РЕШЕНИЕ НА СЪДА (първи състав)
6 октомври 2021 година(*)
„Преюдициално запитване — Член 63 ДФЕС — Свободно движение на капитали — Директива (ЕС) 2015/849 — Приложно поле — Национална правна уредба, която изисква плащанията над определена сума да се извършват само чрез превод или внасяне по платежна сметка — Член 65 ДФЕС — Обосноваване — Борба с данъчните измами и избягването на данъци — Пропорционалност — Административнонаказателни санкции — Член 49 от Хартата на основните права на Европейския съюз — Принципи на законност и пропорционалност на престъплението и наказанието“
По дело C‑544/19
с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Административен съд Благоевград (България) с акт от 5 юли 2019 г., постъпил в Съда на 17 юли 2019 г., в рамките на производство по дело
„ЕКОТЕКС БЪЛГАРИЯ“ ЕООД
срещу
Териториална дирекция на Национална агенция за приходите — София,
в присъствието на
прокурор от Окръжна прокуратура — Благоевград
СЪДЪТ (първи състав),
състоящ се от: J.‑C. Bonichot, председател на състава, L. Bay Larsen, C. Toader, M. Safjan и N. Jääskinen (докладчик), съдии,
генерален адвокат: J. Richard de la Tour,
секретар: A. Calot Escobar,
предвид изложеното в писмената фаза на производството,
като има предвид становищата, представени:
– за българското правителство, от Л. Захариева и Е. Петранова, в качеството на представители,
– за чешкото правителство, от M. Smolek, O. Serdula и J. Vláčil, в качеството на представители,
– за испанското правителство, от S. Jiménez García, в качеството на представител,
– за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от F. Meloncelli, avvocato dello Stato,
– за унгарското правителство, от Z. Fehér и R. Kissné Berta, в качеството на представители,
– за Европейската комисия, от H. Tserepa-Lacombe, Й. Маринова и T. Scharf, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 18 ноември 2020 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 63 ДФЕС, член 2, параграф 1 от Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2015 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 2006/70/ЕО на Комисията (ОВ L 141, 2015 г., стр. 73) във връзка със съображение 6 и членове 4 и 5 от тази директива, както и на член 58, параграф 1 и член 60, параграф 4 от посочената директива във връзка с член 47 и член 49, параграф 3 от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“).
2 Запитването е отправено в рамките на спор между „ЕКОТЕКС БЪЛГАРИЯ“ ЕООД (наричано по-нататък „Екотекс“) и Териториална дирекция на Национална агенция за приходите — София (наричана по-нататък „компетентният данъчен орган“), относно законосъобразността на наложената на това дружество административна имуществена санкция за нарушение на националното законодателство за ограничаване на плащанията в брой.
Правна уредба
Правото на Съюза
3 Според текста на съображение 1 от Директива 2015/849:
„Потоците от пари с незаконен произход могат да навредят на целостта, стабилността и репутацията на финансовия сектор и да застрашат вътрешния пазар на Съюза и международното развитие. Изпирането на пари, финансирането на тероризма и организираната престъпност продължават да бъдат значителни проблеми, по които следва да се работи на равнището на Съюза. Освен по-нататъшното развитие на равнището на Съюза на наказателноправния подход към този проблем, целенасочените и пропорционални превантивни действия срещу използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма играят жизнено важна роля и може да дадат допълнителни резултати“.
4 Съображение 6 от тази директива има следната редакция:
„Плащанията в брой на големи суми се характеризират с висок риск от изпиране на пари и финансиране на тероризма. С цел повишаване на бдителността и ограничаване на рисковете, свързани с такива плащания в брой, настоящата директива следва да обхваща търгуващите със стоки лица дотолкова, доколкото те извършват или получават плащания в брой в размер на 10 000 EUR или повече. Държавите членки следва да могат да приемат по-ниски прагове, допълнителни общи ограничения на използването на пари в брой и допълнителни по-строги разпоредби“.
5 Съображение 11 от посочената директива гласи:
„Важно е да се подчертае изрично, че в съответствие с ревизираните препоръки на [Специалната група за финансови действия (FATF)] „данъчните престъпления“, свързани с преки и косвени данъци, са включени в широкото определение на „престъпна дейност“ по настоящата директива. Тъй като във всяка държава членка като „престъпна дейност“, наказуема със санкциите, посочени в член 3, точка 4, буква е) от настоящата директива, могат да бъдат определени различни данъчни престъпления, определенията на данъчни престъпления в националното право могат да се различават. Въпреки че стремежът не е да се хармонизират определенията на данъчни престъпления в националното право на държавите членки, последните следва да разрешат във възможно най-голяма степен съобразно националното си право обмена на информация или предоставянето на помощ между звената за финансово разузнаване (ЗФР) в ЕС“.
6 В съответствие с член 1, параграф 1 от Директива 2015/849 нейната цел е предотвратяване използването на финансовата система на Съюза за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма.
7 Член 2, параграф 1 от тази директива гласи:
„Настоящата директива се прилага за следните задължени субекти:
1) кредитни институции;
2) финансови институции;
3) следните физически или юридически лица, действащи при упражняване на професионалните си дейности:
[…]
д) други лица, търгуващи със стоки, когато извършваните или получаваните плащания в брой са в размер на 10 000 EUR или повече, независимо дали сделката се извършва с една или с няколко операции, които изглеждат свързани;
[…]“.
8 Член 3 от посочената директива гласи:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
[…]
4) „престъпна дейност“ означава всеки вид престъпно участие в извършването на следните тежки престъпления:
[…]
е) всички престъпления, включително данъчни престъпления по отношение на преки и косвени данъци, както са определени в националното право на държавите членки, които се наказват с лишаване от свобода или задържане с максимален срок повече от една година, или по отношение на държави членки, които имат минимален праг за престъпления в своите правни системи — всички престъпления, наказуеми с лишаване от свобода или задържане за повече от шест месеца;
[…]“.
9 Член 4 от същата директива предвижда:
„1. Държавите членки гарантират, в съответствие с подхода, основан на оценка на риска, че настоящата директива обхваща изцяло или частично професии и категории предприятия, различни от задължените субекти, посочени в член 2, параграф 1, които са ангажирани с дейности, за които е особено вероятно да бъдат използвани за целите на изпирането на пари или финансирането на тероризма.
2. Когато дадена държава членка разшири обхвата на настоящата директива, така че да се обхващат професии или категории предприятия, различни от посочените в член 2, параграф 1, тя информира Комисията за това“.
10 Член 5 от Директива 2015/849 има следния текст:
„Държавите членки могат да приемат или да запазят в сила по-строги разпоредби в областта, обхваната от настоящата директива, за да предотвратяват изпирането на пари и финансирането на тероризма, в рамките на правото на Съюза“.
11 Член 58, параграф 1 от тази директива гласи:
„Държавите членки гарантират, че задължените субекти могат да бъдат подведени под отговорност за нарушения на националните разпоредби, с които се транспонира настоящата директива, в съответствие с настоящия член и членове 59—61. Всички произтичащи санкции и мерки трябва да са ефективни и пропорционални и да имат възпиращ ефект“.
