RETTENS DOM (Fjerde Afdeling)
6. april 2000 (1)
»Åbenhed - Rådets afgørelse 93/731/EF om aktindsigt i Rådets dokumenter -
afgørelse om ikke at give aktindsigt - beskyttelse af offentlighedens interesser -
internationale forbindelser - begrundelsespligt - delvis aktindsigt«
I sag T-188/98,
Aldo Kuijer, Utrecht (Nederlandene), ved advokaterne O.W. Brouwer og F.P.
Louis, Bruxelles, bistået af professor D. Curtin, Utrecht universitet, og med valgt
adresse i Luxembourg hos advokat M. Loesch, 11, rue Goethe,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved de juridiske konsulenter M. Bauer og M.
Bishop, Rådets Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i
Luxembourg hos generaldirektør Alessandro Morbilli, Den Europæiske
Investeringsbanks Direktorat for Juridiske Anliggender, 100, boulevard Konrad
Adenauer,
angående en påstand om annullation af Rådets afgørelse af 28. september 1998,
som ændret ved afgørelse af 18. maj 1999, om ikke at give sagsøgeren aktindsigt
i visse dokumenter,
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS
(Fjerde Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, R.M. Moura Ramos, og dommerne V. Tiili og
P. Mengozzi,
justitssekretær: fuldmægtig J. Palacio González,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 14.
oktober 1999,
afsagt følgende
Dom
De relevante retsregler
- 1.
- Rådet og Kommissionen vedtog den 6. december 1993 en adfærdskodeks for
aktindsigt i Rådets og Kommissionens dokumenter (EFT L 340, s. 41, herefter
»adfærdskodeksen«), som indeholder principperne for adgang til de dokumenter,
som Rådet og Kommissionen ligger inde med. I adfærdskodeksen opstilles bl.a.
følgende princip: »Offentligheden skal have størst mulig adgang til de dokumenter,
som Kommissionen og Rådet ligger inde med.«
- 2.
- I adfærdskodeksen er det endvidere fastsat: »Kommissionen og Rådet træffer hver
især de nødvendige foranstaltninger med henblik på at gennemføre disse principper
inden den 1. januar 1994.«
- 3.
- For at overholde denne forpligtelse vedtog Rådet den 20. december 1993 afgørelse
93/731/EF om aktindsigt i Rådets dokumenter (EFT L 340, s. 43).
- 4.
- Artikel 1 i afgørelse 93/731 bestemmer:
»1. Offentligheden har aktindsigt i Rådets dokumenter på de betingelser, der
er fastsat i denne afgørelse.
2. Ved Rådets dokumenter forstås ethvert skriftligt materiale, der indeholder
eksisterende oplysninger, og som er i Rådets besiddelse, uanset på hvilket
medium det foreligger, jf. dog artikel 2, stk. 2.«
- 5.
- I artikel 4, stk. 1, hedder det:
»Aktindsigt i Rådets dokumenter må ikke bevilges, hvis offentliggørelse vil kunne
skade
- beskyttelsen af offentlighedens interesser (den offentlige sikkerhed,
internationale forbindelser, monetær stabilitet, retlige procedurer,
inspektioner og undersøgelser)
- ...«
- 6.
- I afgørelsens artikel 5 er det fastsat:
»Generalsekretæren besvarer på Rådets vegne begæringer om aktindsigt i Rådets
dokumenter bortset fra de tilfælde, der er omhandlet i artikel 7, stk. 3, hvor
besvarelsen gives af Rådet.«
- 7.
- Endelig bestemmes det i artikel 7, stk. 1 og 3:
»1. Den, der begærer aktindsigt, underrettes skriftligt inden en måned af
vedkommende tjenestegrene i Generalsekretariatet om, hvorvidt begæringen er
imødekommet eller ikke kan forventes imødekommet. I sidstnævnte tilfælde
meddeles det tillige den, der har begæret aktindsigt, hvorfor begæringen ikke kan
forventes imødekommet, samt at vedkommende inden en måned kan bekræfte sin
begæring og derved forsøge at ændre indstillingen; bekræftes begæringen ikke
inden en måned, betragtes den oprindelige begæring som bortfaldet.
...
3. Afgørelser om afslag på en bekræftet begæring, der skal træffes inden en måned
efter indgivelsen af denne begæring, skal begrundes behørigt ...«
Faktiske omstændigheder
- 8.
