CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
MELCHIOR WATHELET
prezentate la 21 mai 2015(1)
Cauza C‑303/13 P
Comisia Europeană
împotriva
Jørgen Andersen
„Recurs – Ajutoare de stat – Ajutoare acordate de autoritățile daneze în favoarea întreprinderii publice Danske Statsbaner (DSB) – Contracte de servicii publice pentru prestarea de servicii de transport feroviar de călători între Copenhaga (Danemarca) și Ystad (Suedia) – Decizie prin care ajutorul este declarat compatibil cu piața internă în anumite condiții – Aplicare în timp a normelor de drept material”
1. Prin prezentul recurs, Comisia Europeană solicită cu titlu principal anularea Hotărârii Tribunalului Uniunii Europene Andersen/Comisia (T‑92/11, EU:T:2013:143, denumită în continuare „hotărârea atacată”), prin care acesta a anulat în parte Decizia Comisiei privind contractele de servicii publice de transport încheiate între Ministerul Transporturilor danez și Danske Statsbaner(2) și respingerea cererii de anulare a deciziei în litigiu. În subsidiar, Comisia solicită Curții declararea ca nefondat a celui de al treilea motiv invocat în primă instanță și trimiterea cauzei spre rejudecare Tribunalului. Acest recurs privește aplicarea în timp a normelor materiale referitoare la ajutoarele de stat și subliniază complexitatea subiectului. Recursul ridică în special problema dacă ajutoarele de stat nenotificate, în discuție în speță, se încadrează, pentru anii 2002-2008, într‑o situație împlinită anterior, astfel cum a statuat în esență Tribunalul, sau într‑o situație în curs, astfel cum susține Comisia. Prin recursurile incidente, Danske Statsbaner (DSB) (denumită în continuare „DSB”) și Regatul Danemarcei solicită de asemenea Curții anularea hotărârii atacate.
I – Istoricul litigiului
2. Domnul Andersen desfășoară, sub denumirea comercială Gråhundbus v/Jørgen Andersen, activități de transport cu autocarul în Danemarca și în străinătate. Acesta asigură, printre altele, o rută între Copenhaga (Danemarca) și Ystad (Suedia), unită pe cale navigabilă de insula Bornholm (Danemarca). DSB este operatorul feroviar istoric în Danemarca. La data la care au avut loc faptele în cauză, aceasta din urmă era deținută în întregime de statul danez și asigura doar servicii de transport feroviar de călători și servicii conexe.
3. De la eliminarea monopolului DSB, la 1 ianuarie 2000, există în Danemarca două regimuri pentru prestarea de servicii de transport feroviar de călători, și anume traficul liber, exploatat pe bază comercială, și traficul de serviciu public, reglementat de contracte de servicii publice prin care se poate prevedea plata de compensații pentru rutele operate.
4. În perioada cuprinsă între anul 2000 și anul 2004, DSB a beneficiat de un contract de servicii publice de transport vizând liniile magistrale și liniile regionale. De la 15 decembrie 2002, contractul respectiv privea și ruta dintre Copenhaga și Ystad, care era supusă anterior unui regim de trafic liber. Pentru perioada cuprinsă între anul 2005 și anul 2014, DSB a beneficiat de un nou contract de servicii publice de transport vizând liniile magistrale și liniile regionale, precum și rutele internaționale cu Germania și ruta dintre Copenhaga și Ystad.
5. În urma a două plângeri, inclusiv cea care provenea de la domnul Andersen, împotriva contractelor de servicii publice de care beneficiază DSB, Comisia a decis, la 10 septembrie 2008, inițierea procedurii oficiale de investigare prevăzute la articolul 88 alineatul (2) CE (denumită în continuare „decizia de inițiere a procedurii”). În urma procedurii menționate, Comisia a adoptat, la 24 februarie 2010, decizia în litigiu, al cărei articol 1 are următorul cuprins:
„Contractele de servicii publice de transport încheiate între Ministerul Transporturilor danez și [DSB] constituie ajutoare de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) [TFUE].
Aceste ajutoare de stat sunt compatibile cu piața internă în temeiul articolului 93 [TFUE], dacă se respectă dispozițiile articolelor 2 și 3 din prezenta decizie.”
II – Procedura în fața Tribunalului și hotărârea atacată
6. În susținerea acțiunii în anularea deciziei în litigiu, domnul Andersen a invocat trei motive, întemeiate, primul, pe o eroare de drept, în sensul că Comisia ar fi considerat că guvernul danez nu săvârșise o eroare vădită de apreciere prin faptul că a calificat ruta Copenhaga‑Ystad drept „serviciu public” și prin includerea acesteia în mecanismul contractelor de servicii publice, al doilea, pe o eroare de drept, în sensul că Comisia nu ar fi dispus recuperarea compensației excedentare incompatibile ca urmare a dividendelor plătite de DSB acționarului său, statul danez, și, al treilea, pe o eroare de drept, în sensul că Comisia ar fi aplicat Regulamentul (CE) nr. 1370/2007(3), despre care se pretinde că nu se aplică în timp, în locul Regulamentului (CEE) nr. 1191/69(4), despre care se pretinde că se aplică în timp. Tribunalul a admis al treilea motiv și, în consecință, a anulat articolul 1 al doilea paragraf din decizia în litigiu.
III – Procedura în fața Curții
7. Prin Ordonanța din 3 aprilie 2014, președintele Curții a admis cererea de intervenție formulată de Dansk Tog, asociație de drept danez, cu sediul în Copenhaga, în susținerea concluziilor domnului Andersen. La ședința care a avut loc la 10 martie 2015, Comisia, domnul Andersen, Dansk Tog, Regatul Danemarcei, precum și DSB au depus observații (aceste din urmă două părți intervenind și la Tribunal, în susținerea concluziilor Comisiei).