12 Член 60, параграф 4 от посочената директива предвижда:
„Държавите членки гарантират, че при определяне на вида и степента на административните санкции или мерки компетентните органи вземат предвид всички значими обстоятелства, включително, където е приложимо:
а) тежестта и продължителността на нарушението;
б) степента на отговорност на носещото отговорност физическо или юридическо лице;
в) финансовите възможности на носещото отговорност физическо или юридическо лице, определени например според общия оборот на носещото отговорност юридическо лице или годишния доход на носещото отговорност физическо лице;
г) произтичащата от нарушението полза за носещото отговорност физическо или юридическо лице, когато размерът ѝ може да бъде определен;
д) загубите, понесени от трети лица в резултат на нарушението, доколкото могат да бъдат определени;
е) равнището на съдействие, което носещото отговорност физическо или юридическо лице оказва на компетентния орган;
ж) предишните нарушения на носещото отговорност физическо или юридическо лице“.
13 Член 67, параграф 1 от същата директива предвижда:
„Държавите членки въвеждат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят с настоящата директива, до 26 юни 2017 г. Те незабавно съобщават на Комисията текста на тези мерки.
Когато държавите членки приемат тези мерки, в тях се съдържа позоваване на настоящата директива или то се извършва при официалното им публикуване. Условията и редът на позоваване се определят от държавите членки“.
Българското право
14 Съгласно член 1 от Закона за ограничаване на плащанията в брой (ДВ, бр. 16 от 22 февруари 2011 г., наричан по-нататък „ЗОПБ“) с този закон се уреждат ограниченията при плащанията в брой на територията на България.
15 Съгласно член 2 от ЗОПБ:
„Законът не се прилага при:
1. тегленето и внасянето на пари в брой от/в собствени платежни сметки;
2. тегленето и внасянето на пари в брой от/в сметки на недееспособни и ограничено дееспособни лица, на съпрузи и роднини по права линия;
3. сделките с чуждестранна валута в наличност по занятие;
4. операциите с банкноти и монети, страна по които е Българската народна банка;
5. замяната от банки на повредени български банкноти и монети;
6. изплащането на трудови възнаграждения по смисъла на Кодекса на труда;
7. […] изплащането на гарантираните влогове по смисъла на Закона за гарантиране на влоговете в банките“.
16 Член 3 от ЗОПБ предвижда:
„(1) Плащанията на територията на страната се извършват само чрез превод или внасяне по платежна сметка, когато са:
1. […] на стойност, равна на или надвишаваща 10 000 лв. [(BGN) (около 5 110 EUR)];
2. […] на стойност под 10 000 лв., но могат да се разглеждат като част от свързани помежду си платежни операции на едно и също основание, чиято обща стойност е равна на или надвишава 10 000 лв.
(2) […] Алинея 1 се прилага и в случаите на плащания в чуждестранна валута, когато левовата им равностойност е равна на или надвишава 10 000 лв. Равностойността в български левове се определя по курса на Българската народна банка в деня на плащането“.
17 Член 5 от ЗОПБ гласи:
„(1) Който извърши или допусне извършването на нарушение на чл. 3, се наказва с глоба в размер 25 на сто от общия размер на направеното плащане — ако е физическо лице, или с имуществена санкция в размер 50 на сто от общия размер на направеното плащане — ако е юридическо лице.
(2) При повторно нарушение по ал. 1 размерът на глобата е 50 на сто от размера на направеното плащане, а на имуществената санкция — 100 на сто от размера на направеното плащане“.
18 Съгласно член 6 от ЗОПБ:
„(1) Актовете за установяване на нарушенията по този закон се съставят от органите на Националната агенция за приходите, а наказателните постановления се издават от изпълнителния директор на Националната агенция за приходите или от оправомощени от него длъжностни лица.
(2) Съставянето, издаването, обжалването и изпълнението на наказателните постановления се извършват по реда на Закона за административните нарушения и наказания (ДВ, бр. 92 от 28 ноември 1969 г., наричан по-нататък „ЗАНН“)“.
19 Член 27, алинеи 1—5 от Закона за административните нарушения и наказания гласи:
„(1) Административното наказание се определя съобразно с разпоредбите на този закон в границите на наказанието, предвидено за извършеното нарушение.
(2) При определяне на наказанието се вземат предвид тежестта на нарушението, подбудите за неговото извършване и другите смекчаващи и отегчаващи вината обстоятелства, както и имотното състояние на нарушителя.
(3) Смекчаващите обстоятелства обуславят налагането на по-леко наказание, а отегчаващите — на по-тежко наказание.
[…]
(5) Не се допуска също така определяне на наказание под предвидения най-нисък размер на наказанията глоба и временно лишаване от право да се упражнява определена професия или дейност, освен в предвидените в закон случаи“.
20 Член 28, буква а) от ЗАНН предвижда, че за маловажни случаи на административни нарушения наказващият орган може да не наложи наказание, като предупреди нарушителя, устно или писмено, че при повторно извършване на нарушение ще му бъде наложено административно наказание.
21 По силата на член 63 от посочения закон районният съд в състав само от съдия разглежда делото по същество и се произнася с решение, с което може да потвърди, да измени или отмени наказателното постановление или електронния фиш. Решението подлежи на касационно обжалване пред административния съд на основанията, предвидени в Наказателно-процесуалния кодекс, и по реда на глава дванадесета от Административнопроцесуалния кодекс.
22 Член 83 от ЗАНН предвижда:
„(1) В предвидените в съответния закон, указ, постановление на Министерския съвет или наредба на общинския съвет случаи на юридически лица и еднолични търговци може да се налага имуществена санкция за неизпълнение на задължения към държавата или общината при осъществяване на тяхната дейност.
(2) Санкцията по предходната алинея се налага по реда на този закон, доколкото в съответния нормативен акт не е предвиден друг ред“.
Спорът в главното производство и преюдициалните въпроси
23 Екотекс е търговско дружество, учредено по българското право, с основен предмет на дейност търговия на едро с машини за производство и тяхното инсталиране. Управител и едноличен собственик на капитала на това дружество е пребиваващият в Гърция гръцки гражданин KS.
24 На 14 март 2018 г. на общо събрание на дружеството е взето решение неразпределената печалба в размер на 100 000 лева (около 51 110 EUR), която сума е обложена с корпоративен данък, да бъде разпределена като дивиденти на едноличния собственик на капитала KS. Освен това е прието тази сума да бъде изплатена в брой от касата на дружеството с разходно-касови ордери.
25 Данъчна проверка установява по-специално, че въз основа на решението на общото събрание от 14 март 2018 г., което се отнася до разпределянето на дивидентите, в периода от 14 март 2018 г. до 22 март 2018 г. на KS е изплатена в брой сума в размер на 95 000 лева (около 48 550 EUR) с девет разходни касови ордера, всеки от които за изплащане в брой на 10 000 лева (около 5 110 EUR), и един разходен касов ордер за сумата от 5 000 лева (около 2 555 EUR).
26 На 5 юни 2018 г. компетентният данъчен орган уведомява за започване на административнонаказателно производство срещу Екотекс, а на 26 юни 2018 г. му съставя акт за установяване на нарушение на разпоредбите на ЗОПБ за това, че на 14 март 2018 г. е извършило с разходен касов ордер плащане в брой на сумата от 10 000 лева с получател KS въз основа на решението на общото събрание от 14 март 2018 г. за разпределяне на KS на дивиденти в размер на 100 000 лева.
