettiin unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon määräajassa.
23 Asianosaisten suulliset lausumat ja näiden vastaukset unionin yleisen tuomioistuimen esittämiin kysymyksiin kuultiin 28.9.2016 pidetyssä istunnossa. Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin antoi kantajalle luvan esittää asiakirjan, jonka tämä toimitti seuraavana päivänä. Neuvosto esitti kirjalliset huomautuksensa tästä asiakirjasta 24.10.2016, ja unionin yleisen tuomioistuimen yhdeksännen jaoston puheenjohtaja päätti siten asian käsittelyn suullisen vaiheen 26.10.2016.
24 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa vuoden 2015 maaliskuun toimet, vuoden 2015 syyskuun toimet ja vuoden 2016 maaliskuun toimet (jäljempänä riidanalaiset toimet) kantajaa koskevin osin
– velvoittaa neuvoston korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
25 Neuvosto vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– hylkää kannekirjelmän mukauttamiset
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Oikeudellinen arviointi
26 Kanteensa tueksi kantaja vetoaa kuuteen kanneperusteeseen, joista ensimmäinen koskee ilmeistä arviointivirhettä muutetun päätöksen 2014/145 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ja 2 artiklan 1 kohdan a alakohdassa sekä muutetun asetuksen N:o 269/2014 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa mainittujen nimeämisperusteiden soveltamisessa kantajan tilanteeseen, toinen sananvapauden loukkaamista, kolmas puolustautumisoikeuksien ja tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden loukkaamista, neljäs perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä, toissijaisesti esitetty viides peruste sitä, että kyseessä oleva peruste on ristiriidassa sananvapautta koskevan oikeuden kanssa ja siten lainvastainen, jos se sallii rajoittavien toimenpiteiden kohdistamisen tätä oikeutta käyttäviin toimittajiin, ja kuudes kumppanuuden perustamisesta Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Venäjän federaation kesken tehdyn kumppanuus- ja yhteistyösopimuksen (EYVL 1997, L 327, s. 3) rikkomista.
27 Aluksi on tutkittava kuudes kanneperuste, sitten neljäs kanneperuste, sitten ensimmäinen ja toinen kanneperuste, jonka jälkeen viides kanneperuste ja lopuksi kolmas kanneperuste.
A Kuudes kanneperuste, joka koskee kumppanuussopimuksen rikkomista
28 Kantaja väittää, että kun neuvosto hyväksyi kyseessä olevat rajoittavat toimenpiteet, se ei ottanut huomioon kumppanuussopimuksen vaatimuksia. Erityisesti riidanalaiset toimet rikkovat tämän sopimuksen 52 artiklan 1, 5 ja 8 kappaletta, joissa määrätään vastaavasti unionin ja Venäjän välisen pääomien vapaan liikkuvuuden rajoitusten kiellosta, sopimuspuolten pidättäytymisestä uusien rajoitusten käyttöön ottamisessa viiden vuoden siirtymäajan jälkeen ja velvollisuudesta kuulla saman sopimuksen 90 artiklan perusteella perustettua yhteistyöneuvostoa. Lisäksi neuvosto ei ole ponnistellut mitenkään perustellakseen kumppanuussopimuksen rikkomista. Tältä osin kantaja korostaa, ettei päätös 2014/145 eikä asetus N:o 269/2014, sellaisina kuin ne ovat muutettuina, sisällä säännöksiä, joilla voitaisiin oikeuttaa rajoittavat toimenpiteet kumppanuussopimuksen 99 artiklan 1 kappaleen d kohdan valossa; siinä sallitaan sopimuspuolten poikkeavan mainitusta sopimuksesta sellaisten toimenpiteiden toteuttamiseksi, joita se pitää tarpeellisina keskeisten turvallisuusetujen suojelemiseksi ”sodassa tai sodan uhkaa merkitsevässä vakavassa kansainvälisessä jännitystilassa”.
29 Neuvosto kiistää kantajan väitteet.
30 Aluksi on huomattava, että kumppanuussopimuksen 52 artiklan 1, 5 ja 8 kappaleessa varmistetaan pääomien vapaa liikkuvuus unionin ja Venäjän federaation välillä.
31 Saman sopimuksen 99 artiklan 1 kappaleen d kohdassa määrätään kuitenkin poikkeuksesta, johon sopimuspuoli voi yksipuolisesti vedota toteuttaakseen sellaiset toimenpiteet, joita se pitää tarpeellisina keskeisten turvallisuusetujen suojelemiseksi ”sodassa tai sodan uhkaa merkitsevässä vakavassa kansainvälisessä jännitystilassa taikka täyttääkseen velvoitteet, joihin se on sitoutunut rauhan ja kansainvälisen turvallisuuden ylläpitämiseksi”.
32 Ensinnäkin on huomattava, että kuten neuvosto on korostanut, kumppanuussopimus ei velvoita sopimuspuolta, joka haluaa toteuttaa tähän määräykseen perustuvia toimenpiteitä, ilmoittamaan toiselle sopimuspuolelle niistä etukäteen eikä neuvottelemaan sen kanssa taikka ilmoittamaan sille syitä.
33 Toiseksi Ukrainan tilanteesta riidanalaisten toimenpiteiden toteuttamishetkellä voidaan katsoa, että Venäjän federaation toimet muodostavat kumppanuussopimuksen 99 artiklan 1 kappaleen d alakohdassa tarkoitetun ”sotaa tai sodan uhkaa merkitsevän vakavan kansainvälisen jännitystilan”. Kun otetaan huomioon unionin ja sen jäsenvaltioiden intressi siihen, että niillä on naapurimaana vakaa Ukraina, voidaan katsoa tarpeelliseksi ottaa käyttöön rajoittavia toimenpiteitä Venäjän federaation painostamiseksi lopettamaan sen toiminnat, jotka heikentävät tai uhkaavat Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia tai itsenäisyyttä. Tällaisten toimenpiteiden tarkoituksena voi olla myös mainitussa artiklassa mainittu ”rauhan ja kansainvälisen turvallisuuden ylläpitäminen”.
34 Siten on katsottava, että kyseessä olevat rajoittavat toimenpiteet ovat yhteensoveltuvia kumppanuussopimuksen 99 artiklan 1 kappaleen d kohdassa määrättyjen turvallisuutta koskevien poikkeusten kanssa.
35 Edellä todetun perusteella kuudes kanneperuste on hylättävä.
B Neljäs kanneperuste, joka koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä
36 Kantaja väittää, että neuvoston perustelut hänen nimensä merkitsemiselle kyseessä oleviin luetteloihin ja niissä pysyttämiselle eivät ole riittävän täsmällisiä ja konkreettisia. Vaikka nämä perustelut katsottaisiinkin perustelluiksi, kantaja ei voi niiden epämääräisyyden vuoksi tehokkaasti kiistää häneen kohdistettuja väitteitä.
37 Kantaja väittää, ettei mainittuja perusteluja voida täydentää 16.3.2015 päivättyyn kirjeeseen sisältyvillä väitteillä (ks. edellä 13 kohta).
38 Neuvosto kiistää kantajan väitteet.
39 Muistutettakoon, että asianomaiselle vastaisen toimen perusteluvelvollisuuden, sellaisena kuin siitä määrätään SEUT 296 artiklan toisessa kohdassa ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 41 artiklan 2 kohdan c alakohdassa, tarkoituksena on yhtäältä antaa asianomaiselle riittävät tiedot sen arvioimiseksi, onko toimi asianmukainen vai onko siinä mahdollisesti sellainen virhe, jonka perusteella sen pätevyys voidaan riitauttaa unionin tuomioistuimissa, ja toisaalta antaa unionin tuomioistuimille mahdollisuus valvoa toimen laillisuutta. Näin muotoiltu perusteluvelvollisuus on unionin oikeuden keskeinen periaate, josta voidaan poiketa ainoastaan pakottavista syistä. Perustelut on näin ollen lähtökohtaisesti ilmoitettava asianomaiselle samaan aikaan kuin hänelle vastainen toimi, eikä perustelujen puuttumista voida korjata sillä, että asianomainen saa toimen perustelut tietoonsa unionin tuomioistuimissa käytävän oikeudenkäyntimenettelyn aikana (ks. tuomio 5.11.2014, Mayaleh v. neuvosto, T‑307/12 ja T‑408/13, EU:T:2014:926, 85 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
40 Neuvostolla on siis velvollisuus saattaa henkilön tai yhteisön, jota rajoittavat toimenpiteet koskevat, tietoon ne erityiset ja konkreettiset syyt, joiden vuoksi se katsoo, että kyseiset toimenpiteet on toteutettava, elleivät unionin tai sen jäsenvaltioiden turvallisuuteen tai niiden kansainvälisten suhteiden hoitamiseen liittyvät pakottavat syyt estä tiettyjen seikkojen ilmoittamista. Neuvosto on siten velvollinen ilmoittamaan ne tosiseikat ja oikeudelliset seikat, joihin asianomaisten toimenpiteiden laillisuus perustuu, sekä ne toteamukset, joiden vuoksi se on toteuttanut toimenpiteet (ks. tuomio 5.11.2014, Mayaleh v. neuvosto, T‑307/12 ja T‑408/13, EU:T:2014:926, 86 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
41 Perusteluvelvollisuus määräytyy lisäksi kyseessä olevan toimen luonteen ja sen asiayhteyden mukaan, jossa se on annettu. Perusteluvelvollisuutta on arvioitava asiaan liittyvien olosuhteiden perusteella, joita ovat muun muassa toimen sisältö, esitettyjen perustelujen luonne ja se tarve, joka niillä, joille toimi on osoitettu, tai muilla henkilöillä, joita se koskee suoraan ja erikseen, voi olla saada selvennystä tilanteeseen. Perusteluissa ei tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, koska tutkittaessa, ovatko perustelut riittäviä, on otettava huomioon niiden sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt. Asianomaiselle vastainen toimi on erityisesti riittävästi perusteltu silloin, kun se on tehty asianomaiselle tutussa asiayhteydessä, minkä vuoksi hän pystyy ymmärtämään itseensä kohdistuvan toimenpiteen ulottuvuuden (tuomio 5.11.2014, Mayaleh v. neuvosto, T‑307/12 ja T‑408/13, EU:T:2014:926, 87 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
42 Nyt käsiteltävässä asiassa riidanalaisissa toimissa vastaajaa vastaan käytetyt perustelut ovat samat kuin edellä 3 kohdassa esitetyt.
