SAMMENDRAG – SAG T-436/09
Sag T-436/09
Julien Dufour
mod
Den Europæiske Centralbank
»Aktindsigt – afgørelse 2004/258/EF – ECB’s databaser, der har gjort det muligt at udarbejde rapporter om ansættelse af personale og personalets mobilitet – afslag på aktindsigt – annullationssøgsmål – retlig interesse – formaliteten – begrebet dokument – erstatningssøgsmål − forhastet«
Sammendrag af dom
1. Annullationssøgsmål – retlig interesse – fysiske eller juridiske personer – søgsmål, der kan tilføre sagsøgeren en fordel
(Art. 263, stk. 4, TEUF)
2. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258
3. Annullationssøgsmål – Unionens retsinstansers kompetence – påstand om, at en institution meddeles et påbud – aktindsigt – afvisning
(Art. 263, stk. 4, TEUF)
4. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – Den Europæiske Centralbanks afgørelse om at nægte sagsøgeren aktindsigt i visse af dens databaser på grund af databasens manglende dokumentkarakter
(Art. 296, stk. 2, TEUF; Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258, art. 7, stk. 1, art. 8, stk. 1, og art. 9)
5. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde
(Art. 296, stk. 2, TEUF)
6. Tilnærmelse af lovgivningerne – retlig beskyttelse af databaser – direktiv 96/9 – begrebet database
(Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/9, art. 1, stk. 2)
7. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258 – begrebet dokument
[Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258, art. 3, litra a)]
8. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – begæring, der indebærer en for tung arbejdsbyrde – afvejning af de omhandlede interesser
[Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258, art. 3, litra a)]
9. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258 – begrebet dokument
[Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258, art. 3, litra a)]
10. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258 – ECB’s forpligtelse til at foretage en normal eller en rutinemæssig søgning af dokumenter – rækkevidde
[Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258, art. 2, stk. 1, art. 3, litra a), art. 4, stk. 5 og 6, og art. 6, stk. 1-3]
11. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – forpligtelse til at oprette et register over dokumenter – registrering af en database i et register
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 11; Den Europæiske Centralbanks afgørelse 2004/258, art. 3, litra a)]
12. Ansvar uden for kontraktforhold – betingelser – retsstridighed – skade – årsagsforbindelse – en af disse betingelser foreligger ikke – erstatningssøgsmålet forkastet i det hele
(Art 107, stk. 2, EF og art. 288, stk. 2 og 3, EF; art. 1, stk. 3, tredje punktum, TEU)
13. Retspleje – stævning – formkrav – kort fremstilling af søgsmålsgrundene
[Rettens procesreglement, art. 44, stk. 1, litra c)]
1. Et annullationssøgmål, der anlægges af en fysisk eller juridisk person, kan kun admitteres, såfremt sagsøgeren har en retlig interesse i, at den anfægtede retsakt annulleres. En sådan interesse foreligger kun, såfremt en annullation af den anfægtede retsakt i sig selv kan have retsvirkninger, og søgsmålet således med sit resultat kan tilføre parten en fordel. Dette er tilfældet med et annullationssøgsmål, der anlægges af en fysisk person til prøvelse af Den Europæiske Centralbanks afslag på sagsøgerens anmodning om aktindsigt i oplysninger i en database i henhold til artikel 6, stk. 2, i afgørelse 2004/258 om aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks dokumenter, der er støttet på den opfattelse, som sagsøgeren har bestridt, at afgørelse 2004/258 ikke finder anvendelse for så vidt angår aktindsigt i databaser eller i de oplysninger, som de indeholder.
(jf. præmis 28 og 36)
2. I et tilfælde af en begæring om aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks dokumenter fremgår det af artikel 6, stk. 2, i afgørelse 2004/258 om aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks dokumenter, navnlig af brugen af verberne »anmoder« og »bistår«, at ECB ikke straks kan afvise begæringen med den begrundelse, at det dokument, begæringen vedrører, ikke findes. Tværtimod påhviler det institutionen i et sådant tilfælde i overensstemmelse med den pågældende afgørelses artikel 6, stk. 2, at anmode den, der har fremsat begæringen, om at præcisere denne og bistå vedkommende hermed, bl.a. ved at informere vedkommende om, hvilke dokumenter i institutionens besiddelse der svarer til dem, begæringen om aktindsigt vedrører, eller som vil kunne indeholde en del af eller alle de oplysninger, der søges af den, der har fremsat begæringen.