27 На 10 юли 2018 г. Екотекс подава възражение срещу този акт, твърдейки, че плащането на сумата от 10 000 лева на 14 март 2018 г. надвишава само с 0,01 лева (около 0,005 EUR) ограничението за плащания в брой по ЗОПБ и че следователно случаят трябва да бъде определен като „маловажен“ по смисъла на член 28 от ЗАНН.
28 На 3 септември 2018 г., въз основа на споменатия акт, компетентният данъчен орган издава наказателно постановление, с което налага на Екотекс имуществена санкция по член 5, параграф 1 от ЗОПБ за това, че на 14 март 2018 г. е извършило плащане в брой на сумата от 10 000 лева на KS. От акта за преюдициално запитване се установява, че всяко едно плащане в брой на сумата от 10 000 лева на KS е квалифицирано като нарушение по член 3, алинея 1, точка 1 от ЗОПБ и че са издадени девет наказателни постановления за налагане на имуществени санкции по член 5, алинея 1 от ЗОПБ. В съответствие с националните разпоредби всяка санкция е определена на 5 000 лева, тоест на половината от платената в брой сума.
29 Екотекс подава жалба за отмяна на това решение на компетентния орган пред Районен съд Петрич (България), който я отхвърля с решение от 14 декември 2018 г. Тогава Екотекс подава касационна жалба пред запитващата юрисдикция — Административен съд Благоевград (България).
30 Пред тази юрисдикция Екотекс излага по същество посочения в точка 27 от настоящото решение довод, като уточнява, че поради маловажността на нарушението имуществената санкция в размер на половината от общия размер на направеното в брой плащане е непропорционална. Екотекс твърди също, че правото да получава дивиденти от дружеството не съставлява сделка или договор и съответно не се обхваща от понятието „плащане“ по смисъла на член 3, алинея 1, точка 1 от ЗОПБ.
31 Компетентният данъчен орган твърди, че понятието „плащане“ по смисъла на член 3, алинея 1, точка 1 от ЗОПБ трябва да се разбира в смисъл, че обхваща без изключение всички плащания или парични операции, независимо дали става въпрос за разпределяне на дивиденти или дали те произтичат от договорно, извъндоговорно основание или членствено правоотношение.
32 Според запитващата юрисдикция, най-напред, ЗОПБ представлява национален инструмент за транспониране на Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 октомври 2005 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризъм (ОВ L 309, 2005 г., стр. 15; Специално издание на български език, 2007 г., глава 9, том 2, стр. 214), отменена и заменена, считано от 26 юни 2017 г., с Директива 2015/849.
33 Предвид това запитващата юрисдикция счита, че член 3, алинея 1, точка 1 от този закон трябва да се тълкува с оглед на релевантните разпоредби от Директива 2015/849, но и с оглед на член 63 ДФЕС.
34 На първо място, като се позовава на решение от 6 юни 2000 г., Verkooijen (C‑35/98, EU:C:2000:294), запитващата юрисдикция припомня, че понятието „движение на капитали“ включва по-конкретно получаването на дивиденти от акции и дялове в търговски дружества. Тя съответно иска да се установи дали член 63 ДФЕС — който съгласно практиката на Съда забранява в частност мерки от естество да възпрат чуждестранните лица да инвестират в дадена държава членка или да запазят такива инвестиции — не допуска законова разпоредба като член 3, алинея 1, точка 1 от ЗОПБ, налагаща ограничения при плащанията в брой.
35 На второ място, запитващата юрисдикция посочва, че целта на Директива 2015/849 е предотвратяване използването на финансовата система на Съюза за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма. Съгласно член 5 от тази директива обаче държавите членки могат да приемат за това по-строги от предвидените в същата ограничения при използването на плащания в брой. В този контекст запитващата юрисдикция иска да се установи дали ограничението при плащанията в брой, предвидено в член 3, алинея 1, точка 1 от ЗОПБ, попада в предметния обхват на Директива 2015/849 и, ако това е така, дали държавите членки са свободни да установят праг за плащане в брой под 10 000 EUR.
36 На трето място, при положителен отговор на втория въпрос, би било необходимо да се прецени доколко, с оглед на член 58, параграф 1 и член 60, параграф 4 от Директива 2015/849 във връзка с член 49, параграф 3 от Хартата, е допустима национална разпоредба като член 5, алинея 1 от ЗОПБ, предвиждаща общо за всички парични операции на юридически лица имуществена санкция във фиксиран размер на половината от общия размер на направеното плащане в брой. Освен това според запитващата юрисдикция възниква и въпросът дали такава национална разпоредба не накърнява принципа на ефективен съдебен контрол, закрепен в член 47 от Хартата, с оглед на забраната по член 27, алинея 5 от ЗАНН за намаляването ѝ от компетентната национална юрисдикция при обжалване под минималния предвиден в член 5, алинея 1 от ЗОПБ размер.
37 При тези условия Административен съд Благоевград решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Следва ли член 63 от ДФЕС да бъде тълкуван в смисъл, че не допуска национална правна уредба като разглежданата в главното производство — по смисъла на която плащанията на територията на страната се извършват само чрез превод или внасяне по платежна сметка, когато са на стойност равна на или надвишаваща 10 000 лева — която ограничава плащането в брой на дивиденти от неразпределена печалба на стойност, равна на или надвишаваща 10 000 лева, и ако допуска — обосновано ли е подобно ограничение от целите на [Директива 2015/849]?
2) Следва ли член 2, параграф 1 от [Директива 2015/849], предвид съображение 6 от нейния преамбюл и член 4 и член 5, да бъде тълкуван в смисъл, че допуска обща национална правна разпоредба като разглежданата в главното производство — по смисъла на която плащанията на територията на страната се извършват само чрез превод или внасяне по платежна сметка, когато са на стойност, равна на или надвишаваща 10 000 лева — която не се интересува от субекта и от основанието за плащане в брой, като същевременно обхваща всички плащания в брой между физически и юридически лица?
а) При положителен отговор на този въпрос, допуска ли член 2, параграф 1, точка 3, буква д) от [Директива 2015/849], предвид съображение 6 от нейния преамбюл и член 4 и член 5, държавите членки да приемат допълнителни общи ограничения на плащанията в брой в национална правна разпоредба като тази в главното производство — по смисъла на която, плащанията на територията на страната се извършват само чрез превод или внасяне по платежна сметка, когато са на стойност, равна на или надвишаваща 10 000 лева — ако плащането в брой е с основание „неразпределена печалба“ (дивидент)?
б) При положителен отговор на този въпрос, допуска ли член 2, параграф 1, точка 3, буква д) от [Директива 2015/849], предвид съображение 6 от нейния преамбюл и член 5, държавите членки да приемат ограничения на плащанията в брой в национална правна разпоредба като тази в главното производство — по смисъла на която плащанията на територията на страната се извършват само чрез превод или внасяне по платежна сметка, когато са на стойност, равна на или надвишаваща 10 000 лева — с праг, по-нисък от 10 000 EUR?
3) а) Следва ли член 58, параграф 1 и член 60, параграф 4 от [Директива 2015/849], предвид член 49, параграф 3 от [Хартата], да бъдат тълкувани в смисъл, че не допускат национална правна разпоредба като тази в главното производство, уреждаща фиксиран размер на административните санкции за нарушения на ограниченията за плащане в брой, ако не позволява диференциран подход, съобразно конкретните значими обстоятелства?