43 On todettava, että vaikka tällaisissa perusteluissa ei täsmennetä nimenomaisesti, mikä on se peruste, johon neuvosto on tukeutunut pysyttääkseen kantajan nimen kyseessä olevissa luetteloissa, näistä perusteluista ilmenee riittävän selvällä tavalla, että neuvosto on soveltanut muutetun päätöksen 2014/145 1 artiklan 1 kohdan a alakohdassa ja 2 artiklan 1 kohdan a alakohdassa sekä muutetun asetuksen N:o 269/2014 3 artiklan 1 kohdan a alakohdassa mainittua perustetta, joka koskee luonnollisia henkilöitä, jotka tukevat aktiivisesti toimia tai politiikkoja, jotka heikentävät tai uhkaavat Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä (jäljempänä kyseessä oleva peruste).
44 Kyseessä olevissa perusteluissa neuvosto muistuttaa, että kantaja on nimitetty presidentin asetuksella 9.12.2013 RS:n päälliköksi, minkä jälkeen se huomauttaa, että hän on Venäjän joukkojen lähettämistä Ukrainaan tukevan hallituksen propagandan keskeinen levittäjä.
45 Näistä perusteluista voidaan siis ymmärtää, että syy kantajan nimen merkitsemiselle kyseessä oleviin luetteloihin ja niissä pysyttämiselle oli se, että neuvosto katsoi kantajan RS:n päällikön roolissaan ja tämän toimittajana esittämissään ilmoituksissa levittäneen Venäjän federaation sotilaallisia toimia Ukrainassa tukevaa propagandaa ja kuuluvan siten henkilöihin, jotka tukevat aktiivisesti toimia tai politiikkoja, jotka heikentävät tai uhkaavat Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja itsenäisyyttä.
46 Huomautukset, jotka kantaja on esittänyt neuvostolle 25.2.2015 päivätyssä kirjeessä, vahvistavat muilta osin hänen ymmärtäneen, että rajoittavat toimenpiteet kohdistettiin häneen juuri hänen ammatillisen roolinsa ja menettelynsä takia.
47 Neuvoston 16.3.2015 päivätyssä kirjeessä antamista täsmennyksistä on todettava, että – kuten se itse perustellusti huomauttaa – tämä täydentäviä perusteluja sisältävä kirje, joka on laadittu neuvoston ja kantajan välisen asiakirjojen vaihdon yhteydessä, voidaan ottaa huomioon tutkittaessa näitä toimia (ks. vastaavasti tuomio 6.9.2013, Bank Melli Iran v. neuvosto, T‑35/10 ja T‑7/11, EU:T:2013:397, 88 kohta).
48 Siten vaikka olisikin ollut parempi, että täydentävät perustelut sisältyvät suoraan riidanalaisiin toimiin eivätkä vain 16.3.2015 päivättyyn kirjeeseen, riidanalaisten toimien perusteluja on arvioitava myös niiden täsmennysten valossa, joita neuvosto on tehnyt niihin 25.2.2015 päivättyyn kantajan kirjeeseen antamassaan vastauksessa ja jotka liittyvät siihen, että RS oli esitellyt Ukrainan tapahtumia Venäjän hallitukselle edullisessa valossa ja siten tukenut mainitun hallituksen politiikkaa Ukrainan tilanteessa.
49 Kuten neuvosto perustellusti huomauttaa, 16.3.2015 päivätyssä kirjeessä viitataan joka tapauksessa laajasti riidanalaisten toimien perusteluihin. Vaikka pitääkin paikkansa, että kantajan ja RS:n moititun propagandan kohde koskee yleisesti Venäjän Ukraina-politiikkaa, tämä kysymys on läheisesti sidoksissa Venäjän asevoimien toimintaan kyseisessä maassa. Muilta osin kantaja oli jo ennen mainitun kirjeen saamista ymmärtänyt, että kyseessä oleva propaganda ei rajoittunut Venäjän asevoimien toimintaan, koska 25.2.2015 päivätyssä kirjeessä viitattiin yleisemmin hänen puuttuvaan vaikutukseensa ”Ukrainan tilanteeseen” ja kaiken syy-yhteyden puuttumiseen ”Venäjän toimien Ukrainassa” ja hänen päällikön ja toimittajan roolinsa välillä.
50 Edellä todetun perusteella on yhtäältä pääteltävä, että kantaja on voinut neuvoston riidanalaisissa toimissa käyttämistä perusteluista ymmärtää syyt, joiden vuoksi hänen nimensä oli pysytetty kyseessä olevissa luetteloissa, ja näin sitäkin suuremmalla syyllä, kun otetaan huomioon myös 16.3.2015 päivätyssä kirjeessä annetut täsmennykset, ja toisaalta, että unionin yleinen tuomioistuin voi valvoa näiden perustelujen oikeellisuutta.
51 Näin ollen on todettava, että neuvosto on noudattanut SEUT 296 artiklassa määrättyä perusteluvelvollisuuttaan.
52 Kysymystä siitä, ovatko mainitut perustelut perusteltuja, ei pidä arvioida tämän kanneperusteen vaan ensimmäisen ja toisen kanneperusteen yhteydessä. Tässä yhteydessä on muistettava, että toimen perusteluvelvollisuus on olennainen menettelymääräys, joka on erotettava perustelujen aineellisesta paikkansapitävyydestä, joka koskee riidanalaisen toimen aineellista lainmukaisuutta. Toimen perusteluissa toistetaan virallisesti toimen perustana olevat syyt. Jos nämä syyt ovat virheellisiä, ne rasittavat kyseisen toimen asiasisällön laillisuutta mutta eivät sen perusteluja, jotka saattavat olla riittävät, vaikka niissä esitetään virheellisiä syitä (ks. tuomio 5.11.2014, Mayaleh v. neuvosto, T‑307/12 ja T‑408/13, EU:T:2014:926, 96 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
53 Neljäs kanneperuste on näin ollen hylättävä.
C Ensimmäinen ja toinen kanneperuste, jotka koskevat ilmeistä arviointivirhettä kyseessä olevan perusteen soveltamisessa kantajan tilanteeseen ja sananvapautta koskevan oikeuden loukkaamista
54 Kantaja muistuttaa muun muassa tuomioistuinvalvonnan ulottuvuutta koskevista yleisistä periaatteista ja väittää tämän jälkeen, että neuvosto ei ole osoittanut vakaan tosiasiallisen perustan muodostavan näytön perusteella, että hänen tapauksensa täyttää edellytykset kyseessä olevan sellaisen perusteen soveltamiselle, joka ei voi koskea kaikentyyppistä tukea toimille tai politiikoille, jotka heikentävät tai uhkaavat Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia ja riippumattomuutta taikka Ukrainan vakautta tai turvallisuutta. Tämän perusteen pitäisi noudattaa oikeusvarmuuden periaatetta, ja sitä pitäisi tulkita sananvapautta koskevien määräysten mukaisesti, sellaisina kuin ne ovat perusoikeuskirjan 11 artiklassa ja Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen (jäljempänä ihmisoikeussopimus) 10 artiklassa.
55 Ensinnäkin kantaja huomauttaa erityisesti, että mainitun oikeuden rajoituksista on säädettävä lailla oikeusvarmuuden periaatetta noudattaen, niillä on oltava yleisen edun mukainen tavoite ja niiden on oltava tähän tavoitteeseen nähden tarpeellisia ja oikeasuhteisia loukkaamatta tämän vapauden itse ydintä ja haittaamatta merkittävästi toimittajien toimintaa. Kansallisen turvallisuuden ja vihapuheen käsitteitä on myös tulkittava suppeasti.
56 Toiseksi kantaja väittää, ettei neuvosto ole toimittanut luotettavaa näyttöä vedotessaan kantajan levittämään propagandaan, joka koskee Venäjän hallituksen politiikkaa Ukrainassa.
57 Neuvosto muistuttaa, että kyseessä oleva peruste koskee luonnollisia henkilöitä, jotka tukevat aktiivisesti toimia tai politiikkoja, jotka heikentävät tai uhkaavat Ukrainan alueellista koskemattomuutta, suvereniteettia tai itsenäisyyttä taikka Ukrainan vakautta tai turvallisuutta, mikä pätee kantajan osalta. Ei siis ole tarpeen osoittaa, että nämä henkilöt ovat itse vastuussa kyseisistä toimista tai politiikoista, vaan riittää, että nämä henkilöt antavat laadullisesti tai määrällisesti merkittävää tukea tältä osin, mikä on oikeusvarmuuden periaatteen mukaista.
58 Neuvoston mukaan ensinnäkään erityisesti kantajan nimeäminen kyseisen perusteen perusteella ei loukkaa sananvapautta, koska siitä on säädetty lailla, se vastaa SEUT 21 artiklan 2 kohdan c alakohdan mukaista tavoitetta painostaa Venäjän hallitusta lopettamaan Ukrainaa uhkaavat toimintansa, eikä se estä kantajaa jatkamasta toimittajan tehtäviään ja ilmaisemasta mielipiteitään. Kantajan oikeuden rajoitukset ovat siis yhteensoveltuvia perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan ja ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 2 kappaleen kanssa.
59 Toiseksi neuvosto huomauttaa, että sen päätelmä siitä, että kantaja on keskeinen hahmo Venäjän hallituksen politiikkaa Ukrainassa aktiivisesti tukevassa propagandassa, perustuu useisiin luetettaviin todisteisiin.
