Language of document : ECLI:EU:C:2021:813

Sprawa C35/20

Syyttäjä

przeciwko

A

(wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Korkein oikeus)

 Wyrok Trybunału (piąta izba) z dnia 6 października 2021 r.

Odesłanie prejudycjalne – Obywatelstwo Unii – Prawo obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się na terytorium państw członkowskich – Artykuł 21 TFUE – Dyrektywa 2004/38/WE – Artykuły 4 i 5 – Obowiązek posiadania przy sobie dowodu tożsamości lub paszportu – Rozporządzenie (WE) nr 562/2006 (kodeks graniczny Schengen) – Załącznik VI – Przekroczenie granicy morskiej państwa członkowskiego na pokładzie pływającej jednostki rekreacyjnej – System sankcji mający zastosowanie w przypadku przemieszczania się między państwami członkowskimi bez dowodu tożsamości lub paszportu – System kary grzywny w stawkach dziennych – Obliczanie grzywny na podstawie średniego miesięcznego dochodu sprawcy – Proporcjonalność – Dolegliwość kary w stosunku do czynu zabronionego

1.        Obywatelstwo Unii – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Podróż odbyta do innego państwa członkowskiego – Uregulowanie krajowe nakładające na obywateli, pod rygorem sankcji karnych, obowiązek posiadania przy sobie dowodu tożsamości lub paszportu – Dopuszczalność – Przesłanka – Przestrzeganie zasad proporcjonalności i niedyskryminacji – Środek transportu i trasa – Brak wpływu

(art. 21 TFUE; karta praw podstawowych, art. 49 ust. 3; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 562/2006, art. 20; dyrektywa 2004/38, motyw 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3)

(zob. pkt 52–55, 57–61, 64, 65; pkt 1 sentencji)

2.        Kontrole graniczne, azyl i imigracja – Wspólnotowy kodeks w sprawie przepływu osób przez granice – Zniesienie kontroli granicznej na granicach wewnętrznych – Odprawa na terytorium – Możliwość przeprowadzania przez państwa członkowskie kontroli tożsamości na terytorium i ustanowienia obowiązku posiadania i posiadania przy sobie papierów i dokumentów – Dopuszczalność

(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 562/2006, art. 21)

(zob. pkt 62)

3.        Obywatelstwo Unii – Postanowienia traktatu – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – Obywatel Unii powracający do państwa członkowskiego, którego jest obywatelem, z innego państwa członkowskiego – Uregulowanie krajowe nakładające na obywateli, pod rygorem sankcji karnych, obowiązek posiadania przy sobie dowodu tożsamości lub paszportu – Możliwość zwrócenia się o okazanie dowodu tożsamości lub paszportu w przypadku podróży odbywanej na pokładzie pływającej jednostki rekreacyjnej i z przepłynięciem przez wody międzynarodowe – Dopuszczalność – Przesłanki – Obowiązek niewarunkujący prawa wjazdu – Przestrzeganie zasad proporcjonalności i niedyskryminacji

(art. 21 ust. 1 TFUE, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 562/2006, załącznik VI, pkt 3.2.5, 3.2.7)

(zob. pkt 70, 73–76, 78, 79; pkt 2 sentencji)

4.        Obywatelstwo Unii – Prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich – System sankcji karnych mający zastosowanie w przypadku przemieszczania się między państwami członkowskimi bez dowodu tożsamości lub paszportu – Obliczanie grzywny na podstawie średniego miesięcznego dochodu netto sprawcy – Grzywna wynosząca 20% tego dochodu – Niedopuszczalność – Proporcjonalność – Brak

(art. 21 ust. 1 TFUE; karta praw podstawowych, art. 49 ust. 3; dyrektywa 2004/38, art. 4, 36)

(zob. pkt 86–92; pkt 3 sentencji)

Streszczenie

Państwo członkowskie może zobowiązać swoich obywateli, pod groźbą kary, do posiadania przy sobie ważnego dowodu tożsamości lub paszportu, gdy podróżują do innego państwa członkowskiego, niezależnie od używanego środka transportu i trasy.

O ile prawo Unii nie stoi na przeszkodzie temu, by nałożona sankcja miała charakter karny,tyle stoi ono na przeszkodzie sankcjom nieproporcjonalnym, takim jak grzywna wynosząca 20% średniego miesięcznego dochodu netto sprawcy.

W 2015 r. A, obywatel fiński, odbył podróż z Finlandii do Estonii i z powrotem na pokładzie pływającej jednostki rekreacyjnej. Podczas tej podróży A przepłynął przez wody międzynarodowe znajdujące się między Finlandią a Estonią. Chociaż miał ważny paszport fiński, A nie posiadał go przy sobie podczas podróży. W konsekwencji podczas kontroli granicznej przeprowadzonej w Helsinkach w chwili powrotu A nie był w stanie okazać tego paszportu ani żadnego innego dokumentu podróży, przy czym jego tożsamość mogła jednak zostać ustalona na podstawie posiadanego przez niego prawa jazdy.

Syyttäjä (prokurator, Finlandia) wszczął postępowanie karne przeciwko A w związku z popełnieniem przestępstwa granicznego mniejszej wagi. Na mocy ustawodawstwa fińskiego obywatele fińscy powinni bowiem, pod rygorem sankcji karnych, posiadać przy sobie ważny dowód tożsamości lub paszport, gdy odbywają podróż, niezależnie od środka transportu i trasy, do innego państwa członkowskiego lub gdy wjeżdżają na terytorium Finlandii, przybywając z innego państwa członkowskiego.