б) При отговор, че разпоредбите на член 58, параграф 1 и член 60, параграф 4 от [Директива 2015/849], предвид член 49, параграф 3 от [Хартата], допускат национална правна разпоредба като разглежданата по главното производство, уреждаща фиксиран размер на административните санкции за нарушения на ограниченията за плащане в брой, следва ли разпоредбите на член 58 и член 60, параграф 4 от [Директива 2015/849], предвид принципа на ефективността и правото на ефективна съдебна защита по член 47 от [Хартата], да се тълкуват в смисъл, че не допускат национална правна разпоредба като разглежданата по главното производство, ограничаваща съдебния контрол, ако не позволява определянето на административната санкция за нарушения на ограничения за плащане в брой от съда — при обжалването ѝ — под фиксирания размер, според конкретните значими обстоятелства?“.
По преюдициалните въпроси
По втория въпрос
38 С втория си преюдициален въпрос, който следва да се разгледа на първо място, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 2, параграф 1, точка 3, буква д) във връзка със съображение 6 и членове 4 и 5 от Директива 2015/849 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка, която забранява на физическите и юридическите лица да извършват в брой плащания на територията на страната на стойност, равна на или надвишаваща определен праг, и изисква от тях да извършват такива плащания само чрез превод или внасяне по платежна сметка.
39 В това отношение следва да се припомни, че член 2 от Директива 2015/849 изброява субектите, за които тази директива се прилага поради участието им в изпълнението на финансови сделки или дейности.
40 Следователно посочената директива, в съответствие с член 2, параграф 1, точка 3, буква д) от нея, се прилага по-конкретно за други лица, търгуващи със стоки, когато извършваните или получаваните плащания в брой са в размер на 10 000 EUR или повече, независимо дали сделката се извършва с една или с няколко операции, които изглеждат свързани.
41 По-нататък, член 4 от Директива 2015/849 предвижда, че държавите членки могат да разширят това приложно поле, така че да обхваща професии и категории предприятия, които са ангажирани с дейности, за които е особено вероятно да бъдат използвани за целите на изпирането на пари или финансирането на тероризма. Освен това съгласно член 5 от тази директива държавите членки могат да приемат и по-строги разпоредби в уредената от нея област, за да предотвратят тези престъпни дейности в рамките на правото на Съюза. Съображение 6 от посочената директива пък предвижда, че държавите членки трябва „да могат да приемат по-ниски прагове [от прага от 10 000 EUR], допълнителни общи ограничения на използването на пари в брой и допълнителни по-строги разпоредби“.
42 Затова трябва да се провери дали национално законодателство като разглежданото в главното производство би могло да попадне в обхвата на Директива 2015/849, и по-специално в обхвата на една или няколко от тези разпоредби.
43 Както посочва в това отношение генералният адвокат в точка 45 от своето заключение, с оглед на целите и системата на Директива 2015/849 изглежда, че това не е така.
44 Всъщност, що се отнася, на първо място, до целите на Директива 2015/849, от член 1 във връзка със съображение 1 от същата е видно, че тя е насочена към предотвратяване на използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, за да се избегне възможността потоците от пари с незаконен произход да навредят на целостта, стабилността и репутацията на финансовия сектор и да застрашат вътрешния пазар на Съюза и международното развитие. Както отбелязва генералният адвокат в точка 46 от заключението си, в това отношение с посочената директива се извършва хармонизация на мерките за комплексна проверка и за контрол, които държавите членки трябва да въведат за категориите професии, при които в най-голяма степен е възможно съприкосновение с операциите с парични средства, получени от тежки престъпления, и набирането на парични средства или имущество за терористични цели.
45 Макар да е вярно, че данъчните престъпления, свързани с преки и косвени данъци, фигурират сред престъпните дейности от приложното поле на Директива 2015/849, видно от член 3, точка 4, буква е) и съображение 11 от нея, това е така само при условие че за тези престъпления е предвидено наказание лишаване от свобода или задържане с определена продължителност. Следователно тази директива цели да предотврати извършването на нарушения на данъчната правна уредба, които са доста по-тежки от дължащите се на неспазването на ограничение при плащанията в брой.
46 Що се отнася до разглежданата по главното производство национална правна уредба, от материалите по делото, с които разполага Съдът, е видно, че тя е насочена към постигане на цели, различни от тези, преследвани с Директива 2015/849. Всъщност целта на тази правна уредба е да се води борба с данъчните измами и избягването на данъци, като се изисква плащанията на стойност, равна на или надвишаваща 10 000 лева, да се извършват не в брой, а чрез превод или внасяне по платежна сметка, така че да се гарантира проследимостта на финансовите операции. С това според българското правителство ЗОПБ цели да ограничи сивия сектор в българската икономика и да предотврати укриването на плащания или приходи и разходи с цел избягване плащането на данъци, предвидени в действащото законодателство, както и плащането на задължителни социалноосигурителни вноски.
47 В писменото си становище българското правителство освен това уточнява, че Директива 2015/849 е транспонирана на национално равнище с два акта, а именно със Закона за мерките срещу изпирането на пари (ДВ, бр. 27 от 27 март 2018 г.) и със Закона за мерките срещу финансирането на тероризма (ДВ, бр. 16 от 18 февруари 2003 г.). За разлика от тях ЗОПБ не съдържал каквито и да било мерки, свързани с борбата с изпирането на пари и финансирането на тероризма, и никъде не се реферирал към Директива 2015/849.
48 В това отношение следва обаче да се подчертае, че съгласно член 67, параграф 1 от Директива 2015/849, когато държавите членки приемат законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобразят със същата, в тях трябва да се съдържа позоваване на нея или то трябва да се извърши при официалното им публикуване.
49 Що се отнася, на второ място, до системата ѝ, Директива 2015/849 установява мерки, които по естеството и адресатите си се различават от въведените с разглежданата в главното производство национална правна уредба мерки.
50 По отношение, първо, на естеството на тези мерки лицата, които попадат в приложното поле на тази директива, трябва, както е предвиждала и Директива 2005/60, да подлежат — предвид участието им при извършване на сделки или дейности от финансово естество — на определени задължения, сред които по-специално е и задължението за идентифициране и проверка на самоличността на клиента и на действителния бенефициер, за получаване на информация за целта и естеството на предвижданите търговски отношения, както и за докладване на компетентните органи на всякакви признаци за изпиране на пари или финансиране на тероризъм (вж. в този смисъл по отношение на Директива 2005/60, решение от 17 януари 2018 г., Corporate Companies, C‑676/16, EU:C:2018:13, т. 27).
51 Видно обаче от преписката, с която разполага Съдът, ЗОПБ регламентира единствено използването на начините на плащане на територията на страната от физическите и юридическите лица.
52 Следва също да се подчертае, че Директива 2015/849 не съдържа каквито и да било разпоредби, които ограничават стойността на плащанията, които могат да се извършват в брой, нито изисква от държавите членки да налагат такива ограничения.
53 Освен това от член 5 и съображение 6 от Директива 2015/849 следва по-конкретно, че тя не възпрепятства държавите членки да приемат или да запазят в сила по-строги разпоредби с цел предотвратяване на изпирането на пари и финансирането на тероризма, но, както се установява от точки 46 и 47 от настоящото решение, разглежданата в главното производство правна уредба не преследва такава цел. При това положение мерките, предвидени в тази правна уредба, не представляват мерки за транспониране на тази директива.