60 Näiden väitteiden tutkiminen on aloitettava muistuttamalla periaatteista, jotka koskevat unionin yleisen tuomioistuimen harjoittamaa valvontaa sekä tarvetta tulkita kyseessä olevaa perustetta primaarioikeuden valossa, erityisesti siihen kuuluvan sananvapauden valossa.
1. Tuomioistuinvalvonnan laajuus
61 On palautettava mieleen, että oikeuskäytännön mukaan sellaisten yleisten sääntöjen osalta, joilla määritellään rajoittavia toimenpiteitä koskevat yksityiskohdat, neuvostolla on laaja harkintavalta siltä osin, mitä seikkoja se ottaa huomioon määrätessään taloudellisia ja varoihin kohdistuvia seuraamuksia SEUT 215 artiklan perusteella EU-sopimuksen V osaston 2 luvun, erityisesti SEU 29 artiklan, nojalla tehdyn päätöksen mukaisesti. Sen vuoksi, että unionin tuomioistuimet eivät voi korvata omalla arvioinnillaan neuvoston arviointia, joka koskee sellaisia todisteita, tosiseikkoja ja olosuhteita, joiden vuoksi tällaisia toimenpiteitä on perusteltua toteuttaa, sen valvonnan, jota kyseiset tuomioistuimet suorittavat, on rajoituttava menettelyä ja perusteluja koskevien sääntöjen noudattamisen ja tosiseikkojen aineellisen paikkansapitävyyden sekä sen valvontaan, ettei tosiseikkojen arvioinnissa ole tehty ilmeistä arviointivirhettä ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin. Tämä rajallinen valvonta koskee erityisesti sellaisten tarkoituksenmukaisuuteen liittyvien näkökohtien arviointia, joihin tällaiset toimenpiteet perustuvat (ks. tuomio 5.11.2014, Mayaleh v. neuvosto, T‑307/12 ja T‑408/13, EU:T:2014:926, 127 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
62 Vaikka neuvostolla on laaja harkintavalta rajoittavien toimenpiteiden käyttöön ottamisessa huomioon otettavien yleisten perusteiden osalta, perusoikeuskirjan 47 artiklassa taatun tuomioistuinvalvonnan tehokkuus edellyttää kuitenkin, että valvoessaan niiden perusteiden laillisuutta, joihin perustuu päätös merkitä tietyn henkilön nimi rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden luetteloon tai säilyttää se siellä, unionin tuomioistuimet varmistuvat siitä, että tällainen päätös, joka koskee kyseistä henkilöä erikseen, perustuu riittävän vankkaan tosiseikastoon. Tämä edellyttää niiden tosiseikkojen tarkistamista, joihin viitataan kyseisen päätöksen taustalla olevassa perusteiden tiivistelmässä, jottei tuomioistuinvalvonta rajoittuisi esitettyjen perusteiden abstraktin todennäköisyyden arviointiin vaan kohdistuisi siihen, onko näille perusteille tai ainakin niistä yhdelle, jonka katsotaan sellaisenaan riittävän saman päätöksen tueksi, riittävän tarkkaa ja konkreettista näyttöä (tuomio 21.4.2015, Anbouba v. neuvosto, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, 41 ja 45 kohta ja tuomio 26.10.2015, Portnov v. neuvosto, T‑290/14, EU:T:2015:806, 38 kohta).
63 Juuri unionin toimivaltaisen viranomaisen asiana on osoittaa, mikäli asia riitautetaan, että kyseessä olevaa henkilöä vastaan esitetyt perusteet ovat perusteltuja; viimeksi mainitun asiana ei ole esittää negatiivista näyttöä siitä, etteivät kyseiset perusteet ole perusteltuja (tuomio 18.7.2013, komissio ym. v. Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P ja C‑595/10 P, EU:C:2013:518, 121 kohta ja tuomio 5.11.2014, Mayaleh v. neuvosto, T‑307/12 ja T‑408/13, EU:T:2014:926, 128 kohta).
2. Kyseessä olevan perusteen tulkinta primaarioikeuden ja erityisesti sananvapauden valossa
64 On todettava, että vaikka neuvostolla tosin on laaja harkintavalta niiden perusteiden määrittelemisen osalta, joiden nojalla rajoittavia toimenpiteitä voidaan kohdistaa henkilöihin tai yhteisöihin, näiden perusteiden voidaan katsoa olevan unionin oikeusjärjestyksen mukaisia vain siltä osin kuin niille voidaan antaa merkitys, joka on yhteensopiva niiden ylemmäntasoisten sääntöjen kanssa, joiden noudattamista niiltä edellytetään (ks. vastaavasti tuomio 15.9.2016, Yanukovych v. neuvosto, T‑346/14, muutoksenhaku vireillä, EU:T:2016:497, 100 kohta).
65 Siten on tarpeen tulkita näitä yleisiä perusteita primaarioikeuden vaatimusten mukaisesti.
66 Tältä osin on huomattava, että sananvapaus on osa primaarioikeutta. Perusoikeuskirjan, jolle SEU 6 artiklan 1 kohdassa tunnustetaan sama oikeudellinen arvo kuin perussopimuksille, 11 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Jokaisella on oikeus sananvapauteen. Tämä oikeus sisältää mielipiteenvapauden sekä vapauden vastaanottaa ja levittää tietoja tai ajatuksia viranomaisten siihen puuttumatta ja alueellisista rajoista riippumatta.
2. Tiedotusvälineiden vapautta ja moniarvoisuutta kunnioitetaan.”
67 Tämä oikeus ei ole absoluuttinen, koska perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa määrätään seuraavaa:
”Tässä perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla sekä kyseisten oikeuksien ja vapauksien keskeistä sisältöä kunnioittaen. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti rajoituksia voidaan säätää ainoastaan, jos ne ovat välttämättömiä ja vastaavat tosiasiallisesti unionin tunnustamia yleisen edun mukaisia tavoitteita tai tarvetta suojella muiden henkilöiden oikeuksia ja vapauksia.”
68 Samanlaiset määräykset sisältyvät SEU 6 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuun ihmisoikeussopimukseen. Sen 10 artiklassa määrätään seuraavaa:
”1. Jokaisella on sananvapaus. Tämä oikeus sisältää vapauden pitää mielipiteitä sekä vastaanottaa ja levittää tietoja ja ajatuksia alueellisista rajoista riippumatta ja viranomaisten siihen puuttumatta. – –
2. Koska näiden vapauksien käyttöön liittyy velvollisuuksia ja vastuuta, se voidaan asettaa sellaisten muodollisuuksien, ehtojen, rajoitusten ja rangaistusten alaiseksi, joista on säädetty laissa ja jotka ovat välttämättömiä demokraattisessa yhteiskunnassa kansallisen turvallisuuden, alueellisen koskemattomuuden tai yleisen turvallisuuden vuoksi, epäjärjestyksen tai rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, muiden henkilöiden maineen tai oikeuksien turvaamiseksi, luottamuksellisten tietojen paljastumisen estämiseksi, tai tuomioistuinten arvovallan ja puolueettomuuden varmistamiseksi.”
69 Oikeuskäytännön mukaan sananvapaus ei ole absoluuttinen oikeus ja näin ollen sitä voidaan rajoittaa perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdassa mainituin edellytyksin. Siten sananvapauteen ja tiedotusvälineiden vapauteen puuttumisen on täytettävä kolme edellytystä, jotta se olisi unionin oikeuden mukaista. Ensinnäkin kyseessä olevasta rajoituksesta on oltava ”säädetty lailla”. Toisin sanoen unionin toimielimellä, joka toteuttaa toimenpiteitä, jotka voivat rajoittaa henkilön sananvapautta, on oltava käytettävissään tätä varten laillinen perusta. Toiseksi rajoituksella on oltava yleisen edun mukainen tavoite, jonka unioni on sellaiseksi tunnustanut. Kolmanneksi rajoitus ei saa olla kohtuuton (ks. vastaavasti tuomio 4.12.2015, Sarafraz v. neuvosto, T‑273/13, ei julkaistu, EU:T:2015:939, 177–182 ja 184 kohta).
70 Nämä edellytykset vastaavat olennaisin osin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen (jäljempänä ihmisoikeustuomioistuin) oikeuskäytännön mukaisia edellytyksiä; sen mukaan sananvapauden käyttöön puuttuminen voi olla oikeutettu ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 2 kappaleen valossa vain, jos siitä on ”säädetty lailla”, sillä on jokin mainitussa määräyksessä luetelluista yhdestä tai useammasta legitiimistä tavoitteesta ja se on ”tarpeellinen demokraattisessa yhteiskunnassa” kyseisen tavoitteen tai kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi (ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.10.2015, Perinçek v. Sveitsi, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, 124 kohta). Tästä seuraa, että kyseessä olevaa perustetta on tulkittava siten, että neuvosto voi toteuttaa rajoittavia toimenpiteitä, joilla voidaan rajoittaa kantajan sananvapautta, kunhan nämä rajoitukset noudattavat edellä esiin tuotuja edellytyksiä, joiden on täytyttävä, jotta kyseistä vapautta voidaan legitiimisti rajoittaa.