- Sagsøgeren er universitetslektor og -forsker i asyl- og udlændingeret.
- 9.
- Ved skrivelse af 3. juli 1998 til Rådets generalsekretær begærede sagsøgeren
aktindsigt i visse dokumenter vedrørende Oplysnings-, Analyse- og
Udvekslingscentret for Asyl's (CIREA) arbejde. Begæringen omfattede følgende
dokumenter:
- fælles rapporter, analyser og vurderinger udarbejdet af eller i samråd med
CIREA i perioden 1994-1997 og, for så vidt som de allerede forelå, 1998,
der vedrører den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP), og som
omhandler forholdene i de tredjelande og områder, som et betydeligt antalasylansøgere kommer fra eller har bopæl i, og, nærmere bestemt, i 28 i
begæringen opregnede lande (herefter »CIREA-rapporterne«)
- rapporter, der vedrører eventuelle fælles inspektionsrejser eller rejser
foretaget af medlemsstater i tredjelande, og som er tilstillet CIREA
(herefter »rapporter, der var udarbejdet for CIREA's regning«)
- den liste, der er udarbejdet af eller i samråd med CIREA, og som omfatter
de kontaktpersoner i medlemsstaterne, som behandler asylansøgninger
(herefter »listen over kontaktpersoner«), med senere ændringer.
- 10.
- Ved skrivelse af 28. juli 1998 svarede generalsekretæren sagsøgeren, at der var
udarbejdet CIREA-rapporter i perioden 1994-1998 vedrørende forholdene for
asylansøgere, der vender tilbage til deres hjemland, med hensyn til følgende lande:
Albanien, Angola, Sri Lanka, Bulgarien, Tyrkiet, Kina, Zaire, Nigeria og Vietnam.
Han meddelte imidlertid afslag på begæringen om aktindsigt i de pågældende
dokumenter samt i listen over kontaktpersoner, idet han henviste til artikel 4, stk.
1, i afgørelse 93/731. Med hensyn til de rapporter, der var udarbejdet for CIREA's
regning, meddelte generalsekretæren sagsøgeren, at der ikke fandtes sådanne
dokumenter.
- 11.
- Ved skrivelse af 25. august 1998 fremsatte sagsøgeren en bekræftende begæring i
henhold til artikel 7, stk. 1, i afgørelse 93/731. Med hensyn til CIREA-rapporterne
gav han udtryk for, at han var overrasket over, at »Rådet også agtede at betragte
f.eks. rapporterne vedrørende lande som Nigeria, Iran og Irak som fortrolige, selv
om det vanskeligt kan hævdes, at forholdet mellem Unionen og de pågældende
lande er godt«. For så vidt angik de rapporter, der var udarbejdet for CIREA's
regning, præciserede sagsøgeren bl.a. grundene til, at generalsekretærens svar med
hensyn til, om sådanne dokumenter fandtes, efter hans opfattelse ikke var korrekt.
Han bestred ligeledes den del af afgørelsen, som omhandlede listen over
kontaktpersoner.
- 12.
- Ved skrivelse af 28. september 1998 fremsendte generalsekretæren Rådets
afgørelse om afslag på den bekræftende begæring (herefter »den anfægtede
afgørelse«) til sagsøgeren. Skrivelsen har følgende ordlyd:
»Efter en omhyggelig gennemgang af sagen har Rådet besluttet at bekræfte
[generalsekretærens afgørelse], således som denne er formuleret i skrivelsen af 28.
juli 1998 vedrørende begæringerne om aktindsigt [i CIREA-rapporterne og listen
over kontaktpersoner]. Efter en nærmere undersøgelse af hvert enkelt af de
nedenfor anførte dokumenter har Rådet besluttet ikke at udlevere dem, og det af
følgende grunde:
a) [dokumentets nummer]: Følgeskrivelse fra Rådets generalsekretariat til CIREA:
rapport fra De Tolv's missionschefer vedrørende forholdene for de asylansøgere
[fra et land], der vender tilbage [til landet]. Den pågældende rapport indeholdermeget følsomme oplysninger, der vedrører de politiske, økonomiske og sociale
forhold [i det pågældende land], og som er fremsendt af Den Europæiske Unions
medlemsstaters missionschefer i det pågældende land. Rådet finder, at en
offentliggørelse af de nævnte oplysninger kunne skade forholdet mellem Den
Europæiske Union og [det pågældende land]. Rådet har følgelig truffet afgørelse
om ikke at give aktindsigt i dette dokument, jf. artikel 4, stk. 1, i afgørelse 93/731
(internationale forbindelser).