IV – Apreciere
A – Cu privire la recursul Comisiei
8. Cu titlu introductiv, trebuie arătat că DSB și guvernul danez au introdus câte două memorii identice, primele sub denumirea „memoriu în răspuns”, iar celelalte sub denumirea „recurs incident”. Având în vedere faptul că toate aceste memorii concluzionează în sensul anulării hotărârii atacate, trebuie să se considere că memoriile în răspuns sunt inadmisibile întrucât nu concluzionează, astfel cum prevede articolul 174 din Regulamentul de procedură al Curții, în favoarea admiterii sau a respingerii recursului. Argumentele invocate de DSB și de guvernul danez vor figura, așadar, doar în secțiunile referitoare la recursurile incidente respective.
1. Sinteza argumentelor părților
9. Comisia consideră că aprecierea ajutorului în discuție în temeiul Regulamentului nr. 1370/2007 nu implica o aplicare retroactivă a regulamentului menționat, ci era conformă cu principiul aplicării imediate.
10. Domnul Andersen consideră în esență că, în principiu, normele de drept nu se aplică retroactiv, dar că legiuitorul poate, în mod excepțional, să confere un efect retroactiv unui act juridic. Un ajutor precum cel din speță ar urmări să subvenționeze menținerea unei anumite activități care, în lipsa ajutorului, ar fi deficitară și, așadar, ar fi probabil abandonată. Or, în aceste condiții, norma cea mai adaptată ar fi cea care se aplica în momentul în care ajutorul a fost plătit și și‑a produs efectele asupra concurenței (ceea ce ar reieși și din jurisprudența privind ajutoarele ilegale).
11. Dansk Tog consideră că aplicarea în timp a dreptului trebuie să fie determinată, cu riscul de a fi arbitrară, în funcție de singurul factor obiectiv, și anume momentul în care ajutorul este plătit și produce efecte asupra pieței. Criteriul propus de Comisie i‑ar oferi posibilitatea de a decide în mod arbitrar legea aplicabilă prin accelerarea sau prin amânarea deciziei sale. De altfel, Dansk Tog nu este convinsă că aplicarea Regulamentului nr. 1191/69 ar fi avut același rezultat ca aplicarea Regulamentului nr. 1370/2007.
2. Analiză
a) Jurisprudența cu privire la aplicarea în timp a normelor materiale
12. Mai întâi, este important să se distingă retroactivitatea („echte Rückwirkung”)(5) de aplicarea imediată („unechte Rückwirkung”).
13. În continuare, este necesar să se realizeze o distincție între, pe de o parte, aplicarea unei norme noi efectelor viitoare ale unei situații născute sub imperiul normei vechi (situație provizorie)(6) și, pe de altă parte, aplicarea acestei norme unei situații definitiv împlinite sub imperiul normei vechi (situație existentă).
14. De foarte mult timp, Curtea consideră că, „potrivit unui principiu general recunoscut, legile de modificare a unei dispoziții legislative se aplică, cu excepția derogării, efectelor viitoare ale unor situații născute sub imperiul legii vechi”(7).
15. În plus, „[t]rebuie […] amintit că, deși principiul încrederii legitime se înscrie printre principiile fundamentale ale Comunității, rezultă dintr‑o jurisprudență constantă că acest principiu nu poate fi extins până la a împiedica, în general, o reglementare nouă să se aplice efectelor viitoare ale situațiilor născute sub imperiul reglementării anterioare” (a se vedea în special Hotărârea Butterfly Music, C‑60/98, EU:C:1999:333, punctul 25).
16. Ca exemplu de „situație provizorie” vom aminti situația de fapt din cauza în care s‑a pronunțat Hotărârea Gemeinde Altrip și alții (C‑72/12, EU:C:2013:712, punctul 22), care privea un studiu de evaluare a impactului asupra mediului. Autoritățile începuseră acest studiu sub imperiul normelor anterioare, însă dreptul Uniunii conferise organizațiilor neguvernamentale (ONG) un nou drept de a contesta acest gen de studiu. Curtea a hotărât că noua normă se aplica fără întârziere situației în cauză.
17. Ca alt exemplu de „situație provizorie” ne putem referi și la situația de fapt cu care era sesizată Curtea în Hotărârea Bauche și Delquignies (96/77, EU:C:1978:26)(8), care privea contracte încheiate în sectorul zahărului sub imperiul unei norme anterioare. Pentru a fi în măsură să exporte zahărul, societatea avea nevoie de o licență de export, care putea fi emisă doar în cadrul normei noi. Curtea a statuat că norma nouă trebuia aplicată, chiar dacă contractele în discuție fuseseră încheiate sub imperiul normei anterioare.
18. În schimb, pentru „situațiile existente” sau, pentru a relua termenii Curții, pentru „situați[ile] juridic[e] definitiv[..] [constituite]” (Hotărârea Comisia/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, punctul 53), Curtea consideră că, „în vederea garantării respectării principiilor securității juridice și încrederii legitime, normele comunitare de drept material trebuie interpretate în sensul că nu au în vedere situații împlinite anterior intrării lor în vigoare decât în măsura în care rezultă în mod clar din formularea, din finalitatea sau din economia acestora că trebuie să le fie atribuit un asemenea efect” (Hotărârea GruSa Fleisch, C‑34/92, EU:C:1993:317, punctul 22).