71 On siis varmistettava se, onko kantajaan kohdistetuista rajoittavista toimenpiteistä säädetty lailla, se, onko niillä yleisen edun mukainen tavoite, ja se, etteivät ne ole kohtuuttomia.
a) Edellytys, jonka mukaan kaikista sananvapauden rajoituksista on oltava ”säädetty lailla”
72 Siitä kysymyksestä, onko kyseessä olevista rajoittavista toimenpiteistä säädetty lailla, on todettava, että ne on ilmaistu toimissa, jotka ovat yleisesti sovellettavia, ja niillä on ensinnäkin selvä oikeudellinen perusta unionin oikeudessa eli SEU 29 ja SEUT 215 artikla, ja toiseksi ne ovat riittävästi perusteltuja sekä ulottuvuutensa osalta että niiden syiden osalta, joiden perusteella niitä sovelletaan kantajaan (ks. edellä 42–51 kohta) (ks. analogisesti tuomio 5.11.2014, Mayaleh v. neuvosto, T‑307/12 ja T‑408/13, EU:T:2014:926, 176 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). On kuitenkin tutkittava, saattoiko kantaja kohtuudella olettaa, että kyseessä olevaa perustetta, jossa viitataan käsitteeseen ”aktiivinen tukeminen”, voitaisiin soveltaa hänen tilanteeseensa, jota periaatteessa suojattiin sananvapaudella.
73 Vaikka tältä osin pitääkin paikkansa, etteivät riidanalaiset toimet sisällä käsitteen ”aktiivinen tukeminen” täsmällistä määritelmää, se voidaan ymmärtää vain siten, että se tarkoittaa henkilöitä, jotka olematta itse vastuussa Ukrainaa horjuttavista Venäjän hallituksen toimista ja politiikoista ja panematta itse täytäntöön näitä toimia tai politiikkoja tukevat näitä politiikkoja ja toimia.
74 On lisäksi täsmennettävä, että kyseessä oleva peruste ei koske kaikenlaista tukea Venäjän hallitukselle, vaan se tarkoittaa niitä tuen muotoja, jotka määrällisellä tai laadullisella merkityksellään edesauttavat sen Ukrainaa horjuttavien toimien tai politiikkojen jatkamista. Kun otetaan huomioon tavoite painostaa Venäjän hallitusta, jotta se pakotettaisiin lopettamaan nämä toimet ja politiikat, unionin tuomioistuinten valvonnassa tulkittuna kyseessä olevalla perusteella määritellään siten objektiivisesti niiden henkilöiden ja yhteisöjen rajoitettu ryhmä, joiden varat voidaan jäädyttää (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 16.7.2014, National Iranian Oil Company v. neuvosto, T‑578/12, ei julkaistu, EU:T:2014:678, 119 kohta).
75 Tätä perustetta tulkittaessa on otettava huomioon ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntö, jossa tunnustetaan mahdottomuus saavuttaa absoluuttinen tarkkuus lakien laatimisessa ennen kaikkea aloilla, joilla tilanne vaihtelee yhteiskunnassa vallitsevien mielipiteiden mukaan, ja jossa myönnetään, että tarve välttää jäykkyyttä ja mukautua tilanteen muutoksiin merkitsee sitä, että useat lait on laadittu enemmän tai vähemmän epämääräiseen muotoon, jonka tulkinta ja soveltaminen riippuu käytännöstä. Edellytys siitä, että laissa on määriteltävä selvästi rikkomiset, täyttyy, kun henkilö voi tietää kyseessä olevan säännöksen sanamuodon perusteella ja tarvittaessa tuomioistuinten siitä tekemän tulkinnan perusteella, mitkä toimet tai laiminlyönnit synnyttävät hänen vastuunsa (ks. vastaavasti ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.10.2015, Perinçek v. Sveitsi, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, 133 ja 134 kohta).
76 Kun otetaan huomioon erityisesti audiovisuaalisten tiedotusvälineiden roolin merkitys tämänhetkisessä yhteiskunnassa (ks. vastaavasti ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 17.9.2009, Manole ym. v. Moldova, CE:ECHR:2009:0917JUD001393602, 97 kohta ja tuomio 16.6.2016, Delfi v. viro, CE:ECHR:2015:0616JUD006456909, 134 kohta), oli ennalta arvattavissa, että tiedotusvälineiden laajamittainen sellainen tuki Venäjän hallituksen Ukrainaa horjuttaville toimille ja politiikoille, jonka esittää erityisesti hyvin suosituissa lähetyksissä henkilö, joka presidentti Putinin asetuksella on nimitetty uutistoimisto RS:n, jota kantaja itse luonnehtii Venäjän valtion ”yhtenäiseksi yritykseksi”, päälliköksi, voi olla ”aktiivisen tukemisen” käsitteeseen perustuvan perusteen kohteena, kunhan siitä johtuvat sananvapauden rajoitukset noudattavat muita vaadittuja edellytyksiä, jotta tätä vapautta voidaan legitiimisti rajoittaa.
77 On todettava, että toisin kuin kantaja väittää, 23.9.2014 annettuun tuomioon Mikhalchanka v. neuvosto (T‑196/11 ja T‑542/12, ei julkaistu, EU:T:2014:801) perustuvasta oikeuskäytännöstä ei voida päätellä, että ”aktiivisen tukemisen” käsitettä sovelletaan toimittajan työhön vain, kun tämän esityksillä on konkreettista vaikutusta. Kuten neuvosto perustellusti huomauttaa, mainitussa tuomiossa unionin yleinen tuomioistuin ei ole lausunut sananvapaudesta, vaan se on katsonut, ettei neuvosto ollut näyttänyt toteen, että kyseiseen tuomioon johtaneessa asiassa kantajan tilanne kuului siinä kyseessä olleilla toimilla säädettyjen nimeämisperusteiden soveltamisalaan. Nämä perusteet koskivat erityisesti henkilöitä, jotka olivat vastuussa kansainvälisten vaalimääräysten loukkaamisista, jotka olivat varjostaneet Valko-Venäjällä 19.12.2010 järjestettyjä presidentinvaaleja, ja jotka olivat vastuussa vakavista ihmisoikeusrikoksista tai kansalaisyhteiskunnan ja demokraattisen opposition tukahduttamisesta mainitussa maassa. Näissä olosuhteissa unionin yleinen tuomioistuin katsoi, ettei neuvosto ollut antanut tiedoksi seikkoja, joilla voidaan osoittaa se vaikutus, konkreettinen merkitys ja ennen kaikkia vastuu, joka kantajalla sekä tarpeen vaatiessa tämän esittelemällä televisio-ohjelmalla olisi voinut olla kansainvälisten vaalisääntöjen loukkaamisessa ja kansalaisyhteiskunnan ja demokraattisen opposition tukahduttamisessa (ks. vastaavasti tuomio 23.9.2014, Mikhalchanka v. neuvosto, T‑196/11 ja T‑542/12, ei julkaistu, EU:T:2014:801, 7, 8, 15, 134 ja 135 kohta).
78 Nyt käsiteltävässä asiassa neuvoston kantajaan soveltama ”aktiivisen tukemisen” peruste on kuitenkin laajempi kuin vastuuseen perustuvat perusteet asiassa, joka johti 23.9.2014 annettuun tuomioon Mikhalchanka v. neuvosto (T‑196/11 ja T‑542/12, ei julkaistu, EU:T:2014:801). Siten kantaja ei voi vedota mainittuun tuomioon tukeakseen väitettään siitä, että neuvoston olisi pitänyt osoittaa hänen lausuntojensa konkreettiset vaikutukset.
79 Näin ollen on todettava, että edellytys siitä, että sananvapauden rajoituksista on säädetty lailla, on täyttynyt nyt käsiteltävässä asiassa.
b) Yleisen edun mukaisen päämäärän tavoitteleminen
80 Yleisen edun mukaisen päämäärän tavoittelemisen edellytyksestä, jonka unioni sellaisenaan tunnustaa, on huomattava, että neuvoston tarkoituksena oli erityisesti kyseessä olevan perusteen mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä painostaa Venäjän viranomaisia, jotta nämä lopettaisivat Ukrainaa horjuttavat toimensa ja politiikkansa, mikä on yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) tavoitteiden mukaista.
81 Rajoittavien toimenpiteiden kohdistaminen erityisesti henkilöihin, jotka tukevat aktiivisesti Ukrainaa heikentäviä Venäjän hallituksen toimia ja politiikkoja, vastaa SEU 21 artiklan 2 kohdan c alakohdassa tarkoitettua tavoitetta säilyttää rauha, estää konfliktit ja lujittaa kansainvälistä turvallisuutta Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan päämäärien ja periaatteiden mukaisesti.
82 Tältä osin on korostettava neuvoston tavoin, että Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokous antoi 27.3.2014 päätöslauselman 68/262, jonka otsikko on ”Ukrainan alueellinen koskemattomuus” ja jolla se palautti mieleen kaikilla valtioilla Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan 2 artiklan mukaan olevan velvollisuuden pidättyä kansainvälisissä suhteissaan väkivallalla uhkaamisesta tai sen käyttämisestä minkään valtion alueellista koskemattomuutta tai poliittista riippumattomuutta vastaan ja selvittämään kansainväliset riitansa rauhanomaisin keinoin. Se ilmaisi olevansa tyytyväinen siitä, että etenkin kansainväliset ja alueelliset järjestöt ovat ponnistelleet taukoamatta Ukrainaa koskevan tilanteen laukaisemiseksi. Kyseisen päätöslauselman lauselmaosassa yleiskokous vahvisti muun maussa uudelleen Ukrainan suvereniteetin, poliittisen riippumattomuuden, yhtenäisyyden ja alueellisen koskemattomuuden merkityksen sen kansainvälisesti tunnustettujen rajojen sisällä ja kehotti kaikkia sopimuspuolia pyrkimään välittömästi ratkaisemaan Ukrainaa koskevan tilanteen rauhanomaisin keinoin, osoittamaan malttia, pidättäytymään kaikista yksipuolisista toimista ja yllyttävistä puheista, joilla voidaan lisätä jännitteitä, ja osallistumaan täysimääräisesti kansainvälisiin sovitteluyrityksiin.