...
b) Listen over [kontakt]-personer for CIREA, der behandler asylanliggender:
generalsekretariatet har ikke kunnet finde et særligt rådsdokument, der indeholder
en [sådan] liste ...
Rådet vil endvidere fortsætte sine bestræbelser for at finde dokumenter (fra 1994
og fremefter), som indeholder rapporter, der er udarbejdet for CIREA's regning
... De vil blive underrettet om resultaterne heraf snarest muligt.«
- 13.
- Den 14. oktober 1998 blev sagsøgeren underrettet om, at man på grundlag af
undersøgelser foretaget i generalsekretariatet havde besluttet at give sagsøgeren
aktindsigt i ti rapporter, som danske myndigheder havde udarbejdet vedrørende
fact-finding missions i tredjelande. Sagsøgeren fik endvidere meddelelse om, at der
var truffet afgørelse om ikke at give ham aktindsigt i fire andre rapporter, som
andre medlemsstaters myndigheder (opregnet i skrivelsen) havde udarbejdet for
CIREA's regning. Begrundelsen, der var den samme for hvert enkelt af de
pågældende dokumenter, var følgende:
»Generalsekretariatet finder, at en offentliggørelse af de meget detaljerede og
følsomme oplysninger i denne rapport kunne skade forholdet mellem Den
Europæiske Union og [det pågældende land] samt de bilaterale forbindelser
mellem [den medlemsstat, hvis medarbejdere har foretaget missionen] og det
pågældende land. Der kan derfor ikke gives aktindsigt i dokumentet, jf. artikel 4,
stk. 1, i afgørelse 93/731 (internationale forbindelser).«
- 14.
- Generalsekretariatet fremsendte ved skrivelse af 18. maj 1999 et nyt svar fra Rådet
på sagsøgerens bekræftende begæring af 25. august 1998. Heri oplyste Rådet, at
der fandtes en liste over kontaktpersoner, og at den var indeholdt i dokument
5971/2/98 CIREA 18. Rådet indrømmede således, at den anfægtede afgørelse var
fejlagtig på det punkt.
- 15.
- Rådet meddelte imidlertid afslag på aktindsigt i dokumentet i medfør af artikel 4,
stk. 1, i afgørelse 93/731. I svaret hedder det nærmere: »Dokumentet indeholder
en liste over de kontaktpersoner, der er udpeget af hver enkelt medlemsstat, og
som kan udveksle oplysninger vedrørende asylansøgere [og] oplysninger vedrørende
de lande, der henhører under deres ansvarsområde, deres kontoradresse samt deresdirekte telefon- og faxnumre.« Rådet tilføjede, at det tilkommer medlemsstaterne
at afgøre, om og i hvilket omfang sådanne oplysninger kan offentliggøres. Rådet
oplyste i den forbindelse, at visse medlemsstater nægter at udlevere sådanne
oplysninger, idet de ønsker, at deres forvaltninger fortsat skal kunne operere
effektivt. Såfremt Rådet offentliggjorde de pågældende oplysninger, der var
meddelt Rådet med det særlige formål at tilvejebringe et internt net af
kontaktpersoner med henblik på at fremme samarbejde og samordning på
asylområdet, ville medlemsstaterne fremover være tilbageholdende med at meddele
Rådet sådanne oplysninger. Under disse omstændigheder kunne en udlevering af
dokumentet skade offentlighedens interesser for så vidt angår udvekslingen af
oplysninger og koordineringen mellem medlemsstaterne inden for asyl- og
udlændingeområdet.
Retsforhandlinger og parternes påstande
- 16.
- Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 4. december 1998 har
sagsøgeren anlagt nærværende sag.
- 17.
- Den skriftlige forhandling er afsluttet den 28. april 1999, idet sagsøgeren har givet
afkald på at indgive replik.
- 18.
- Ved skrivelse af 26. maj 1999 meddelte Rådet Retten, at efter at det havde taget
sagsøgerens begæring vedrørende listen over kontaktpersoner op til fornyet
overvejelse, havde det truffet afgørelse om ikke at give sagsøgeren aktindsigt i det
pågældende dokument, og det vedlagde det nye svar, det havde tilstillet sagsøgeren
ved skrivelse af 18. maj 1999.