54 Що се отнася, второ, до приложното поле ratione personae на Директива 2015/849, както уточнява генералният адвокат в точка 54 от заключението си, въведените с тази директива мерки се отнасят, в съответствие с член 2 от нея, за ограничен кръг субекти, определяеми било с оглед на степента им на излагане на рисковете от изпиране на пари и финансиране на тероризма, било с оглед на степента на уязвимост на сделките им или на финансовата им дейност.
55 От преписката, с която разполага Съдът, обаче се установява, че разглежданата в главното производство национална правна уредба е приложима за всяко физическо или юридическо лице, независимо от качеството, в което то извършва съответното плащане, и независимо от наличието и евентуално от естеството на сделката, с която е свързано това плащане.
56 С оглед на фактите по спора в главното производство следва впрочем да се отбележи, че в приложното поле на член 2, параграф 1, точка 3, буква д) от Директива 2015/849 така или иначе попадат само плащания, извършени като възнаграждение за доставки на стоки, но не и такива, свързани с отношенията между дружество и собствениците на капитала му. При тези условия възможността, която съображение 6 от Директивата предоставя на държавите членки да приемат прагове, по-ниски от тези по член 2, параграф 1, точка 3, буква д) от посочената директива, не би могла да е релевантна в случай като разглеждания по главното производство.
57 Освен това, макар член 4 от Директива 2015/849 да разрешава на държавите членки да разширяват приложното поле на същата, тази разпоредба допуска такова разширяване само за упражняващи професии лица и категории предприятия, „ангажирани с дейности, за които е особено вероятно да бъдат използвани за целите на изпирането на пари или финансирането на тероризма“. При това положение тя не би могла да послужи като правно основание за уредба като разглежданата в главното производство, която, както следва от точка 55 от настоящото решение, е приложима за всяко физическо или юридическо лице, независимо от качеството, в което то извършва съответното плащане, и независимо от наличието и евентуално от естеството на сделката, с която е свързано това плащане.
58 С оглед на всички изложени съображения на втория въпрос следва да се отговори, че правна уредба на държава членка, която забранява на физическите и юридическите лица да извършват в брой плащания на територията на страната на стойност, равна на или надвишаваща определен праг, и изисква от тях да извършват такива плащания само чрез превод или внасяне по платежна сметка, не попада в приложното поле на Директива 2015/849.
По първия и третия въпрос
59 С първия и третия си въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 63 ДФЕС във връзка с член 49, параграф 3 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска правна уредба на държава членка — която, от една страна, забранява на физическите и юридическите лица да извършват плащания в брой на територията на страната, когато са на стойност, равна на или надвишаваща определен праг, и изисква тези плащания да се извършват чрез превод или внасяне по платежна сметка, включително когато става въпрос за разпределяне на дивиденти от дружество, и от друга страна, за нарушение на тази забрана предвижда санкционен режим, при който размерът на налаганата глоба или имуществена санкция се изчислява като фиксиран процент от общия размер на плащането, направено в нарушение на забраната, без да може да бъде съобразена с конкретните обстоятелства по случая.
60 В самото начало следва да се уточни, че при липсата на общи или хармонизирани правила относно условията и реда, при които могат да ограничават плащанията в брой на своя територия, държавите членки са свободни да въвеждат такива ограничения, като същевременно трябва да упражняват тази възможност при спазване на правото на Съюза (вж. по аналогия решение от 22 ноември 2018 г., Vorarlberger Landes- und Hypothekenbank, C‑625/17, EU:C:2018:939, т. 27 и цитираната съдебна практика).
61 По силата на член 63, параграф 1 ДФЕС са забранени всички ограничения върху движението на капитали между държавите членки и между държавите членки и трети страни.
62 От постоянната практика на Съда следва, че понятието „ограничение“ в член 63 ДФЕС обхваща като цяло всяка пречка пред движението на капитали както между държавите членки, така и между държави членки и трети страни (решение от 18 юни 2020 г., Комисия/Унгария (Прозрачност при сдружаването), C‑78/18, EU:C:2020:476, т. 52 и цитираната съдебна практика).
63 По-нататък, съгласно практиката на Съда мерките, забранени с член 63, параграф 1 ДФЕС, тъй като представляват ограничения на движението на капитали, включват мерки, които могат да възпрат чуждестранните лица да инвестират в държава членка или да възпрат местните лица на тази държава членка да инвестират в други държави (вж. в този смисъл решение от 30 април 2020 г., Société Générale, C‑565/18, EU:C:2020:318, т. 22 и цитираната съдебна практика).
64 От преписката по делото, с която разполага Съдът, се установява, че разглежданата в главното производство национална правна уредба предвижда ограничения по отношение на реда и условията, при които дружество може да изплаща дължими дивиденти на собствениците на капитала си, както местни, така и чуждестранни лица, като изключва от използваните за целта законни начини на плащане плащането в брой в България, когато то е на стойност, равна на или надвишаваща определена сума. В случая тази правна уредба се прилага за разпределянето на дивиденти от дружество, което е установено в България, на собственика на капитала на това дружество, който е гражданин и местно лице на друга държава членка.
65 Макар и приложимо без разлика, ограничаването на законните начини на плащане, по които дружество, установено в държава членка, може да изплаща на собствениците на капитала си дължимите им дивиденти, може да възпре някои инвеститори, които не са местни лица, да придобият участие в капитала на установено в тази държава членка дружество. В това отношение следва обаче да се припомни, че членовете от Договора за функционирането на ЕС, които се отнасят до свободното движение на стоки, хора, услуги и капитали, са основни за Съюза разпоредби и всяко засягане, дори и незначително, на тази свобода е забранено (вж. в този смисъл решение от 5 декември 2013 г., Zentralbetriebsrat der gemeinnützigen Salzburger Landeskliniken, C‑514/12, EU:C:2013:799, т. 34 и цитираната съдебна практика).
66 Следователно забранителна мярка като разглежданата по главното производство представлява ограничение на свободното движение на капитали.
67 В съответствие с постоянната практика на Съда свободното движение на капитали може да бъде ограничено от национална правна уредба само ако тя е обоснована с някое от съображенията, упоменати в член 65 ДФЕС, или с императивни съображения от общ интерес по смисъла на практиката на Съда, при условие че няма хармонизационна мярка на равнището на Съюза, която да осигурява защитата на тези интереси (решение от 13 ноември 2014 г., Комисия/Обединено кралство, C‑112/14, непубликувано, EU:C:2014:2369, т. 23 и цитираната съдебна практика).
68 В частност, Съдът многократно е постановявал, че целите за борба с данъчните измами и избягването на данъци могат да обосноват ограничение на свободното движение на капитали, при условие че ограничението е в състояние да гарантира постигането на тези цели и не надхвърля необходимото за тяхното постигане (вж. в този смисъл решение от 13 ноември 2014 г., Комисия/Обединено кралство, C‑112/14, непубликувано, EU:C:2014:2369, т. 24 и цитираната съдебна практика).
69 Съдът е приел и че необходимостта да се гарантира ефективно събиране на данъка представлява легитимна цел, която може да обоснове ограничение на основните свободи. Така държава членка има право да прилага мерки, които позволяват ясна и точна проверка на размера на дължимия данък, при условие отново че тези мерки са в състояние да гарантират осъществяването на преследваната цел и не надхвърлят необходимото за постигането ѝ (решение от 30 април 2020 г., Société Générale, C‑565/18, EU:C:2020:318, т. 38 и цитираната съдебна практика).