19. Ca exemplu de „situație existentă”, Comisia a amintit în ședință înregistrarea unei mărci. Astfel, momentul acestei decizii a unui organ al Uniunii (a se vedea Hotărârea Bavaria, C‑120/08, EU:C:2010:798) stabilește definitiv situația juridică creată de acest act al Uniunii. Situația este aceeași și în cazul unei decizii de stabilire a unei taxe vamale de către autoritățile competente, în speță, în Hotărârea Molenbergnatie (C‑201/04, EU:C:2006:136), autoritățile vamale germane.
20. După cum a arătat avocatul general Cosmas în Concluziile prezentate în cauza Andersson și Wåkerås‑Andersson (C‑321/97, EU:C:1999:9, punctul 58), „trebuie să se analizeze de fiecare dată momentul în care o situație juridică este stabilită definitiv, întrucât acesta este criteriul pentru alegerea normei de drept aplicabile. În această privință, este important să se examineze dimensiunea temporală a situațiilor juridice și în special să se facă distincția dintre situația momentană și situația durabilă. În primul caz, situația este definitivă chiar în momentul în care aceasta apare, astfel încât este foarte ușor să se stabilească norma aplicabilă. În al doilea caz, se scurge un anumit interval de timp între apariția și definitivarea situației; în acest interval este posibil să fi fost aduse modificări dreptului pozitiv, ceea ce poate implica o alegere greșită a temeiului juridic. În orice situație, este important, așa cum am arătat, să se examineze norma în vigoare în momentul în care situația juridică dobândește un caracter definitiv”.
b) Aplicarea în cazul ajutoarelor de stat
21. Articolul 88 alineatul (3) ultima teză CE [devenit articolul 108 alineatul (3) ultima teză TFUE] „se întemeiază pe obiectivul preventiv de garantare a faptului că un ajutor incompatibil nu va fi pus niciodată în aplicare. Acest obiectiv este îndeplinit, într‑o primă etapă, în mod provizoriu, prin intermediul interdicției pe care această dispoziție o prevede și, în a doua etapă, în mod definitiv, prin intermediul deciziei finale a Comisiei, care, atunci când este negativă, se opune pe viitor punerii în aplicare a proiectului de ajutor notificat” (Hotărârea CELF și ministre de la Culture et de la Communication, C‑199/06, EU:C:2008:79, punctul 47). Prin urmare, potrivit punctului 48 din aceeași hotărâre, „[m]ăsura de prevenire astfel organizată urmărește […] să fie puse în aplicare doar ajutoarele compatibile. În vederea realizării acestui obiectiv, punerea în aplicare a unui proiect de ajutor este amânată până când incertitudinea privind compatibilitatea acestuia este eliminată prin decizia finală a Comisiei”.
22. De asemenea, din cauza interdicției de punere în aplicare prevăzute la articolul 108 alineatul (3) a treia teză TFUE, atunci când măsuri de ajutor naționale încalcă interdicția, aceasta are drept consecință juridică nelegalitatea măsurilor respective (a se vedea în special Hotărârea Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, punctul 28).
23. În plus, „[c]u riscul de a aduce atingere efectului direct al articolului 88 alineatul (3) ultima teză CE și de a încălca interesele justițiabililor pe care instanțele naționale au drept misiune să le protejeze, o decizie a Comisiei prin care se declară un ajutor nenotificat compatibil cu piața comună nu are drept consecință regularizarea a posteriori a actelor de punere în aplicare care sunt lipsite de validitate ca urmare a faptului că au fost adoptate cu încălcarea interdicției prevăzute de această dispoziție. Orice altă interpretare ar determina favorizarea nerespectării de către statul membru în cauză a dispoziției menționate și ar priva‑o de efectul său util” și, „în cazul în care, în cadrul unui proiect de ajutor, compatibil sau incompatibil cu piața comună, faptul de a nu respecta articolul 88 alineatul (3) CE nu implica mai multe riscuri sau sancțiuni decât respectarea aceleiași dispoziții, încurajarea statelor membre să notifice și să aștepte o decizie referitoare la compatibilitate ar fi considerabil redusă și, în consecință, aceeași situație s‑ar regăsi cu privire la întinderea controlului Comisiei” (Hotărârea Transalpine Ölleitung in Österreich, C‑368/04, EU:C:2006:644, punctele 41 și 42 și jurisprudența citată).
24. După cum a arătat Comisia, dacă, chiar respectând normele și notificând la timp proiectele sale de a acorda un ajutor, un stat membru nu se poate aștepta să definitiveze cadrul în temeiul căruia proiectele sale vor fi evaluate, cum ar putea atinge un astfel de rezultat prin eludarea acestor norme și prin punerea în aplicare a ajutorului înainte de a‑l notifica Comisiei în scopul autorizării prealabile a acestuia? Astfel, potrivit unui principiu constant și logic al controlului ajutoarelor de stat, un stat membru care acționează cu încălcarea obligațiilor de notificare și de suspendare impuse de articolul 108 alineatul (3) TFUE nu poate fi tratat mai favorabil decât un stat membru care respectă aceste obligații(9).
25. În plus, în cazul în care instanțele naționale nu sunt competente să se pronunțe cu privire la compatibilitatea măsurilor de ajutor cu piața internă în conformitate cu articolul 107 alineatele (2) și (3) TFUE, această apreciere finală fiind de competența exclusivă a Comisiei [a se vedea în special Hotărârea Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, punctul 27), situația este diferită în privința interdicției de punere în aplicare prevăzute la articolul 108 alineatul (3) a treia teză TFUE. Astfel, aceasta este imediat aplicabilă (Hotărârea Transalpine Ölleitung in Österreich, C‑368/04, EU:C:2006:644, punctul 41). Este motivul pentru care instanța națională este obligată, de exemplu, să ordone beneficiarilor rambursarea unui ajutor ilicit (Hotărârea Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, punctele 33-36). Prin urmare, interdicția de punere în aplicare poate determina consecințe negative pentru particular, chiar dacă Curtea a subliniat uneori în jurisprudența sa că instanțele naționale trebuiau „să garanteze” justițiabililor că vor fi avute în vedere toate consecințele unei încălcări a interdicției de punere în aplicare(10).