W pierwszej instancji stwierdzono, że A popełnił przestępstwo, przekraczając granicę fińską bez dokumentu podróży. Odstąpiono jednak od orzeczenia wobec niego kary, jako że było to przestępstwo mniejszej wagi, a kwota grzywny, jaka mogła mu zostać wymierzona zgodnie z systemem karnym przewidzianym w prawie fińskim na podstawie jego średniego miesięcznego dochodu, była nadmierna, ponieważ łączna kwota wspomnianej grzywny wyniosłaby 95 250 EUR.

Ponieważ apelacja wniesiona przez prokuratora od tego orzeczenia nie została uwzględniona, wniósł on środek odwoławczy do Korkein oikeus (sądu najwyższego, Finlandia). Sąd ten postanowił następnie zwrócić się do Trybunału z pytaniem dotyczącym zgodności z prawem obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się, o którym mowa w art. 21 TFUE(1), rozpatrywanego w niniejszej sprawie ustawodawstwa fińskiego, a w szczególności systemu sankcji karnych, w ramach którego przekroczenie granicy państwowej bez ważnego dowodu tożsamości lub paszportu podlega karze grzywny, która może wynosić 20% miesięcznego dochodu netto sprawcy.

Ocena Trybunału

W swoim wyroku Trybunał uściślił przede wszystkim warunki, na jakich można nałożyć obowiązek posiadania przy sobie dowodu tożsamości lub paszportu – pod rygorem sankcji, w stosownym przypadku o charakterze karnym – podczas podróży do państwa członkowskiego innego niż państwo członkowskie, którego obywatelem jest dana osoba.

W tym względzie stwierdził on w pierwszej kolejności, że sformułowanie „posiadający ważny dowód tożsamości lub paszport” użyte w dyrektywie 2004/38(2), uściślającej art. 21 TFUE, oznacza, że korzystanie przez obywateli państwa członkowskiego z przysługującego im prawa do udania się do innego państwa członkowskiego jest uzależnione od warunku posiadania przy sobie jednego z tych dwóch ważnych dokumentów. Ta formalność związana ze swobodnym przemieszczaniem się(3) ma na celu ułatwienie wykonywania prawa do swobodnego przemieszczania się poprzez zagwarantowanie zidentyfikowania bez trudu każdej osoby korzystającej z tego prawa jako takiej w ramach ewentualnej kontroli. W konsekwencji państwo członkowskie, które zobowiązuje swoich obywateli do posiadania przy sobie jednego ze wskazanych dokumentów przy przekraczaniu granicy państwowej w celu przemieszczenia się do innego państwa członkowskiego, przyczynia się do poszanowania tej formalności.

Co się tyczy w drugiej kolejności sankcji, jakie mogą zostać nałożone na obywatela Unii nieprzestrzegającego wspomnianej formalności, Trybunał, odnosząc się do autonomii państw członkowskich w tym względzie, uściślił, że państwa członkowskie mogą przewidzieć sankcje, w stosowanym przypadku o charakterze karnym, pod warunkiem poszanowania w szczególności zasad proporcjonalności i niedyskryminacji.

W konsekwencji Trybunał stwierdził, że prawo obywateli Unii do swobodnego przemieszczania się nie stoi na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na mocy którego państwo członkowskie zobowiązuje swoich obywateli, pod rygorem sankcji karnych, do posiadania przy sobie ważnego dowodu tożsamości lub paszportu, gdy odbywają oni podróż do innego państwa członkowskiego, niezależnie od środka transportu i trasy. Jednakże reguły wymierzenia tych sankcji muszą być zgodne z ogólnymi zasadami prawa Unii, w tym z zasadami proporcjonalności i niedyskryminacji.

Trybunał doszedł ponadto do tego samego wniosku w odniesieniu do wymogu posiadania przy sobie dowodu tożsamości lub paszportu przy wjeździe obywatela państwa członkowskiego na terytorium tego państwa z innego państwa członkowskiego. Uściślił on jednak, że o ile można zwrócić się o okazanie dowodu tożsamości lub paszportu przy powrocie obywatela państwa członkowskiego na terytorium tego państwa, o tyle obowiązek posiadania przy sobie takiego dokumentu nie może warunkować prawa wjazdu.

Wreszcie, Trybunał rozpatrzył kwestię, czy art. 21 ust. 1 TFUE i dyrektywa 2004/38 w świetle przewidzianej w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej(4) zasady proporcjonalności kary stoją na przeszkodzie systemowi sankcji karnych takiemu jak przewidziany w prawie fińskim w kontekście przekraczania granicy państwowej bez ważnego dowodu tożsamości lub paszportu.

W tym względzie zauważył on, że o ile państwa członkowskie mogą wymierzać grzywnę w celu ukarania niedochowania formalnego wymogu dotyczącego korzystania z uprawnienia przyznanego przez prawo Unii, o tyle sankcja ta musi być proporcjonalna do wagi naruszenia. Tymczasem w sytuacji gdy, jak w niniejszym przypadku, obowiązek posiadania przy sobie ważnego dowodu tożsamości lub paszportu zostaje naruszony przez korzystającego z prawa do swobodnego przemieszczania się, który jest posiadaczem takiego dokumentu, a jedynie nie wziął go ze sobą w podróż, popełnione przestępstwo ma niewielką wagę. Tym samym dotkliwa kara pieniężna, taka jak grzywna wynosząca 20% średniego miesięcznego dochodu netto sprawcy, nie jest proporcjonalna do wagi tego przestępstwa.


1      Przy uwzględnieniu przepisów dotyczących przekraczania granic określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (CE) 562/2006 z dnia 15 marca 2006 r. ustanawiającym wspólnotowy kodeks zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen).


2      Artykuł 4 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2004/38/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG (Dz.U. 2004, L 158, s. 77).


3      Motyw 7 dyrektywy 2004/38.


4      Artykuł 49 ust. 3 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.