- 19.
- På Rettens anmodning fremkom sagsøgeren den 8. juli 1999 med bemærkninger
til denne afgørelse. Heri anfægtede han denne nye afgørelse og anmodede Retten
om, at den, for så vidt som afgørelsen blot indeholder en ny begrundelse for
afslaget, ud fra procesøkonomiske hensyn accepterede, at sagsøgeren ændrede de
anbringender, han havde fremført til støtte for sin påstand om annullation af den
anfægtede afgørelse med hensyn til listen over kontaktpersoner.
- 20.
- På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Fjerde Afdeling)
besluttet at indlede den mundtlige forhandling, og den har anmodet parterne om
skriftligt at besvare visse spørgsmål. På Rettens anmodning har Rådet fremlagt derapporter, danske myndigheder har udarbejdet for CIREA's regning, og som
sagsøgeren har fået aktindsigt i.
- 21.
- Parterne har i retsmødet den 14. oktober 1999 afgivet mundtlige indlæg og besvaret
Rettens spørgsmål.
- 22.
- Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
- Den anfægtede afgørelse annulleres.
- Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
- 23.
- Rådet har nedlagt følgende påstande:
- Frifindelse.
- Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Realiteten
- 24.
- Sagsøgeren har nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, for så
vidt som der herved meddeles afslag på hans begæring om aktindsigt i CIREA-rapporterne, i de rapporter, der er udarbejdet for CIREA's regning, og i listen over
kontaktpersoner. Til støtte herfor har sagsøgeren fremført tre anbringender. Med
det første gøres det gældende, at afgørelse 93/731 er tilsidesat, fordi aktindsigt i de
omhandlede dokumenter ikke vil skade Den Europæiske Unions internationale
forbindelser, fordi afslaget ikke er baseret på en konkret vurdering af de
pågældende dokumenters indhold, og fordi Rådet har afvist at give delvis aktindsigt
i dokumenterne. Som det andet anbringende har sagsøgeren anført, at
begrundelsespligten er tilsidesat, og som det tredje, at det grundlæggende
fællesskabsretlige princip om aktindsigt i de dokumenter, som
fællesskabsinstitutionerne ligger inde med, er tilsidesat.
- 25.
- Endvidere har sagsøgeren med henvisning til fællesskabsinstitutionernes pligt til
loyalt samarbejde nedlagt påstand om, at Retten pålægger Rådet at fremlægge alle
de pågældende dokumenter, såfremt Rådet ikke frivilligt fremlægger dem.
- 26.
- Som allerede nævnt traf Rådet den 18. maj 1999 en ny afgørelse som svar på den
bekræftende begæring, for så vidt angik listen over kontaktpersoner. Rådet
indrømmede, at den anfægtede afgørelse var behæftet med en faktisk vildfarelse
og fremførte til støtte for afslaget en ny begrundelse. Under disse omstændigheder
vil Retten tage stilling til lovligheden af den anfægtede afgørelse, som ændret ved
afgørelsen af 18. maj 1999, på grundlag af de anbringender, der er fremført i
stævningen, og således som sagsøgeren i overensstemmelse med sin anmodning
herom har omformuleret dem i de bemærkninger, han har indgivet den 8. juli 1999.
- 27.
- Retten vil først behandle anbringendet om, at begrundelsespligten er tilsidesat.
Anbringendet om, at begrundelsespligten er tilsidesat
Parternes argumenter
- 28.
- Sagsøgeren har anført, at begrundelsen i den anfægtede afgørelse ikke opfylder
kravene i EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253 EF) og i artikel 7, stk. 3, i
afgørelse 93/731.
- 29.
- Sagsøgeren har tilføjet, at med hensyn til CIREA-rapporterne har Rådet blot
henvist til, at de indeholder detaljerede oplysninger om de politiske forhold i de
pågældende lande, hvorimod det ikke forklares, på hvilken måde det ville skade
Den Europæiske Unions forhold til de pågældende lande, såfremt rapporterne blev
udleveret. Sagsøgeren har tilføjet, at han ikke for hvert enkelt land har fået oplyst,
hvorfor dokumenterne ikke kan udleveres. Han har derfor ikke kunnet varetage
sine interesser som omhandlet i Domstolens praksis.