26. Cu toate acestea, instanțele naționale trebuie să respecte în general și în mod complet interdicția de punere în aplicare (Hotărârea Residex Capital IV, C‑275/10, EU:C:2011:814, punctul 29) și, astfel, să ia în considerare pe deplin interesul Uniunii (Hotărârea Transalpine Ölleitung in Österreich, C‑368/04, EU:C:2006:644, punctul 48). Acesta este motivul pentru care instanța națională trebuie nu numai să asigure protecția drepturilor individuale, dar și să facă tot ceea ce este posibil pentru a contribui în mod efectiv la punerea în practică a interdicției de punere în aplicare prevăzute la articolul 108 alineatul (3) a treia teză TFUE(11). Este posibil să fie necesar de asemenea să se opună interdicția de punere în aplicare în cazul unei cereri care ar putea urmări să extindă recurgerea la un ajutor care nu este notificat, pentru a evita extinderea sferei beneficiarilor unui ajutor ilegal (a se vedea în acest sens Hotărârea Transalpine Ölleitung in Österreich, C‑368/04, EU:C:2006:644, punctul 49).
27. Astfel, „notificarea ajutoarelor de stat este un element central al mecanismului comunitar de control privind aceste ajutoare și […] întreprinderile care beneficiază de aceste ajutoare nu se pot prevala de încrederea legitimă în legalitatea acestor ajutoare dacă acestea nu au fost acordate cu respectarea acestei proceduri” (Hotărârea Comisia/Salzgitter, C‑408/04 P, EU:C:2008:236, punctul 104 și jurisprudența citată).
28. În concluzie, deși este adevărat că, potrivit jurisprudenței(12), limitele privind aplicarea imediată a normelor materiale sunt destinate să apere principiile securității juridice și încrederii legitime, aceste limite nu pot acționa în ceea ce privește ajutorul ilegal (sau ajutorul notificat, până în momentul în care Comisia îl autorizează). În sistemul și în logica controlului exercitat în privința ajutoarelor de stat, situația nu este, în mod evident, stabilită imediat și definitiv prin notificarea sau acordarea ajutorului, ci rămâne deschisă până la adoptarea unei decizii a instituțiilor Uniunii.
29. Astfel, un ajutor ilegal nu poate fi considerat ca fiind definitiv împlinit și, în consecință, acesta constituie nu o situație existentă, ci o situație provizorie, întrucât Comisia este singurul organ competent să aprecieze legalitatea sau nelegalitatea măsurii naționale în discuție, care nu a putut crea, așadar, o „situație juridică definitiv[…] [constituită]” înaintea deciziei Comisiei(13).
30. Jurisprudența Curții cu privire la ajutoarele notificate confirmă această concluzie.
31. Curtea a statuat, la punctele 51 și 52 din Hotărârea Comisia/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), că Comisia poate aplica o normă nouă tuturor notificărilor ajutoarelor de stat pendinte, inclusiv în cazurile în care notificarea era anterioară publicării acestei norme noi. Astfel, Curtea a considerat că normele, principiile și criteriile de apreciere a compatibilității ajutoarelor de stat, în vigoare la data la care Comisia adoptă decizia cu privire la compatibilitate, pot fi, în principiu, considerate ca fiind mai bine adaptate contextului concurențial și că notificarea proiectelor de ajutor nu constituie decât o obligație procedurală, care nu poate avea ca efect stabilirea regimului juridic aplicabil ajutoarelor care fac obiectul său. În consecință, Curtea a decis că notificarea de către un stat membru a unui ajutor nu creează o situație juridică definitiv împlinită. În acest context, trebuie arătat că, în speță, în mod analog, normele aplicate de Comisie (Regulamentul nr. 1370/2007) pot fi, în opinia noastră, „considerate ca fiind mai bine adaptate contextului concurențial” și, de altfel, faptul că un stat membru decide să acorde un ajutor ilegal (fără a‑l notifica) „nu poate avea ca efect stabilirea regimului juridic aplicabil ajutoarelor care fac obiectul său”. Într‑adevăr, nu se poate exclude că un ajutor plătit chiar și cu un deceniu în urmă poate încă afecta concurența și astăzi. Aceasta ar fi, de exemplu, situația unui ajutor periodic pentru funcționare (precum în speță), din moment ce un asemenea ajutor poate determina dispariția definitivă de pe piață a unui concurent. Or, astfel de efecte persistente asupra concurenței sunt, în principiu, mai bine apreciate de legislația în vigoare în momentul în care Comisia adoptă decizia.
32. În continuare, la punctul 53 din această hotărâre, Curtea a statuat că, „[î]n consecință, notificarea de către un stat membru a unui ajutor sau a unei scheme de ajutor preconizate nu creează o situație juridică definitiv[…] [constituită] care ar presupune aplicarea de către Comisie a normelor în vigoare la data la care a avut loc notificarea respectivă atunci când se pronunță asupra compatibilității acestora cu piața comună. Dimpotrivă, este de competența Comisiei să aplice normele în vigoare la momentul în care se pronunță, acestea fiind singurele norme în funcție de care trebuie să fie apreciată legalitatea deciziei pe care o adoptă în această privință” (sublinierea noastră). Considerăm din nou că, și în prezenta cauză, Comisia trebuia să aplice normele în vigoare în momentul în care se pronunța (Regulamentul nr. 1370/2007, iar nu Regulamentul nr. 1191/69).