(jf. præmis 30 og 31)
3. Retten kan ikke under udøvelsen af sin kompetence til at prøve retsakters lovlighed give institutionerne pålæg eller træffe afgørelser på deres vegne. Denne begrænsning i legalitetskontrollen finder anvendelse på alle områder, hvor Retten har kompetence, herunder med hensyn til aktindsigt
(jf. præmis 39)
4. Begrundelsen skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at Unionens retsinstanser kan udøve deres prøvelsesret. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område.
Det følger heraf, at en institution overholder denne forpligtelse, såfremt den anfører, at sagsøgerens begæring om aktindsigt i de databaser, som den er indehaver af, afslås med den begrundelse, at sagsøgerens begæring af en række grunde, såsom at der ikke forelå printede udgaver af de udbedte oplysninger, og at en udarbejdelse af sådanne udgaver ville have indebåret en væsentlig arbejdsbyrde, ikke vedrører et dokument i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i de gældende bestemmelser. En sådan begrundelse gør det nemlig muligt for sagsøgeren at forstå grundlaget for afslaget på hans begæring om aktindsigt og at indbringe dette afslag for Unionens retsinstanser.
(jf. præmis 47-51)
5. Begrundelsespligten udgør en væsentlig formforskrift, som bør adskilles fra begrundelsens materielle indhold, der henhører under spørgsmålet om lovligheden af den anfægtede retsakt. Den omstændighed, at begrundelsen eventuelt er fejlagtig, gør således ikke begrundelsen ikke-eksisterende.
(jf. præmis 52)
6. Begrebet database i artikel 1, stk. 2, i direktiv 96/9 om retlig beskyttelse af databaser omfatter enhver samling, der indeholder værker, data eller andre bestanddele, der kan adskilles fra hinanden, uden at værdien af deres indhold påvirkes derved, og som indeholder en metode eller et system – uanset af hvilken art – der gør det muligt at finde enhver af samlingens bestanddele igen. Blandt kendetegnene ved en database er der for det første tilstedeværelsen af et indhold uanset karakteren heraf (informativt, litterært, kunstnerisk, musikalsk eller andet) og for det andet tilstedeværelsen af et fast medium af en eller anden art, hvorpå dette indhold er opbevaret.
De elementer, som en sådan database er sammensat af, dvs. oplysningerne, er uafhængige af hinanden. De forekommer i almindelighed ikke i en fast og uforanderlig konfiguration, men kan ved hjælp af de tekniske eller andre hjælpemidler, der er til rådighed, forekomme i flere forskellige konstellationer.
(jf. præmis 87, 102 og 107)
7. Hvad angår definitionen på begrebet »dokument« i artikel 3, litra a), i afgørelse 2004/258 om aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks dokumenter fremgår det indirekte, men klart, af ordene »medium«, »opbevaret«, »optagelser«, »udarbejdet« og »tilhører«, som er anvendt i denne definition, at der sigtes til et bevaret indhold, der er egnet til gengivelse eller konsultation efter at være produceret. Oplysninger, der ikke er bevaret, udgør således ikke dokumenter, selv om ECB har kendskab til dem.
For det andet fremgår det af samme bestemmelse, at karakteren af det medium, der er anvendt til opbevaring af et indhold, er uden betydning i forhold til spørgsmålet om, hvorvidt dette indhold udgør et dokument eller ikke. Der kan således både være tale om en traditionel type medium, såsom papir, og en mere sofistikeret type medium, såsom de forskellige metoder til elektronisk lagring (harddiske, USB sticks osv.) eller de forskellige medier, der anvendes til lyd- og billedoptagelser eller audiovisuelle optagelser (CD, DVD, videokassetter osv.).