- 30.
- Selv om forholdene er forskellige i hvert enkelt af de pågældende lande, har Rådet
ifølge sagsøgeren for hver enkelt rapport blot givet et svar, der er kort, enslydende
og standardpræget, idet det indeholder den samme erklæring, mens der ikke er
redegjort for, hvilke oplysninger de enkelte dokumenter indeholder, og det heller
ikke er undersøgt, om en udlevering af de pågældende oplysninger måtte antages
at skade offentlighedens interesser. Aktindsigt i et dokument kan ifølge sagsøgeren
ikke nægtes, blot ved en henvisning til den kategori, dokumentet er omfattet af.
- 31.
- For så vidt angår de rapporter, der er udarbejdet for CIREA's regning, har
sagsøgeren påpeget, at efter at Rådet har fået forelagt bevis for, at de findes, har
Rådet også blot givet et svævende svar på begæringen om aktindsigt, og end ikke
angivet den form for oplysninger, de indeholder. Dette beviser ifølge sagsøgeren,
at Rådet kun har foretaget en mekanisk og samlet vurdering af rækkevidden af
undtagelsen med hensyn til beskyttelsen af offentlighedens interesser (internationale
forbindelser), hvilket er i strid med retspraksis. På grundlag af et sådant svar kan
sagsøgeren ikke vurdere, om Rådet har anvendt ovennævnte undtagelse korrekt.
- 32.
- Sagsøgeren har endelig påpeget, at såfremt afslaget på en begæring om aktindsigt
bekræftes under påberåbelse af andre hensyn end dem, der var lagt til grund for
det oprindelige afslag, og som reelt er selvmodsigende, skal begrundelsen for en
sådan ændring fremgå klart og utvetydigt af den afgørelse, der træffes vedrørende
den bekræftende begæring.
- 33.
- Rådet har først anført, at den omstændighed, at det anvender den samme
formulering med henblik på at beskrive identiske situationer, ikke nødvendigvis er
ensbetydende med, at der gives en på forhånd fastlagt standardbesvarelse, men
udgør en berettiget og endog nødvendig praksis, når de pågældende rapporter har
fælles træk.
- 34.
- Rådet har for det andet påpeget, at sagsøgeren er praktiker og forsker aktivt i asyl-
og udlændingeret. Når også oplysningerne i stævningen tages i betragtning, er det
derfor ifølge Rådet rimeligt at antage, at sagsøgeren kender standardindholdet af
de fælles rapporter om tredjelande. Det har derfor ikke været nødvendigt, at Rådet
i detaljer beskrev arten af de oplysninger, rapporterne indeholder.
- 35.
- Rådet har for det tredje anført, at de begrundelser, der i generalsekretærens
oprindelige svar og i den anfægtede afgørelse er fremført for ikke at give aktindsigt
i CIREA-rapporterne og i de rapporter, der er udarbejdet for CIREA's regning,ikke er selvmodsigende, men indbyrdes sammenhængende, for så vidt som der i
begge tilfælde henvises til de følsomme oplysninger, som rapporterne indeholder,
og hvis offentliggørelse kunne skade Den Europæiske Unions forhold til
tredjelande. Med henvisning til Domstolens dom af 9. november 1995 (sag C-466/93, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft m.fl. (II), Sml. I, s. 3799, præmis 16) har
Rådet fastholdt, at det mål, Rådet forfølger, i det væsentlige fremgår af
begrundelsen i den anfægtede afgørelse, og at begrundelsen derfor er tilstrækkelig.
Rettens bemærkninger
- 36.
- Indledningsvis bemærkes, at forpligtelsen til at begrunde en individuel beslutning
har til formål, dels at de berørte personer kan få kendskab til grundlaget for den
trufne foranstaltning, for at de kan forsvare deres rettigheder, dels at Fællesskabets
retsinstanser kan efterprøve beslutningens lovlighed (jf. bl.a. Domstolens dom af
14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, præmis
15, og Rettens dom af 5.3.1997, sag T-105/95, WWF UK mod Kommissionen, Sml.
II, s. 313, præmis 66). Spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsen til en beslutning
opfylder disse krav, skal ikke blot vurderes i forhold til beslutningens ordlyd, men
ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt alle de retsregler,
som gælder på det pågældende område (jf. Domstolens dom af 29.2.1996, sag C-122/94, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 881, præmis 29).