33. În sfârșit, la punctul 54 din Hotărârea Comisia/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709), Curtea a statuat că, „[c]ontrar celor susținute de Freistaat Sachsen, această soluție nu este de natură să incite statele membre să pună imediat în aplicare ajutoarele pe care le preconizează, fără să le notifice, pentru a beneficia de regimul juridic în vigoare la momentul acestei puneri în aplicare. Într‑adevăr, chiar presupunând că, în toate cazurile, compatibilitatea cu piața comună a unui ajutor ilegal se apreciază la data la care acesta a fost plătit, statele membre nu pot să anticipeze în detaliu decât cu dificultate modificările reglementării. În plus, acordarea unui ajutor ilegal poate expune statul membru care l‑a vărsat unei obligații de a‑l recupera, precum și de a repara prejudiciile cauzate ca urmare a caracterului nelegal al acestui ajutor” (sublinierea noastră). Prin urmare, Curtea a lăsat deschisă problema dacă un ajutor ilegal trebuie apreciat conform normelor în vigoare la data la care acesta a fost plătit, cauza în discuție privind aplicarea în timp a normelor în cazul ajutoarelor notificate.
34. În aceste condiții, considerăm că argumentele Curții pentru a justifica aprecierea unui ajutor notificat conform normelor aplicabile la data deciziei Comisiei, iar nu la data notificării, sunt valabile a fortiori pentru un ajutor care nu a fost notificat (ilegal). Astfel cum a subliniat Curtea la punctul 45 din aceeași hotărâre, „[n]otificarea proiectelor de ajutor de stat, prevăzută la articolul 88 alineatul (3) CE, constituie un element central al mecanismului comunitar de control al acestor ajutoare și întreprinderile care beneficiază de acestea nu se pot prevala de încrederea legitimă în legalitatea ajutoarelor respective dacă nu au fost acordate cu respectarea acestei proceduri”. În consecință, aprecierea Comisiei cu privire la legalitatea unui ajutor va stabili consecințele juridice actuale ale unor evenimente trecute, în special acordarea ajutorului fără o notificare prealabilă(14).
35. De altfel, nu numai Comisia – care a decis că Regulamentul nr. 1370/2007 constituia temeiul juridic corespunzător pentru a aprecia ajutorul nenotificat acordat anterior datei de 3 decembrie 2009(15) –, ci și Autoritatea de Supraveghere AELS urmează această abordare(16).
c) Calificarea măsurii de ajutor în discuție
36. Nu se contestă de către părți aspectul că, pentru ajutoarele notificate și neplătite încă (proiecte de ajutor), legea aplicabilă examinării pe care trebuie să o efectueze Comisia este exclusiv cea în vigoare în momentul în care aceasta din urmă adoptă decizia. Problema menționată a fost soluționată definitiv prin Hotărârea Comisia/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709, punctele 50-52).
37. În prezenta cauză este cert că măsurile în litigiu constituie ajutoare de stat și că aceste ajutoare au fost plătite DSB de guvernul danez fără a fi notificate Comisiei. Guvernul danez și DSB insistă totuși asupra legalității plăților respective, dat fiind că măsurile în litigiu au fost, în opinia acestora, conforme cu articolul 14 din Regulamentul nr. 1191/69 și, prin urmare, scutite, în temeiul articolului 17 alineatul (2) din acest regulament, de obligația de notificare.
38. Este adevărat că, în decizia sa, Comisia nu a adoptat în mod explicit o poziție cu privire la legalitatea acestor plăți a unor ajutoare nenotificate (și de altfel nici hotărârea atacată).
39. În urma unei întrebări pe care Curtea i‑a adresat‑o în ședință, Comisia a explicat că, în cazul în care, așa cum susține DSB, ajutorul ar fi îndeplinit condițiile scutirii pe categorie în temeiul fostului Regulament nr. 1191/69, aceasta nu ar fi fost competentă să adopte decizia în litigiu. În consecință, prin adoptarea deciziei în litigiu, Comisia ar fi apreciat în mod implicit că ajutorul era ilegal. Ea nu l‑ar fi calificat în mod explicit drept „ilegal” la cererea guvernului danez, care, după cum a confirmat acesta în cadrul ședinței, urmărea să evite eventuala plată a unor dobânzi de către căile ferate daneze în temeiul jurisprudenței CELF și ministre de la Culture et de la Communication (C‑199/06, EU:C:2008:79).
40. În aceste condiții, potrivit Comisiei, guvernul danez, care ar fi putut invoca împotriva Comisiei necompetența, nu a făcut‑o. Într‑un mod, în opinia noastră, mai convingător, Comisia subliniază că guvernul danez și‑a asumat față de ea un angajament de corectare a supracompensării, în lipsa căruia Comisia nu ar fi autorizat ajutorul în discuție. Cu alte cuvinte, guvernul danez nu a putut oferi acest angajament fără a admite că ajutorul nu a făcut obiectul unei scutiri pe categorie.
d) Hotărârea atacată
41. Remarcăm mai întâi că, având în vedere importanța și complexitatea subiectului, hotărârea atacată se dovedește foarte laconică (analiza fiind efectuată doar la punctele 34-58), se întemeiază cu privire la problema decisivă doar pe două hotărâri ale Tribunalului(17), de altfel repuse în discuție de jurisprudența Curții(18), și nu explică prin ce anume un stat membru, încălcând articolul 108 alineatul (3) TFUE, ar crea o situație juridică definitiv constituită în dreptul Uniunii.