For det tredje omfatter ordlyden af den pågældende bestemmelse »ethvert indhold«. Med andre ord er typen og karakteren af det opbevarede indhold ligeledes uden betydning. Et dokument i henhold til definitionen i den pågældende afgørelse kan således bestå i ord, tal eller enhver anden type symbol, men også i billeder og lydoptagelser, såsom udtalelser fra en taler, eller visuelle optagelser, såsom en film. Den eneste begrænsning vedrørende det indhold, der er egnet til at være omfattet af definitionen i bestemmelsen, er betingelsen om, at det pågældende indhold skal vedrøre ECB’s politikker, aktiviteter og beslutninger.
For det fjerde er længden, betydningen eller præsentationen af et indhold i henhold til denne bestemmelse uden betydning for så vidt angår spørgsmålet, om dette indhold er eller ikke er omfattet af afgørelsen. Det følger heraf, at et dokument som omhandlet i afgørelse 2004/258 kan være en bog på flere hundrede sider eller »et stykke papir«, som blot indeholder et ord eller et tal, f.eks. et navn eller et telefonnummer. På samme måde kan et dokument ligeledes bestå af ikke alene en tekst, såsom et brev eller et memo, men også en tabel, et katalog eller en liste, som en telefonbog, en prisliste eller en liste over reservedele. Selv et indhold af meget lille omfang, f.eks. et enkelt ord eller et tal, er tilstrækkeligt til at udgøre et dokument, hvis det er opbevaret.
Såfremt det lægges til grund, at en oplysning individuelt set ikke er et »indhold« af en størrelse eller en karakter, der er tilstrækkelig til at udgøre et dokument som omhandlet i afgørelse 2004/258 eller som omhandlet i forordning nr. 1049/200 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, indebærer dette derimod, at der ikke tages hensyn til den omstændighed, at betydningen af en oplysning, der er indeholdt i en database, ikke alene beror på dens eventuelt ganske lille størrelse, men ligeledes på oplysningens mange direkte eller indirekte forbindelser med andre oplysninger indeholdt i den samme database. Det er således netop disse forbindelser, der gør det muligt for et indhold i en database at blive »struktureret systematisk eller metodisk«. Det er således, at selv et lille antal oplysninger uddraget af en database kan føre en eller flere nyttige oplysninger med sig, mens en del af en tekst, der er fjernet fra sin kontekst, almindeligvis mister sin betydning. Det kan derfor ikke antages, at de oplysninger, som er indeholdt i en database, udgør en mængde, der savner enhver betydning. De pågældende oplysninger er således ikke opbevaret på en hasarderet og uorganiseret måde, men efter et bestemt klassificeringsskema, som på grund af dets kompleksitet gør det muligt at skabe mange forbindelser mellem disse oplysninger.
Det følger heraf, at efter en bogstavelig fortolkning af definitionen på begrebet »dokument« i artikel 3, litra a), i afgørelse 2004/258 udgør alle de oplysninger, der er indeholdt i en database, et dokument i denne bestemmelses forstand.
(jf. præmis 88-94, 106, 108, 110, 111, 116 og 164)
8. Den eventuelt betydelige størrelse af samtlige oplysninger indeholdt i en database er ikke et egnet argument for at afvise at betegne dem som et dokument som omhandlet i artikel 3, litra a), i afgørelse 2004/258 om aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks dokumenter.
Selv om en institution skal iagttage muligheden for at afveje interessen i at få aktindsigt i dokumenter mod den hermed forbundne arbejdsbyrde med det formål at sikre hensynet til god forvaltningsskik i disse særlige tilfælde, består denne mulighed nemlig kun undtagelsesvis, navnlig i betragtning af den omstændighed, at hensynet til den arbejdsbyrde, der er forbundet med udøvelsen af retten til aktindsigt, og til interessen for den, der har fremsat begæringen, i princippet ikke er relevant med henblik på at tilpasse udøvelsen af nævnte ret. Da retten til aktindsigt i de dokumenter, institutionerne er i besiddelse af, udgør hovedreglen, er det i øvrigt den institution, der påberåber sig en undtagelse, der er forbundet med, at det arbejde, anmodningen kræver, er urimeligt, der bærer bevisbyrden herfor.