83 Näin ollen on todettava, että nyt käsiteltävässä asiassa edellytys yleisen edun mukaisesta tavoitteesta täyttyy.
c) Kantajaan kohdistettujen rajoittavien toimenpiteiden kohtuullisuus
84 Kyseessä olevista rajoittavista toimenpiteistä johtuvien sananvapauden rajoitusten kohtuullisuuden edellytyksestä on todettava, että se sisältää kaksi osaa: yhtäältä näiden rajoitusten on oltava tarpeen ja oikeasuhteisia tavoiteltuun päämäärään nähden, toisaalta kyseisen vapauden itse ydintä ei saada loukata (ks. vastaavasti tuomio 4.12.2015, Sarafraz v. neuvosto, T‑273/13, ei julkaistu, EU:T:2015:939, 184 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Rajoitusten tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus
85 Ensinnäkin kyseessä olevien rajoitusten tarpeellisuudesta on todettava, että vaihtoehtoiset ja vähemmän rajoittavat toimenpiteet, kuten ennakkolupajärjestelmä tai velvoite perustella luovutettujen varojen käyttöä jälkikäteen, eivät mahdollista sitä, että tavoiteltu päämäärä eli Ukrainan tilanteesta vastuussa olevien venäläisten päättäjien painostaminen saavutetaan yhtä tehokkaasti, kun otetaan erityisesti huomioon mahdollisuus kiertää asetettuja rajoituksia (ks. analogisesti tuomio 12.3.2014, Al Assad v. neuvosto, T‑202/12, EU:T:2014:113, 117 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
86 Toiseksi kyseessä olevien rajoitusten oikeasuhteisuuden osalta on palautettava mieliin suhteellisuusperiaatetta ja sananvapauden rajoittamista koskeva oikeuskäytäntö ja todettava, miten niitä voidaan soveltaa kantajan erityiseen tilanteeseen, sellaisena kuin se ilmenee neuvoston asiakirja-aineistosta.
87 Suhteellisuusperiaate edellyttää unionin oikeuden yleisenä oikeusperiaatteena, että unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei ylitetä niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista ja soveltuvaa kyseessä olevalla säännöstöllä tavoiteltujen päämäärien saavuttamiseksi. Silloin, kun on mahdollista valita usean tarkoitukseen soveltuvan toimenpiteen välillä, on valittava vähiten rajoittava, eivätkä toimenpiteistä aiheutuvat haitat saa olla kohtuuttomia tavoiteltuihin päämääriin nähden (ks. tuomio 4.12.2015, Sarafraz v. neuvosto, T‑273/13, ei julkaistu, EU:T:2015:939, 185 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
88 Oikeuskäytännössä täsmennetään tältä osin, että suhteellisuusperiaatteen noudattamista koskevan tuomioistuinvalvonnan osalta unionin lainsäätäjällä on katsottava olevan laaja harkintavalta aloilla, joilla siltä edellytetään poliittisten, taloudellisten ja sosiaalisten valintojen tekemistä ja joilla sen on suoritettava monitahoisia arviointeja. Siten näihin aloihin kuuluva toimenpide voidaan katsoa lainvastaiseksi ainoastaan, jos kyseinen toimenpide on ilmeisen soveltumaton toimivaltaisen toimielimen tavoittelemien päämäärien saavuttamiseen (ks. tuomio 28.11.2013, neuvosto v. Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, EU:C:2013:776, 120 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
89 Juuri sananvapauden rajoitusten osalta ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä voidaan yksilöidä useita periaatteita.
90 Ensinnäkin siinä todetaan, että sananvapaus on yksi demokraattisen yhteiskunnan olennaisista perusteista ja yksi keskeisimmistä sen kehityksen ja kunkin kansalaisen itsensä toteuttamisen edellytyksistä ja että sillä suojellaan periaatteessa paitsi ”tietoja” tai ”ajatuksia”, joihin suhtaudutaan myönteisesti tai joiden ei katsota olevan loukkaavia tai joita pidetään neutraaleina, monimuotoisuuden, suvaitsevaisuuden ja avoimen ilmapiirin, joita ilman demokraattista yhteiskuntaa ei olisi olemassa, takaamiseksi myös niitä, jotka loukkaavat, sokeeraavat tai häiritsevät. Tähän vapauteen liittyy tosin poikkeuksia, mutta niitä on tulkittava suppeasti, ja rajoitusten tarve on esitettävä vakuuttavalla tavalla (ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.10.2015, Perinçek v. Sveitsi, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, 196 kohdan i alakohta).
91 Toiseksi ihmisoikeustuomioistuin on katsonut, että ihmisoikeussopimuksen 10 artiklan 2 kappaleessa ei juuri jätetä varaa sananvapauden rajoituksille poliittisen diskurssin tai yleisesti kiinnostavien kysymysten alalla. Periaatteessa tällaisia yleisesti kiinnostavia kysymyksiä koskevat ilmaisut vaativat vahvaa suojelua, toisin kuin ne, joilla puolustellaan väkivaltaa, vihaa, ksenofobiaa tai muita suvaitsemattomuuden muotoja, joita ei tavallisesti suojella, tai oikeutetaan ne. Poliittinen diskurssi on luonteeltaan väittelyn lähde ja usein kärkevää, mutta se on kuitenkin yleisen edun mukaista, ellei se ylitä tiettyä rajaa eikä muutu väkivaltaan turvautumiseksi, vihaksi tai suvaitsemattomuudeksi (ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.10.2015, Perinçek v. Sveitsi, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, 197, 230 ja 231 kohta).
92 Kolmanneksi ihmisoikeustuomioistuin on todennut sananvapauden rajoituksen ”tarpeellisuudesta”, että se edellyttää pakottavaa sosiaalista tarvetta ja että sananvapauteen puuttumista on tutkittava koko asian valossa sen määrittämiseksi, onko se oikeasuhteista tavoiteltuun legitiimiin päämäärään nähden ja ovatko viranomaisten sen oikeuttamiseksi esiin tuomat syyt merkityksellisiä ja riittäviä (ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 15.10.2015, Perinçek v. Sveitsi, CE:ECHR:2015:1015JUD002751008, 196 kohdan ii ja iii alakohta).
93 Nämä periaatteet ovat toki merkittäviä huomioon otettavia tekijöitä nyt käsiteltävässä asiassa. On kuitenkin todettava, että niitä voidaan soveltaa vain siltä osin kuin ne ovat merkityksellisiä nyt käsiteltävän asian asiayhteydessä, jolle ovat luonteenomaista erityispiirteet, jotka erottavat sen niistä, joiden perusteella ihmisoikeustuomioistuin on kehitellyt oikeuskäytäntöään.
94 On korostettava, että ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä johtuvat periaatteet on laadittu niissä tilanteissa, joissa henkilö on esittänyt ilmaisuja tai tehnyt toimia, joita ihmisoikeussopimuksen osapuolena oleva valtio pitää mahdottomina hyväksyä, ja tämä valtio, jossa kyseinen henkilö asuu, on kohdistanut kyseiseen henkilöön seuraamuksia, jotka ovat usein luonteeltaan rikosoikeudellisia, ja joissa mainittu henkilö vetoaa sananvapauteen puolustautumiskeinona kyseistä valtiota vastaan.
95 Sitä vastoin nyt käsiteltävässä asiassa kantaja on Venäjän kansalainen, joka asuu Venäjällä ja joka on nimitetty presidentti Putinin asetuksella Venäjän valtion ”yhtenäisen yrityksen”, uutistoimisto RS:n päälliköksi.
96 Toimittajan tehtäviä, joita ei voida erottaa RS:n päällikön tehtävistä, hoitaessaan kantaja on lausunut useaan kertaan tilanteesta, jonka Venäjän hallitus on luonut Ukrainassa, ja neuvoston mukaan hän on esittänyt tätä tilannetta koskevat tapahtumat Venäjän hallitukselle edullisessa valossa.
97 Tässä asiayhteydessä kantaja vetoaa sananvapauteen. Kyse ei siis ole siitä, että tähän oikeuteen vedottaisiin puolustautumiskeinona Venäjän valtiota vastaan, vaan siitä, että hän puolustautuu rajoittavia toimenpiteitä vastaan, jotka ovat luonteeltaan turvaavia eivätkä rikosoikeudellisia ja jotka neuvosto on toteuttanut reagoidakseen Ukrainaa heikentäviin Venäjän hallituksen toimiin ja politiikkoihin. On yleisesti tiedossa, että nämä toimet ja politiikat ovat Venäjällä hyvin laajasti esillä tiedotusvälineissä ja ne esitellään hyvin usein propagandan välityksellä Venäjän kansalle täysin oikeutettuina.
98 Erityisesti on huomattava, että lehdistöä koskevista kanteluista vastaava Venäjän neuvosto (jäljempänä venäläinen neuvosto) antoi 13.2.2014 kantajaa koskevan päätöslauselman kantelusta, joka koski tämän juontamaa Vesti Nedeli ‑nimistä lähetystä (Viikon uutiset). Tässä yhteydessä venäläinen neuvosto katsoi, että Vesti Nedeli ‑lähetyksessä kantajan 8.12.2013 esittämät ilmaisut sisälsivät propagandaa, joka esitti 30.11. ja 1.12.2013 Kiovassa (Ukraina) Itsenäisyyden aukiolla sattuneet tapahtumat vääristyneellä tavalla ja toimittajia velvoittavien sosiaalisen vastuun, vahingon minimoimisen, totuuden, puolueettomuuden ja oikeudenmukaisuuden periaatteiden vastaisesti Venäjällä vallitsevan yleisen mielipiteen manipuloimiseksi väärän informaation tekniikkaa käyttäen.
99 Kantaja ei kiistä esittäneensä ilmaisuja, joista venäläinen neuvosto lausui päätöslauselmassaan, mutta toteaa, että propagandaa suojaa sananvapaus.