- 37.
- Det fremgår endvidere af Rettens praksis, at Rådet for hvert enkelt dokument, der
begæres aktindsigt i, skal undersøge, om dens offentliggørelse, ud fra de
oplysninger, det råder over, faktisk må antages at skade et af de aspekter omkring
offentlighedens interesser, der er beskyttet i henhold til den første kategori af
undtagelser (jf. dom af 17.6.1998, sag T-174/95, Svenska Journalistförbundet mod
Rådet, Sml. II, s. 2289, præmis 112).
- 38.
- Heraf følger, at det af begrundelsen for Rådets afgørelse skal fremgå, at det har
foretaget en konkret vurdering af de omhandlede dokumenter.
- 39.
- Rådet har i den forbindelse anført, at CIREA-rapporterne og de rapporter, der er
udarbejdet for CIREA's regning, alle tilhører den samme kategori, idet de
frembyder fælles træk. Dette synspunkt kan ikke tiltrædes. Rapporterne indeholder
således oplysninger, som vedrører perioder, der ligger mellem 1994 og 1998, og som
omhandler meget forskellige tredjelande som f.eks. Zaire og Kina, som Den
Europæiske Union ikke har det samme diplomatiske forhold til.
- 40.
- Det fremgår i øvrigt af de ti rapporter, som danske myndigheder har udarbejdet
for CIREA's regning, og som sagsøgeren har fået aktindsigt i, at de oplysninger, de
pågældende dokumenter indeholder, varierer betydeligt, ikke alene efter deres art
(beskrivelse af politiske, økonomiske, retslige og militære forhold, af situationen for
så vidt angår menneskerettigheder, af forholdet mellem klaner og minoriteter, af
civilbeskyttelsen osv.), men også med hensyn til, hvor følsomme oplysningerne er.
- 41.
- Det fremgår ikke af begrundelsen for den anfægtede afgørelse - hvori Rådet blot
har anført, at rapporterne indeholder følsomme oplysninger, hvis offentliggørelse
kunne skade Den Europæiske Unions forhold til de pågældende lande (jf. ovenfor
i præmis 15) - at Rådet har vurderet hvert enkelt af de pågældende dokumenter
for sig, end ikke ganske summarisk eller blot med hensyn til grupper af
dokumenter, der frembyder de samme væsentlige træk.
- 42.
- Endvidere fremgår det af sagen, at Rådet har nægtet aktindsigt i fire andre
rapporter, der er udarbejdet for CIREA's regning, selv om deres indhold ifølge
Rådet fuldt ud svarer til indholdet af de ovenfor nævnte ti danske rapporter.
Denne afgørelse er imidlertid blevet truffet, uden at Rådet har fremført nogen
begrundelse, hvorved sagsøgeren kan forstå, hvorfor en udlevering af de
pågældende fire rapporter kunne have forskellig indflydelse på Den Europæiske
Unions diplomatiske relationer.
- 43.
- Selv om Rådet hævder, at det har foretaget en konkret vurdering af hvert enkelt
dokument, der er begæret aktindsigt i, fremgår dette ikke af begrundelsen for den
anfægtede afgørelse.
- 44.
- Endvidere bemærkes, at såfremt et svar bekræfter et afslag på en begæring og ud
fra de samme hensyn, må det undersøges, om begrundelsen er tilstrækkelig, set ud
fra den samlede brevveksling mellem institutionen og den, der har fremsat
begæringen, og under hensyntagen til de oplysninger vedrørende arten af de
ønskede dokumenter og disses indhold, som den, der begærer aktindsigt, rådede
over.
- 45.
- Selv om den konkrete sammenhæng, en afgørelse træffes i, kan mindske kravene
til den begrundelse, institutionen skal give, kan sammenhængen også under særlige
omstændigheder skærpe begrundelseskravene.
- 46.
- Dette er tilfældet, såfremt sagsøgeren under proceduren vedrørende begæringen
om aktindsigt i dokumenter fremfører omstændigheder, der kan rejse tvivl om,
hvorvidt det første afslag var holdbart. I så fald medfører begrundelseskravene, at
institutionen skal besvare en bekræftende begæring med angivelse af grundene til,
at de pågældende omstændigheder ikke har kunnet medføre, at institutionen har
ændret sit synspunkt. I modsat fald kan den, der har fremsat begæringen, ikke
forstå, hvorfor den, der har affattet svaret på den bekræftende begæring, har
besluttet at fastholde den samme begrundelse for at bekræfte afslaget.