42. În hotărârea atacată (punctul 40), Tribunalul, invocând Hotărârea SIDE/Comisia (T‑348/04, EU:T:2008:109), a statuat că, „[î]n ceea ce privește […] ajutoare plătite fără a fi notificate, normele de drept material aplicabile sunt cele în vigoare în momentul în care a fost plătit ajutorul, întrucât avantajele și dezavantajele prezentate de un astfel de ajutor s‑au materializat în perioada în care ajutorul în discuție a fost plătit”. Acest fragment din hotărâre ne inspiră comentariile de mai jos.
43. În primul rând, problema nu este de a afla când s‑au materializat avantajele, ci când pot fi considerate ca fiind caracterizate definitiv și din punct de vedere juridic în dreptul Uniunii, ceea ce se poate realiza, în opinia noastră, doar de la momentul în care Comisia adoptă o decizie cu privire la aceste efecte.
44. În al doilea rând, contrar declarațiilor Tribunalului, un concurent poate solicita în orice moment instanței naționale să elimine aceste avantaje în cazul în care nu a existat o notificare. De altfel, domnul Andersen ar fi putut utiliza această acțiune în loc să se plângă de aplicarea „retroactivă” a Regulamentului nr. 1370/2007 și de faptul că Comisia ar fi amânat prea mult timp adoptarea deciziei în litigiu. Instanța ar fi dispus recuperarea ajutorului și ar fi aplicat, la acea dată, Regulamentul nr. 1191/69 cu privire la aspectul dacă se aplica scutirea pe categorie.
45. În al treilea rând, ideea potrivit căreia compatibilitatea sau incompatibilitatea unui ajutor cu dreptul Uniunii ar fi definitiv stabilită atunci când ajutorul este acordat și își produce efectele este eronată. În condițiile în care denaturarea concurenței este inerentă noțiunii de ajutor, care este o noțiune obiectivă (Hotărârea Ladbroke Racing/Comisia, T‑67/94, EU:T:1998:7, punctul 52, și Hotărârea SIC/Comisia, T‑46/97, EU:T:2000:123, punctul 83), nu este mai puțin adevărat că „aprecierea compatibilității unor măsuri de ajutor sau a unei scheme de ajutoare cu piața comună este […] de competența exclusivă a Comisiei, care acționează sub controlul instanței comunitare”, jurisprudența recunoscând Comisiei o largă putere de apreciere în acest sens (Hotărârea Unicredito Italiano, C‑148/04, EU:C:2005:774, punctele 42 și 71). Întrucât compatibilitatea unui ajutor cu dreptul Uniunii este stabilită doar prin decizia Comisiei, sub controlul instanței Uniunii, situația este încă în curs în momentul în care Comisia adoptă decizia și orice schimbare care intervine pe plan juridic înaintea acestei decizii va trebui luată în considerare(19).
46. În al patrulea rând, nu este corect să se afirme că avantajele și dezavantajele care rezultă din acordarea unui ajutor ilegal s‑au materializat în perioada în care ajutorul în discuție a fost plătit. Astfel, după cum a arătat avocatul general Alber în Concluziile prezentate în cauzele conexate Falck și Acciaierie di Bolzano/Comisia (C‑74/00 P și C‑75/00 P, EU:C:2002:106, punctele 143 și 144), „efectul unui ajutor ilegal continuă până la rambursarea acestuia. Chiar dacă avantajul nu mai figurează direct în bilanțul întreprinderii la mai mulți ani după acordarea ajutorului, ajutorul a consolidat în mod durabil situația concurențială a întreprinderii beneficiare în raport cu celelalte întreprinderi care nu au obținut subvenții [și] [m]isiunea Comisiei nu este de a se imagina la data acordării ajutorului și de a aprecia doar efectul produs la acea dată. Dimpotrivă, Comisia trebuie să protejeze concurența actuală, apreciind efectul (persistent) al ajutorului în raport cu criteriile aplicabile în momentul adoptării deciziei”.
47. În orice caz, considerăm (ca și Comisia) că argumentele pe care se întemeiază Hotărârea SIDE/Comisia(T‑348/04, EU:T:2008:109) și hotărârea atacată au fost respinse categoric de Curte în Hotărârea Diputación Foral de Vizcaya și alții/Comisia (C‑465/09 P-C‑470/09 P, EU:C:2011:372), în care Curtea a arătat, la punctele 125-127, mai întâi, că aplicarea unor norme noi unui ajutor ilegal nu are în vedere o situație împlinită anterior, ci o situație în curs, în continuare, că aplicarea eficace a politicii de concurență impune Comisiei să își poată adapta în orice moment aprecierea la nevoile acestei politici și, în sfârșit, că un stat membru care nu a notificat o schemă de ajutoare Comisiei nu se poate aștepta în mod rezonabil ca schema să fie apreciată în raport cu normele aplicabile în momentul adoptării acesteia.
48. Acest lucru presupune că Comisia are dreptul să aplice noi norme de compatibilitate atunci când apreciază un ajutor plătit și care nu a fost notificat. În condițiile în care cauza în discuție privea legalitatea normelor tranzitorii stabilite în liniile directoare adoptate de Comisie, Curtea a citat, în susținerea raționamentului său, Hotărârea Pokrzeptowicz‑Meyer (C‑162/00, EU:C:2002:57), care privea dispoziții legislative, ceea ce face inutilă, în opinia noastră, încercarea Tribunalului, de la punctul 55 din hotărârea atacată, de a izola Hotărârea Diputación Foral de Vizcaya și alții/Comisia (C‑465/09 P-C‑470/09 P, EU:C:2011:372), întrucât privea doar aplicabilitatea unor linii directoare.