100 On todettava, että se, että kantaja levitti propagandaa Ukrainaa heikentävien Venäjän hallituksen toimien ja politiikan hyväksi, ilmenee myös Nacionālā elektronisko plašsaziņas līdzekļu padomen (Latvian sähköisten viestintävälineiden kansallinen neuvosto) 3.4.2014 tekemästä päätöksestä (jäljempänä latvialainen päätös) ja Lietuvos radijo ir televizijos komisijan (Liettuan radio- ja televisiokomitea) 2.4.2014 tekemästä päätöksestä, sellaisena kuin Vilniaus apygardos administracinis teismas (Vilnan alueellinen hallintotuomioistuin, Liettua) sen vahvisti 7.4.2014 (jäljempänä liettualainen päätös), jotka koskivat kummassakin maassa muun muassa Vesti Nedelin niiden lähetysten keskeyttämistä, joihin kantaja on osallistunut.
101 Kantajan mukaan latvialainen ja liettualainen päätös on tehty yksipuolisten kannanottojen perusteella, joista hän tai RS ei ole voinut lausua, eikä neuvosto voi tukeutua niihin.
102 Näistä päätöksistä on ensinnäkin huomattava, että neuvosto on unionin yleiselle tuomioistuimelle antamassaan kirjallisessa vastauksessa todennut, että ne otettiin muodollisesti hallinnolliseen asiakirja-aineistoon 1.2.2016.
103 Siten on selvää, että kyseiset päätökset ovat osa näyttöä, johon vuoden 2016 maaliskuun toimet perustuvat; toisin on vuoden 2015 maaliskuun ja vuoden 2015 syyskuun toimien osalta.
104 Tältä osin ei voida hyväksyä neuvoston väitettä siitä, että tämä tunsi jo vuoden 2015 maaliskuun toimia toteuttaessaan latvialaisen ja liettualaisen päätöksen sisällön, koska nämä päätökset julkistettiin – myös englannin kielellä – vuoden 2014 huhti- ja lokakuussa. Ei voida olettaa, että neuvosto olisi ollut tietoinen kaikista kantajaa koskevista asiakirjoista vain sen vuoksi, että asiakirja oli julkinen.
105 Näiden päätösten sisällöstä on ensinnäkin todettava, että Liettuan sähköisten viestintävälineiden kansallinen neuvosto katsoi Liettuan poliisin, joka oli tutkinut muun muassa 2.3. ja 16.3.2014 lähetettyjä Vesti Nedelin lähetyksiä, joihin kantaja osallistui, laatiman kertomuksen perusteella, että nämä lähetykset sisälsivät sotapropagandaa, jolla oikeutettiin Venäjän sotilaallinen väliintulo Ukrainassa, ja niissä rinnastettiin Ukrainan demokratian puolustajat natseihin välittäen viestiä siitä, että kun nämä puolustajat olivat vallassa, he toistivat natsien tekemiä rikoksia.
106 Toiseksi Vilniaus apygardos administracinis teismas hyväksyi Liettuan radio- ja televisiokomitean päätelmän siitä, että tämän tutkimassa Vesti Nedelin lähetyksessä 2.3.2014 kannustettiin Venäjän ja Ukrainan väliseen vihaan ja oikeutettiin Venäjän sotilaallinen väliintulo Ukrainassa sekä osan Ukrainan alueista liittäminen Venäjään.
107 Tällaiset toteamukset, jotka ovat peräisin kahden jäsenvaltion viranomaisilta, jotka ovat tutkineet kyseessä olevat lähetykset, ovat vakaata näyttöä siitä, että kantaja on osallistunut propagandatoimintaan Ukrainaa heikentävien Venäjän hallituksen toimien ja politiikan hyväksi.
108 Tämä pitää sitäkin enemmän paikkansa, koska kantaja ei ole unionin yleisessä tuomioistuimessa kyseenalaistanut latvialaiseen ja liettualaiseen päätökseen sisältyneitä toteamuksia vaan ainoastaan esittänyt muodollisia vastaväitteitä (ks. edellä 101 kohta).
109 Tästä on huomautettava, ettei kantajan esiin tuomilla seikoilla ole mitään vaikutusta siihen, että hänellä oli mahdollisuus esittää unionin yleisessä tuomioistuimessa käydyssä menettelyssä väitteitä ja näyttöä mainittuihin päätöksiin sisältyvien toteamusten perustelujen horjuttamiseksi.
110 On todettava, ettei kantaja eikä RS ole riitauttanut latvialaista ja liettualaista päätöstä toimivaltaisissa kansallisissa tuomioistuimissa, vaikka asiakirja-aineistosta ilmenee ainakin latvialaisen päätöksen osalta, että se oli kannekelpoinen.
111 Näissä olosuhteissa on katsottava, että neuvosto voi venäläisen neuvoston päätöslauselman ja vuoden 2016 maaliskuun toimien osalta myös latvialaisen ja liettualaisen päätöksen perusteella katsoa, että kantaja oli levittänyt propagandaa.
112 Sitä, että neuvosto on toteuttanut kantajaan kohdistuvia rajoittavia toimenpiteitä tämän Ukrainaa heikentävien Venäjän hallituksen toimien ja politiikan hyväksi levittämän propagandan vuoksi, ei voida pitää tämän sananvapauden suhteettomana rajoituksena.
113 Jos näin olisi, neuvoston olisi mahdotonta tavoitella päämääräänsä Venäjän hallituksen painostamisesta kohdistamalla rajoittavia toimenpiteitä paitsi henkilöihin, jotka ovat vastuussa kyseisen hallituksen Ukrainaa koskevista toimista tai politiikoista, tai henkilöihin, jotka panevat tällaiset toimet tai politiikat täytäntöön, myös henkilöihin, jotka tukevat aktiivisesti viimeksi mainittuja.
114 Edellä 74 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaisesti aktiivisen tukemisen käsite tarkoittaa sellaisia tukemisen muotoja, jotka niiden määrällisen tai laadullisen merkittävyyden vuoksi edistävät Ukrainaa heikentävien Venäjän hallituksen toimien ja politiikan jatkamista.
115 Tämä käsite ei rajoitu aineelliseen tukemiseen, vaan se kattaa myös tuen, jota antaa RS:n, joka on Venäjän valtion ”yhtenäinen yritys”, päällikkö, jonka kyseisen valtion presidentti on nimittänyt ja jolle kuuluu viimesijainen vastuu niistä toimista ja politiikoista, jotka neuvosto tuomitsee ja joihin se haluaa reagoida kyseessä olevilla rajoittavilla toimenpiteillä.
116 Tältä osin pitää tosin paikkansa, että kantajaan kohdistettujen rajoittavien toimenpiteiden oikeasuhteisuuden arvioinnissa on tutkittava, estävätkö ne venäläisiä toimittajia ilmaisemasta vapaasti mielipidettään yleisesti kiinnostavista poliittisista kysymyksistä, kuten Ukrainaa heikentävistä Venäjän hallituksen toimista ja politiikoista. Tällöin olisi kyseessä haitallinen seuraus koko yhteiskunnassa (ks. vastaavasti ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 17.12.2004, Cumpănă ja Mazăre v. Romania, CE:ECHR:2004:1217JUD003334896, 114 kohta).
117 Näin ei kuitenkaan ole nyt käsiteltävässä asiassa, koska kantajan tilanteessa on se erityinen, jopa ainutlaatuinen piirre, että hän levittää propagandaa Ukrainaa heikentävien Venäjän hallituksen toimien ja politiikkojen puolesta käyttämällä sellaisia keinoja ja sellaista valtaa, jotka ovat ominaisia RS:n päällikölle ja jotka hän on saanut itse presidentti Putinin asetuksella.
118 Muut toimittajat, jotka haluavat ilmaista kantansa vieläpä loukkaavin, sokeeraavin tai häiritsevin ilmaisuin (ks. edellä 90 kohta) kysymyksistä, jotka kuuluvat poliittiseen diskurssiin ja jotka ovat yleisesti kiinnostavia (ks. edellä 91 kohta), kuten Ukrainaa heikentävät Venäjän hallituksen toimet tai politiikat, eivät ole kantajan tilanteeseen rinnastettavassa tilanteessa; tämä on ainoa, joka hoitaa RS:n päällikön tehtäviä presidentti Putinin harkitun valinnan vuoksi.
119 Minkään muun toimittajan nimeä ei ole kyseessä olevissa luetteloissa ja ainoat perustelut, jotka koskevat niin sanottujen ”Donetskin kansantasavallan” viranomaisten jäsentä, liittyy propagandatoimintaan.
120 Kun otetaan huomioon neuvoston laaja harkintavalta (ks. edellä 88 kohta), edellä esitetyt näkemykset riittävät sen toteamiseksi, että kantajan sananvapauden rajoitukset, jotka kyseessä olevat rajoittavat toimenpiteet voivat aiheuttaa, ovat tarpeen eivätkä ne ole suhteettomia, ilman, että olisi tarpeen tutkia, osoittavatko muut todisteet, joihin neuvosto on tukeutunut, että kantaja on kehottanut väkivaltaan tai esittänyt vihapuheita.
121 Koska kantajan sananvapauden rajoitukset, joita kyseessä olevat toimenpiteet voivat sisältää, ovat tarpeen ja oikeasuhteisia tavoiteltuun päämäärään nähden, on tutkittava edellytys, joka liittyy tämän vapauden ytimeen kohdistuvan loukkaamisen puuttumiseen.
Kantajan sananvapauden ytimeen kohdistuvan loukkaamisen puuttuminen
122 Kantajan sananvapauden ytimeen kohdistuvan loukkaamisen puuttumista koskevasta edellytyksestä on muistutettava, että kyseessä olevissa toimenpiteissä määrätään yhtäältä siitä, että jäsenvaltiot toteuttavat tarpeelliset toimenpiteet estääkseen hänen pääsynsä alueelleen taikka hänen kauttakulkunsa niiden alueen kautta, ja toisaalta hänen unioniin sijoitettujen varojensa ja hänen taloudellisten resurssiensa jäädyttämiseksi.