- 47.
- For så vidt angår den foreliggende sag bemærkes, at med hensyn til CIREA-rapporterne fremførte sagsøgeren i den bekræftende begæring de argumenter, som
gav ham holdepunkter for at antage, at de betænkeligheder, Rådets
generalsekretær havde givet udtryk for med hensyn til udleveringen af de
pågældende dokumenter, var ubegrundede. I den anfægtede afgørelse har Rådet
imidlertid ikke fremført nogen begrundelse for, at det afviste de pågældende
argumenter, eller forklaret sagsøgeren, hvorfor det opretholdt afslaget.
- 48.
- Heraf følger, at den anfægtede afgørelse ikke opfylder begrundelseskravet i
traktatens artikel 190, og at afgørelsen derfor må annulleres.
Anbringendet om, at afgørelse 93/731 er tilsidesat, for så vidt som Rådet ikke har givet
delvis aktindsigt i dokumenterne
Parternes argumenter
- 49.
- Sagsøgeren har anført, at Rådet har afvist at give delvis aktindsigt i dokumenterne
og derved tilsidesat proportionalitetsprincippet. Såfremt en offentliggørelse af
nærmere angivne rapporter må antages at skade beskyttelsen af offentlighedensinteresser, påhviler det i det mindste Rådet at give aktindsigt i de dele af
rapporterne, der ikke er omfattet af undtagelsen. En sådan løsning er nødvendig
med henblik på at sikre offentligheden videst mulig adgang til de dokumenter, som
Rådet ligger inde med.
- 50.
- Med hensyn til listen over kontaktpersoner kunne Rådet ifølge sagsøgeren have
overholdt sagsøgerens ret til aktindsigt i den pågældende liste, uden at det net med
udveksling af oplysninger om asylret, der er etableret mellem medlemsstaternes
forvaltninger, herved kom til at fungere mindre hensigtsmæssigt, på den måde, at
det blot udelod de direkte telefonnumre og e-mail-adresserne.
- 51.
- Rådet har bestridt, at der kan gives delvis aktindsigt i dokumenter. Til støtte herfor
har det for det første påberåbt sig en fortolkning, der er i overensstemmelse med
ordlyden af og ånden bag afgørelse 93/731. Denne afgørelse omhandler således en
ret til aktindsigt i Rådets »dokumenter«, men ikke i oplysninger, som Rådet ligger
inde med. I øvrigt har afgørelsen til formål at give offentligheden aktindsigt i
Rådets dokumenter og ikke i de oplysninger, de indeholder.
- 52.
- Rådet har for det andet henvist til det særlige ved de rapporter, sagsøgeren har
begæret aktindsigt i. Rådet kan ikke give aktindsigt i nærmere angivne dele af dem,
idet problemet netop består i at fastlægge de dele af rapporterne, som ikke kan
skabe problemer med hensyn til forholdet til de tredjelande, rapporterne vedrører.
Den eneste måde, hvorved denne risiko med sikkerhed kunne undgås, ville være,
at der blev indledt drøftelser med det pågældende land. Dette ville klart være i
strid med de interesser, Rådet skal beskytte.
- 53.
- Med hensyn til listen over kontaktpersoner har Rådet præciseret, at såfremt et
dokument indeholder oplysninger, der hidrører fra flere medlemsstater, vil den
omstændighed, at aktindsigten begrænses til kun at omfatte oplysninger, visse af de
pågældende medlemsstater har meddelt, isolere de øvrige medlemsstater i forhold
til den offentlige opinion.
Rettens bemærkninger
- 54.
- Indledningsvis bemærkes, at som Retten allerede har fastslået, skal artikel 4, stk.
1, i afgørelse 93/731 fortolkes i lyset af princippet om ret til oplysninger og
proportionalitetsprincippet. Heraf følger, at Rådet er forpligtet til at undersøge, om
der skal gives delvis aktindsigt i oplysninger, der ikke er omfattet af undtagelserne
(jf. Rettens dom af 19.7.1999, sag T-14/98, Hautala mod Rådet, endnu ikke trykt
i Samling af Afgørelser, præmis 87).
- 55.