49. Aceleași argumente se aplică mutatis mutandis celeilalte hotărâri pe care se întemeiază Tribunalul la punctul 40 din hotărârea atacată, și anume Hotărârea Italia/Comisia (T‑3/09, EU:T:2011:27)(20). Această hotărâre, care privea de altfel un ajutor notificat, omite, ca și Hotărârea SIDE/Comisia (T‑348/04, EU:T:2008:109), să țină seama de un factor decisiv, evidențiat de Curte în Hotărârile Comisia/Freistaat Sachsen (C‑334/07 P, EU:C:2008:709) și Diputación Foral de Vizcaya și alții/Comisia (C‑465/09 P-C‑470/09 P, EU:C:2011:372), indiferent dacă ajutorul a fost sau nu a fost notificat, și anume că situația cu privire la acest ajutor nu poate fi considerată definitivă atât timp cât Comisia nu a adoptat o decizie cu privire la compatibilitatea sa cu piața internă – și chiar atât timp cât această decizie nu a rămas definitivă (Hotărârea Spania/Comisia, C‑169/95, EU:C:1997:10, punctul 53).
50. În ceea ce privește argumentul domnului Andersen potrivit căruia acesta are dreptul la securitate juridică și deci de a ști ce lege se aplică ajutorului pe care concurentul său l‑a primit, este suficient să se amintească faptul că, potrivit jurisprudenței Curții, nu există o protecție față de o modificare a normelor și, așadar, față de normele noi care se aplică unor situații care continuă (a se vedea jurisprudența citată la punctul 15 din prezentele concluzii).
e) Concluzie
51. Pe scurt, situația cu privire la un ajutor, care a fost sau nu a fost notificat, nu poate fi considerată definitivă atât timp cât decizia Comisiei cu privire la compatibilitatea ajutorului nu a rămas definitivă.
52. Astfel, mai întâi, recuperarea poate fi dispusă până la acel moment fie de către Comisie, fie de către instanța națională.
53. În continuare, un stat membru care acționează cu încălcarea obligațiilor de notificare și de suspendare impuse de articolul 108 alineatul (3) TFUE nu poate fi tratat mai favorabil decât un stat membru care respectă aceste obligații. În acest sens, „a breach of the standstill obligation may not lead to a better position with respect to cases that were notified to the Commission in a legally compliant manner”(21).
54. În sfârșit, este clar că nu este necesar nici să se protejeze beneficiarul unui ajutor ilegal împotriva unei modificări a normelor materiale aplicabile aprecierii compatibilității acestui ajutor de către Comisie.
55. În consecință, Tribunalul a săvârșit o eroare de drept prin faptul că a admis cel de al treilea motiv invocat de domnul Andersen și a statuat că compatibilitatea cu piața internă a unui ajutor nenotificat trebuia apreciată în lumina normelor în vigoare în momentul acordării sale și că hotărârea atacată trebuie anulată. Curtea ar trebui deci să respingă ea însăși ca nefondat acest al treilea motiv invocat în primă instanță.
56. În ceea ce privește primul și al doilea motiv invocate în primă instanță (a se vedea punctele 20 și 21 din hotărârea atacată), acestea din urmă nu pot fi judecate de Curte, în special întrucât examinarea lor impune verificarea temeiniciei aprecierilor economice complexe efectuate de Comisie, aspect care intră în competența Tribunalului.
B – Cu privire la recursurile incidente formulate de DSB și de Regatul Danemarcei
57. Aceste două recursuri incidente ridică, în esență, aceeași problemă și se confirmă reciproc, astfel încât trebuie să le examinăm împreună.
1. Sinteza argumentelor părților
58. DSB invocă un singur motiv, și anume că aplicarea potențial eronată a Regulamentului nr. 1370/2007 de către Comisie nu ar trebui să aibă efect asupra validității deciziei în litigiu întrucât aplicarea Regulamentului nr. 1191/69 nu ar fi condus Comisia la o concluzie diferită cu privire la compatibilitatea ajutorului în discuție.
59. În ceea ce privește guvernul danez, acesta consideră că, la punctul 50 din hotărârea atacată, Tribunalul a denaturat conținutul deciziei în litigiu considerând că aprecierea ajutoarelor în discuție fusese efectuată numai în temeiul Regulamentului nr. 1370/2007. Acesta invocă argumente identice în esență cu cele invocate de DSB.
60. Întemeindu‑se pe coroborarea deciziei în litigiu cu decizia de inițiere a procedurii, DSB subliniază că, potrivit unei jurisprudențe constante, o decizie este motivată în mod suficient atunci când face trimitere la un document care se află deja în posesia destinatarului și care conține elementele pe care instituția și‑a întemeiat decizia (Hotărârea Bundesverband deutscher Banken/Comisia, T‑36/06, EU:T:2010:61, punctul 53 și jurisprudența citată).
61. Tot potrivit DSB, Tribunalul ar fi fost obligat să decidă dacă interpretarea Regulamentului nr. 1191/69 pe care a efectuat‑o Comisia și concluziile deduse din această interpretare erau juste. În această privință, DSB amintește că, potrivit unei jurisprudențe constante, o eroare de drept nu justifică anularea deciziei în litigiu atunci când, în lipsa erorii săvârșite, Comisia ar fi adoptat aceeași decizie (a se vedea în special Hotărârea Falck și Acciaierie di Bolzano/Comisia, C‑74/00 P și C‑75/00 P, EU:C:2002:524, punctul 122).