70 В случая обаче, както се установява от точка 46 от настоящото решение, разглежданата в главното производство национална правна уредба има за цел да се бори с данъчните измами и избягването на данъци, като изисква плащанията на стойност, равна на или надвишаваща 10 000 лева, да се извършват не в брой, а само чрез превод или внасяне по платежна сметка, за да се гарантира проследимост на финансовите операции, което допринася и за борбата срещу появата на сенчеста икономика, характеризираща се с незаконна търговия. Според българското правителство ЗОПБ цели да ограничи практиките за извършване на плащания в брой, които включват фактическо плащане на суми, по-високи като размер спрямо документално определения размер, и избягване по този начин на внасянето на данък върху доходите на физическите лица, корпоративен данък и задължителни осигурителни вноски. Следователно, както посочва генералният адвокат в точка 83 от заключението си, задължението разпределянето на дивиденти да се извършва чрез банков превод или внасяне по платежна сметка допринася да не се допуска „скрито“ разпределяне на дивиденти и така да се гарантира, че последните ще се облагат от държавата членка, на чиято територия е установено съответното дружество.
71 Следователно ограничение на свободното движение на капитали като това, до което води разглежданата в главното производство национална правна уредба, може да бъде обосновано с целта за борба с данъчните измами и избягването на данъци. Това ограничение обаче, както следва от точки 68 и 69 от настоящото решение, трябва да бъде в състояние да гарантира осъществяването на тази цел и да не надхвърля необходимото за нейното постигане.
72 Макар в крайна сметка националният съд, който е единствено компетентен да прецени фактите и да тълкува националното законодателство, да трябва да определи дали в конкретния случай тези изисквания са изпълнени, Съдът, от който в рамките на преюдициалното производство се изисква да предостави полезни отговори на посочения съд, е компетентен въз основа на материалите по делото в главното производство и на представените пред него писмени и устни становища да даде насоки, позволяващи на запитващата юрисдикция да реши спора, с който е сезирана (вж. в този смисъл решение от 6 март 2018 г., SEGRO и Horváth, C‑52/16 и C‑113/16, EU:C:2018:157, т. 79 и цитираната съдебна практика).
73 В това отношение, на първо място, по въпроса дали разглежданата в главното производство национална правна уредба е в състояние да гарантира осъществяването на преследваните цели следва да се припомни, че според постоянната практика на Съда национална правна уредба е в състояние да гарантира осъществяването на изтъкнатата цел единствено ако действително отговаря на стремежа за последователното и систематичното ѝ постигане (вж. в този смисъл решение от 25 април 2013 г., Jyske Bank Gibraltar, C‑212/11, EU:C:2013:270, т. 66 и от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи), C‑235/17, EU:C:2019:432, т. 61 и цитираната съдебна практика).
74 В настоящия случай, както отбелязва генералният адвокат в точка 88 от своето заключение и ако запитващата юрисдикция не установи нещо различно при проверката, която трябва да извърши, от преписката, с която разполага Съдът, следва, първо, че разглежданата в главното производство национална правна уредба цели да позволи на националните органи да пресекат и евентуално да санкционират във възможно най-голяма степен данъчните измами.
75 Всъщност извън изключенията, предвидени в член 2 от ЗОПБ, тази правна уредба изглежда се прилага, както следва от точка 55 от настоящото решение, еднакво за всички физически и юридически лица, извършващи плащания на територията на страната на стойност, равна на или надвишаваща прага от 10 000 лева. Следователно за всички участници в оборота и за всички икономически сектори са наложени идентични задължения, независимо от естеството и предмета на сделката, с която е свързано плащането.
76 Освен това прагът от 10 000 лева изглежда е приложим независимо дали сделката се реализира еднократно или под формата на разделени операции, а това позволява да се пресичат действията на онези, които се опитват да заобиколят посочената правна уредба, разделяйки плащането на дължимата сума на колкото части е необходимо, за да не попадне в приложното поле на същата.
77 Второ, въведените с разглежданата в главното производство национална правна уредба ред и условия за плащанията на стойност, равна на или надвишаваща 10 000 лева, действително са в състояние да гарантират идентифицирането на сделки с цел измама и прилагането на данъчните норми.
78 Всъщност банковият превод и внасянето по платежна сметка позволяват да отпадне анонимността на финансовите трансакции и да се осигури тяхната проследимост, за да бъдат осчетоводени и обложени с данък от данъчните служби на държавата, за разлика от плащанията в брой.
79 Накрая, трето, по въпроса дали предвиденият в разглежданата по главното производство национална правна уредба санкционен режим е подходящ с оглед на преследваните от нея цели, следва да се отбележи, че съгласно този режим нарушенията на правната уредба за ограничаване на плащанията в брой се санкционират с глоба или имуществена санкция в размер, който в зависимост от случая може да бъде 25 %, 50 % или 100 % от сумата на направеното плащане. Налага се изводът, че по този начин, посредством предотвратяване и възпиране, такъв санкционен режим позволява да се противодейства на данъчните измами и избягването на данъци.
80 От изложените съображения следва, че национална правна уредба като разглежданата в главното производство, която забранява на територията на страната да се извършват плащания в брой, когато са на стойност, равна на или надвишаваща определен праг, и изисква те да се извършват само чрез превод или внасяне по платежна сметка, а при нарушение предвижда глоба или имуществена санкция в размер от 25 % до 100 % от общата стойност на направеното плащане в брой, изглежда — освен ако запитващата юрисдикция установи нещо различно при проверката, която трябва да извърши — е в състояние да гарантира последователното и систематично постигане на целите за борба с данъчните измами и избягването на данъци.
81 На второ място, по отношение на въпроса дали разглежданата в главното производство национална правна уредба не надхвърля необходимото за постигането на целите, които преследва, трябва да се констатира, първо, че прагът от 10 000 лева, при който възниква задължение съответното плащане да се извърши само чрез превод или внасяне по платежна сметка, не изглежда прекалено нисък, тъй като не води до положение, при което на частноправните субекти се отказват плащания в брой за ежедневни покупки или транзакции. Освен това следва да се отбележи, че съгласно член 2, точка 6 от ЗОПБ този закон не се прилага за изплащането на трудови възнаграждения по смисъла на Кодекса на труда.
82 Освен това в случая плащането на сума над прага, определен от разглежданата по главното производство национална правна уредба, чрез превод или внасяне по платежна сметка не изглежда да възпрепятства или забавя осъществяването на платежната операция.
83 С оглед на тези обстоятелства и ако запитващата юрисдикция не установи нещо различно при проверката, която трябва да извърши, забраната за плащания в брой на територията на страната, когато са на стойност, равна на или надвишаваща прага, определен от разглежданата в главното производство национална правна уредба, и задължението те да се извършват само чрез превод или внасяне по платежна сметка не изглежда да надхвърлят необходимото за постигане на преследваните с тази правна уредба цели.