(jf. præmis 121, 122 og 124)
9. Et indhold skal frembyde en vis minimumsgrad af stabilitet for at kunne opbevares på et medium. Et indhold, der alene kortvarigt er til stede på en teknisk indretning, opfylder ikke denne betingelse. Fra det øjeblik, hvor et indhold opbevares af Den Europæiske Centralbank på et passende medium, udgør det et dokument som omhandlet i artikel 3, litra a), i afgørelse 2004/258 om aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks dokumenter, som kan være omfattet af en begæring om aktindsigt. Den omstændighed, at dette indhold senere kan blive ændret, er i denne henseende uden betydning. En begæring om aktindsigt kan derimod hverken omfatte et fremtidigt og dermed endnu ikke registreret indhold eller et indhold, der selv om det tidligere er registreret, er blevet slettet, før begæringen blev fremsat. Tilsvarende må et indhold, der opbevares hos en ekstern serviceudbyder for ECB’s regning på en sådan måde, at det til enhver tid er til rådighed for ECB, anses for at være opbevaret af ECB i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i denne bestemmelse.
(jf. præmis 126-128 og 131)
10. Den mulige følsomme og fortrolige karakter af visse oplysninger indeholdt i en af Den Europæiske Centralbanks databaser kan ikke udgøre en adækvat grund til at konkludere, at indholdet i en sådan database ikke kan betegnes som et dokument som omhandlet i artikel 3, litra a), i afgørelse 2004/258 om aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks dokumenter.
ECB kan endvidere begrænse et afslag på aktindsigt til alene at vedrøre de oplysninger, der er omfattet af de undtagelser, der er omhandlet i artikel 4, stk. 6, i afgørelse 2004/258. Den skal derfor give en sådan delvis aktindsigt, hvis det formål, der forfølges, når den giver afslag på aktindsigt i dokumentet, kan nås, såfremt den blot overstreger de passager eller de oplysninger, der vil kunne skade den offentlige interesse, som beskyttes.
Det samme gør sig gældende for en begæring, der kræver, at ECB foretager en søgning i sine databaser og udleverer resultatet af denne søgning, idet den i det væsentlige udgør en begæring om delvis aktindsigt i et dokument.
Henset til, at delvis aktindsigt er anført i artikel 4, stk. 5, i afgørelse 2004/258 som en løsning, der skal anvendes, når det er umuligt at give fuldstændigt medhold i en begæring om aktindsigt, kan de berørte personer, der i princippet har en ret til aktindsigt i ethvert dokument indehavet af ECB som helhed, som det mindre i det mere alene anmode om delvis aktindsigt i et sådant dokument. En sådan begæring skal indeholde en tilstrækkeligt præcis identifikation af ikke alene det dokument som omhandlet i afgørelsens artikel 3, litra a), som er genstand for begæringen, men også den del af dokumentet, der anmodes om adgang til.
I et tilfælde, hvor ECB modtager en begæring om aktindsigt, som har til formål at opnå, at den skal foretage en søgning i en af sine databaser efter bestemte parametre defineret af den, der har fremsat begæringen, er den forpligtet til, med forbehold for en eventuel anvendelse af artikel 4 i afgørelse 2004/258, at imødekomme denne begæring, såfremt den søgning, der er anmodet om, kan foretages ved at benytte de søgeværktøjer, der er til rådighed i denne database. Derimod kan det ikke i forbindelse med en begæring om aktindsigt i dokumenter fremsat på grundlag af afgørelse 2004/258 kræves af ECB, at den skal udlevere en del af eller alle de oplysninger, der er indeholdt i en af dens databaser, klassificeret i henhold til et skema, der ikke findes i denne database. En sådan begæring vil faktisk have til formål, at der skal oprettes et nyt »dokument«, og falder derfor uden for rammerne af anvendelsesområdet for nævnte afgørelse.
Det følger heraf, at i forbindelse med en begæring om delvis aktindsigt i et dokument kan alt det, der kan uddrages af en database ved at foretage en normal eller en rutinemæssig søgning, gøres til genstand for en begæring om aktindsigt fremsat på grundlag af afgørelse 2004/258.