62. În ceea ce privește guvernul danez, acesta arată că Tribunalul a încălcat dreptul Uniunii respingând, la punctul 58 din hotărârea atacată, argumentele sale prin care urmărea să demonstreze că aplicarea Regulamentului nr. 1370/2007 constituia o neregularitate de formă care nu era de natură să aibă impact asupra conținutului deciziei în litigiu.
63. În sfârșit, guvernul danez consideră că litigiul este în stare de judecată, Curtea fiind în măsură să statueze că decizia în litigiu nu putea fi anulată ca urmare a faptului că Comisia s‑a întemeiat pe Regulamentul nr. 1370/2007, întrucât condițiile cărora se subordonează, potrivit Regulamentului nr. 1191/69, compensarea în cadrul contractelor de transport public sunt identice sau mai puțin stricte decât condițiile impuse de Regulamentul nr. 1370/2007.
64. Comisia susține, în esență, argumentele DSB, cu excepția celor prezentate la punctul 61 din prezentele concluzii, întrucât aceasta consideră că decizia în litigiu implică o analiză a ajutoarelor în litigiu în lumina celor două regulamente.
2. Analiză
65. Recursurile incidente ridică problema dacă Comisia a întemeiat dispozitivul deciziei în litigiu pe o examinare a ajutoarelor în litigiu doar în lumina Regulamentului nr. 1370/2007 sau și în lumina Regulamentului nr. 1191/69.
66. Conform domnului Andersen, concluzia Tribunalului potrivit căreia Comisia a efectuat examinarea doar în temeiul Regulamentului nr. 1370/2007 reiese din considerentele (307), (314), (397) și (398) ale deciziei în litigiu și este o chestiune de fapt care nu poate face obiectul aprecierii Curții.
67. Nu putem urma această argumentație întrucât interpretarea deciziei în litigiu este în mod clar o chestiune juridică. În aceste condiții, din interpretarea considerentelor (304), (307), (314) și (397) ale acestei decizii reiese că Tribunalul a concluzionat în mod întemeiat că, în decizia menționată, Comisia aplicase exclusiv Regulamentul nr. 1370/2007.
68. Tribunalul a statuat în mod întemeiat că considerentul (398) al deciziei în litigiu (potrivit căruia aplicarea Regulamentului nr. 1191/69 nu ar fi condus la o concluzie diferită) nu era suficient pentru a concluziona că Comisia își întemeiase aprecierea pe cele două regulamente, și aceasta cu atât mai mult cu cât constatarea Comisiei nu este precedată de nicio examinare în lumina regulamentului menționat.
69. De altfel, Comisia însăși recunoaște în considerentul respectiv că normele materiale ale Regulamentului nr. 1191/69 sunt doar „similare în esență” cu cele ale Regulamentului nr. 1370/2007.
70. Astfel cum a arătat domnul Andersen, hotărârile invocate de DSB nu permit să se ajungă la un rezultat diferit. Tribunal a considerat, la punctul 75 din Hotărârea González y Díez/Comisia (T‑25/04, EU:T:2007:257), că dispozițiile materiale în discuție erau „identice”, ceea ce nu este cazul în speță. În ceea ce privește Hotărârea Diputación Foral de Álava și alții/Comisia (T‑30/01-T‑32/01 și T‑86/02-T‑88/02, EU:T:2009:314), este suficient să se constate că Tribunalul a subliniat la punctul 221 că ajutoarele în discuție erau ajutoare pentru funcționare, care nu puteau fi declarate compatibile în raport cu articolul 107 alineatul (3) litera (c) TFUE, indiferent de liniile directoare aplicabile. În ceea ce privește Hotărârea CMA CGM și alții/Comisia (T‑213/00, EU:T:2003:76), aceasta nu privea un ajutor de stat, ci o înțelegere care ar fi fost în orice caz contrară articolului 101 alineatul (1) TFUE.
71. Trimiterea la decizia de inițiere a procedurii nu schimbă nimic, din moment ce în aceasta Comisia nu face decât să expună argumentele părților și să arate că are îndoieli în ceea ce privește temeinicia celor prezentate de DSB și de guvernul danez. Prin urmare, jurisprudența Tribunalului invocată de DSB la punctul 60 din prezentele concluzii nu este pertinentă.
72. Pentru a confirma constatarea Comisiei potrivit căreia aplicarea Regulamentului nr. 1191/69 nu ar fi condus la o concluzie diferită de cea reținută în decizia în litigiu, Tribunalul ar fi trebuit să efectueze propria apreciere cu privire la ajutoarele în litigiu în lumina regulamentului menționat, ceea ce nu este de competența sa în cadrul unei acțiuni în anulare.
73. Reiese din toate considerațiile de mai sus că recursurile incidente formulate de DSB și de Regatul Danemarcei ar trebui respinse.
V – Concluzie
74. Având în vedere ceea ce precedă, propunem Curții:
– să anuleze Hotărârea Tribunalului Uniunii Europene Andersen/Comisia (T‑92/11, EU:T:2013:143);
– să declare cel de al treilea motiv invocat în primă instanță ca nefondat și să trimită cauza spre rejudecare Tribunalului Uniunii Europene pentru a examina primul și al doilea motiv în primă instanță;
– să respingă recursurile incidente formulate de Danske Stasbaner (DSB) și de Regatul Danemarcei;
– să dispună soluționarea odată cu fondul a cererii privind cheltuielile de judecată aferente celor două proceduri.