- Endvidere bemærkes, at i de særlige tilfælde, hvor omfanget af dokumentet eller
af de dele af dokumentet, der skal tilbageholdes, ville påføre Rådet en
uforholdsmæssig administrativ byrde, kan Rådet på grundlag af
proportionalitetsprincippet afveje interessen i at få aktindsigt i de pågældende dele
af dokumentet mod den hermed forbundne arbejdsbyrde. I sådanne særlige tilfælde
vil Rådet således kunne varetage hensynet til god forvaltningsskik (jf. dommen i
sagen Hautala mod Rådet, præmis 86).
- 56.
- Som Retten allerede har bemærket i præmis 37, skal Rådet under alle
omstændigheder foretage en konkret vurdering af, i hvilket omfang en udlevering
af de dokumenter, der begæres aktindsigt i, kunne skade offentlighedens interesser.
En tilbageholdelse af de følsomme passager i de pågældende dokumenter burde
under disse omstændigheder ikke nødvendigvis udgøre en urimelig arbejdsbyrde for
institutionen.
- 57.
- Endvidere bemærkes, at det argument, Rådet har fremført med hensyn til det
særlige ved de rapporter, sagsøgeren har begæret aktindsigt i, og med hensyn til de
problemer, der i den foreliggende sag er forbundet med at fastlægge, hvilke
passager der ikke er omfattet af undtagelsen, ikke kan tiltrædes. En nærmere
gennemgang af de ti danske rapporter, der er udarbejdet for CIREA's regning, og
som sagsøgeren har fået aktindsigt i, viser, at en stor del af de oplysninger, de
indeholder, består i beskrivelser og faktiske konstateringer, som helt klart ikke er
omfattet af den påberåbte undtagelse.
- 58.
- For så vidt angår afslaget på aktindsigt i listen over kontaktpersoner må det
fastslås, at sagsøgeren i sine bemærkninger vedrørende Rådets svar af 18. maj 1999
udtrykkeligt har fastholdt, at han ikke ønsker aktindsigt i telefonnumrene og e-mail-adresserne for de personer, der er opført på listen.
- 59.
- Med hensyn til Rådets argument om, at delvis aktindsigt, som begrænses til kun at
omfatte oplysninger, som visse medlemsstater har meddelt, ville medføre, at de
øvrige medlemsstater ville blive isoleret i forhold til den offentlige opinion,
bemærkes blot, at Rådet ikke findes at have godtgjort, i hvilket omfang sådanne
overvejelser kan falde ind under undtagelserne i artikel 4 i afgørelse 93/731.
- 60.
- Heraf følger, at Rådet med sit afslag på at give aktindsigt i de dele af
dokumenterne, der ikke er omfattet af den påberåbte undtagelse med hensyn til
beskyttelsen af offentlighedens interesser, har anvendt den pågældende undtagelse
på en måde, der ikke er i overensstemmelse med dens formål.
- 61.
- Den anfægtede afgørelse må således annulleres, hvorved bemærkes, at det er
ufornødent at tage stilling til, om anbringendet om, at et grundlæggende princip om
aktindsigt i dokumenter er tilsidesat, er begrundet.
- 62.
- Retten finder, at den råder over tilstrækkelige oplysninger til, at der kan gives
sagsøgeren medhold og til, at den anfægtede afgørelse må annulleres i det hele.
Det er herefter ufornødent at anmode Rådet om at tilstille Retten de pågældende
dokumenter.
Sagens omkostninger
- 63.
- I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part
at betale sagens omkostninger, såfremt der er nedlagt påstand herom. Rådet har
tabt sagen og pålægges derfor i overensstemmelse med sagsøgerens påstand at
betale sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Afdeling)
1) Rådets afgørelse af 28. september 1998, som ændret ved afgørelse af 18.
maj 1999, om ikke at give sagsøgeren aktindsigt i visse rapporter, der er
udarbejdet af Oplysnings-, Analyse- og Udvekslingscentret for Asyl, og i
visse rapporter om fælles inspektionsrejser eller rejser foretaget af
medlemsstater, og som er tilstillet centret, samt i listen over de
kontaktpersoner, som i medlemsstaterne behandler asylansøgninger,
annulleres.
2) Rådet bærer sine egne omkostninger og betaler sagsøgerens omkostninger.
Moura RamosTiili
Mengozzi
|
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 6. april 2000.
H. Jung
V. Tiili
Justitssekretær
Præsident