(jf. præmis 138, 144, 146-148, 150, 152 og 153)
11. Afgørelse 2004/258 om aktindsigt i Den Europæiske Centralbanks dokumenter træffer til forskel fra forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter ikke bestemmelse om, at ECB skal oprette et register over dokumenter. Den forpligtelse til at oprette et sådant register, der følger af forordningens artikel 11, har til formål at gøre borgernes udnyttelse af deres rettigheder i henhold til denne forordning effektiv. Det er derfor tvivlsomt, om den omstændighed, at det er vanskeligt eller tilmed umuligt at lade et givet materiale fremgå af dette register, kan udgøre et tilstrækkeligt argument for at konkludere, at materialet ikke er et dokument som omhandlet i artikel 3, litra a) i afgørelse 2004/258.
Under alle omstændigheder synes det ikke at give anledning til særlige vanskeligheder at registrere en database i et sådant register med angivelse af de oplysninger, der er angivet i artikel 11, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001. Denne bestemmelse kræver på ingen måde, at denne registrering tilpasses, hver gang der tilføjes en oplysning til databasen eller slettes en oplysning fra den. En sådan tilpasning er højst nødvendig i tilfælde af en mere omfattende ændring af indholdet af en database. Registreringen af en database i et register kan i øvrigt opdateres med rimelige intervaller med henblik på bedst at afspejle det aktuelle indhold i databasen.
(jf. præmis 155 og 156)
12. En række betingelser skal være opfyldt, for at Fællesskabet kan ifalde ansvar uden for kontraktforhold i henhold til artikel 288, stk. 2, EF, nemlig at den adfærd, der lægges institutionerne til last, har været retsstridig, at der er indtrådt et tab, og at der er årsagssammenhæng mellem den foreholdte adfærd og det påståede tab.
Hvad angår den første betingelse kræves det, at det er godtgjort, at der foreligger en tilstrækkelig kvalificeret tilsidesættelse af en retsregel, som har til formål at tillægge borgerne rettigheder. Hvad angår kravet om, at tilsidesættelsen skal være tilstrækkelig kvalificeret, er det afgørende kriterium herfor, om den pågældende institution åbenbart og groft har overskredet grænserne for sine skønsbeføjelser. Såfremt institutionen har et stærkt begrænset eller intet skøn, kan selve den omstændighed, at der er begået en overtrædelse af fællesskabsretten, i sig selv godtgøre, at der foreligger en tilstrækkelig kvalificeret overtrædelse.
Hvad angår betingelsen om årsagsforbindelse kan Unionen kun gøres ansvarlig for tab, som er en tilstrækkeligt direkte følge af den pågældende institutions retsstridige adfærd. Endvidere skal der foreligge et faktisk tab, som skal være sikkert, og tabet skal kunne opgøres. Derimod kan der ikke ydes erstatning for et rent hypotetisk og ubestemt tab. Det påhviler sagsøgeren at føre bevis for tabets indtræden og omfang. Hvis en af disse betingelser ikke er opfyldt, må sagsøgte i det hele frifindes, uden at det er nødvendigt at undersøge de øvrige betingelser.
I denne sammenhæng er sagsøgerens erstatningspåstand, der støttes på en forsinkelse, der påvirker forsvaret af hans doktorafhandling, som følge af en EU- institutions afslag på at give ham aktindsigt i visse af dens dokumenter, fremsat for tidligt, eftersom dette afslag ikke er den eneste faktor i relation til forsinkelsen.
(jf. præmis 189-193 og 197)
13. Stævningen skal i henhold til artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens procesreglement angive søgsmålets genstand og en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. En stævning, hvori der nedlægges påstand om betaling af erstatning for et tab forvoldt af en fællesskabsinstitution, skal for at opfylde disse krav indeholde de elementer, der gør det muligt bl.a. at identificere det tab, sagsøgeren hævder at have lidt, samt karakteren og størrelsen af dette tab.
(jf. præmis 194)