84 Второ, що се отнася до това дали предвиденият в посочената правна уредба санкционен режим е пропорционален на нарушение на забраната за извършване на плащания в брой на територията на страната, когато те са на стойност, равна на или надвишаваща определения в тази правна уредба праг, от постоянната практика на Съда следва, че при липса на хармонизация на законодателството на Съюза в областта на санкциите, приложими при неспазване на условията, предвидени от установен в това законодателство режим, държавите членки са компетентни да изберат санкции, които според тях са подходящи. Те въпреки това са задължени да упражняват компетентността си при спазване на правото на Съюза и на неговите общи принципи, а следователно и при спазване на принципа на пропорционалност (решения от 16 юли 2015 г., Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, т. 21 и цитираната съдебна практика и от 2 юни 2016 г., Kapnoviomichania Karelia, C‑81/15, EU:C:2016:398, т. 48 и цитираната съдебна практика).
85 В този контекст е важно да се припомни и че гарантираните от Хартата основни права трябва да се прилагат във всички случаи, уредени от правото на Съюза, и следователно трябва да се зачитат по-конкретно когато национална правна уредба попада в приложното поле на това право (вж. по-специално решение от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи), C‑235/17, EU:C:2019:432, т. 63 и цитираната съдебна практика).
86 Такъв е в частност случаят, когато национална правна уредба може да създаде пречка пред една или няколко от гарантираните с Договора за функционирането на ЕС основни свободи и съответната държава членка се позовава на упоменати в член 65 ДФЕС съображения или на признати в правото на Съюза императивни съображения от общ интерес, за да обоснове подобна пречка. В подобна хипотеза съгласно постоянната съдебна практика съответната национална правна уредба може да се ползва от така предвидените изключения само ако е в съответствие с основните права, за чието спазване следи Съдът (решение от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи), C‑235/17, EU:C:2019:432, т. 64 и цитираната съдебна практика).
87 В това отношение следва да се припомни, че когато държава членка приеме мярка, която се отклонява от гарантирана от Договора за функционирането на ЕС основна свобода като свободното движение на капитали, тази мярка попада в приложното поле на правото на Съюза (вж. по аналогия решение от 14 юни 2017 г., Online Games и др., C‑685/15, EU:C:2017:452, т. 56).
88 Всъщност позоваването от държава членка на предвидени в правото на Съюза изключения, за да обоснове дадена пречка пред гарантирана от Договора за функционирането на ЕС основна свобода, трябва да се приеме за „прилагане на правото на Съюза“ по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата (решение от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи), C‑235/17, EU:C:2019:432, т. 65 и цитираната съдебна практика).
89 В случая обаче, както следва от точки 66 и 71 от настоящото решение, забранителна мярка като предвидената в разглежданата по главното производство национална правна уредба представлява ограничение на свободното движение на капитали, което може да бъде обосновано с императивни съображения от общ интерес. При тези условия съвместимостта на тази правна уредба с правото на Съюза трябва да се анализира от гледна точка както на изключенията, съответно предвидени в практиката на Съда, така и на основните права, гарантирани с Хартата, сред които е и предвиденият в член 49, параграф 3 от нея принцип на съразмерност на наказанието, който е изтъкнат от запитващата юрисдикция в третия преюдициален въпрос (вж. по аналогия решение от 21 май 2019 г., Комисия/Унгария (Права на ползване върху земеделски земи), C‑235/17, EU:C:2019:432, т. 66 и цитираната съдебна практика).
90 Като се има предвид, че член 49, параграф 3 от Хартата, който предвижда, че тежестта на наказанията не трябва да бъде несъразмерна спрямо престъплението, се отнася до санкциите с наказателноправен характер, следва предварително да се определи дали разглежданият в главното производство санкционен режим има наказателноправен характер.
91 В това отношение трябва да се припомни, че според практиката на Съда са релевантни три критерия. Първият критерий е правната квалификация на нарушението във вътрешното право, вторият — самото естество на нарушението, а третият — тежестта на санкцията, която може да бъде наложена на съответното лице (решение от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 26 и цитираната съдебна практика).
92 Макар запитващата юрисдикция да е тази, която трябва да прецени в светлината на тези критерии дали санкциите, предвидени от разглежданата в главното производство национална правна уредба, имат наказателноправен характер по смисъла на член 49, параграф 3 от Хартата, когато се произнася по преюдициално запитване, Съдът все пак може да направи уточнения, за да насочи тази юрисдикция при тълкуването ѝ (вж. по аналогия решение от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 27 и цитираната съдебна практика).
93 В това отношение, както констатира генералният адвокат в точка 117 от заключението си, от акта за преюдициално запитване е видно най-напред, че глобата или имуществената санкция, която се налага на лице, което наруши забраната за извършване на територията на страната на плащания в брой, когато те са на стойност, равна на или надвишаваща прага, определен от разглежданата в главното производство национална правна уредба, е административнонаказателна санкция. Така от акта за преюдициално запитване следва, че административната санкция е наложена в наказателно по естеството си производство.
94 По-нататък, тази санкция не се ограничава до поправяне на вредите, причинени от нарушението, а има наказателен характер, в смисъл че има за цел да санкционира нарушенията на тази забрана. Изглежда следователно, че такава санкция преследва репресивна цел, което е присъщо за санкция с наказателноправен характер по смисъла на член 49 от Хартата (вж. по аналогия решение от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 32).
95 Накрая, тежестта на посочената санкция може да потвърди анализа, че тя има наказателноправен характер по смисъла на член 49 от Хартата, което запитващата юрисдикция все пак следва да провери (вж. по аналогия решение от 20 март 2018 г., Menci, C‑524/15, EU:C:2018:197, т. 33). В това отношение от акта за преюдициално запитване произтича, че разглежданата в главното производство административна санкция се налага съгласно член 5 от ЗОПБ под формата на глоба в хипотезата на нарушител физическо лице, която е равна на 25 % от общия размер на направеното плащане, а при повторно нарушение — на 50 % от този размер, и под формата на имуществена санкция в хипотезата на нарушител юридическо лице, която е равна на 50 % от общия размер на направеното плащане, а при повторно нарушение — на 100 % от този размер.
96 Следователно санкционният режим, предвиден в разглежданата по главното производство национална правна уредба, изглежда има наказателноправен характер, поради което може да се преценява в светлината на принципа на пропорционалност, гарантиран в член 49, параграф 3 от Хартата.
97 В това отношение следва да се припомни, че тежестта на санкцията трябва да съответства на тежестта на съответното престъпление, като това изискване произтича не само от член 52, параграф 1 от Хартата, но и от принципа на пропорционалност на наказанията, установен в член 49, параграф 3 от същата (вж. в този смисъл решение от 4 октомври 2018 г., Link Logistik N&N, C‑384/17, EU:C:2018:810, т. 42 и цитираната съдебна практика).
98 Следва също да се припомни, че принципът на пропорционалност е задължителен, що се отнася не само до определянето на елементите от състава на нарушението, но и до определянето на правилата относно тежестта на глобите и до преценката на обстоятелствата, които могат да бъдат отчитани при определянето на тези глоби (вж. в този смисъл решение от 31 май 2018 г., Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, т. 40 и цитираната съдебна практика).
99 От практиката на Съда следва и че административните или репресивните мерки, предвидени в дадено национално законодателство, не трябва да надхвърлят границите на необходимото за постигането на легитимно преследваните от това законодателство цели (решение от 16 юли 2015 г., Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, т. 22 и цитираната съдебна практика).