123 Kantaja on unionin ulkopuolisen kolmannen maan, Venäjän federaation, kansalainen, ja hän asuu Venäjällä, jossa hän harjoittaa ammattiaan RS:n päällikkönä. Siten kyseessä olevat rajoittavat toimenpiteet eivät loukkaa kantajan sananvapauden ydintä erityisesti hänen ammattitoiminnassaan viestintäalalla siinä maassa, jossa hän asuu ja työskentelee (ks. analogisesti tuomio 4.12.2015, Sarafraz v. neuvosto, T‑273/13, ei julkaistu, EU:T:2015:939, 190 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
124 Nämä toimenpiteet ovat lisäksi luonteeltaan väliaikaisia ja kumottavissa olevia. Päätöksen 2014/145 6 artiklasta ilmenee, että se on jatkuvan uudelleen tarkastelun kohteena, ja asetuksen N:o 269/2014 14 artiklan 4 kohdasta ilmenee, että sen liitteenä olevaa luetteloa tarkastellaan säännöllisin väliajoin ja vähintään 12 kuukauden välein.
125 Tästä seuraa, että kantajaan kohdistetut rajoittavat toimenpiteet eivät loukkaa hänen sananvapautensa olennaista sisältöä.
126 Edellä esitetyn perusteella ensimmäinen ja toinen kanneperuste on hylättävä.
D Viides kanneperuste, joka koskee sitä, että kyseessä oleva peruste on ristiriidassa sananvapauden kanssa ja siten lainvastainen, jos sen perusteella on mahdollista kohdistaa rajoittavia toimenpiteitä tätä oikeutta käyttäviin toimittajiin
127 Toissijaisesti kantaja esittää SEUT 277 artiklassa tarkoitetun oikeudenkäyntiväitteen kyseessä olevan perusteen osalta, jos sitä tulkittaisiin siten, että sen perusteella on mahdollista kohdistaa rajoittavia toimenpiteitä toimittajiin, jotka ovat ilmaisseet neuvoston kiistanalaisiksi katsomia mielipiteitä. Tämä peruste olisi näin tulkittuna suhteeton ja siltä puuttuisi oikeudellinen perusta. Kantaja täsmentää vastauskirjelmässään, että SEU 29 ja SEUT 215 artiklan perusteella ei ole mahdollista toteuttaa sananvapauden kanssa ristiriitaisia toimia.
128 Ensinnäkin neuvosto vaatii, että nyt käsiteltävä kanneperuste on jätettävä tutkimatta, koska se ei täytä työjärjestyksen 76 artiklan d alakohdan mukaisia edellytyksiä.
129 Toiseksi neuvosto toteaa, että kyseessä oleva peruste koskee propagandatoimintaa ja vääriä tietoja koskevaa toimintaa, joilla tuetaan aktiivisesti Venäjän hallitusta Ukrainan heikentämisen osalta, ja että tällainen peruste ei ole sananvapauden vastainen.
130 Ensimmäisen ja toisen kanneperusteen tutkimisesta ilmenee, että kyseessä olevaa perustetta on tulkittava primaarioikeuden mukaisesti; se sisältää sananvapautta suojaavat säännökset (ks. edellä 64–70 kohta)
131 On kuitenkin katsottu, että kyseessä olevaa perustetta voidaan tulkita sekä soveltaa primaarioikeuden mukaisesti, mukaan lukien sananvapaus. On todettu, että nyt käsiteltävässä asiassa kantajan tapauksessa kyseisen perusteen soveltaminen ei loukannut hänen sananvapauttaan, koska neuvosto on noudattanut tämän vapauden rajoittamiseksi säädettyjä laillisia edellytyksiä.
132 Näin ollen nyt käsiteltävä kanneperuste on hylättävä ilman, että olisi tarpeen lausua neuvoston esittämästä prosessinedellytysten puuttumista koskevasta väitteestä.
E Kolmas kanneperuste, joka koskee sitä, että puolustautumisoikeuksia ja oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin on loukattu
133 Kantaja muistuttaa oikeuskäytännön mukaisista periaatteista, jotka koskevat puolustautumisoikeuksien kunnioittamista rajoittavien toimenpiteiden alalla, ja hän väittää, että vaikka vuoden 2015 maaliskuun toimissa on pysytetty hänen nimensä kyseessä olevissa luetteloissa eikä merkitty sitä niihin ensimmäisen kerran, hänelle ei ole ennalta ilmoitettu tämän pysyttämisen syitä eikä hän ole saanut painavia, uskottavia ja konkreettisia todisteita, joilla tämä pysyttäminen voitaisiin oikeuttaa.
134 Ensinnäkin kantaja väittää erityisesti, että vuoden 2015 maaliskuun toimet on toteutettu ennen kuin neuvosto oli vastannut hänen 4.2.2015 päivättyyn kirjeeseen sisältyneeseen pyyntöönsä saada tutustua asiakirja-aineistoon. Siten hän ei ollut voinut lausua asiasta tietoisena neuvoston aikeesta jatkaa rajoittavien toimenpiteiden kohdistamista häneen.
135 Toiseksi kantaja väittää, että hänen 25.2.2015 päivättyä kirjettään ei ollut tutkittu huolella ja puolueettomasti.
136 Sen lisäksi, että neuvosto kiistää kantajan väitteet puolustautumisoikeuksien loukkaamisesta, se väittää, että se, että hän vetoaa yksinomaan tämän kanneperusteen otsikossa tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden loukkaamisen, on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin se ei ole työjärjestyksen 76 artiklan d alakohdassa määrättyjen vähimmäisvaatimusten mukaista.
137 Aluksi neuvoston esittämä prosessinedellytysten puuttumista koskeva väite on hyväksyttävä, koska kantaja ei ole esittänyt väitteitä, jotka koskevat erityisesti tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden loukkaamista.
138 On muistutettava, että työjärjestyksen 76 artiklan d alakohdan perusteella, joka on keskeisin osin samanlainen kuin 2.5.1991 annetun ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen työjärjestyksen 44 artiklan 1 kohdan c alakohta, kannekirjelmässä on mainittava yhteenveto kanteen oikeudellisista perusteista. Lisäksi vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella kyseisen yhteenvedon on oltava riittävän selvä ja täsmällinen, jotta vastaaja voi valmistella puolustuksensa ja unionin yleinen tuomioistuin ratkaista asian tarpeen vaatiessa ilman muita tietoja. Jotta kanne voidaan ottaa tutkittavaksi, olennaisten tosiseikkojen ja oikeudellisten seikkojen, joihin se perustuu, on ilmettävä ainakin pääpiirteittäin mutta johdonmukaisesti ja ymmärrettävästi itse kannekirjelmästä oikeusvarmuuden ja hyvän oikeudenkäytön takaamiseksi. Vakiintuneessa oikeuskäytännössä on todettu myös, että kaikki oikeudelliset perusteet, joita ei ole esitetty kannekirjelmässä riittävästi, on jätettävä tutkimatta. Vastaavien vaatimusten on täytyttävä, kun kanneperusteen tueksi esitetään väite. Unionin tuomioistuinten on omasta aloitteestaan otettava esiin tämä prosessinedellytysten puuttumista koskeva väite (ks. vastaavasti tuomio 12.5.2016, Italia v. komissio, T‑384/14, EU:T:2016:298, 38 kohta (ei julkaistu) oikeuskäytäntöviittauksineen).
139 Puolustautumisoikeuksien loukkaamista koskevasta väitteestä on todettava, että niiden kunnioittamista menettelyssä, joka edeltää rajoittavan toimenpiteen toteuttamista, koskeva perustavanlaatuinen oikeus vahvistetaan nimenomaisesti perusoikeuskirjan 41 artiklan 2 kohdan a alakohdassa (ks. tuomio 5.11.2014, Mayaleh v. neuvosto, T‑307/12 ja T‑408/13, EU:T:2014:926, 102 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
140 Tässä yhteydessä on huomattava, että päätöksen 2014/145 3 artiklan 2 ja 3 kohdassa ja asetuksen N:o 269/2014 14 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetään, että neuvosto antaa päätöksensä, myös luetteloon ottamisen perusteet, tiedoksi luonnolliselle henkilölle, oikeushenkilölle, yhteisölle tai elimelle joko suoraan, jos osoite on tiedossa, tai julkaisemalla ilmoituksen ja antaa tällaiselle luonnolliselle henkilölle, oikeushenkilölle, yhteisölle tai elimelle mahdollisuuden tehdä huomautuksia. Jos huomautuksia tehdään tai jos esitetään merkittävää uutta näyttöä, neuvosto tarkastelee päätöstään uudelleen ja ilmoittaa asiasta asianomaiselle luonnolliselle henkilölle, oikeushenkilölle, yhteisölle tai elimelle.
141 Lisäksi on todettava ensinnäkin, että päätöksen 2014/145 6 artiklan kolmannen kohdan mukaan päätöstä tarkastellaan jatkuvasti uudelleen. Sitten tämän päätöksen 6 artiklan toisessa kohdassa, sellaisena kuin se oli alkuperäisessä versiossaan, säädettiin, että päätöstä sovellettiin 17.9.2014 asti, ja useista pidennyksistä on säädetty myöhemmillä toimilla. Lopuksi asetuksen N:o 269/2014 14 artiklan 4 kohdan mukaan sen liitteessä olevaa luetteloa tarkastellaan uudelleen säännöllisin väliajoin ja vähintään 12 kuukauden välein.
142 Nyt käsiteltävässä asiassa kantaja ei riitauta täytäntöönpanopäätöstä 2014/151 eikä täytäntöönpanoasetusta N:o 284/2014, joilla neuvosto merkitsi hänen nimensä luetteloon ensimmäisen kerran (ks. edellä 3 kohta). Kuten hän myönsi unionin yleisen tuomioistuimen esittämään kysymykseen antamassaan kirjallisessa vastauksessa, hänen ensimmäinen reaktionsa näiden toimien toteuttamiseen oli 4.2.2015 päivätyn kirjeen lähettäminen, vaikka neuvosto oli julkaissut 22.3.2014 ilmoituksen päätöksessä 2014/145, joka pantiin täytäntöön täytäntöönpanopäätöksellä 2014/151, ja asetuksessa N:o 269/2014, joka pantiin täytäntöön täytäntöönpanoasetuksella N:o 284/2014, säädettyjen rajoittavien toimenpiteiden kohteena olevien henkilöiden tiedoksi (EUVL 2014, C 84, s. 3).
143 Kyseisessä ilmoituksessa todetaan muun muassa, että asianomaiset henkilöt ja yhteisöt voivat esittää neuvostolle pyynnön, että päätöstä sisällyttää heidän nimensä ensimmäisten riidanalaisten toimien liitteinä oleviin luetteloihin tarkasteltaisiin uudelleen, ja että pyynnön tueksi on liitettävä asianmukaiset asiakirjat.
144 Tästä seuraa, että kantaja on odottanut kauan ennen kuin hän on pyytänyt neuvostolta saada tutustua häntä koskevaan asiakirja-aineistoon ja hänen tilanteensa uudelleen tarkastelua.
145 On todettava, että kantajan nimi pysytettiin vuoden 2015 maaliskuun toimilla kyseessä olevissa luetteloissa samoilla perusteluilla kuin aiemmin. Tältä osin on muistutettava, että vaikka oikeuskäytännön mukaan neuvosto ei ollut velvollinen kuulemaan kantajaa ennen kuin tämä ensimmäisen kerran merkittiin luetteloon, jotta häneen kohdistetuilla toimenpiteillä olisi yllättävä vaikutus (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 5.11.2014, Mayaleh v. neuvosto, T‑307/12 ja T‑408/13, EU:T:2014:926, 110–113 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen), sillä oli periaatteessa velvollisuus kuulla häntä ennen kuin se päätti pysyttää hänen nimensä kyseessä olevissa luetteloissa. Kuitenkin oikeus tulla kuulluksi ennen sellaisten toimien toteuttamista, joilla jatketaan rajoittavien toimenpiteiden kohdistamista henkilöihin, jotka ovat jo olleet tällaisten toimenpiteiden kohteena, on olemassa, kun neuvosto esittää uusia seikkoja tällaisia henkilöitä vastaan, muttei silloin, kun näiden toimenpiteiden pysyttäminen perustuu samoihin syihin kuin ne, joilla kyseessä olevien rajoittavien toimenpiteiden määräämisestä annettu alkuperäinen toimi on perusteltu (ks. analogisesti tuomio 28.7.2016, Tomana ym. v. neuvosto ja komissio, C‑330/15 P, ei julkaistu, EU:C:2016:601, 67 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen; ks. myös vastaavasti ja analogisesti tuomio 7.4.2016, Central Bank of Iran v. neuvosto, C‑266/15 P, EU:C:2016:208, 33 kohta).
146 Nyt käsiteltävässä asiassa kantajaa koskevat perustelut riidanalaisissa toimissa eivät kuitenkaan ole muuttuneet verrattuina niiden toimien perusteluihin, joilla hänen nimensä merkitsemisestä luetteloihin päätettiin ensimmäisen kerran.
147 Näin ollen neuvostolla ei ensinnäkään ollut velvollisuutta kuulla kantajaa ennen riidanalaisten toimien toteuttamista.
148 Toiseksi on todettava, että neuvosto on 13.2.2015 päivätyssä kirjeessään (ks. edellä 10 kohta) joka tapauksessa kehottanut kantajaa lausumaan tähän kohdistettujen rajoittavien toimenpiteiden mahdollisesta jatkamisesta.
149 Pitää tosin paikkansa, ettei kantaja 4.2.2015 päivätystä pyynnöstään huolimatta ollut saanut oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon, jolla perusteltiin hänen nimensä merkitseminen luetteloihin, kun hän esitti huomautuksensa vastauksena neuvoston kehotukseen.
150 On kuitenkin huomattava, että vaikka oletettaisiin, että mainittu pyyntö voitaisiin katsoa esitetyksi edellä 140 ja 141 kohdassa mainituissa säännöksissä tarkoitetun uudelleentarkastelumenettelyn puitteissa, vaikka se muodollisesti perustuukin asetukseen N:o 1049/2001 ja vaikka se siten voisikin olla merkityksellinen sen arvioimiseksi, onko nyt käsiteltävässä asiassa kantajan puolustautumisoikeuksia kunnioitettu, neuvostoa ei voida moittia siitä, ettei se ole käsitellyt tätä pyyntöä hyvin lyhyessä ajassa ennen vuoden 2015 maaliskuun toimien toteuttamista, kun taas kantaja oli odottanut melkein 11 kuukautta ennen kuin hän oli reagoinut hänen nimensä ensimmäiseen merkitsemiseen luetteloihin ja esittänyt tällaisen pyynnön.
151 Tässä yhteydessä on huomautettava, että silloin, kun asianomaiselle yhteisölle on ilmoitettu riittävän tarkat tiedot, joiden avulla se voi tehokkaasti ilmaista kantansa neuvoston sitä vastaan esittämistä seikoista, puolustautumisoikeuksien kunnioittamista koskeva periaate ei merkitse sitä, että kyseisellä toimielimellä on velvollisuus antaa oma-aloitteisesti mahdollisuus tutustua asiaan liittyviin asiakirjoihin. Neuvoston on annettava oikeus tutustua kaikkiin hallinnollisiin asiakirjoihin, jotka eivät ole luottamuksellisia ja jotka koskevat kyseessä olevaa toimenpidettä, ainoastaan asianomaisen pyynnöstä (ks. tuomio 14.10.2009, Bank Melli Iran v. neuvosto, T‑390/08, EU:T:2009:401, 97 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
152 Kuten neljännen kanneperusteen tutkimisen yhteydessä on todettu, koska nyt käsiteltävässä asiassa kantajaa koskevat riidanalaisten toimien perustelut, jotka ovat yhteneväiset niiden toimien perustelujen kanssa, joilla hänen nimensä on merkitty luetteloihin ensimmäisen kerran, olivat riittävät, neuvostolla ei ollut velvollisuutta oma-aloitteisesti antaa kantajalle oikeutta tutustua asiakirja-aineistoon tai odottaa sitä pyyntöä, jonka viimeksi mainittu oli lopulta esittänyt, ennen kuin se päätti pysyttää hänen nimensä kyseessä olevissa luetteloissa. Kantaja tiesi paljon ennen kuin hän sai 16.3.2015 päivätyn kirjeen, että häneen kohdistettiin rajoittavia toimenpiteitä siitä syystä, että hän harjoitti toimittajan ja RS:n päällikön tehtäviä, ja hän oli hyvin tietoinen tavasta, jolla hän oli harjoittanut tehtäviään.
153 Kolmanneksi ja ylimääräisenä huomautuksena todettakoon, että puolustautumisoikeuksien loukkaaminen johtaa toimen kumoamiseen vain, jos menettely olisi ilman tätä sääntöjenvastaisuutta voinut johtaa erilaiseen lopputulokseen. Nyt käsiteltävässä asiassa kantaja ei ole selittänyt, mitkä olivat ne perusteet ja todisteet, joihin hän olisi voinut vedota, jos hän olisi saanut kyseessä olevat asiakirjat aikaisemmin, eikä osoittanut, että nämä perusteet ja todisteet olisivat voineet johtaa hänen kohdallaan erilaiseen lopputulokseen eli siihen, että kyseessä olevia rajoittavia toimenpiteitä ei hänen osaltaan uudistettaisi (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 18.9.2014, Georgias ym. v. neuvosto ja komissio, T‑168/12, EU:T:2014:781, 106–108 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Siten nyt käsiteltävä kanneperuste ei missään tapauksessa voi johtaa riidanalaisten toimien kumoamiseen.
154 Nyt käsiteltävä kanneperuste on edellä esitetyn perusteella hylättävä.
155 Koska mikään kantajan esittämistä kanneperusteista ei ole menestynyt, kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.
Oikeudenkäyntikulut
156 Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska vastaaja on hävinnyt asian ja neuvosto on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista, kantaja on velvoitettava korvaamaan neuvoston oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (yhdeksäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Dmitrii Konstantinovich Kiselev velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Berardis | Tomljenović | Spielmann |
Julistettiin Luxemburgissa 15 päivänä kesäkuuta 2017.
Allekirjoitukset
Sisällys
Tosiseikat
Oikeudenkäynti ja asianosaisten vaatimukset
Oikeudellinen arviointi
A Kuudes kanneperuste, joka koskee kumppanuussopimuksen rikkomista
B Neljäs kanneperuste, joka koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä
C Ensimmäinen ja toinen kanneperuste, jotka koskevat ilmeistä arviointivirhettä kyseessä olevan perusteen soveltamisessa kantajan tilanteeseen ja sananvapautta koskevan oikeuden loukkaamista
1. Tuomioistuinvalvonnan laajuus
2. Kyseessä olevan perusteen tulkinta primaarioikeuden ja erityisesti sananvapauden valossa
a) Edellytys, jonka mukaan kaikista sananvapauden rajoituksista on oltava ”säädetty lailla”
b) Yleisen edun mukaisen päämäärän tavoitteleminen
c) Kantajaan kohdistettujen rajoittavien toimenpiteiden kohtuullisuus
Rajoitusten tarpeellisuus ja oikeasuhteisuus
Kantajan sananvapauden ytimeen kohdistuvan loukkaamisen puuttuminen
D Viides kanneperuste, joka koskee sitä, että kyseessä oleva peruste on ristiriidassa sananvapauden kanssa ja siten lainvastainen, jos sen perusteella on mahdollista kohdistaa rajoittavia toimenpiteitä tätä oikeutta käyttäviin toimittajiin
E Kolmas kanneperuste, joka koskee sitä, että puolustautumisoikeuksia ja oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin on loukattu
Oikeudenkäyntikulut