100 В този контекст Съдът уточнява, че строгостта на санкциите трябва да бъде в съответствие с тежестта на наказваните с тях нарушения, включително и като гарантират реално възпиращ ефект, като същевременно съблюдават общия принцип на пропорционалност (вж. в този смисъл решения от 16 юли 2015 г., Chmielewski, C‑255/14, EU:C:2015:475, т. 23 и цитираната съдебна практика и от 15 април 2021 г., Braathens Regional Aviation, C‑30/19, EU:C:2021:269, т. 38).
101 По отношение на естеството и тежестта на нарушението в случая е важно да се отбележи, че разглежданата в главното производство национална правна уредба има за цел да санкционира неспазване на ограничаването на плащанията в брой и на изискването те да се извършват само чрез превод или внасяне по платежна сметка, когато са на стойност, равна на или надвишаваща определен праг, независимо дали това неспазване е свързано с измамни или противозаконни действия. Нищо от преписката по делото, с която разполага Съдът, не показва, че тази санкция зависи от установяването на наличие на данъчна измама.
102 Следва да се отбележи, че санкционираното нарушение в спора по главното производство е решението на лицето, което е собственик на капитала и управител на дружеството, да бъдат изплатени в брой, въпреки законовата забрана, дивиденти на стойност, значително надвишаваща определения от националната правна уредба праг за плащания в брой.
103 Що се отнася до правилата за определяне на размера на разглежданата санкция, тя представлява фиксиран процент, който за физическите лица е 25 % от общия размер на направеното плащане в нарушение на разглежданата в главното производство национална правна уредба, а при повторно нарушение — 50 % от този размер. За юридическите лица този фиксиран процент е 50 % от общия размер на направеното плащане в брой, а при повторно нарушение — 100 % от този размер.
104 Същевременно система, по силата на която размерът на санкциите се променя в зависимост от размера на направеното в нарушение на правната уредба плащане, по принцип не изглежда непропорционална сама по себе си. В това отношение следва да се отбележи, че размерът на глобите и имуществените санкции, предвидени в разглежданата по главното производство национална правна уредба, не е фиксиран, а се увеличава линейно в зависимост от размера на направеното в нарушение на същата плащане и следователно в зависимост от обхвата и тежестта на извършеното нарушение (вж. по аналогия решение от 16 март 2006 г., Emsland-Stärke, C‑94/05, EU:C:2006:185, т. 55 и 56).
105 Следва да се констатира също така, че положението на извършителя на нарушението е взето предвид, доколкото правната уредба предвижда известна индивидуализация на наказанието, като санкционира извършеното за първи път нарушение по-леко, отколкото последващите нарушения.
106 Освен това от разясненията на запитващата юрисдикция и от отговорите, дадени от българското правителство на поставените от Съда въпроси, следва, че при преценката по член 28, буква а) от ЗАНН на маловажността на извършеното нарушение националният орган, който трябва да санкционира нарушението, и съдебният орган, сезиран с жалба срещу наказателно постановление, могат да вземат предвид всички данни и обстоятелства в съответния случай, посочени в член 27, алинеи 2 и 3 от ЗАНН.
107 По отношение на възпиращия ефект на такива санкции е важно също да се отбележи, че неспазването на ограниченията при плащане в брой в настоящия случай засяга парични суми в доста голям размер и че такова неспазване изглежда трудно за установяване, което би могло да обоснове режим на значителни санкции с цел борба с данъчните измами и избягването на данъци.
108 Всъщност, както подчертава в становището си българското правителство, неспазването на ограничение при плащанията в брой е свързано най-често с укриване на действителния размер на приходите на юридическото лице и съответно до отклонение от законодателството в областта на данъчното облагане и осигуряването. Ето защо предвиденият размер на санкцията има превантивен характер по отношение на посочените рискове и е годен да възпроизведе целения възпиращ ефект спрямо задължените лица.
109 С оглед на гореизложеното санкционният режим, предвиден в разглежданата по главното производство национална правна уредба, изглежда не надхвърля границите на необходимото за постигане на преследваните с нея цели за борба с данъчните измами и избягването на данъци. Въпреки това, както следва от практиката на Съда, посочена в точка 72 от настоящото решение, в крайна сметка запитващата юрисдикция трябва да извърши конкретната преценка на пропорционалността на тази правна уредба, като вземе предвид по-специално императивните изисквания за санкциониране и превенция, както и разглежданите суми и размера на действително наложените санкции.
110 В частност глоба или имуществена санкция, която съответства на 100 % от размера на направеното в нарушение на разглежданата в главното производство национална правна уредба плащане в брой, надхвърля границите на необходимото, за да се гарантира изпълнението на задължението за извършване на плащания чрез превод или внасяне по платежна сметка (вж. по аналогия решение от 31 май 2018 г., Zheng, C‑190/17, EU:C:2018:357, т. 45)
111 С оглед на всички изложени по-горе съображения на първия и третия въпрос следва да се отговори, че член 63 ДФЕС във връзка с член 49, параграф 3 от Хартата трябва да се тълкува в смисъл, че допуска правна уредба на държава членка — която с цел борба с данъчните измами и избягването на данъци, от една страна, забранява на физическите и юридическите лица да извършват плащания в брой на територията на страната, когато са на стойност, равна на или надвишаваща определен праг, и изисква тези плащания да се извършват чрез превод или внасяне по платежна сметка, включително когато става въпрос за разпределяне на дивиденти от дружество, и от друга страна, за нарушение на тази забрана предвижда санкционен режим, при който размерът на налаганата глоба или имуществена санкция се изчислява като фиксиран процент от общия размер на плащането, направено в нарушение на посочената забрана, без глобата или имуществената санкция да може да бъде съобразена с конкретните обстоятелства по случая — при условие че тази правна уредба е в състояние да гарантира осъществяването на посочените цели и не надхвърля необходимото за тяхното постигане.
По съдебните разноски
112 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (първи състав) реши:
1) Правна уредба на държава членка, която забранява на физическите и юридическите лица да извършват в брой плащания на територията на страната на стойност, равна на или надвишаваща определен праг, и изисква от тях да извършват такива плащания само чрез превод или внасяне по платежна сметка, не попада в приложното поле на Директива (ЕС) 2015/849 на Европейския парламент и на Съвета от 20 май 2015 година за предотвратяване използването на финансовата система за целите на изпирането на пари и финансирането на тероризма, за изменение на Регламент (ЕС) № 648/2012 на Европейския парламент и на Съвета и за отмяна на Директива 2005/60/ЕО на Европейския парламент и на Съвета и на Директива 2006/70/ЕО на Комисията.
2) Член 63 ДФЕС във връзка с член 49, параграф 3 от Хартата на основните права на Европейския съюз трябва да се тълкува в смисъл, че допуска правна уредба на държава членка — която с цел борба с данъчните измами и избягването на данъци, от една страна, забранява на физическите и юридическите лица да извършват плащания в брой на територията на страната, когато са на стойност, равна на или надвишаваща определен праг, и изисква тези плащания да се извършват чрез превод или внасяне по платежна сметка, включително когато става въпрос за разпределяне на дивиденти от дружество, и от друга страна, за нарушение на тази забрана предвижда санкционен режим, при който размерът на налаганата глоба или имуществена санкция се изчислява като фиксиран процент от общия размер на плащането, направено в нарушение на посочената забрана, без тази глоба или имуществена санкция да може да бъде съобразена с конкретните обстоятелства по случая — при условие че посочената правна уредба е в състояние да гарантира осъществяването на посочените цели и не надхвърля необходимото за тяхното постигане.
Подписи